环境执法与依法行政.ppt

环境执法与依法行政 赵柯环境保护部环境监察局 提纲 背景 依法行政性质法律规范 法律行为 证据近期工作 近期工作 法规清理规范执法 特别是行政处罚自由裁量权 执法责任制 法律清理历史 1980 1987年 全国人大及其常委会清理建国以来的法律法令1996 1997年 行政处罚法 国务院及其部门 各省 自治区 直辖市和较大的市的人大常委会对法规 规章的清理2000年 为加入世贸组织对法律 法规 规章的清理2003年 行政许可法 国务院及其部门 各省 自治区 直辖市和较大的市的人大常委会对法规 规章的清理 法规清理背景 推进 历史性转变 的需要强化基层环境执法的需要完善环境法律体系的需要适应 依法治国 的需要 法规清理 三个目标 有利于基层执法 提高可操作性有利于惩治环境违法 解决 违法成本低 有利于落实 全面推进 重点突破 工作部署 法规清理范围 时间范围1973 2008文件范围全国人大 环保法律国务院 环保行政法规及法规性文件环保 总 局 规章及规范性文件 五点说明 清理宗旨和检验标准 促进 历史性转变 清理目的 理顺立法的指导思想和工作部署清理作法 基础调研 提炼观点 难免争议清理特点 清理工作是动态的 经常性的 及时调整修改清理重点 解决可操作性差 处罚力度畸轻 制度措施繁冗 脱离实际 重复设置以及相互矛盾的问题 法规清理概况 清理对象 9部环保法律初步成果 第一阶段报告附1 立法项目建议表 需要制定57项需要修改6项需要重大调整和废止6项附2 法律责任清理表 环境法律体系 初步形成 环保法律9环境行政法规48环保部门规章55军队环保法规和规章10国家强制性环境标准120多边国际环境条约50地方性法规和地方政府规章660小计952 主要领域 有法可依 环境保护综合立法 环境保护法 污染控制领域的立法 包括大气 水 海洋 噪声 固体废物等方面的立法生态保护领域的立法 如 自然保护区条例 核安全领域的立法 如 放射性污染防治法 民用核设施安全监督管理条例 环境管理制度立法 如 环境影响评价法 排污费征收使用管理条例 环境管理制度 基本建立 在项目准入方面 环评 三同时 在监管督查方面 排污许可 总量控制 事故应急 限期治理 强制淘汰在基础管理方面 环境标准 环境监测 环境规划 环境功能区划 生态区划在经济手段方面 排污收费 废物综合利用优惠在公众参与方面 环境信息公开 公众参与 规范执法 有章可循 环境保护违法违纪行为处分暂行规定 环境保护行政处罚办法 环境行政许可听证办法 建设项目环境影响评价审批程序规定 突发环境事件信息报告办法 存在问题 环保法律制度不少但真正管用的不多 来自基层的声音 挑战 六个深层次矛盾 市场经济体制与传统管理模式的矛盾依法行政要求与简单粗放管理的矛盾违法现象普遍与处罚力度小的矛盾公众对环境质量要求高与法规操作性差的矛盾科学发展观要求与法制基础能力不足的矛盾公众维权意识增强与侵权救济机制滞后的矛盾 环境立法 八个不足 惩罚力度小 违法成本低立法操作性差 导致执法难有关法律之间重复而且矛盾法律修订滞后 落后现实立法尚存空白缺乏约束政府行为的立法法定审批权与监管处罚权设置不合理立法与基层执法能力脱节 立法不足之一 惩罚力度小 违法成本低 1 排污收费标准 远远低于治理成本对超标排污 不运转治污设施等大量常见违法行为 罚款数额低 最高10万 以东莞 中国漂染工业第一名 排污大案为例 人民日报 6月19日 立法不足之一 惩罚力度小 违法成本低 2 未经验收 擅自建成投产并排污等违法行为 情节更严重 法定罚款同样也是最高10万对造成严重后果的违法行为罚款畸轻 以吉林石化为例 法定罚款最高100万 立法不足之一 惩罚力度小 违法成本低 3 对埋设暗管偷排 故意不正常运转环保设施 长期超标排污等恶意 连续违法行为 缺少有针对性的处罚手段 如北京某电厂 每次罚款最高只能10万 企业每年有计划地安排环保违法 罚款预算 120万目前主要赔偿财产和人身损害 而对生态环境本身的损害补偿机制没有形成 立法不足之二 立法操作性差 导致执法难 1 一些常见违法行为 存在处罚空洞建设项目 既违反环评又违反 三同时 一些法律条文看似 严厉 实际难以执行大气法 对制造 销售 进口排放超标的机动车船 应没收 销毁 立法不足之二 立法操作性差 导致执法难 2 3 法定处罚幅度过宽 甚至没有量化固废法 非法进境倾倒罚款10至100万放污法 400 500万噪声法 有罚款而无任何数额4 配套法规出台滞后79 89年环保法 有毒化学品95 2000年大气法 限期治理决定权限96年水污染防治法 生活饮用水源保护办法5 缺乏强制执行手段查封 扣押 断水 断电 断运 吊销营业执照等 立法不足之三 有关法律之间重复而且矛盾 1 不同法律对同一制度大量重复既浪费立法资源 又使针对性规定不足如环评 三同时 排污收费等增加日后修订难度造成执法困难和不良社会影响 立法不足之三 有关法律之间重复而且矛盾 2 法律之间矛盾排污许可证发放机关 大气法 政府 水污染防治法1996 部门 2008国务院规定限期治理决定机关 固废法 水法 部门 其他法 政府违反排污申报登记的处罚 固体法 大气法 海洋法 水污染防治法细则和陆源条例 分别为10万 5万 2万 1万和3千元 立法不足之四 法律修订滞后 落后现实 投资体制发生了变化审批制 审批 核准 备案制 环评法 已不适应政企关系发生了变化 环保法 污染企业由 直接管辖 的政府限期治理 由 政府主管机关 对企业负责人给予行政处分 政企分离 立法不足之五 立法尚存空白 某些重要领域存在空白 如土壤污染 有毒化学品 生物安全 遗传资源保护 开发区环境管理以及光污染 热污染 恶臭 电磁辐射等一些重要管理制度缺少法律依据 如环保目标责任制一些法定制度的后续立法有待加强 如 固废法 规定的生产者责任延伸制度 立法不足之六 缺乏约束政府行为的立法 地方保护主义干扰环境执法现象普遍 出台限制环保部门现场检查的 土政策 对地方利税大户 直接干预环保执法只顾本地发展 以邻为壑 跨界纠纷不断忽视环境保护 决策片面 立法不足之七 某些行为处罚权设置不合理 建设项目审批权 验收权 处罚权 三权合一 环境保护部审批的项目出现违法时 所在地环保部门无权处罚造成 有权管的看不见 看得见的无权管 地方环保部门意见较大 立法不足之八 立法与基层执法能力脱节 举例说明 排污申报 总量控制 环境容量 排污许可及排污交易等制度技术性强 程序复杂 涉及面广 需要大量人力 物力基层环保部门的监测设备设施和执法人员能力无法适应 改进环境立法思路与对策 明确环境立法的指导思想健全与完善环境保护立法体系落实主要保障措施 环境立法的指导思想 一 落实科学发展观以加大对违法行为处罚力度为突破口以增强立法可操作性为关键以落实政府环境责任为重点以改进立法方式为手段提高环境立法质量 加快环境立法进程 环境立法的指导思想 一 目标 力争通过10年的努力形成覆盖环保各个领域门类齐全 功能完备 措施有力的环境法规体系 完善立法体系之一研究制定 环境法 规范政府行为 深入客观评估 环境保护法 修改 环境保护法 研究制定以规范政府行为为主要内容的 环境法 完善立法体系之二修订相关法律法规 填补立法空白 修订相关法律法规 大气污染防治法 环评法和噪声法填补立法空白 有毒化学品控制 土壤污染防治 生态系统保护 核安全等领域的环境法律法规制定综合性环境立法 环境损害赔偿法 完善立法体系之三加快制定配套法规 法律法规有明确授权的 抓紧完成授权立法 限期治理条例 生活饮用水源条例 对法律法规的原则性规定 制定实施法规 规章 标准 导则和名录 固废法 中应由有关部门和地方政府制定的6项 已完成1项 应由环境保护部制定的12项 已完成2项为国际履约配套法律法规 废物进口管理办法 消耗臭氧层物质管理条例 生物遗传资源管理条例 完善立法体系之四强化法律责任之一 增加处罚种类新设通报批评等声誉性处罚 新设拘留等处罚引入 按日计罚 方式对埋设暗管偷排污染物 故意不正常运转污染防治设施 长期超标排放等具有连续性的违法行为 实行 按日计罚 违法必罚对法律条文有禁止性或者限制性规定的 都要明确相应的处罚措施过罚相当普遍和大幅度提高罚款数额 或者按建设项目投资总额的一定比例 决定罚款数额 完善立法体系之四强化法律责任之二 扩大处罚手段适用情形 责令停业关闭 责令限产或者停产整治 限期治理 没收 责令拆除 等手段明确 对环境的损害 范围不仅应当赔偿因环境污染造成的人身和财产损害 也应当赔偿 对环境的损害 包括生态环境质量的退化以及应急和修复等相关费用增加强制措施授权环保部门查封 扣押等强制措施 并责成有关部门配合采取断水 断电 断运 吊销营业执照等措施 完善立法体系之五支持 指导和推动地方环境立法 法律授权地方立法的 督促地方 固废法 农村生活垃圾及时转发和推广地方立法经验指导和推动地方先行突破适当扩大地方环境立法的授权 法律清理 国务院办公厅 关于做好法律清理工作的通知 全国人大法律委全国人大法工委目标有限 指向明确 明显不适应 不协调 全面清理9部法律 环境保护法水污染防治法大气污染防治法环境噪声污染防治法固体废物污染环境防治法海洋环境保护法放射性污染防治法环境影响评价法清洁生产促进法 45处突出问题 法律规定已明显不适应经济社会发展 16处对相同事项法律规定不一致 8处法律规定过于原则或者未规定法律责任 21处 十大症状 政府责任难落实噪声法未规定罚款数额环评审批体制不适应投资体制改革规划环评审批与实际做法不符排污许可证发证机关不同 限期治理决定权限不同总量控制超出 两控区 污染转移未设处罚 噪声 水 对事故责任人 行政处分 无法实施噪声污染 超标 法治 ruleoflaw 柏拉图 共和国 假如 哲学家做国王或国王成为哲学家 法律篇 法律的统治 通过法律的治理天赋人权社会契约论 为了自由 我们做了法律的奴隶 重点和难点 依法行政 依法行政三项要求 行政机关权力的取得必须由法律设定 规范行政权的来源 前提行政机关权力的行使必须依据法律 行政权的合法行使 关键违法行政必须承担法律责任 法律责任的落实 保障 依法行政的基本要素 行政权的来源合法行政权不超越法定权限事务管辖 地域管辖 级别管辖行政权行使的内容合法法律规定的标准 条件 责任法律的一般原则动机 目的正当公共利益与个体利益的平衡行政活动遵循法定和合理的程序 依法行政的本质 人民与政府的关系上 从公民义务和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变 法治理念上 从以法治民 治事向依法治官 治权转变 责任意识上 从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变 西方国家依法行政三个主要阶段 消极行政模式 资本主义社会早期 管得越少的政府就是越好的政府 守夜人 无法律即无行政 依法行政与积极行政并行 1930s 1970s 行政国家 准立法权 准司法权 法律与行政的和谐与平衡 1970s 发展趋势 行政权管制功能减弱 服务功能加强 宏观上扩展 微观上收缩 行政权的运行由行政程序法规范 社会发展需要自由裁量权的扩大 加强对其司法审查救济制度的建立和完善是依法行政的内在要求和根本保障 政府守法 依法行政的重要性 政府职能涉及方方面面 失去可预测性 无序广泛的权力 大范围挑战法治 权大于法 导致法律权威的破产 政府是最好的法律老师 法律是民主社会公共意志的集中体现 行政权滥用将威胁作为现代法治基础的民主制度 我国依法行政实践三个阶段 1 起步阶段 1978 1989 以依法 治事 为中心 特点 1 建立 健全行政法律制度 从依政策行政向依法律行政转变 行政组织法 行政行为法 行政救济法 2 依法行政观念从无到有 开始关注行政行为的合法性 职权法定 行政机关及其工作人员守法 3 将依法 治事 作为依法行政的中心 2 发展阶段 1989 1996 以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心 行政诉讼法 行政处罚法 行政复议条例 国家赔偿法 3 全面推进阶段 1996 全方位规范 制约行政权运行过程事前 事中 事后 行政复议法 立法法 行政许可法 依法行政的制度框架 1 行政组织法 国务院组织法 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 三定方案 2 行政行为法 行政立法法律制度 立法法 行政法规制定程序条例 规章制定程序条例 行政执法法律制度 行政许可法 行政处罚法 行政强制法 行政收费法 行政程序法 行政监督法律制度 审计法 行政监察法 3 行政救济法 行政诉讼法 行政复议法 国家赔偿法 立法趋势 限制公权 立法机关 行政机关 司法机关行政处罚法 行政复议法 行政诉讼法 国家赔偿法 行政许可法立法法 行政法规制订条例 规章条例保障私权 公民 法人 其他组织私权范围不断扩大 人身 财产 自由程序保障 正当程序 救济程序 法治政府的不同维度 有限政府 全能政府服务政府 管制政府阳光政府诚信政府效能政府责任政府 权力政府理性政府 经验政府 依法行政的基本原则 1 职权法定原则2 法律保留原则3 法律优先原则4 正当程序原则5 公开原则6 信赖保护原则7 比例原则8 责任行政原则 依法行政的基本要求 合法行政 法律优先法律保留符合具体规定 符合立法精神 立法宗旨 遵循法律的效力等级 侵害 不利决定有明确的法律依据 依法行政的基本要求 合理行政 公平 公正原则比例原则 目的与手段之间的正当关系合目的性适当性最小损害性 依法行政的基本要求 程序正当 公开 政府文件 办事制度 结果听取意见保障相对人的知情权 参与权 救济权回避 不能作自己案件的法官 依法行政的基本要求 高效便民 行政管理的根本宗旨 为公众提供优质服务积极主动行政管理 法定职责及时履行遵守法定时限 提高办事效率 依法行政的基本要求 诚实守信 诚实信用原则行政机关提供信息全面 准确 真实行政活动值得信赖有条件撤销行政行为 情势变化 违法或不适当 相应权限 补偿 依法行政的基本要求 权责统一 权利与义务的统一 平衡有权必有责 权力与责任的统一执法有保障 权限范围 执法手段政府责任形式 纠正错误行为 对违法行为追究责任 行政救济制度保障政府承担责任 行政执法行为特征 法定性特定性一定裁