改善江苏省基本养老保险基金收支状况的对策探究.docx

改善江苏省基本养老保险基金收支状况的对策探究郭剑平，黄健元（河海大学 公共管理学院，南京 210098）摘要：江苏省是一个经济发达省份，与其它地区相比，江苏省的养老保险发展更为优越，但从未来的发展看江苏省养老保险面临的情势却不容乐观。 本文分析了江苏省 2001 年到 2007 年的基本养老保险基金收支状况，着重对比分析了徐州、南通和常州三市的基金收支状况，揭示了基金地区不平衡的现实并分析了其主要原因，并从养老金 调节机制等方面提出了改善基金收支不平衡状况的对策。关键词：基本养老保险；基金收支；养老金调整机制；对策中图分类号：F840.67文献标志码：A文章编号：1007-0672（2009）04-0062-05收稿日期：2009-03-20基金项目：江苏省社科基金（07EYB044）。作者简介：郭剑平，女，山西河曲人，河海大学公共管理学院讲师，研究方向：劳动与社会保障。 黄健元，男，江苏溧阳 人，河海大学公共管理学院教授，研究方向：劳动与社会保障。现行基本养老保险制度下，很多地区都存在着基本养老保险基金缺口。 从 19982002 年，全国绝 大部分地区连续五年出现养老保险基金收支倒挂现 象。 鉴于此，我国在 2003 年出台了许多文件，推出 了一些有力的措施，要求各地方加大工作力度，想尽 各种办法扩面、收回各地拖欠款项，加大征缴力度， 努力扭转基金收不抵支的局面。 江苏省属全国经济发达省份，但 19982002 年社会养老保险基金也出现缺口。 2003 年底，全省参保人数有了大幅度增加， 比上年增加 9%，当期基金节余为正，此后每年基金 节余都为正值。 因此从全省来看，基本养老保险基 金从 2003 年以来，已实现当期基金收支平衡，并有 节余的局面，如表 1 和图 1、图 2 所示。可以看出：2001 年以来，江苏省基本养老保险表 1江苏省基本养老保险基金收支情况缴费人数、参保人数、缴费基数以及基金征缴率都呈上升趋势，使得全省基本养老保险基金收入逐年增 加。此外，退休人数、退休金水平也在逐年上升。由于 采取了有效的措施，2003 年全省基本养老金首次出 现当期结余。 2006 年根据劳动和社会保障部、财政 部关于调整企业退休人员基本养老金的通知（劳 社部发200621 号）精神，江苏省普遍上调养老金待 遇，2006 年人均养老金水平比 2005 增加 25.4%，因1 0 0 000 0图 2 江苏省基本养老保险参保、缴费、退休人数情况注：数据采集于江苏省劳动和社会保障事业发展统计公报。图 1江苏省基本养老保险基金收支状况6 0 0 000 05 0 0 000 04 0 0 000 03 0 0 000 02 0 0 000 001 0 0 000 014 00 0 00 012 00 0 00 010 00 0 00 08 00 0 00 06 00 0 00 04 00 0 00 02 00 0 00 00年份参保 人数(人)缴费人 数(人)缴费基 数(万元)退休人 数(人)当期养老金 收入(万元)当期养老金 支出(万元)当期节 余(万元)基金收 缴率(%)2001200220032004200520062007682412271059487757442839808595231451059253911674345623852365843747240437797337088277219810664110406545199423597909570976408550513105804691328780717101310212742422698142464210263357228255843023771326616613335911596057196851424426633011051369053148006791395020163406017840132129295250669733648693938125-61429-3800318450131336850435432566286255494.695.2395.696.897.3问题从以上图表可以看出，20012007 年，徐州市从江苏省基本养老保险基金收支情况来看，本文认为存在着基金中长期收支、地区之间、群体之间基本养老保险基金一直处于收不抵支状态，20032006 年收支缺口逐年扩大， 到 2007 年基金缺口稍 有回落，但基金缺口数额仍然巨大，情况很不乐观。 从表 2 分析可知徐州市从 2005 年开始，养老金支出 的增速要大于养老金收入的增速， 且从 2001 年到2004 年，基本养老保险参保人数逐年减少（2003 年 除外）， 而且只参保不缴费现象严重 ， 以 2001 年为等方面的不平衡问题。的不平衡现象。这里主要分析基金地区之间由于江苏省现行养老保险制度为县(市)级统筹，各统筹地区养老保险基金封闭运行，市县之间基金盈余和基金不足并存，省级调剂和各级财政的压力不断增加。从近几年基金收支情况看，全省 90 个例，缴费人数只占参保人数的 83%。另外徐州市的统筹单位，50 多个当期收不抵支，30 多个当期收支征缴率明显低于其他两市的水平，这也在一定程度上影响了基金收支状况 。 与 徐 州 市 情 况 类 似 ，20012007 年，南通市基本养老保险基金一直处于 收不抵支的状况，但收支缺口要小于徐州市的水平。20012007 年， 南通市基金收支缺口时增时减，基 金支付压力很大。 常州市基本养老保险基金从 2003 年开始出现结余，基金结余逐年增加，养老保险基金 收支情况乐观。 但也有一些问题，从表 2 分析可知，2005 年、2006 和 2007 年，缴费人数占参保人数比重 低于 2005 年前三年的水平，没有做到应缴尽缴。总的来说，江苏省基本养老保险基金收支状况在苏北、苏中和苏南地区之间存在明显的不平衡现 象。 2003 年全省首次出现盈余，但苏北地区徐州、盐 城、宿迁、连云港和淮安五个市都有基金缺口，苏中 地区的南通和扬州也有缺口，苏南地区都实现收支 盈余。到 2007 年，全省大部分地区已实现收支平衡， 但苏北地区的徐州、盐城和宿迁三市和苏中的南通 市基金仍是收不抵支。二、原因分析基本养老保险基金收支失衡不仅仅是一个资金 收支问题，它与养老保险制度的历史改革过程、制度 体系建设、经济体制改革等方面都有密切联系。 就 江苏省而言，本研究认为导致基本养老保险基金收 支失衡的原因主要体现在以下几个方面：（一） 历史隐性债务沉重，财政投入不足隐形债务本来应由国家负担，但是国家采取的 办法是“老人”和“中人”养老金的来源都要通过当期 企业“统筹缴费”解决，即“老人老办法”，“新人新办 法”，这使得绝大部分企业无法承担这样的双重养老表 2徐州、南通、常州三市基本养老保险基金收支情况2787642001200220032004200520062007参保人数（人）徐州南通 常州564656573317387784556594569936398069566882582431443683545150644354567112581274702252666336635166770100761202698923852019834685缴费人数（人）徐州南通 常州468446526527362317508154547296393648496933565737435427519701637230563772553436678360613588604552741790701565679553829541791727缴费基数（万元）徐州南通 常州33640437762334977936489740988439808540726446639150443043596652981853928650073266047171757869183080094288721688542211074381112387退休人数（人）徐州南通 常州170410194219149214181263210542162243191059230011171355201624245972181602211607260124191514226191274460206741240812292421223683当期养老 金收入（万元）徐州南通 常州8052997923956348329510842411192696371131371151654108395152955190973125434192781245485156087239278315748202014310305464278当期养老 金支出（万元）徐州南通 常州105988116021102340122519138639128420128487158717147174147364184112162367174976205663178483240130277515242702280766328011当期结余（万元）徐州南通 常州-25459-18098-6697-39224-30215-16494-32116-273464480-38969-3115728606-49542-1288267002-84043-3823773046-78752金收缴 率（%）徐州南通 常州86.695.194.182.5296.359783.196.597.988.296.798.19096.898.1市而言，老国有集体企业多，老职工人数多，因历史原因造成的养老保险隐形债务负担相当重，这是目 前徐州市基金失衡的主要原因。作为养老保险改革试点的辽宁省 ， 其改革从2001 年 7 月正式推开，到 2002 年底完成。 为了逐步 解决养老保险隐形债务，将个人账户做实，中央财政 对辽宁的补贴每年达到一二十亿元，而对于徐州市 每年不断增加的基金缺口，财政投入并没有同步增人均养老金水平为 6219 元，2006 年已提高到 10616元，年平均增幅为 9.3%。 与此相比，2001 年人均工 资水平为 9339 元，2006 年达到 18849 元，平均增幅 为 12.4%，2001 年人均缴费水平达 6140 元，2006 年 达到 9920 元，年平均增幅仅为 8.3%，人均缴费增长 幅度远小于职工工资增长水平，也低于养老金增长 水平。 尤其从 2001 年到 2004 年,徐州市养老金替代 率明显偏高 ，2002 年替代率水平竟然高达 75.4% 。 依据国际惯例，老年人所获得的养老金不应该与在 职劳动者相等，一般应占他们最多获得的工资收入 总额的 60。 世界一些国家的养老金替代率一般也加，2005 年省级财政补助 3.68 亿元，市 财 政 补 助2.02 亿元；2006 年，省级财政补助 3.42 亿元，市财政补助 1.84 亿元。（二）下岗失业人员较多，缴费人数不断减少作为老工业城市，这些年徐州市加快了市场经 济改革的步伐，企业破产、关闭、兼并、重组等力度加 大， 大量职工分流、 退出导致参保缴费人数大量减 少，对养老保险带来一定的冲击。 2000 年，徐州市的 城 镇登记失业率为 1.52% ，2001 年 为 1.89% ，2002 为 2.4%，2003 为 3.71%，2004 年为 4.3%，2005 略有 下降， 为 4.03% ，20002004 年， 徐州市城镇 登 记 失业以 29.68%的平均速度增加，显然这在很大程度在 60% 。另外这四年期间养老金平均增长速度为仅次于这期间在岗职工平均工资增长速度9.5% ，9.8%，而远大于人均缴费工资增长速度 5%。表 3徐州市历年人均工资水平和人均养老金水平上影响了养老保险的收入状况。从表 2 分析可知徐州市在 20012004 年，基本养老保险参保人数逐年减少（2003 年除外），而且只参保不缴费现象严重，以 2001 年为例，缴费人数只占参保人数的 83%。（三）参保职工缴费额增长缓慢，离退休待遇增 长幅度较大近年来，江苏省劳动保障部门年年组织对省内 企业缴费基数的专项稽查，江苏省人均缴费基数逐 年也有提高， 但总的来说， 与退休待遇增长幅度相 比，参保职工缴费额增长缓慢。 根据国务院 1997 年 颁布的关于建立统一的企业职工基本养老保险制 度的决定，企业缴纳基本养老保险费的基数应为企 业工资总额。 而据国家统计局发布的关于工资总 额组成的规定（统制字19901 号文），工资总额是 指单位在一定时间内直接支付给本单位全部职工的 劳动报酬总额，包括计时工资、计件工资、奖金、津贴图 4 徐州市历年人均工资水平 人均养老金水平 人均缴费水平对比注： 表中人均养老金水平和人均缴费水平根据表 2 中有关数 据推算所得；人均工资水平数据来源于中国宏观数据挖掘系统。（四）提前退休加重了养老金的支付压力做为老工业基地，徐州市当前许多国有企业、集 体企业还处于改革的攻坚阶段，企业效益还没走出 困境，许多职工退休后远远高于在职时工资收入，使 得许多企业职工热衷于办理特殊工种提前退休，形 成恶性循环，进一步加大了支付压力。 根据 2006 年 以前的养老金计算办法，无论缴费年限长短，其基础 养老金都是一样的，而且由于个人账户养老金的影 响并不大，因此有些参保人员便想方设法创造条件 以提前退休。 出于降低自身经营成本的考虑，一些和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。但在实际执行过程中，企业会想尽办法降低缴纳保险费的基数，变相逃费。 另一方面，由于许多企业经济 效益滑坡，有相当一部分困难企业执行的是最低缴 费基数，缴费水平的提高远远低于离退休人员待遇 的增加幅度。企业也希望借此达到减员增效的目的。尽管新的养数据来源于中国宏观数据挖掘系统。年份200120022003200420052006人均工资水平(元)人均养老金水平(元) 人均缴费水平(元) 平均替代率(%)养老金水平 缴费水平(%)933962196140666101105007915865775491411887858997107238851356789417449659120158759320809458711518849106169920563107状况等因素的考虑，仍然有相当部分的参保人员，在自身条件并不完全符合相关政策规定的情况下还是稳定参保缴费人员队伍，避免实际缴费人员出现较大波动。 同时要通过财政不断投入逐步解决隐形债 务，做实个人账户的问题。（二）要稳步推进养老保险扩面工作首先要进一步探索完善部门联动机制，加大对 餐饮、建筑行业从业人员，机关事业单位临聘人员的千方百计地选择了提前退休。这种行为不仅侵害了其他参保人员的利益，而且由于釜底抽薪，使得原本就脆弱的养老保险基金更加大了风险。（五）征缴、扩面的力度有待进一步加强当前养老保险征缴、扩面工作主要依靠行政手 段来推动。 从征缴方面看，处于改制阶段的国有集 体企业由于历史包袱沉重等原因，部分企业经营困 难， 有的处于停产关闭状态， 累计欠费数额逐年增 加。而经营正常的企业多为新兴企业，很大一部分都检查力度，力争实现应保尽保。其次要强调目标考核，强化工作机制，要明确财政、劳动保障、地税三个部门职责，征缴目标任务列入市政府年度目标考核 范围。但在扩面的同时要注意扩面工作的可持续性， 市政府年度目标考核扩面指标拟定要符合实际情 况，在完成新增扩面参保职工人数的同时，还要保证 新增参保职工缴费的基数、费率是否规范，不能为扩 面而扩面，为以后的支付留下隐患，或者出现“前扩 后断”的问题。（三）强化养老保险基金管理工作，确保基金收 支规范合理从文中表 2 可以看出，徐州市的征缴率与南通 和常州相比，将近低了 10 个百分点，这无疑是其基 金收支倒挂的一个重要原因。 所以有必要建立政府 牵头， 职能部门维权联动的机制， 通过落实部门职 责，各部门严格履行职责，在监督企业依法参保，依 法缴费方面，协同劳动保障部门依法清理企业欠费， 形成工作合力。 同时要进一步完善职工个人账户查 询手段，落实职工缴费工资基数公示制度、职工退休 审批公示制度以及个人账户对帐制度，防止因单位 漏报、瞒报缴费基数、不规范的提前退休等现象的发 生。 其次要和公安、派出所以及社区、街道及时进行 信息沟通，从多方面多渠道了解退休人员状况，从而 防止养老金的冒领或者是虚假退休年龄等。（四）建立科学合理的养老金调整机制江苏省自 1986 年就进入老龄化社会， 到 2006 年全省 60 岁以上的老年人已达到 1117 万人，占户 籍人口的 15%。 随着人口老龄化趋势加剧，养老保存在着瞒报、漏报、少报的现象。从表 3 可以看出，2005 年徐州市人均缴费额占在职职工平均工资的仅 51%， 从每年的稽核情况看， 许多企业在一定程 度上存在瞒报缴费工资的现象，这一明一暗的欠费 问题，进一步加大了养老保险费收支矛盾。目前就业形式呈多样化的趋势，很多企业用工 出现短期化、季节性、灵活性的特点，给扩面工作带 来很大困难。几类比较集中的人群目前参保率很低， 如从事保安、建筑、餐饮业的人员以及机关事业单位 非在编人员，这部分人员数量大，迟迟纳不进养老保 险体系中来，仅靠正规用工、个体工商户、灵活就业 人员等参保人数的增加，对实现缴费人数净增的推 动力量难免不足，限制了基金征缴额的增长。三、对策建议考虑到江苏省内地区间经济发展的差异性，基 本养老保险总体发展应针对不同的地区确定不同的 政策目标，苏北地区应注重短期均衡，加强缴费基数 规范统计， 加强养老金待遇管理， 缩小个体待遇差 异， 尽量减少当期赤字； 苏南地区应着眼于长期均 衡，利用现有结余逐步做实个人账户，进一步规范制 度运行，同时利用经济优势吸引更多的就业人口加 入基本养老保险。就苏北地区较为严重的收支倒挂问题，笔者认 为应该重点从以下几方面入手；（一）逐步增加对基本养老保险的财政投入针对徐州这样的老工业城市收支倒挂的现象，政府要不断增加财政投入，通过多种手段，优先把倒险基金未来支付面临着巨大的缺口。尤其象苏北这些养老金严重收不抵支的地区，养老金未来支付的压力更大。 在这种情势下，养老金的调整频率与幅 度更要科学合理，要充分考虑到当地经济发展状况、金的调整特别要注意以下几方面：1. 养老保险的水平要与经济发展水平相适应。 养老保险水平应保持在一个合理的区间：其最低应 高于职工退休后生存的需要，最高应低于劳动力的 边际收益。 文中徐州市从 2001 年到 2004 年养老金 替代率明显偏高。 同时，要实行区别对待的原则。 随 着改革开放和市场经济的发展，经济发展水平和人 均工资水平在地区间事实上存在巨大的差异，不同 地区的养老保险金的水平应与该地区的人均工资水 平相一致。据科学预测的基础上。 养老金自动调整所需要的成本原则上由社会统筹账户支付，但如果社会统筹账 户出现赤字，则由国家和地方财政承担。 在政策制 订过程中，要围绕各级财政和养老金收支平衡，对经 济和人口数据进行科学预测，以便建立合理的养老金调整机制。这项工作是目前建立养老金调整机制中急需开展的，各省要加快省内经济、人口、基金收支、财政收入等方面的长期性的综合预测研究，为建 立科学的养老金调整机制提供依据。 筝参考文献：1黄贻芳.论中国养老社会保险的公平与效率J经济评论,2003（4）：23-25.2周蕊.江苏城镇社会养老保险水平的测度与分析D.南京理工大学硕士学位论文，2006. 3吴敏.江苏省基本养老保险的收支测算D.南京农业大学硕士学位论文，2006.5.4黄晓，施莉.我国养老保险基金收支演化分析J统计观察，2006（7）：32-34. 5殷俊，赵伟.社会保障基金管理新论M.武汉大学出版社，2007.2.6宋晓梧等.中国社会保障制度建设 20 年M.郑州：中州古籍出版社，1998：149. 7郑功成等.社会保障制度变迁与评估M.北京：中国人民大学出版社，2002：241. 8全国企业退休人员基本情况调查资料汇编Z.2007.62.养老金的调整要考虑养老金收支平衡。目前我国养老金的调整主要是针对养老金待遇的向上调整，制度设计本身并没有考虑养老金收支平衡的因 素。 在养老金调整机制中，应该根据社会统筹缴费 人数减少率和平均寿命的增加量，然后与工资增长率和物价指数一起确定养老金调整率。目前我国的养老金调整是一种简单的阶段性的“累积式”调整，这种调整尚未能制度化、规范化。Research on How to Improve Pension Balance in Jiangsu ProvinceGUO Jian-ping，HUANG Jian-yuan( School of Public Management, Hehai University, Nanjing 210098,China)Abstract: Pension system should be more perfect in Jiangsu province comparing with other provinces for its developed econo- my. But tendency of Jiangsu pension system is not hopeful for its too much old people. This paper analyzed Jiangsu pension balance from 2001 to 2007, paying more attention to pension balance among 3 cities of Xuzhou, Nantong and Changzhou. On analysis of the reason for pension un-balance, the paper considered that some kind of pension adjusting system should be used to improve pension balance condition.Key words：Pension system；pension balance；pension adjusting system；Countermeasures筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝筝(上接 61 页)4张可云.主体功能区的操作问题与解决办法J.中国发展观察，2007，（03）.5杨军，张春勋.甘肃农村贫困成因与反贫困模式的再认识J.重庆工商大学学报，2004，（3）. 6都阳，蔡昉.中国农村贫困性质的变化与扶贫战略调整J.中国农村观察，2005,（5）.7江波.中国西北干旱区消除农村贫困人口对策J.宁夏大学学报（自然科学版），1999，（6）.8张涛，马草原.中国西部新农村建设概论M.北京：中国社会科学出版社，2007 9谢维营.贫困的类型探析J.延安大学学报（社会科学版），2002，（3）.10陈华.对甘肃农村贫困问题的新思考J.兰州大学学报，2001，（5）.The transformation of poverty nature and the adjus