（经济法学专业论文）经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析.pdf

首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 i 内容提要 内容提要 国有资本经营预算是我国政府预算的重要组成， 但是对国有资本经营预算制 度的法律规定还不完善，对其定位也不全面。本文拟以经济法的视角，运用经济 法的价值理念从理论的角度对国有资本经营预算的性质进行分析， 进而明确国有 资本经营预算制度的定位。 最后根据国有资本经营预算制度应有的定位对我国现 有的关于国有资本经营预算制度的法律规定进行分析并提出完善意见。 文章第一章介绍了国有资本经营预算制度的基本概念和理论基础， 为之后的 分析做好铺垫。 第二章介绍了国有资本经营预算作为预算的一般性质和不同与一 般预算的特殊性， 并以经济法的视角分析国有资本经营预算的一般性和特殊性的 关系。第三章根据对国有资本经营预算性质的分析，对国有资本经营预算制度的 应有定位进行界定，提出：从微观层面上，国有资本经营预算制度是实现国有资 本的保值增值、实现国有资产管理的重要手段；从宏观层面上，国有资本经营预 算又是国家宏观调控的衍生手段，是实现经济结构调整、优化产业布局、实现经 济稳定、快速发展的重要调控工具；国有资本经营预算收入还应当成为国家面临 重大问题出现财政缺口时的经济支援力量。 第四章根据对国有资本经营预算的定 位分析现有法律规定的缺陷并提出完善意见。 希望通过本文对国有资本经营预算制度的定位分析， 重新明确国有资本经营 预算制度的重要作用，对国有资本经营预算制度的建立和完善提供参考。 主题词：主题词：国有资本经营预算 国有资本 国有资产 预算 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 ii abstract abstract state-owned capital operating budget is an important component of chinas government budget.yet，the legal requirements for state-owned capital operating budget system is not perfect and positioning is not a comprehensive.this paper is intended to ,in economic law perspective,use the values of economic law,from a theoretical point of view,analyse of the nature of the state-owned capital operating budget .intend to locate the position of state-owned capital operating budget .at last,according the position of state-owned capital operating budget,analyse chinas existing laws about state-owned capital operating budget and a complete set of observations. the first chapter of the article describes the basic concepts and theoretical basis of the state-owned capital operating budget system, to pave the way for the later analysis.the second chapter describes the general nature and specificity of the state-owned capital operating budget . with the perspective of economic law analysis of the relationship between the two.the third chapter according the analysis of the state-owned capital operating budget,define the position the state-owned capital operating budget.propose:from the micro-level, state-owned capital operating budget system is to achieve value maintenance and appreciation of state-owned capital to achieve an important means of state-owned asset management.the forth chapter based on the positioning of state-owned capital operating budget analyse the existing deficiencies in the law, and a complete set of observations. hope that through in this paper,positioning analysis of the state-owned capital operating budget system ,redefined the important role of the state-owned capital operating budget system,to provide reference for the establishment and improvement of the system of the state-owned capital operating budget of . keyword: state-owned capital management budge； state-owned capital； state-owned assets； budge 独 创 性 声 明 独 创 性 声 明 本人郑重声明：今所呈交的 论文是我 个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所知，文中 除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其它教育机 构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名 作者签名： 日期：日期： 年年 月月 日日 关于论文使用授权的说明 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或 其它复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签名： 作者签名： 导师签名： 导师签名： 日期： 日期： 年 年 月 月 日 日 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 1 页 共 37 页 引言引言 一方面是伴随国家基本药品目录的出台，国家医疗体制改革的推进，国家社 会保障体系的建立与完善，急需国家财政资金支持，另一方面是，由经济危机带 来的一系列经济问题造成的经济发展缓慢，由于国家实施积极的财政政策，进行 结构性减税，包括下调证券交易印花税税率及单边征收、增值税转型改革减税、 对小企业和高新技术企业所得税实行低税率、减免个人所得税、对小排量汽车减 按 5%的税率征税车辆购置税、几次提高部分商品出口退税率等，财政收入大幅 缩水。1财政资金短缺日益成为改革的瓶颈，不断扩大的财政赤字也不是长久之 计，如何解决资金短缺的问题成为政府面临的难题。在社会发生深切变革的重要 时期， 国有资产作为一国掌控的财富， 理应发挥其超越本身保值增值的狭隘用途， 发挥其作为国家代表人民所有的资本所应具备的为民谋福利的作用。同时，面对 我国的经济结构调整，国有资本退出一些竞争性行业也是必然的选择，因此而产 生的一部分变现国有资产也需要合理安排使用。 这些变化决定了作为国有资本使 用方向整体规划的国有资本经营预算的制定目标将发生根本性的变化： 由实现国 有资本的保值增值向如何最大限度的发挥国有资本对我国社会整体发展的作用 转变。 对于国有资本经营预算制度这一目标的变化，法律，更确切地说是经济法应 当如何对国有资本经营预算制度予以定位， 如何保障国有资本经营预算制度这一 目标的实现是亟待解决的问题。 法律的作用在于制度价值理念的确立， 在于民主、 科学程序的确立。对于国有资本预算制度，经济法也正应发挥如此的作用。经济 法作为市场经济条件下国家指导经济发展的基本法律在此过程中应当发挥其指 导性的作用， 为国有资本预算的编制提供方向指引和制度确立的法律保障。 因此， 从经济法角度研究国有资本经营预算制度的定位具有理论和现实意义。 关于国有资本经营预算的研究现状， 大多数西方国家， 如美国、 英国、 法国、 日本等，生产资料实行私有制，国有企业数量少且多采取租赁制经营，没有独立 的国有资本经营预算，关于经营性国有资产的收入与支出计划，大都只是在政府 复式预算的资本预算项目中体现2。所以，理论上国外没有针对国有资本经营预 算进行专门的研究； 而现在国内关于国有资本经营预算制度建立的研究多是财政 管理、预算编制等具体技术操作层面的内容，对国有资本经营预算的研究角度有 内涵、特征、建立的必要性、编制原则、编制内容、编制主体等问题展开，而从 宏观的层面的研究较少，从经济律的角度研究的就更少。 1 徐正辉： 财政压力下的“税务新政” ，载南风窗 ，2009 年第 20 期（总第 394 期） ，第 71 页 2建立国有资本经营预算制度研究课题组： 建立国有资本经营预算制度是我国政府预算的一大亮点 ， 国有资产管理 ，2005 年第 2 期，第 43 页。 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 2 页 共 37 页 只有将国有资本经营预算的基本问题理顺， 进而从法律和制度上给予国有资 本经营预算以明确的定位，国有资本经营预算制度才能真正得以建立和落实，因 此本文将首先以国有资本经营预算制度的定性分析为切入点， 以经济法的价值理 念分析我国国有资本经营预算制度的特殊性，并理其一般性与特殊性之间的关 系，进而明确我国国有资本经营预算制度应有的法律定位。最终对国有资本经营 预算制度的法律完善提出建议， 以期对国有资本经营预算制度的完善起到积极作 用，从而最大限度地发挥国有资本经营预算制度对我国社会经济整体繁荣发展、 社会和谐稳定所应起到的积极作用。 本文将从法律的角度， 尤其侧重从经济法的角度分析如何建立国有资本经营 预算制度。民法作为民事基本法律，具有私法的属性，因此民法视角中的国有资 本预算制度的价值更加偏重国有资本的保值增值这一微观目标， 而作为政府行政 行为规范的行政法视角中的国有资本预算将更侧重政府如何在国有资本预算中 依法行政，如何做到行政程序的正当性和合法性。而作为一个国家的国有资本使 用总体计划的国有资本预算制度的确立，首要的目的并非如何盈利，政府如何遵 守行政程序、依法办事，而是如何通过国有资本预算制度制定出符合国家发展现 阶段的特殊使命， 充分发挥国有资本在国家整体发展中的推动作用和宏观调控作 用，从根本上说这涉及到国有资本预算制度确立的理念问题，而这正是要通过经 济法的研究来解决的问题。因此，本文将用经济法的价值理念，侧重从理论的角 度分析国有资本经营预算制度应有的法律定位。 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 3 页 共 37 页 1 国有资本经营预算制度的相关概念及理 论基础 1.1 1 国有资本经营预算制度的相关概念及理 论基础 1.1 国有资本经营预算制度的相关概念国有资本经营预算制度的相关概念 1.1.1 国有资产、国有资本和经营性国有资产1.1.1 国有资产、国有资本和经营性国有资产 国有资本，更确切的说是经营性国有资本是国有资本经营预算的编制对象， 因而对国有资本的界定及其范围的确定是研究国有资经营预算制度的基础。同 时， 国有资本的性质也直接影响了国有资本经营预算的定性及预算编制的指导性 原则，决定了国有资本经营预算不同与一般商业预算及政府公共预算的性质。因 此对国有资本特性的准确界定对研究国有资本（经营）预算的性质及其法律定位 无疑是基础性的、有重要作用的。 首先应明确的是国有资本和国有资产原本是不同的概念。 资本是用来生产或 经营以求牟利的生产资料或货币。资产则指财产，是静态的没有目的性的概念。 在我国立法中，基于国情并借鉴已有立法例，可以给国有资产作出下述定义：国 有资产即全民所有的财产，是指国家以各种形式投资(投入)及其收益、接受赠与 所形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财 产权利。3即国家所有的一切财产和权利的总和。这是广义的国有资产的定义。 通过该定义可得出国有资产所具有的下述特征： 首先， 国有资产所有者的唯一性。 在现代社会中，唯有国家在法律上是全民的代表，因此，国家是全民所有财产在 法律上的唯一代表。其次，国有资产所有权界定的法定性。就是说，国有资产的 各种来源和取得方式都是直接由法律规定的， 并且有的来源和取得方式为国有资 产所特有，如凭借国家权力取得。因此，对国有资产所有权的界定必须有法定依 据。再次，国有资产的表现形态具有多样性。国有资产表现为多种形态的经济资 源，既可以是财产也可以是财产权利，既可以是人造财产也可以是自然资源，既 可以是有形财产也可以是无形财产。 而狭义的国有资产一般指的是经营性国有资 产。 广义的国有资产也可按照性质分类包括经营性国有资产即国家以各种形式形 成的对企业的投资及其收益等经营性资产、 行政性国有资产即国家向行政事业性 单位拨款形成的非经营性国有资产和资源性国有资产即国家依法拥有的土地、 森 林、河流、矿藏等资源以及国防资产。国有资产从形态上可分为有形国有资产即 存在实物形态的国有资产例如森林、矿产、土地等和无形国有资产即没有实物形 3 王全兴： 经济法基础理论专题研究 ，中国检察出版社 2002 年 11 月版，第 645 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 4 页 共 37 页 态的国有资产，例如以国有所有权及其相关的一些特殊权利等形式存在的资产 (如国有企业产品商标权、国有土地使用权、特许经营权等)。国有资产按权利构 成则包括物权、债权、股权和知识产权。 在资本主义国家和社会主义国家虽然都有国有资产， 但由于生产资料所有制 不同，国有资产在经济、社会和法律制度上必然有差异。我国国有资产与资本主 义国家国有资产的区别主要表现在：首先是其来源结构的不同。作为我国国有资 产主要来源的是在我国国家投资及其收益， 在资本主义国家其来源则是凭借国家 权力取得。 其次是国有资产的表现形态。 我国的国有资产， 经营性资产比重较大， 其中一些特定形态(如自然资源、军火等)是专属国家所有的财产，而在资本主义 国家， 非经营性国有资产占较大比重， 法定专属国家所有的财产极少， 自然资源、 军火等可以成为私有财产。再次是国有资产的经济地位不同。我国的国有资产在 国民经济中居主导地位，不仅存在于国民经济的各个领域，而且控制着国民经济 的命脉部门和关键。资本主义国家则相反，其国有资产在国民经济中并不占据主 导地位。 其存在的范围也不普遍， 对国民经济的命脉及关键领域不一定有控制力。 第四，在职能结构方面，我国的国有资产的经济职能和非经济职能并重。而在资 本主义国家，国有资产的经济职能远重于非经济职能。第五是国有资产的法律保 护的不同。我国法律规定了国有资产具有神圣不可侵犯。而资本主义国家的法律 只规定了私有财产的神圣不可侵犯性。4我国的国有资产的性质和作用与资本主 义国家的国有资产的性质和作用不同， 我国的国有资产体现我国社会主义的国家 性质，非经济职能与经济职能并重，在参与我国社会主义市场经济运行的同时对 我国经济的发展、社会的稳定和谐有重要的调控作用。 而国有资本就是国家所有的用来生产或经营以求牟利的生产资料或货币。 其 特点一是目的性即用来生产或经营，二是其归属性即国家所有的，即归全体人民 所有，由政府代表人民行使所有者权益，安排国有资本的使用。因此，国有资产 和国有资本的涵义不同但又有联系，从严格的意义上来讲，国有资本的范围与用 于生产经营的国有资产即经营性的国有资产的范围一致， 但国有资本的概念更能 反映出经营性的国有资产用于生产、谋求利益的目的，因此，在定义国有资产参 与经营过程中的预算时， 国有资本经营预算的概念要比国有资产经营预算的概念 更为严谨。 经营性国有资产即国有资本， 是国有资本经营预算的编制对象， 从理论上讲， 其具体范围应当包括国家以各种形式形成的对企业的投资及其收益等经营性资 产， 非经营性国有资产派生出来的经营性国有资产以及非经营性国有资产产权的 处置收入(通常所说的国家财产变现收入，也包括国有资源的出租收入、出让收 4 王全兴： 经济法基础理论专题研究 ，中国检察出版社 2002 年 11 月版，第 645 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 5 页 共 37 页 入)。经营性国有资产按其存在可分为国有企业中的国有资产、控股公司中的国 有资产、 参股公司中的国有资产， 还可能存在于非经营性的行政性国有资产中 （本 文的讨论不包括金融企业5） 。其具体表现形式既有有形又有无形。 经营性国有资产与非经营性国有资产相比有以下特征：一是经营性国有资 产是用于生产经营是生产要素。即经营性国有资产直接进入社会再生产过程，在 生产和流通等经济领域构成商品生产和交换所必要的因素和条件。 二是经营性国 有资产具有增值性。即经营性国有资产以一定的资本形态为存在方式，投入经营 或使用是以营利为直接目的，追求资本的保值增值。三是经营性国有资本主要由 企业占用。即资本的增值性和企业的营利性，共同决定了经营性国有资产只能由 企业作为主要占用者；此外，在一定条件下，事业单位也可以成为经营性国有资 产的占用者， 某些实行企业化管理的事业单位对其占用的资产和某些事业单位对 其用于创收的资产，都应当按企业要求进行经营使用。四是经营性国有资产以市 场配置为主。也就是说，经营性国有资产的配置机制，以市场机制为主、计划机 制为辅。企业一般通过资本市场和信贷市场吸收投资和贷款，有偿地占用经营性 国有资产；但是，国家的投资计划、金融计划、产业政策、重点扶持等措施，也 在一定程度上对经营性国有资产的配置起作用。 五是经营性国有资产具有多种经 营方式。即经营性国有资产由于分布范围广泛和各行业、地区、企业之间存在差 别，只可能分别采用相应的经营方式。6 1.1.2 1.1.2 国有资产预算体系国有资产预算体系 根据以上对国有资产种类的分析可以看出，理论上，与国有资产相对应的完 整的国有资产预算体系就应包括经营性国有资产预算（国有资本经营预算） 、行 政性国有资产预算和资源性国有资产预算。 这样的国有资产预算是将国有资产的 各个部分都纳入到预算监督管理的体系中，这样的国有资产预算才算是体系完 整。通常讲的国有资本预算是指经营性国有资产预算，即国有资本经营预算。在 国有资产预算体系中，最容易推进而且条件比较成熟的是经营性国有资本预算， 但与经营性国有资产相比，行政事业性国有资产规模及作用越来越大，资源性国 有资产对全社会资源配置效率提高的的“瓶颈”约束性越来越强，决定了在实施 经营性国有资产预算的同时， 必须关注行政事业性国有资产预算与资源性国有资 产预算，因此，从中国社会经济发展的中长期目标看，应该是构建广义的国有资 产预算体系。7但就目前来看，首先应当建立并完善“容易推进而且条件比较成 5 金融性国有资产，又称国有金融资产，是指直接作用于货币资金融通的，以货币和有价证券形态存在的 国有资产。 6 王全兴： 经济法基础理论专题研究 ，中国检察出版社 2002 年 11 月版，第 647 页 7 文宗瑜、刘微： 国有资本经营预算管理经济科学出版社，2007 年 7 月第一版，第 81 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 6 页 共 37 页 熟”的国有资本经营预算，这是推进国有资产预算体系建立的第一步。现在我们 所讲的国有资本预算一般是指经营性国有资本预算，即国有资本经营预算。本文 所讨论的国有资产也将限定在经营性国有资产的范围内， 而不讨论行政性国有资 产、资源性国有资产和国防资产。但是，可以预见的是，随着我国国有资本经营 预算制度的发展和完善，我国国有资本预算体系必然会不断的健全。 1.1.3 国有资本经营预算的概念、范围1.1.3 国有资本经营预算的概念、范围 对于国有资本经营预算的概念研究多是从财政学、管理等角度界定的。例 如， “国有资本经营预算是国家每一预算年度内国有资产经营收入、支出和平衡 的计划，是国家以资产所有者身份获取收入和国家用于资本性投入、发展国有经 济的专项预算”8。 “国有资本经营预算指国有资产监督管理机构依据政府授权， 以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入、 安排国有资本经营支出的专 门预算。 ” 9由于对国有资本经营预算制度的法律研究较少，对于国有资本经营预 算的法律界定则以 2007 年 9 月 8 日，国务院发布的国务院关于试行国有资本 经营预算的意见中对国有资本经营预算的内涵界定较为全面： “国有资本经营 预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发 生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度， 对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和 结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要 意义。 ”国有资本经营预算作为政府预算的重要组成部分，不仅仅是国有资本的 收支计划，还是国有资本管理、营运和监督的一项重要制度。 从理论上讲，所有的国有资本都应当纳入到国有资本经营预算的范围中来， 如前所述， 国有资本经营预算的范围应当包括国家以各种形式形成的对企业的投 资及其收益等经营性资产， 非经营性国有资产派生出来的经营性国有资产以及非 经营性国有资产产权的处置收入(通常所说的国家财产变现收入，也包括国有资 源的出租收入、出让收入)。既应当包括国有企业中的国有资产、控股公司中的 国有资产、参股公司中的国有资产，又应当包括非经营性的行政性国有资产。既 有有形又有无形。而在实践中，我国 2009 年 5 月 1 日起开始实施的中华人民 共和国企业国有资产法第五十九条规定的国有资本经营预算的范围相对较窄， 包括从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清 算收入以及其他国有资本收入。 我国目前的国有资本经营预算仅限制在企业的国 有资本经营预算的范围内，对于其他范围的暂未有明确规定。这是由现阶段国有 8 吴祥云： 建立国有资本经营预算的若干思考 ，载当代财经 ，2005 年第 4 期 9 邓子基： 略论国有资本经营预算 ，载地方财政研究 ，2006 年第 1 期 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 7 页 共 37 页 资本经营预算推行情况决定的，经过一定的实践及发展，国有资本经营预算的范 围也会相应扩大。 1.1.4 对国有资本经营预算中“经营”的理解1.1.4 对国有资本经营预算中“经营”的理解 对国有资本经营预算的界定首先应建立在对国有资本经营预算中“经营”的 理解上。 从字面的意思来看， 经营指资本的营运的动态过程。 从静态的角度上说， 国有资本经营预算的编制包括国有资本经营预算的收入和支出两方面的内容， 因 此，国有资本经营预算中的“经营”也包括两方面的内容：收入的经营性和支出 的经营性。 对于国有资本经营预算收入的经营也即资金来源的经营性是指国有资 本经营预算的收入范围是既定的，即利用资本增值获取的经济利益。这也同公共 预算和社保基金预算有着根本的不同。另一方面就是支出的经营性，即国有资本 经营预算收入的支出方向主要是资本再投资以获取增值。在收入的经营性上，国 有资本经营预算与企业预算有相似之处，都是来自资本增值，而在支出的经营性 上，国有资本经营预算的经营性与企业经营预算就存在价值取向上的不同。国有 资本经营预算支出的经营就不是单纯的以保值增值为唯一目标， 预算支出要考虑 到国家宏观经济调控、国家产业结构调整、甚至社会整体的健康运行，甚至社会 重大问题的处理。因此，国有资本经营预算支出上的“经营”与企业预算的经营 相比有着更为广泛和深刻的含义，国有资本经营预算的经营并非那么纯粹，其还 应承担更多的社会责任。 如果将国有资经营预算支出限定在用于投资获取利润是 狭隘的、值得商榷的。 从一定意义上来说，国有资本经营预算是国有资本的集中和再分配的过程。 如何扩大收入就是国有资本经营预算的直接目的，即是保值增值，如何合理使用 收入的国有资本就是国有资本经营预算所要解决的另一个重要问题， 既涉及到国 有资本经营预算支出的范围和比例又涉及到再投资的方向和规模。 1.2 国有资本经营预算制度建立的理论基础1.2 国有资本经营预算制度建立的理论基础 1.2.1 委托代理理论1.2.1 委托代理理论 理论界一般认为委托代理问题产生的根本原因是现代企业制度中所有权和 控制权(经营权)的分离。 “两权分离”说。所谓“两权分离” ，是指控制权(经营权) 从所有权中分离、独立出来，表现为一种从集权到分权或权利裂变的过程。 委托代理关系建立后，所有者的权利主要表现为资产受益、重大决策、选择经营 者等方面。 也就是说， 所有者拥有收益权和监督权， 而控制权则被让渡给经营者。 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 8 页 共 37 页 值得注意的是:所谓“放权” ，只是所有者暂时放弃控制权，监督权则不因之而放 弃。只有有效地监督，才能防止代理人的欺诈或偷懒。也就是说，一方面要保证 代理人能充分独立自主地进行经营活动， 另一方面又要使代理人行为本身受到应 有的制衡和监督。因此，用“两权分离”说解释委托代理就是：委托人(所有者) 将资产的控制权委托给代理人(经营者)，而保留对资产的收益权和监督权，并对 代理人的行为进行激励和约束。 目前中国国有企业存在着国家政府企业经营者多层委托代理关系 结构。我国个国有资产国家所有是形式，其实质内容是全民所有。国有产权从最 终的所有者全体国民到具体的代理者企业经理人员之间， 也是一个多层次的委托 代理链条，即全民与国家之间、国家与政府之间、公司法人与公司经理人员之间 的产权委托代理关系。 1.2.2 国家双重职能理论1.2.2 国家双重职能理论 马克思说： “在我们面前有两种权力，一种是财产权力，也就是所有者的权 力；一种是政治权力，即国家的权力。 ”国家首先具有政治职能，即对内进行政 治统治，实现其对社会秩序的维持、对外来侵略的防御、保证国家机器的正常运 转以及人民生活水平的提高等国家政治职能。 “国家存在的经济体现就是捐税。 ” 国家通过强制征税的方式取得部分国民收入作为其政治职能实现的重要经济保 障。同时，国家作为国有资产的所有者，又具有了利用国有资本参与经济活动获 得利润的财产权力。 而作为国家经济计划的国家预算正是国家实现这两种职能的 规划。 国家的双重职能也正是是我国实行国有资本经营预算独立于公共预算的复 式预算的理论依据。按照国家财政收支范围的不同，国家预算就分为了不同的类 型，即公共预算和国有资本经营预算。与此相适应，复式预算的建立也有有利于 国家双重职能的明晰，实现了国家双重职能的相对分离，也有利于产权明晰的现 代企业制度的建立。国家的双重职能在国家和国有企业的关系上表现的尤为明 显，一方面，国家为实现其政治职能作为管理者对国有企业这一被管理者征收税 赋，而另一方面，国家又是国有企业的出资人，因此有权分享国有企业的税后利 润。可见，国家双重职能理论也是“税利分流”的理论基础。10这也为国有资本 经营预算独立于公共预算提供了理论依据，是国有资本经营预算独立编制的前 提。我国国有资本经营预算的资金来源主要是国有企业上缴的利润，是国有资产 投资收益。现代国家的职能重心已经发生了改变，由政治职能向其他职能尤其是 经济职能和社会公共服务职能的转变。国家的社会职能的实现越发重要，是决定 一个国家综合国力尤其是经济实力的重要保证。国家的社会职能主要涉及教育、 10 吴祥云： 建立国有资本经营预算的若干思考 ，载当代财经 ，2005 年第 4 期 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 9 页 共 37 页 科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业，社会服务、社会公用事业以及维 持社会秩序的公共事务等。 以此就决定了我国国有资本经营预算作为国家预算的 一部分， 在实现国家职能时还要兼顾国家的经济职能及社会公共服务等管理性职 能的发挥。 1.2.3 宏观调控理论1.2.3 宏观调控理论 宏观调控是现代经济学上的概念。经济学家认为“宏观调控是指在市场经济 条件下，以中央政府为主的国家各级政府，为了保证整个国民经济持续、快速、 健康地发展并取得较好的宏观效益，主要运用间接手段，对一定范围内经济总体 的运行进行引导和调节的过程。 ”11在财政政策上，宏观经济学中有一种理论叫 做“投资乘数效应”，它是说，政府每增加一单位的支出，由于连带需求拉动，就 可以引起国民收入倍增的效果。国家可借由投资乘数效应，以较少的支出达到引 导整个社会的资金流向从而实现对宏观经济的调节和控制。 在我国，所谓宏观调控，即宏观经济调控，是指政府为实现社会总需求与社 会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，而运用经济、法律 和行政的手段对社会经济运行的调节与控制。12宪法第 15 条规定， “国家实 行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组 织或者个人扰乱社会经济秩序”。可见，作为我国经济体制改革之目标模式的社 会主义市场经济，是在国家的宏观调控下，市场机制对资源配置起基础性作用的 经济体制。 在现代市场经济中，国家是社会经济活动的一个重要主体，社会生产的高度 社会化和经济运行的基本特征， 以及国家具有的职能决定了国家对经济进行调控 的客观性。在社会化大生产条件下，要求通过国家的调控来保持各企业、各部门 之间按一定的比例协调发展， 还要求通过国家的调控来为经济发展创造各种基础 条件。同时，由于市场并不是对所有的经济活动都能够起到有效的调节作用，在 某些情况下市场在对经济活动进行调节的时候还会带来一些副作用， 市场的调节 具有自发性、盲目性和滞后性的特点，因此也需要国家的宏观调控来弥补市场调 节的缺陷。而且国家的宏观调控还是国家经济管理职能的实现。可以说，国家的 宏观调控是现代市场经济发展的一个基本特征，而另一方面，市场经济必须是市 场对资源配置起基础性作用，因此，国家的宏观调控又要在尊重市场规律的前提 下进行。只有把这两者有机地结合起来，处理好两者的关系，才是发达的现代市 场经济。 11 李兴山主编： 宏观经济运行与调控 ，中共中央党校出版社 2002 年版，第 3 页 12 潘静成、刘文华主编： 经济法 ，中国人民大学出版社 2005 年 1 月第 2 版，第 334 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 10 页 共 37 页 而在社会主义市场经济条件下， 我国的宏观调控必然要体现社会主义经济发 展的基本要求。这就要求国家的调控不仅要考虑经济发展的目标，而且还要考虑 社会发展的目标。有些经济发展的目标光靠市场调节是难以实现的，需要由国家 调控来加以解决。而社会目标更是不能靠市场调节来实现，它必须要由国家调控 来实现。社会主义经济发展的基本要求是要协调好长远利益与当前利益、全局利 益与局部利益之间的关系，处理好国家、地方、企业、个人之间的利益关系，把 握好公平与效率的关系，要始终把共同富裕作为坚定不移的目标。这些关系既涉 及经济问题， 又涉及社会问题。 因此， 国家的调控也必须是包括这两方面的目标。 不能以牺牲经济目标为代价来实现社会目标， 也不能为实现经济目标而牺牲社会 目标，应该把两者很好地统一起来。只有明确了这一点，国家才能从国民经济和 社会发展全局的高度来制定调控的目标， 并具体地实施调控。 把握好了这一关系， 就能够使社会主义市场经济发展的基本要求在国家调控上充分地体现出来。13我 国的宏观调控应以促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡为政 策的制定目标，充分体现出社会主义的国家性质。 2 国有资本经营预算的定性分析 2 国有资本经营预算的定性分析 对于国有资本经营预算法律制度的建立， 国有资本经营预算制度的法律定性 具有基础性的重要意义。 国有资本经营预算的定性分析是完善国有资本经营预算 制度的前提条件，对国有资本的有效利用、对国有企业的优化发展、对我国社会 主义市场经济的健康发展以及对我国社会主义预算管理体系的建立与完善有基 础性作用。也只有对国有资本经营预算制度有准确的法律上的定位，才使国有资 本经营预算法律制度有明确的完善指导，进而建立起适应我国国情、发挥我国社 会主义优越性的国有资本预算法律体系、完善我国的政府预算体系。基于国有资 本经营预算制度法律定性的重要作用， 以下将从国有资本经营预算的性质开始讨 论国有资本经营预算制度的法律定位。 国有资本经营预算的性质包括国有资本经营预算的一般性质， 即与一般的经 营性预算所共同具有的性质，以及特殊性，即国有资本经营预算作为一种特殊的 政府预算所具有的、不同与一般的经营性预算的性质。 13 顾钰民著社会主义市场经济论 ，复旦大学出版社，2004 年 8 月第一版，第 56 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 11 页 共 37 页 2.1 国有资本经营预算的一般性2.1 国有资本经营预算的一般性 2.1.1 国有资本经营预算的计划性和管理性2.1.1 国有资本经营预算的计划性和管理性 国有资本经营预算首先是一种预算，具有预算的一般属性即计划性。 “凡事 预则立，不预则废。 ”正是预算作用的体现。预算是指企业或单位对未来的一定 时期内经营、资本、财务等各方面的收入、支出、现金流的总体计划。预算是特 定主体对未来资金使用流向的总体规划，是主体长远发展的打算，这就是预算的 计划性，也是预算的一般性。在预算一般性的基础上，不同的预算主体制定不同 形式的预算具有不同的侧重点，对不同主体的意义也就不同。但总体而言，都是 对较远时期资金使用的一种规划，是对未来的打算，因此是计划性。预算的计划 性对主体合理的资金使用，理性的发展有重要作用。对企业而言，预算通常指的 就是维持企业正常经营的资金使用的发展计划。 而与企业预算相对的公法意义上 的预算是指经过法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、 各 单位一定期间的财政或财务收支计划，有国家预算和单位预算之分。国家预算由 中央预算和地方预算组成。单位预算是指实行预算管理的国家机关、社会团体、 全民所有制事业单位的经费预算和全民所有制企业的财务收支计划与预算有关 的部分。 国家预算是国家基本的财政收支计划， 是国民经济计划的重要组成部分。 14现阶段，国有资本经营预算和公共预算以及社保基金预算一并组成了我国的国 家预算体系。国有资本经营预算也具有预算的计划性，它是国家对一定时期内的 经营性国有资本的收支计划。 另一方面是预算的管理性。预算的管理性是对预算资金使用的一种限定。预 算管理由预算编制、预算执行、预算调控、预算考评等几个环节构成，相互之间 形成预算管理的循环。15对企业而言，传统意义上的预算管理是将企业的决策目 标及其资源配置方式以预算的方式加以量化， 并使之得以实现的企业内部管理活 动或过程的总称， 是通过预算来控制企业经营活动以确保实现战略目标的系统管 理方法。而对国有资本经营预算而言，预算的管理性主要体现在对国有资本使用 方向的确定以发挥国有资本的最大效用， 实现国有资本保值增值、 经济稳定发展、 社会安定和谐的目标。 预算的计划性和管理性通过资金的使用计划和管理活动最终实现预算主体 的理性、科学发展，这也是预算制度存在的重要意义。 14 潘静成、刘文华： 经济法 ，人民大学出版社，2005 年 1 月第二版，第 393 页 15孔玉生、苗晴： 预算管理理论及发展趋势研究 ， 管理观察 ，2008 年 7 月，第 31 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 12 页 共 37 页 2.1.2 国有资本经营预算的营利性2.1.2 国有资本经营预算的营利性 营利性是指在经营过程中使资本获得增值，营利性是资本的一般性质，资本 的本质就是增值自身。而预算的计划性和管理性的直接目的就是更好的利用资 本，以实现资本的营利性，不断增值自身，可以说预算是实现资本营利性的重要 工具。因此，预算也就以营利为制定目的，就具有了营利的性质。作为预算中特 殊一员的国有资本经营预算自然也是在具有预算的计划性和管理性的同时也具 有了预算的营利性。预算的营利性直接来源于资本的营利性，从这个方面来说， 国有资本的营利性决定了国有资本经营预算的营利性。 资本的营利性 资本的营利性 资本的本质具有两方面的属性，一方面是其自然属性，资本通过连续不断的 占有和支配剩余劳动以取得价值增值的价值，即资本的营利性，但其本身并不反 映社会关系。而另一方面，资本又具有社会属性，因为资本不是孤立存在的，他 必然要存在于一定的社会制度中，与该社会的生产资料所有制相联系，就必定要 反映该社会的本质特征。而对于资本的社会性而言，由于资本是存在于一定的社 会之中，社会的产生是资本产生的前提条件，因此对于此处资本的社会性而言， 是资本与生俱来的性质，即使是出于不同社会状态下的资本也都是具有社会性 的，这是一般意义上的界定。这与之后所要界定的我国的国有资本的社会性内涵 是不完全相同的。资本的社会性界定是宽泛意义上的，而在界定我国国有资本的 社会性时就不仅仅限于一般资本的社会性， 而是包含了国家性质对国有资本性质 的影响，而非指普遍处于社会关系中的资本所受到的社会关系的影响。 马克思说：资本是能够带来剩余价值的价值。 “资本只有一种生活本能，这 就是增殖自身。离开了这一点，资本也就无所谓资本了。 ”16此处的“带来剩余 价值”和“增殖自身”都是指的资本的营利性。 “增殖自身”是资本营利性的手 段， “带来剩余价值”是资本营利性的结果。资本的营利性即是所有资本的共性， 即使是作为一种由国家所有的特殊资本的经营性国有资本也不例外。 经营性国有 资本也不能脱离资本的这一基本属性。和其他资本一样也要追利润，这是作为资 本的一种生俱来的性质， 是市场机制的基本原则在资本身上的反映和要求。 因此， 在资本的营利性上，经营性国有资本和一般意义上的资本一样。在市场机制下， 除个别领域外，保值增值也是衡量国有资本使用效率的一个重要指标。 如前所述， 经营性国有资产是国家以各种形式对企业的投资及其收益形成的 资产，其以营利为目的，实质上就是国有资本，是以国家为所有权主体的特殊资 16 马克思恩格斯： 马克思恩格斯全集 ，人民出版社，1979 年版第 23 卷，第 260 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 经济法视角下国有资本经营预算制度的定位分析 第 13 页 共 37 页 本。因此，经营性国有资产必然具有资本的特性营利性。国有资本和其他资 本一样参加到市场经营活动中，成为市场链条中的一部分，以获取利润、增值自 身作为国有资本使用的直接目的。一直以来，国有企业的经营以保值增值为直接 目标就是出于资本的这一本质属性。 国有资本的营利性具有重要作用，首先是通过保值增值充实国家基础。这是 国有资产尤其是经营性国有资产的首要作用， 是国有资产能否发挥以及在多大程 度上发挥其他作用的基础，只有保持营利、保证国有资产的保值增值、保障国有 资本的充足，才能保证我国经济实力的强大，才能使社会主义的性质坚如磐石， 因此，最大限度的保值增值一直是国有资产经营的目标。 充分发挥资本的特性，积累大量的物质财富并非国有资产存在的根本目的， 财富如果只是财富， 那么它对国家、 对社会， 从发展的方面看就没有存在的价值， 只有使财富发挥作用，使人民的生活更好，使社会发展的更快，才是财富的价值 所在。 国有资本的营利、 将利润再投入再获得更多的利润， 如此循环对国家而言， 利润的高低，财富的多少，只是数字而已。只有对其加以利用，才能在最大程度 上发挥国有资本的作用。所以，营利是国有资产基本的性质