十四五规划编制如何统筹衔接空间规划.pdf

1 “十四五”规划编制如何统筹衔接空间规划 作者：作者：中研智业集团东西部经济研究院院长 吴君 时间：时间：2019.5 中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战 略导向作用的意见 （中发201844 号，以下简称意见 ）提出， 要建立以发展规划（即国民经济和社会发展五年规划纲要）为统领， 以空间规划为基础，以专项规划和区域规划为支撑的规划体系。目前 “十四五”规划编制已正式全面启动，在规划编制过程中如何与空间 规划进行统筹衔接，具体在编制内容上如何衔接，成为亟待明确和解 决的问题。为贯彻意见精神，落实建立健全规划衔接协调机制， 中研智业结合工作实践，安排开展基础研究，旨在按照建立规划体系 要求， 为科学开展有效发展规划和空间规划编制衔接协调提供基础支 撑。 一、发展基础统筹衔接 “十四五”规划开篇要对上个五年规划的成就总结、发展现状评 价、发展环境分析、形势研判、不利因素和存在问题等方面内容进行 纵向、横向，全面系统总结分析。空间规划在发展现状及基础篇章， 侧重对区域自然本底条件、资源环境承载力、国土适宜性、空间的开 发利用现状等进行分析评价。因此， “十四五”规划现状总结要将空 间规划领域的此项内容衔接纳入。衔接的主要内容为，站在“五位一 2 体” ，生态文明建设视角，从国土开发保护、资源节约集约利用、空 间布局优化、强度管控、用途管制、生态修复治理、空间治理体系和 能力等方面对空间规划执行情况进行分析总结、评价评估，这就要求 空间规划在年度监测评估基础上，进行五年定期评价评估，开展专题 并形成评估报告，为“十四五”规划编制提供基础。 二、总体思路统筹衔接 “十四五”规划指导思想主要体现国家思想、发展理念、总体战 略、基本原则、政策取向、战略布局、发展主线、发展定位、发展基 调等，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，是党 的意志的集中体现和国家战略意图的落实。因此，在指导思想领域， 在国家关于发展思想、发展理念、总体战略、战略布局、发展主线等 方面，空间规划必须与“十四五”规划保持一致。 “十四五”规划是党的十九大确立的中国梦“两步走”现代化 强国目标、 以及党的十八届三中全会确立的关于完善中国特色社会主 义制度， 实现国家治理体系和治理能力现代化的深化改革总目标的阶 段性落实，因此，在总体目标上，空间规划必须与“十四五”规划保 持一致。 我国“十三五”规划期间涉及主要 4 大类 25 项指标，形成了发 展规划的指标体系。我国空间规划的指标体系尚未公布，从目前掌握 的资料看，其主要指标涉及 5 大类 25 项。 “十四五”规划指标为涉及 经济社会的全面系统的指标体系，空间规划侧重空间保护、生态修复 及资源节约利用方面的指标体系。 因此， 在指标统筹衔接上， 一是 “十 四五”规划与空间规划指标涉及共同的指标必须统筹衔接一致；二是 3 优化“十四五”规划指标体系，增加空间开发保护类指标，将空间规 划基本农田保护面积（约束性） 、基本农田保护比例（预期性） 、生态 保护红线规模（约束性） 、生态保护红线比例（预期性） 、城镇开发边 界规模（预期性） 、空间开发总强度（约束性）等关键性预期及约束 性的指标纳入“十四五”规划指标体系，对空间规划进行统领管控。 三、空间布局统筹衔接 “十四五”规划落实国家发展战略意图，考虑了不同区域的资源 禀赋、要素条件及发展水平等要素，明确了区域发展的总体战略、重 大战略布局及协调发展策略。 空间规划以空间治理和空间结构优化为 主要内容，是规范开发保护建设活动秩序、实施国土空间用途管制和 生态修复的重要依据， 空间规划应切实在国土开发保护领域发挥基础 性作用。这就要求，一是空间规划在区域发展总体战略、重大战略布 局及协调发展策略上保持与“十四五”规划相统一；二是“十四五” 规划强化并新增空间格局确立与管控的方面的落地性内容， 将 “三线” 和“三区”划定的空间格局（规模、比例） 、空间重大管控措施、重 大生产力要素布局纳入“十四五”规划。 四、主要任务统筹衔接 发展规划明确了经济社会各个领域的重点任务、发展要求、要素 布局、重大工程及重点项目等方方面面内容。空间规划侧重明确各类 要素空间落地及空间保障、空间管控落实及生态保护修复等方面内 容。同时，根据空间规划围绕国土空间开发保护及推进生态文明建设 的理论政策方位， 其在发展规划主要任务篇章的内容主要体现在涉及 生态文明建设的篇章。因此，在主要任务衔接上，一是发展规划要强 4 化重点任务、发展要求、重大布局、重大工程及重大项目统筹及目录 清单管理，将空间规划涉及的相关内容全部纳入发展规划的内容体 系；二是空间规划与发展规划衔接，确保发展规划确定的主要任务予 以落地和空间保障。 五、保障措施衔接统筹 “十四五”规划保障措施主要为规划的年度计划落实、监测评估 及考核管理的全过程实施， 及保障规划顺利实施的组织、 人才、 技术、 资金、政策、改革、举措等保障措施方面内容。空间规划基本一样， 为其涉及空间规划、国土开发保护领域的实施及保障措施。 “十四五”规划实施保障措施，一是明确发展规划统领、规划体 系最上位、其他各级规划总尊循的作用、地位和职能；二是明确建立 规划目录清单管理， 将空间规划纳入目录清单之列并进行立项审批管 理；三明确是建立空间规划与“十四五”规划编制线上线下衔接、汇 审及专家论证机制，将空间规划审批报批纳入规划体系管理，即空间 规划在上报政府审批前，与“十四五”规划进行编制衔接和规划审查 论证，并最终将审批成果纳入目录清单；四是明确建立“十四五”规 划的评估监测机制， 将空间规划年度监测与定期评估与发展规划五年 编制衔接起来；五是明确落实建设规划综合信息管理平台，推动规划 标准化和数字化，利用平台实现规划的全流程管理。 综上所述， “十四五”规划编制时要全面系统与空间规划进行衔 接，衔接内容充分，各个章节内容均要实现有效衔接，繁简得当，并 发挥好发展规划的统领和战略