（行政管理专业论文）中日高等教育筹资模式改革的比较研究.pdf

i 中 文 摘 要 进入本世纪以来，我国高等教育已经迈入大众化阶段。2010 年中共中央、国务 院印发的国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） 提出了高等教育 改革进一步的发展方向，其中高等教育筹资模式改革则成为了今后我国高等教育改 革与发展的核心问题之一。目前，我国高等教育伴随大规模扩招，出现了教育经费 严重不足、居民个人负担过重的教育经费、社会资金不能被有效利用等现状。 而日本在上世纪六十年代就经历过了高等教育大众化的发展阶段，发展至今已 历经五十多年，积累了很多的经验和教训。本文通过将日本高等教育筹资模式改革 的背景环境、动因与改革的具体内容，与我国当前高等教育筹资模式的现状、问题 与发展方向进行深入对比，寻求契合点，进而通过日本的改革模式得出对完善我国 高等教育筹资模式有益的启示。 本文将以国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） 为我国高等 教育筹资模式进一步改革的指导，从国立高校、地方公立高校、与私立民办高等学 校筹资模式三个方面对中国与日本进行比较分析。主要采用文献法、因素分析法与 比较分析法，对中国与日本三类高等学校进行全面介绍与研究，从而在日本的经验 中对我国得出相应的启示与战略选择。 文章主体由三部分组成：第一章是中国高等教育筹资模式沿革与发展方向，这 里首先介绍了高等教育筹资模式类型，这是全文的理论背景。然后回顾了中国高等 教育筹资模式的演变，通过对中国高等教育筹资模式演变的梳理，得出了接下来中 国高等教育筹资模式发展的现状与新倾向。中国高等教育筹资模式现状部分将对央 属高校、公办地方高校、民办高校这三类高校分别进行分析，找出这三个类型高校 筹资模式存在的不同特征的问题以及下一步重点不同的改革方向。第二章全面介绍 了日本在高等教育大众化阶段筹资模式的改革。这一部分也将从日本国立大学、公 立大学以及私立大学三种类型高校分别进行分析。第三章则是通过以上两章的详细 分析，对中日高等教育筹资模式改革进行比较，最后结合我国具体国情，借鉴日本 模式的经验与启示，提出适合我国各类型高校筹资模式改革的对策。 关键词:关键词: 高等教育；筹资模式；改革；比较 iii abstract since the beginning of this century, higher education has entered the popular stage. in 2010, the cpc central committee, and state council issued the national long-term education reform and development program (2010-2020) which is proposed for the direction of the further development of higher education reform, including reform of higher education funding model has become one of the core issues and development in the future. at present, accompanied by large-scale enrollment of higher education, there has been a serious shortage of funding for education, and excessive burden on individual residents of education funding, while the social funds can not be effective utilization status quo. japan in the sixties of last century has experienced a stage of development of mass higher education, and the development which has been through fifty years, accumulated a lot of experience and lessons learned. through detailed analysis of the mode of financing of higher education reform in japan: the background environment, motivation and the specific content of reform, we hope to find out a meeting point of higher education funding model of the current situation, problems and development direction. then we can draw through the reform model in japan to perfect mode of financing of higher education enlightenment. the article will focus on long-term reform and development of the state plan (2010-2020) financing model for the further reform of higher education background, then analyze and compare the financing model of the national universities, public universities, private colleges and universities. mainly analysis model are literature, factor analysis and comparative analysis. through analyzing the three types of colleges and universities in china and japan, china can study to the experience of japan and draw strategic choices accordingly. the article consists of three main parts: the first chapter is the development of chinese higher educational financing model. first of all, the iv article presents yanos mode of higher educational financing model as theoretical background. then according to the mode, we classified chinese higher educational financing model by now. at last, we get the new direction of the reform. this chapter is echoed from the national universities, public universities and private universities. the chapter ii is about the reform of japanese higher educational financing model. as the same, this part is echoed from national universities, public universities and private universities. this part mainly reports the background and motivation of the reform. then the third chapter is to compare the reform of china and japan, finally we can have a conclusion about how to learn from the experience and enlightenment of the japanese reform. key words: higher education; financing model; reform; comparison 承 诺 书 41 承承 诺诺 书书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献 资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 42 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅，可 以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。同意山西大学可以用不同方 式在不同媒体上发表、传播论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引 言 1 引 言 一、研究意义 （一）选题背景 中国高等教育自 1999 年开始进入了迅速扩张的大众化发展阶段，高校数量与 在校生数量都急剧增加。据统计，2005 年普通高校在校生与 1993 年相比增加了 5 倍。伴随这一数据的显著增长，我国的高等教育筹资模式却没有根本上的改变，甚 至，自 1993 年以来，政府拨款占我国普通高等教育经费来源的比例是逐年下降的。 这一比例在 2005 年下降到了 50%以下，仅相当于 1993 年的二分之一。 在目前我国高等教育的重要发展阶段，高等教育筹资模式引起了越来越多的关 注。 “它山之石，可以攻玉” ，欧美、东亚发达国家和地区有着丰富的教育改革的经 验。在这些先进经验中，与我国的现实情况更为相似的是东亚模式（主要指日韩、 台湾地区） ，这些国家和地区不同于欧美传统的福利国家模式，它们的高水平研究 型大学主要集中在国立大学，并且与中国相似的是在这些国家，政府的高等教育财 政拨款占国内生产总值的比例也处于一个相对低的水平。除了民办高校，国立大学 也收取相对较高的学杂费，所以居民个人或其家庭的经济负担也处于相对较高的水 平。这就是近年来引起了很多关注的“东亚高等教育发展模式” ，也为我国进一步 实施教育改革，完善高等教育经费保障体制提供了宝贵的经验借鉴。 值得关注的是，虽然高等教育投入占 gdp 比例处于较低水平，日本的高等教育 事业却相当发达，在全球范围内被认为是人力资源强国的典型。鉴于此，本文将探 讨和分析关于中国和日本的高等教育筹资模式的比较。 （二）研究意义 自上世纪六七十年代以来，世界高等教育普遍进入大众化发展阶段。与此同时， 国际高等教育遇到了发展过程中普遍困惑的问题高等教育大众化以及进一步向 普及化的迈进，是否意味着教育品质的下降？精英化阶段的经费保障如何支撑大众 化乃至普及化阶段高等教育的发展？ 我国在1999年实行扩招政策以来，接受高等教育的学生大幅度增加，我国高等 教育由此逐渐迈入大众化阶段，高等教育需求压力猛增，规模迅速扩张，但伴随出 现了教育质量下降，教育经费不足等诸如此类的问题。而高等教育筹资模式的问题 是我国高等教育发展和高等院校办学过程中面对的最主要难题。 就高等教育的改革和发展而言，高等教育经费筹措方面的改革占据着十分重要 中日高等教育筹资模式改革的比较研究 2 的地位。巧妇难为无米之炊，高等教育不能再真空中发展。高等教育经费是高等教 育发展的第一推动力和持续推动力。高等教育发展就是实现高等教育条件到高等教 育结果、由高等教育投入到高等教育产出的转化。高等教育的可持续发展，离不开 经费的保障和支持。 进入本世纪以来，我国高等教育已经迈入大众化阶段。2010年中共中央、国务 院印发的国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）提出了到2020年 高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达40%的战略目标。我国的财政性教育经 费一直是高等教育筹资的主渠道，但财政性教育经费占高等教育经费收入的比重却 呈现出连年下降的趋势，与此同时，居民个人承担的教育经费总量却在不断增长。 自上世纪八九十年代开始，随着财税体制和金融体制等的改革，我国财政收入占gdp 的比重一直呈快速下降趋势，这也说明在经济活动中企业和居民部门发挥着越来越 重要的作用，因而高等教育筹资方面也出现了相应的调整。但问题是，当财政性高 等教育经费收入比重不断下降时，居民承担了过重的学费负担，以及高等教育部门 筹资出现困境等。目前我国高等教育面临着如何改善教育质量和有效配置与利用有 限资源的现实问题。 日本在20世纪60年代中期就已经进入了高等教育大众化的发展阶段，我们今天 遇到的很多问题在当时同样困扰着日本。历经50年，日本在教育经费的投入以及利 用投入来影响其教育质量方面积累了大量的经验。因此，研究日本高等教育筹资模 式对我国高等教育财政体系的改革、高等教育资源配置重点的转移有着重要的借鉴 意义。 二、国内外研究动态 在 20 世纪 90 年代，世界范围内的高等教育财政与管理改革已呈现出明显的相 似性，而高等教育经费短缺也已经成为一个世界性问题。拓宽经费筹措渠道、提高 财政投资的效率是各国高等教育财政改革的普遍趋势。联合国教科文组织在 1994 年发表的高等教育的发展变化：指导文件中指出，应建立适当的高教集体制， 将教育费用的回收和充分开发现有人力、物力的努力一起推进，国家和社会“不应 把高校看成一种预算上的负担，而应看成加强经济竞争力、发展文化和加强民族的 社会凝聚力的长期投资” 。高等教育经费筹措模式的研究越来越引起国内外学者们 的广泛关注， 在研究过程中， 笔者广泛搜集了文献资料， 涉及中日两个在国立大学、 公立大学以及私立大学的各种经费筹措模式的相关著作以及论文，概括为以下两个 方面。 引 言 3 （一）日本高等教育资金筹措方面 近年来，高等教育东亚模式引起了世界各国的关注。这一概念是由东京大学的 金子元久教授在东亚高等教育发展模式中的财政课题一文中提出的。他指出了 东亚（主要指日本、韩国与中国台湾）与欧美国家具有不同的高等教育发展模式： 美国的高等院校分为政府公立大学（州立大学）与私立大学。而私立大学在其科研 水平上比州立大学存在绝对优势。 在成本负担方面， 美国的高等教育财政支出占 gdp 的比例在国际处于较高水平，不过个人及家庭的负担比例也较高。而欧洲的高校部 门基本由政府垄断，私立高校的发展明显局限。其高等教育经费主要由政府财政拨 付，个人及家庭负担比例很小。与欧美不同的是，高等教育东亚模式中，私立院校 学生总数占绝对优势，但科研水平较高的院校主要在公立大学，特别是国立大学， 而高等教育财政支付占 gdp 得比例在国际处于较低水平，而个人以及家庭的负担处 于较高水平。金子元久先生指出，以上三种模式是目前世界各国高等教育模式的三 种主要政策取向。 近年，日本的国立大学法人化改革一直受到关注，而改革的经验与教训也值得 我们参考。东京大学的天野郁夫先生在日本国立大学法人化：现状与课题中介 绍和分析了日本锅里大学法人化改革的政策设计和最新进展，他指出，日本国立大 学法人化改革的核心就是实现国立大学与政府部门的分离，强化国立大学的财政自 主以及教职工脱离公务员身份。他还强调，国立大学法人化在赋予国立大学自主权 的同时，也给长期以来享有政府各种特权的国立大学带来了极大冲击。在经费筹措 方面尤为突出，改革前，国立大学的全部经费来源依靠政府部门财政拨款，而改革 改变了这一切。另外，国立大学由“知识共同体”转化为“知识经营体” ，由封闭 体系向开放体系转化。 在日本公立大学经费筹措方面，东京大学的水田健辅教授在日本公里大学的 发展与地方交付税制度中介绍了日本地方交付税这一解决地方公立大学财政困境 的制度安排。 在日本私立大学经费筹措方面，担任日本私立学校振兴 共济事业团私立大学 经营咨询中心主任的西井泰彦发表了一些关于日本私立高校经费筹措模式演变以 及制度设计的很多成果。他对于 1976 年日本开始实施的私立学校振兴助成法 准确而系统的分析引起了我国研究民办院校问题的学者的极大反响。 （二）中国高等教育资金筹措模式方面 中国高等教育发展的基本矛盾是“穷国办教育” ，即国民强烈的高等教育需求 中日高等教育筹资模式改革的比较研究 4 与公共财政收入不足之间的矛盾。解决这一矛盾，既需要不断增加公共高等教育投 资，更需要充分调动和利用民间投资。郎益夫对中国高等教育投资的规模、结构以 及高等教育的拨款机制与成本效益做出了具体分析，并提出了“普通基金加专项基 金”的拨款模式。 2006 年由北京大学中国教育财政科学研究所和东京大学大学经 营 政策研究中心共同主办了中日高等教育财政高层研讨会。与会学者就当前高等 教育改革与发展的实践背景下，对高等教育规模扩张过程中财政问题面临的挑战， 特别是高等教育经费筹措问题进行了广泛而深入的研讨，发表了一系列对解决当前 我国高等教育改革特别是对高等教育经费筹措模式有关的重点、热点、难点问题具 有十分重要意义的论文成果。 北京大学鲍威副教授的多篇论著都详细分析了我国高等教育大众化阶段筹资 模式的问题与现状。在扩招后中国高等教育经费的筹措机制：现状与问题中她 提出了“多元化虚像下的单一格局”现象，即目标为以建立政府财政经费为主要经 费来源的多元化筹资模式，但现实中这一模式并没有在本质上实现。并且在中国高 等教育进入扩招阶段后，政府的经费来源主体地位反而逐渐削弱，个人或家庭负担 学费的比例不断增加。而作为第三个经费来源主体的则是向高等院校或者学生个人 提供信贷支持的金融机构而非社会企业。由于高等教育财政经费及极其有限，政府 不得不把经费倾斜性重点投入到作为核心院校的央属院校，这也导致了央属院校与 地方院校筹资模式的差异。 由于地方院校缺乏财政性拨款， 并且自筹资金渠道薄弱， 这使得学杂费收入比例非常高，2004 年竟高达 40%。 北京大学黄藤教授在我国民办高校经费筹措方面发表了很多著作。在政府经 费资助：民办高等教育协调发展的必要条件一文中，他分析了我国私立高校存筹 资模式存在的障碍。他指出，目前造成我国民办高校专业设置不合理，千篇一律， 培养的学生结构性失业严重，没有能力承担某些需要高投入的职业教育，没有满足 社会需求。黄藤教授认为，在筹资模式不进行改革的基础上，中国高等教育的核心 问题就是无法提高教学质量。 李文利副教授多年从事中国与日本学生资助体系以及学费相关政策的研究。在 她的高等教育学生资助的国际比较与中国政策探究中对我国助学体系提出了全 面的政策建议。 综上，关于日本在大众化阶段高等教育资金筹措模式的演变以及制度设计的细 节方面，众多中日学者进行了比较深入的梳理与研究。对于中国高等教育资金筹措 郎益夫.中国高等教育投资模式研究.哈尔滨,哈尔滨工业大学出版社,2002. 引 言 5 模式的演变以及现状也有了较为全面的梳理与分析。 而在新的 教育发展规划纲要 出台后，中国高等教育资金筹措模式改革方向进一步明确。通过分析，纲要中提出 的发展战略类似于日本大众化阶段高等教育资金筹措模式改革路径。在这一基础 上，对于我国各类高校资金筹措模式改革的具体对策研究还比较少，而且也主要集 中在一些宏观的战略性的描述上。本文旨在通过对比中日高等教育大众化阶段筹资 模式改革，按照新教育发展规划纲要明确的改革路径，借鉴日本经验提出改革 的具体对策，这也是本文的创新之处。 四、研究内容 本文将以国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） 为我国高等 教育筹资模式进一步改革的指导，通过将日本在高等教育大众化发展阶段教育筹资 模式改革的经验，与我国目前高等教育大众化发展过程的具体情况进行对比，并分 国立大学、公立大学、与私立民办高等学校经费筹措模式三个方面逐一分析，从而 在日本的经验中得出对我国的启示与战略选择。 五、研究方法 本文主要采取了文献法、因素分析法与比较分析法这三种研究方法。笔者通过 深入研读中日高等教育经费筹措模式相关的研究论著，从中吸纳各家所长为己用。 在分析日本高等教育大众化阶段经费筹措模式改革形成的因素、背景与策略时，与 中国当前的实际情况相比较，力图寻求契合点，从而把经验加以借鉴，得出战略选 择。 六、研究创新与不足之处 2010 年下半年，中共中央、国务院正式做出了国家中长期教育改革和发展规 划纲要（2010-2020 年） （以下简称教育规划纲要 ） 。其中，明确提出要把提高 高等教育质量作为发展的核心任务。在教育投入及经费筹措模式方面，提出了建设 完善中国特色现代大学制度、推进政校分离、社会参与的现代学校制度、创立高校 与科研院所、行业、企业联合培养人才的新机制、扩大学校办学自主权、设立支持 地方高等教育专项资金等一系列现代高等教育制度的改革方向。笔者通过深入分析 教育规划纲要 ，发现其中教育经费筹措模式改革的方向与日本在高等教育大众 化阶段所进行的改革在很多方面是类似的，因此有针对性的对两国进行对比分析， 力图寻求契合点，借鉴到日本的经验，按照纲要中提到的改革方向，提出相应的战 略选择。目前国内高等教育经费筹措模式的相关论著大部分是针对我国现有教育经 费主要来源、模式进行铺陈，或介绍国外的先进改革模式，并提出宏观战略性的借 中日高等教育筹资模式改革的比较研究 6 鉴意义，鲜有在具体发展方向的指导下提出较为具体措施的成果。这正是本文力求 体现的创新之处。而本文的不足主要体现在笔者理论功底不够扎实，所做的理论分 析和提出的建议可能不够深入和全面，希望得到各位专家和老师的批评指正。 第一章 中国高等教育筹资模式演变及改革方向 7 第一章 中国高等教育筹资模式演变及改革方向 1.1 中国高等教育筹资模式演变 1.1.1 高等教育筹资模式的类型 1.1.1 高等教育筹资模式的类型 高等教育筹资模式体现了在不同的社会经济发展阶段与高校自身发展阶段，政 府、社会对高等教育功能所持有的态度的不同。根据资金筹措的情况，齐德曼 把 目前各国高等教育体系分为了三种类型：第一种是政府主导型（government dominance） ，即政府直接向高校提供经费的同时，还通过向学生提供资助或减免学 费等优惠方式，向高校提供间接资助；第二种是成本补偿型（cost recovery）,指 的也是收取学费的类型；第三种是收入多样化型（revenue diversification）,即 学校通过政府财政拨款、向学生收取学费以及社会捐赠等多种方式实现经费来源多 样化的类型。 但是，资金筹措模式的变化不仅体现在经费提供主体的变化，经费配置的决策 体系和分配模式的变化也是理解和分析高等教育经费筹措模式的重要角度。加雷 斯威廉斯 把高等教育经费配置的决策体系分为三种模式：第一种是占主体地位 的官僚模式（financing under bureaucratic control） ，即高等教育资金由政府 根据明文规定的分配标准分配给各个院校，资金配置的权利在政府或者行政官员手 中，政治权力制定分配经费的规则。第二种是同僚分权模式（financing under collegial controls） ，即院校拥有独立的经费来源，比如土地、基金、财产或者 捐赠。经费的配置由高校内部的教师共同授权决定。最后是市场模式（the market model） ，即院校通过向消费者提供自己的服务（教学、研究、社会服务等）来筹措 经费的模式。 在这种模式中， 消费者的意向在资金的配置决策中具有较强的影响力。 而加雷斯威廉斯 此后又提出了与这三种资金配置决策模式相对应的三种经费分 配模式：以投入拨款和指定经费使用途径的分配模式；一揽子拨款模式；根据产出 等绩效指标为参照系的绩效拨款模式。 矢野真和教授按照经费配置中“政府主导”与“市场主导”同经费来源的关系 这两个维度，将高校经费筹措模式分为“政府主导型经费筹措模式”与“市场主导 型经费筹措模式” 。他强调，高等教育的市场化有着两种含义：经费筹措模式从政 ziderman, d.albrecht. finacing universities in developing countries m. london, the falmer press, 1995. gareth williams. the economic approach m/butron r. clark. perspectives on higher education: eight disciplinary and comparative views. university of california press, 1984. gareth williams. the “marketzation” of higher education: reforms and potential reforms in higher education finance m/dill d. , sporn b (eds.) emerging patterns of social demand and university reform. oxford, iau press, 1995. 中日高等教育筹资模式改革的比较研究 8 府主导型向市场主导型转化的外部市场化和公立高等教育部门的经费筹措拜托原 有的与政府间的关系，而通过学费、甚至从社会、企业筹资的方式，向多层次经费 筹措类型转化的内部市场化。用如下表 1 来展示按照他的理论所形成的立体分析框 架： 表 1.1 经费筹措模式 政府主导型（g） 市场主导型（m） .二者关系 政府大学 大学学生 .三者关系 政府大学 大学学生 .四者关系 企业 政府大学 大学学生 1.1.2 中国高等教育筹资模式演变1.1.2 中国高等教育筹资模式演变 自改革开放以来， 中国的市场经济迅速发展。 为适应从计划向市场经济的转型， 高校自主权也随之不断扩大，以往的政府垄断模式逐步退化，取而代之的是多元化 的投资机制。通过对我国高等教育筹资模式的发展历程进行梳理，有助于分析目前 大众化阶段高等教育经费筹措模式中出现的新倾向。 第一阶段g 型（1978 年-1985 年） 。新中国成立以来，在恢复国民经济的 同时，中国政府也恢复了一度崩溃的高等教育体系，初步形成了计划经济体制下的 高等教育管理体制。在这一段时期，遵循“举办者出资”的指导理念，政府成为了 高校经费来源的主体，向高校提供运营费用，而学校不向学生收取学费。 随着改革开放政策的推行，高校自筹经费在财政收入中的比重也不断扩大，这 矢野真和.助学贷款的社会经济学.大学与学生,1997. 学生 学生 企业 政府 企业 第一章 中国高等教育筹资模式演变及改革方向 9 些来源主要包括科研经费提成、世界银行贷款、个人和企业捐赠、开展培训、咨询、 转让科研成果等各种社会服务的收入 。 但是1985年中国高等教育部门收入来源中， 自筹收入仅占高校总收入的 8.5%，而政府财政拨款的比例却高达 91.5% 。因此从 这个意义上说，在这一阶段，政府依然保持着核心经费来源的地位。 1980 年，我国的财政体制开始实施“划分收支，分级包干” ，此后高等教育经 费则改为由中央和地方两级财政各自负责。这样不同层级政府之间财政管理分摊的 体制强化了地方政府在高等教育发展中的责任，并且扩大了其在高等教育财政管理 方面的自主权，调动了地方政府高等教育财政投入的积极性。在这一时期，政府的 经费配置方式主要采取“基数+发展”的增量拨款方式。即政府在核定拨款时，依 据上一年度的基数， 同时根据财政能力和学校发展要求， 相应增加发展系数的方法。 这样的拨款方式保障了高校经费来源的稳定性，但是却无法推动高校有效控制成本 和提高经费的使用效率。 第二阶段g 型（1985 年-1998 年） 。随着改革开放的深入，高校单纯依赖 政府财政拨款、国家统一招生和毕业生分配的“一包二统”的高等教育体制明显跟 不上新的形势，改革的呼声日益高涨。在 1985 年，中共中央做出了关于教育体 制改革的决定 ，指出“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校 统的过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学 自主权” ，并提出了多渠道经费筹措的思路。此后，在 1993 年中共中央、国务院颁 发的中国教育改革和发展纲要中，更明确地提出了“要逐步建立以国家财政拨 款为主， 辅之以征收用于教育的税费、 收取非义务教育阶段学生学杂费、 校产收入， 社会捐资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制” 。到了 1998 年，全国人 民代表大会通过高等教育法明确规定， “国家建立以财政拨款为主，其他多种 渠道筹措教育经费为辅的体制” 。 除此之外，1985 年教育体制改革的决定还肯定了高校招收自费生和委培生 的培养模式，指明了高校“可以在计划外收取少量自费生，学生交纳一定数量的培 养费” ；1989 年，国家教委、物价局和财政部联合颁布文件关于普通高等学校收 取学杂费和住宿费的规定 ，宣布对“按国家计划招收的学生收取学杂费和住宿费 （师范生除外） ” ， 当年全国的大部分高校就开始收取每年 100 到 300 元的学费； 1997 年，政府进一步完善了有关收费制度，调整了收费标准，并且在全国范围推行。这 郭海.20 世纪 90 年代中国高等教育经费来的来源构成变化趋势j. 北大教育经济研究,2004,3. 中国教育统计年鉴. 中日高等教育筹资模式改革的比较研究 10 一系列的举措从政策上肯定了高等教育应当实施成本分摊和成本补偿制度 。这意 味着，我国高校经费筹措模式已经由“举办者出资”转变为政府与高等教育消费者 个人共同负担教育成本的“受益者出资”理念。这种模式从传统的两者关系（g 型）向三者关系（g 型）的转化，同样也可以理解为政府主导型向成本补偿型的 国度。但是即便如此，1998 年在高校经费收入中，国家财政拨款所占比例依然高达 65%，而学杂费收入比例为 13%，也就是说政府依然保持着高校核心拨款者的地位。 同期，高校经费的配置模式也发生了根本性变化。1986 年，国家教委和财政部 联合颁布高等学校财务管理改革实施办法 ，高校经费的年度预算核定方式由原 先的“基数+发展”方式改为“综合定额+专项补助”方式。综合定额主要以在校生 数量为主要参数，依据高校的不同层次、类型和所属地区确定生均经费乘以学生数 来核定；专项补助是根据政府的政策导向和学校的特殊需要单独核定。这样的拨款 方式提高了高校经费拨款的透明度和公平性，减少了来自于政府决策部门的政治性 干扰。但是在提高高校资金使用效率方面，依然存在着明显的局限性。 到 1994 年，国家开始实施分税制，进一步巩固了原有中央和地方两级政府财 政分担的机制，各级政府在高等教育投资方面的责任也进一步得到了明确和强化。 第三阶段g 型（1998 年2010 年） 。1999 年，中国高等教育进入了跨 越性的规模扩张时期，高校招生人数达到 168 万人，比上一年度增长了 47%。此后， 年度招生增长率虽然有所回落，但基本保持在 20%左右。在此期间，政府依然遵循 高等教育经费“受益者负担”的原则，并在短时间内迅速扩大了学生以及家庭的成 本负担比例。1990 年，高校生均交纳学杂费水平为 25 元，1998 年达到了 2145 元， 而扩招后依然保持学费增长的势头，2004 年提高到了 4857 元。目前，一般公办高 校的学生每年交纳学费为 5000-6000 元左右。一些地方性高等院校的学杂费比例已 经占到经费收入总量的 40%以上，一些民办高校甚至超过 90%，这说明现一阶段高 校以来学费收入的特征十分的显著。 同时，除了学费收入之外，经费筹措模式中的另一个值得关注的新趋势是高校 银行贷款的上升。央属高校 1998 年获得总共 5 亿元人民币的银行贷款，到了 2004 年底银行贷款总额已高达 237 亿元 ，平均每天增加 76%。继 90 年代中期高等教育 收费制度实施以来，银行贷款已经成为在财政支持、学费收入之后的第三个主要经 费来源渠道。 此外， 银行在高校经费筹措中的作用除了高校贷款外， 还有助学贷款。 范莉莉.中国高等教育收费制度改革五十年 j. 当代教育论坛,2005 ,1. 张青兰.高校信贷资金形势分析与建议j.财会通讯,2004,9. 第一章 中国高等教育筹资模式演变及改革方向 11 1999 年国家正式实施助学贷款制度， 其实也是通过银行贷款来实现这种间接拨款方 式， 因为政府的财政力量不足以满足发放助学贷款， 其中很大程度还是靠银行贷款。 从这个意义上看，我国高等教育在进入大众化发展阶段后的经费筹措模式已经 基本上实现了向四者关系（g 型）的过渡。但这里与矢野真和所提出的定义不同 的是，作为第三个主要拨款者的并不是企业而是银行。 由此可以归纳出我国现阶段高等教育经费筹措模式的几个特征： 第一，国家财政性拨款依然是高等教育经费的主要来源，并且总量上依然保持 着增长势头，但是其在整个高校经费收入中的比例却出现大幅下滑。政府财政拨款 的总额占高校收入的比例从 1993 年的 92%下降至 2010 年的不足 40%。所以说，在 我国高等教育大规模扩张的阶段，国家高等教育财政支付总额的增速显然滞后。 第二，从高校自筹收入来看，学费收入比例急剧上升，甚至接近极限。在 1993 年， 学费收入还仅仅占高校经费总收入的 6%， 而 2004 年， 这一比例已经达到了 32%！ 1988 年高校学费为 200 元，到了 2010 年已上涨为 5000-6000 元，二十几年里学费 上涨了将近三十倍，而同期的城镇人均年收入增加只有不到五倍，扣除价格因素实 际增加也不到三倍，也就是说高校学费涨幅几乎高于居民收入涨幅 10 倍！这造成 了目前中国高校贫困生数量的急剧增加，由于无法负担高额学费，被迫放弃进入大 学的贫困生数量也大幅增加。而作为之后形成的校办产业、社会服务和捐资集资收 入等一度被视为很有潜力的高校教育经费筹措渠道的拓展却暴露出明显的局限性， 这些收入用于高校教育经费所占高校教育经费的比例一直停留在 1%左右。 通过以上 的回顾与梳理，我们可以发现，尽管在大众化发展阶段，中国政府提出了构建以政 府财政拨款为主体的多元化资金筹措机制的目标，但现阶段这种模式并没有有效贯 彻。现实是，看似实现了多元化的投资渠道，弱化了政府财政拨款的地位，但实际 上取而代之的却是学生个人及家庭的经费负担不断增加，本该作为第三个重要经费 来源的企业也没有发挥作用，却被提供贷款的银行取代。这其实形成了一种不稳定 不持续的高校经费来源模式没有了个人、学校、社会与企业间建立有效合作的 真正的多元化筹资模式。 以上是从中国高等教育整体这个角度，整理和分析了高等教育经费筹措模式变 革至今形成的基本特征。在教育规划发展纲要（2010-2020 年）中提出，“到 2020 年要进一步提高高等教育大众化的水平，使毛入学率达到 40%，具有高等教育 文化程度的人数比 2009 年要翻一番。”纲要还指出“要进一步完善中国特色 现代大学制度，扩大社会合作，探索高校与行业、企业密切合作的模式，深化办学 中日高等教育筹资模式改革的比较研究 12 体制改革，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、充满生机活力的办学体制， 引导社会资金以多种方式进入高等教育领域”；“加大教育投入，充分调动全社会 办教育的积极性，扩大社会资源进入教育途径，多渠道增加教育投入”；“完善投 入机制，高等教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经 费的投入机制”等等一系列保障高等教育经费投入的措施。 根据现阶段中国高等教育经费筹措模式的特征与新的纲要所提出的战略目 标，笔者将在后面的章节把中国高校分为三类，即央属院校、地方院校和民办院校 进行分析。将大众化阶段这三类院校的发展状况、经费筹措模式特征与日本大众化 阶段相应三类高校进行比较分析，找到契合点，从而对日本高等教育经费筹措模式 改革加以借鉴，为纲要提出的战略目标做出相应的战略选择。 1.2 中国高等教育大众化阶段各类高校筹资模式现状 1.2.1 央属高校筹资模式现状 我国高等教育经费来源主要依靠国家财政拨款，但与一些发达国家和新兴工业 化国家相比依然存在着很大的差距，高校生均经费水平明显偏低。多年来高等教育 经费每年占当年 gdp 的比例总徘徊在 2%左右， 而世界发达国家的高等教育经费一般 占 gdp 得 5%-7%，即使与中国发展水平相近的发展中国家，高等教育经费也一般占 到 4%左右。所以，为了有效利用极为有限的财政资源，我国政府将公共财政倾斜性 的投入到以央属高校为代表的核心高校。在新中国成立以后，最大规模的重点高校 建设工程是 1992 年开始的“211 工程”以及 1999 年开始的“985 项目” 。而 90 年 代后政府加大了高等教育专项资金也主要是投入以上两类央属院校。前者主要包括 100 所央属高等院校以及重点学科，后者主要包括北大、清华这样的核心院校。在 1999 年教育部制定的面向 21 世纪教育振兴行动计划中涉及到的高等教育专项 资金，其流向也主要集中在了央属院校。 从 1990 年扩招至今，如果将 1992 年与 1999 年作为两个分水岭的话，可以将 近二十年分成三个阶段。 第一阶段是从 1990 年-1992 年， 这一时期， 作为央属院校， 学费收入所占比例与地方院校的差异很小，基本在 2%以内。而到了第二阶段，也就 是 1992-1998 年间，两者之间的差异逐渐扩大，但也基本控制在 10%以内。但进入 第三阶段（1998 年以后） ，该比率差异呈现进一步扩大的趋势，以 2004 年为例，央 属院校学费收入比率为 19%，而地方院校比率高达 40%，差异已达 21% 。可见，即 中国教育统计年鉴. 第一章 中国高等教育筹资模式演变及改革方向 13 使在我国高校扩张即学费水平不断提高的时期，央属高校依然将学费收入比率维持 在了一定的水平。由此可以看出，我国高校财政的倾斜性投入机制与此有着密切的 联系。90 年代末专项资金的投入进一步扩大了地方院校与央属院校的经费差距。 在此类高校，筹资模式呈现以下特征： 第一，国家财政性拨款占央属高校教育经费收入来源中具有绝对核心的地位， 比例高于 50%。 第二，在剩余自筹资金部分，央属 111 所院校的科研经费拨款也是不可忽视的 来源之一，科研经费拨款总额竟然是其余 1620 所地方院校总额的将近 5 倍。具体 的说，央属院校通过提升科研竞争力来争取政府的科研经费以及专项资金；通过社 会服务，如技术转让、咨询、与企业进行项目合作等增加来自企业或其他部门的经 费；通过扩招非正规学生，开办非学历教育、培训等增加经费收入等。 现阶段，央属高校筹资模式存在着以下的问题： 在国家有限的核心高等教育经费政策倾斜性支持下，我国央属院校得到了明显 高于地方院校的财政支持，在学科建设、师资队伍、软硬件建设等方面的经费来源 更加稳定。但是，与世界一流大学相比，我国央属高校在经费筹措总量和模式上都 还存在很大差距。西方发达国家高等教育发展已经经历了数百年的历程，而我国高 等教育真正步入稳定发展的轨道也仅仅几十年。以北京大学为例，每年学校的运行 经费仅几亿人民币，而哈佛大学和耶鲁大学等世界一流大学的办学经费，每年约 20 亿美元，捐款基金也都超过百亿美元，这样数量上的差距是非常巨大的。 有限的政府财政拨款是央属高校的最主要经费来源，而其他渠道的经费来源相 对发展欠缺，学校运行经费依然相对不足。经费与物资指标与世界一流大学存在很 大差距，这也制约了我国央属高校跨入世界一流大学的步伐。经费来源不足，主要 导致办学经费、 教学科研设备设施、 师资力量、 校园建设等办学而基本条件的不足。 尽管硬件建设不是创建一流大学的唯一条件，但却是很重要的方面。经费投入的缺 乏与经费经营管理制度上的不足，明显制约着央属高校向世界一流大学赶超的脚 步。 我国央属高校的法律地位具有双重性，既是民事主体，具有普通的民事权利， 承担一般的民事责任， 同时还拥有一定的行政级别， 属于国家行政机关的附属机构， 享有一定程度的公权力，即兼具民事主体与行政主体的法律地位。新的教育规划 纲要指出， “随着国家事业单位改革的推进，要进一步探索符合高校特点的管理 体制，克服高校行政化倾向，取消高校行政级别以及行政化管理模式” 。近年来， 中日高等教育筹资模式改革的比较研究 14 我国对于高等教育如何实现法人化一直进行着争论与探索。而作为国内一线重点大 学的央属高校，积极进行法人化改革，率先突破，才能形成示范效应，带动其他学 校建设。 1.2.2 公办地方高校筹资模式现状 在我国高等教育进入大众化发展阶段后，很大一部分地方公办高等院校陷入了 财政困境，主要原