（西方经济学专业论文）中国市场化进程中的管制：一个产权经济学分析.pdf

i 摘 要 对政府管制的必要性不论在理论上还是在实践上都未达成共识传统理 论认为政府管制是基于垄断外部性公共物品以及信息不对称等市场失灵现象 而存在的可是传统管制经济学对这些市场失灵现象的分析并没有统一的框架 也没有统一的理论基础理论基础缺乏的一个直接后果是对市场失灵问题不能进 行一般性分析由此不能提出令人信服解决办法 本文的目的是寻求政府管制的理论基础我们知道一项资源的产权如果没有 被界定清晰则必然会出现公共领域公共领域出现的一个必然后果是处于公共领 域内有价值资源的租金会发生消散进而产生公地的悲剧从本质上讲公地 的悲剧是一项行为的私人成本与社会成本不一致造成的由此我们可以得出市 场失灵的根本原因是产权未被清晰界定情况下会产生公共领域在公共领域中价 格机制不能发生作用因而人们对自己的行为不会承担相应的成本进而发生租金 消散 因此政府管制的理论逻辑应是产权未被清晰界定公共领域价格机制失 灵租金消散为了使这一理论逻辑得到更好的证明把各种市场失灵放在产权这 一框架下进行分析说明各种市场失灵造成公共领域和发生租金消散的机制非常必 要通过案例分析本文指出对于垄断问题由于不存在产权未被清晰界定的情 形进而也不存在公共领域所以把垄断作为一种市场失灵实际上是没有根据的 而在公共物品外部性与内部性等市场失灵中都存在公共领域在本质上都是由 产权未被清晰界定引起政府在这些领域进行管制可能会缩小公共领域进而减少 租金消散 但是本文认为市场失灵只是政府进行管制的必要条件而非充分条件本 文通过案例分析表明在现实中市场机制已解决了大部分传统上认为的市场失灵 现象可以认为对市场失灵进行矫正的主要力量是市场机制除此之外还有政 府与法院因此对市场法院及政府管制这三种治理市场失灵的机制进行比较分 ii 析成为本文的一项重要内容本文的分析表明现实中并不存在一般意义上治理市 场失灵的最优方式不同的市场失灵形式可能需要由不同的治理方式来纠正在此 基础上本文对治理市场失灵的办法进行了更深入的研究试图得出一般性结论 本文认为在市场机制自动调整功能失效的情况下才可能需要政府与法院的 介入以使市场的内在功能得以恢复可是鉴于我国正处于市场化进程中市场 机制的建立在很大程度上依赖于政府职能的有效发挥与法律系统的完善理论的研 究不能脱离现实我国的现实是一方面市场机制还不成熟可是政府并没有为 这一机制的建立发挥应有的作用另一方面由于受计划经济的影响加上法律制 度的不完善政府干预了许多市场份内的事情进而破坏了市场的内在机制因此 适应市场经济内在要求的政府管制体制在我国还远远没有形成通过对管制过度与 管制不足的案例分析本文指出在产权清晰的情况下任何对产权进行限制与干 预的政府管制都会使市场的内在功能失调进而妨碍我国的市场化进程同样在 产权不清晰存在公共领域时如果政府不能有效地进行干预势必会带来经济秩 序的混乱结果必然是租金消散为了使政府管制达到界定产权这一目的本文指 出政府管制者本身的产权清晰是实现有效管制的根本途径 为了适应建立社会主义市场经济体制这一要求各级政府职能都应服从与服务 于市场的运作而市场能够有效运作的一个前提条件是产权界定清晰这实际上是 科斯定理的背后含义当然也是经济得以发展的不二法门因此所有政府职能的 必要性只有在界定产权中才 得以体现政府管制也不能例外本文的意义就在于 为政府管制这项政府职能找到理论依据 关键词政府管制 市场失灵 产权 公共领域 租金消散 iii abstract the necessity of government regulation has not yet reached any agreement, neither in theory nor in practice. traditional theories insist that government regulation is rooted from the phenomenon of market failures such as monopoly, externality, public goods and information asymmetry. however, the analysis for phenomenon of market failures based the traditional theories do not share the uniform framework or same theoretical base, resulting in general analysis of phenomenon of market failures could not be made, therefore, and no convincing measures could be forwarded. the purpose of this paper is to probe the theoretical basis. as we all know, if the property rights of some resource has not been defined clearly, there will exist a public domain. the consequence in the public domain will become “the tragedy of the commons”, due to rent dissipation of the valuable resource in the public domain. in essence, “the tragedy of the commons” is caused by the conflict between the private cost and social cost. so, we could deduce that fundamental reason of market failures is caused by the existence of the public domain in case a property rights has not been well defined. in public domain, the price mechanism could not play its role normally, which allows people not to bear the cost accordingly for his behaviors, thus, rent dissipation coming into being. based on above analysis, the logic of government regulation theory should be as below: the property rights has not been defined clearly appearance of public domain failure of price mechanism rent dissipation. in order to prove the logic further, it is highly necessary to put different market failures into the same framework to illustrate the mechanism why they lead to the appearance of public domain and rent desperation. using cases, this paper indicates, the problem of monopoly should not be regarded as a iv market failure since the property rights has been defined well. as to public goods, internality and externality, the public domain exist since the property rights has not been defined well. if the government implements regulations in these fields, it will reduce the public domain and rent dissipation. however, this paper believes, market failures is a necessary condition instead of sufficient condition to government regulation. cases in this paper show market mechanism has solved most problems once regarded as market failure issues in real life. in fact, the main strength to adjust market failure is market mechanism itself besides government and courts. therefore, the comparative analysis of market, government and courts to adjust market failures is made and become an important part of this paper. this paper indicates no most optimum method is available to cure market failure in general meaning. that is, different market failures should be solved by different governance approaches. on such a basis, this paper explores the ways of getting rid of market failures further, attempting to reach a more general conclusion. this paper argues, only when automatic adjustment function of the market mechanism does not work, should government and court intervene to reboot market intrinsic function. in the process of chinas realizing market economy, the establishment of market mechanism is largely depend on efficient exertion of government function and improvement of legal system. however, the current situations china confronted with is that, on the one hand, the government has not play its role in establishing market mechanism, which is still in its initial stage; on the other hand, the government intervenes too much, replaces the market mechanism partly, and impairs markets intrinsic mechanism influenced by planed economy and imperfect legal system. therefore, the government regulation system meeting market economy requirements is far from formulation. analyzing cases of over-regulation and lack-regulation, this paper indicates, on condition that property rights is clear, any government regulation measures v will malfunction market and cumber the process of marketization. meanwhile, when public domain exists arising from unclear property rights, the ineffective government regulation will surely bring with economic disorder and rent dissipation. to ensure government regulation to define property rights, this paper indicates, clear property rights of government regulator itself is the premise of effective regulation. to meet requirement of establishment of socialist market economy, government of all levels should obey and sever the operation of market. the premise of effective operation of the market mechanism is well-defined property rights, which is between the lines of coase theorem and certainly the only way of developing economy. therefore, all the necessity of government functions could only be embodied in defining property rights and government regulation is not the exception. the value of this paper lies in finding out the theoretical basis for governments function of regulation. key words: government regulation market failure property rights public domain rent dissipation 1 1 导 论 在本章我们将对为什么研究政府管制作一简单的说明并对政府管制理论的 发展脉络进行简单的回顾鉴于我国发展阶段的特殊性以及国情的复杂性本章将 对我国政府管制的一般性与特殊性进行概括同时我们将对本项研究的对象及内 容进行界定并说明本文的研究方法意义创新及不足 1.1 问题的提出 人们对政府管制的必要性不论在理论上还是在实践上都未达成共识一 般的认识是政府管制是基于垄断外部性公共物品以及信息不对称等市场失灵 现象而存在的可是传统管制经济学对这些市场失灵现象的分析并没有统一的 框架也没有统一的理论基础理论基础缺乏的一个直接后果是对市场失灵问题 不能得出一般性的结论由此不能提出令人信服的解决方法 就我国目前研究政府管制的文献而言大部分是针对国有自然垄断行业的治理 结构改革或自然垄断产品的定价问题但是国有企业治理结构的改革显然不应该 作为政府管制的研究对象自然垄断产品的定价在我国实际上也缺乏现实的基础 这是因为我们坚持认为价格只有在市场中才可以发现在企业产权国有的层面 上研究其产品应如何定价实际上是理论的倒退实际上我国面临的突出问题 是20 世纪 90 年代以来随着我国改革和建设步伐的加快微观领域的各种市场 失灵愈演愈烈如市场中假冒伪劣盛行典型的如劣质奶粉造成的大头婴儿事件 生态环境日益恶化生态环境的破坏已严重影响到我国的可持续发展生产安全 20 世纪 30 年代哈耶克和兰格就曾对社会主义能否计算进行了激烈的辩论我们认为这个问题在现在已 无讨论的必要参阅冯 哈耶克社会主义的计算(三)作为一种“解决方法”的竞争载个人主义与经济秩 序三联书店 2003 年 第 263303 页 另外 弗里德曼也对这一问题进行了颇为精辟的分析 详见米尔顿 弗 里德曼市场机制与中央经济计划载弗里德曼文萃首都经济贸易大学出版社2001 年第 2346 页 2 事故层出不穷等等可是令人遗憾的是对于这方面的政府管制研究在我国学术 界并没有深入展开相应地也就没有找到解决这些问题的理论基础另一方面微 观领域市场失灵愈演愈烈也证明了我国的政府存在严重的失职政府管制职能没有 到位 一个不可否认的事实是在我国政府管制职能缺位市场失灵日趋严重的情况 下由于受计划经济的影响违背市场内在规律进而破坏市场经济秩序的政府管制 却比比皆是这就不得不引起包括经济学在内的所有社会科学工作者的重视这是 因为我国所进行的市场化改革其成败的关键在于政府职能的改革只有建立起 符合市场经济运行内在规律并能为市场运行提供有效服务的政府职能才会带来经 济绩效的提升从这个角度讲对作为经济改革与政治改革结合点的政府管制展开 深入研究具有深远的理论意义和重大的现实意义 本文认为政府管制必须服从与服务于市场经济的运作我们知道市场能够 有效运作的一个前提条件是产权清晰界定这实际上也是科斯定理的背后含义当 然也是经济得以发展的不二法门因此我们认为政府的所有职能都应围绕界定 产权展开政府管制当然也不能例外在这个逻辑基础上我们发现实际上所有 的市场失灵现象都可以放在一个分析框架内即产权框架内进行分析由于所有市 场失灵都是由产权未被清晰界定引起政府管制的理论基础就是产权界定本文就 是在产权这个框架下对我国的政府管制展开分析的 1.2 研究的理论背景 广义的政府管制从国家开始出现的时候就已存在当西方社会进入资本主义时 代以后国家对经济生活的管制从未停止过按照一般的理解在市场经济国家 市场机制是配置资源的根本规则由于存在健全的市场体系许多经济问题可在市 场机制的作用下得到解决即使市场的内在机制失灵人们之间发生纠纷也可以由 据报载2003 年全世界产煤 50 亿吨死亡人数 8000 人左右我国煤炭产量 16.6 亿吨占 33.2%而死亡人 数 6434 人占 80.4%楚天都市报 2005 年 3 月 8 日 22 版 3 法庭进行裁决政府一般不应该对经济活动作出干预可现实却是人们发现随 着分工的深化及经济的发展经济生活中“市场失灵”现象越来越多市场的内在机 制与法庭在解决这些市场失灵问题时由于成本太高而变得不可行因此政府机构 对经济的管制范围也逐渐加大正如丹尼尔耶金约瑟夫 斯坦尼斯罗在制高点 重建现代世界的政府与市场之争一书中对美国政府管理经济的形势作出的判 断“在美国政府不是通过所有制而是通过经济管制对制高点实施控制从而 形成了一种特殊的美国式的管制资本主义” 与国家的宏观调控不同政府管制的理论基础不是凯恩斯主义经济学这是因 为凯恩斯主义经济学研究的是总量问题认为以市场机制为基础的总体经济具有 内在的不稳定性市场机制在出现衰退时的自动矫正功能较差因而需要国家通过 财政政策货币政策以及其它政策通过调控决策参数间接地对总体变量进行宏观调 节与管理进而实现充分就业和经济持续稳定的增长所以宏观调控主要是通过间 接途径来改变经济主体行为的并不是直接进行干预从这个角度讲国家对微观 经济活动及产业的管制并不在凯恩斯主义的研究视野之内另外政府管制的作用 范围在微观经济领域因此也被称为微观管制经济学大量的政府管制活动都与 处理企业间企业和消费者间的关系有关这恰好与微观经济学里的微观经济主体 相一致因而它所应用的是微观经济学的基本范畴和分析方法而不是宏观经济学 的基本范畴和分析方法 政府管制理论可以大致分为三个阶段 第一阶段 从 19 世纪末期到 20 世纪 40 年代 以帕累托 pareto 和庇古 (pigou) 的福利经济学为基础提出了管制的公共利益理论public interest theory of regulation公共利益理论针对经济中存在的自然垄断外部性公共物品的供给 丹尼尔 耶金约瑟夫 斯坦尼斯罗制高点 重建现代世界的政府与市场之争外文出版社 2000 年第 7 页 钱颖一指出虽然我国的经济改革已过 26 年宏观调控的概念自 1985 年的“巴山轮”会议上提出至今也近 20 年但我们还未有效地区分政府对经济的宏观调控与市场管制这两种非常不同的职能如我们把投资项目审批 称为宏观调控政策实际上是文不对题的再例如我们常常在宏观调控中听到的一句话是不能实行“一刀切” 实际上宏观调控是政府对经济总量的调节对总量当然是“一刀切”的详细的分析见钱颖一宏观调控不是 市场监管载财经2005 年第 5 期总 128 期 4 等问题认为市场机制在解决这些问题时不具有效率或根本无法解决如果政府不 进行介入和干预那么社会的总体经济福利将会受到损害因此政府有必要作为 公共利益的代表者在“市场失灵”的领域施行必要的管制以矫正“市场失灵”这 一阶段的研究成果被总结为“福利目标理论”或“公共利益目标理论” 这一阶段的理论把政府管制看作是政府对一种公共需要的反应它同时也暗含 着这样的前提即市场是脆弱的如果放任自流就会导致不公正或低效率而政 府管制是对社会公正和效率需求所作出的无代价的有效的和仁慈的反应其核心 思想是管制可以提高公共利益及社会福利国家及政府是公共利益自然的和最好 的代理者因此其理论分析与政策建议是建立在政府是“善”的这一前提之上在 很长的时期内公共利益目标理论一直以正统的理论在管制经济学中居于统治地 位同时它也是现代公共经济学的基石为 20 世纪大量兴起的公有制企业和管 制行为提供了政策依据 第二阶段从 20 世纪 50 年代中期开始一直延伸到 90 年代除了对管制带来 的社会成本进行深入分析以外这一阶段最有代表性的成果是管制的利益集团论和 管制“俘虏论”以科斯coase与斯蒂格勒stigler为主要代表的自由主义经济 学家和以布坎南buchanan为代表的“公共选择”学派对传统的关于管制的公共 利益理论提出质疑并发起挑战他们对公共利益目标理论的批评逻辑包括三个部 分首先市场与私人秩序可以在完全没有政府干预更不用说管制的情况下解 决绝大多数的市场失灵问题 他们认为 公共利益目标理论夸大了市场失灵的程度 而没有充分认识到竞争和私人秩序解决这些所谓“市场失灵”的能力其次在市场 不能有效运转的少数情况下也可以用私人诉讼的方式来处理市场当事人之间可能 发生的冲突也就是说在竞争与私人秩序不能成功解决市场失灵的少数情况下 可以由公正的法院来制止侵权行为coase1960 posner 1974第三即使 市场和法院不能够完美地解决所有问题管制也不见得奏效因为政府管制者是无 coase, r.h. the problem of social cost. journal of law and economics 3, october 1960,144 posner,r.a.theories of economic regulation, bell journal of economics,5,1974,335358 5 能的腐败的或者是被利益集团俘获的他们反而可能把事情搞得更糟产生这 些问题的原因在于管制的政治决策过程通常会被产业界所左右致使管制不但无 法约束垄断定价相反还会通过国家干预的手段来支持垄断行为kaltzupan 1984另一方面即使管制者真的想提高社会福利水平他们也往往由于自身能 力的限制而极少获得成功因此政府管制的范围越小越好即使在其最低限度内 也难以保证管制结果是有效的peltzman1989 他们对政府管制无效的论证主要集中在以下几个方面1政府管制机构是否 能像“公共利益论”所假定的那样成为公众利益的代表公共选择理论关于政府也是 “经济人”的命题对公共利益的理论假设构成了有力的冲击2政府管制的社会成 本收益分析表明大多数的政府管制是没有效率的甚至损害市场效率3对政 府管制的供给需求分析和管制活动的过程分析表明管制是因利益集团者的需要产 生的而管制者与被管制者之间存在着相互需要的利用关系最终会使管制者被管 制对象所“俘虏”导致管制的“异化”stigler,1971;owen,19814政府及公共 机构也会受知识和信息不完备的限制因而并不天然具有完全的理性能力 这一阶段的管制经济学研究集中在对“公共利益论”的反思和批判上发展出了 “管制无效” 甚至有害的思想 因此 这一阶段的分析是建立在政府是“恶”的 与“经 济人”并无本质不同这一前提之上 第三阶段的管制经济理论从 20 世纪 80 年代开始延伸至今在这一阶段许 多经济学家针对芝加哥学派对政府管制的诘难提出了自己的观点斯蒂格利茨以 管制机构往往以改进资源分配为由典型地加强了垄断力量减少了消费者的利益把消费者和纳税人的的财 富转给了那些在使用政治权力方面比较占有优势的集团见 kalt,j.,and zupan,m.,capture and ideology in the economic theory of politics.american economic review,74,1984,279300 peltzman.s.the economic theory of regulation after a decade of deregulation.brookings papers on economic activity,special issue,1989,141 戈登 塔洛克寻租对寻租活动的经济学分析西南财经大学出版社 1999第 1115 页 stigler, g.j. the theory of economic regulation, bell journal of economics,vol(2),1971,321owen.b.m.,and braeutigam.r.the regulation game,ballinger publishing company,1981萨缪尔森指出“许多专家感到航空与 石油业取消管制的成功经验可以运用到海洋运输农业天然气生产发电铁路的通讯等行业但是政治 上的阻力限制了取消管制因为受管制的行业往往可以避免竞争他们也喜爱过容易的受管制的生活”萨 缪尔森等经济学第 12 版中国发展出版社1992 年版第 874 页斯蒂格利茨也指出“必须牢记有 时政府恰恰是垄断的力量之源而且有时政府会为合谋提供方便”斯蒂格利茨社会主义向何处去吉 林人民出版社1998 年版第 292 页 关于这一阶段思想的详细述评见本文 3.2 6 信 息 不 对 称 理 论 证 明 市 场 失 灵 的 普 遍 存 在推导出政府管制的必要性 stiglitz,1982但是他的理论推理不是十分严密因此在逻辑上并没有推翻 芝加哥学派所主张的由市场或法院可以解决市场失灵的观点格莱泽等2001 人以法庭执法需要成本但法庭不能被激励为出发点提出了政府管制的必要性 许成钢等人以法律的内在不完备性理论从制度结构完善的角度论证了政府管 制在优化执法权和立法权配置上特有的功能和作用以及引入政府管制的条件 pistor许成钢2002较好地解释了金融市场的政府管制和现代市场经济国家 中“管制型政府崛起”的现象 由以上论述我们可以看出第二阶段与第一阶段的主要区别在于对政府的假定 上第一阶段的“公共利益目标论”认为政府是“善”的是代表公共利益的其效用 函数与公众的效用函数一致这一违背经济学基本逻辑的假定是其管制理论的内 伤 所以不可避免地遭到自由主义经济学家的攻击 第二阶段的“利益集团论”与“管 制俘虏论”在否定第一阶段的工作上成效显著由于坚持新古典的理论前提使其 分析保持了理论上的完美与一致但由于其分析几乎彻底否定了政府管制的必要 性却经不起现实的考验因此第三阶段的政府管制理论也就应运而生第三阶 段的政府管制理论并没有否定新古典分析的理论前提而是运用经济学的最新进展 得出了政府管制的必要性因而具有相当大的理论意义与现实意义 从管制理论发展的几个阶段我们可以看出管制理论的发展历程与宏观经济 学的发展历程有着很大的相似如果把管制理论的第一二三阶段与凯恩斯主义 新古典宏观经济学新凯恩斯主义经济学进行比较我们会发现凯恩斯主义遭到 新古典宏观经济学攻击的原因正是由其缺乏微观逻辑上的一致性而新凯恩斯主义 也正是在统一的微观基础上得出了政府对宏观经济进行干预的必要性所以微 stiglitz,j.e.the inefficiency of the stock market equilibrium,review of economic studies,49,august,1982241 261 见许成钢法律执法与金融监管载经济社会体制比较2001 年第 5 期112 页 格莱泽等科斯对科斯定理中译本载经济社会体制比较2001 年第 2 期 卡塔琳娜 皮斯托与许成钢不完备法律上一种概念性分析框架及其在金融市场监管发展中的应用 载比较第三辑中信出版社2002 年版 无论是主张政府干预的经济学派还是主张自由放任的经济学派实际上都从理性与实证两个层面反思自己 7 观管制经济学在经济生活中的运用有着与宏观经济学相同的命运即对“萨伊定律” 的肯定或否定理论的发展也就经历了肯定否定否定之否定的过程这个过程 每前进一步理论便向前推进一步其结果是理论更加与现实相符理论的解释和 预测能力更强 政府管制理论各个阶段的研究成果是深入研究我国市场化进程中政府管制的 基础在本文中我们将对政府管制理论成果进行系统的总结与提炼在此基础上 结合我国的实际从产权角度对我国的政府管制进行研究 1.3 政府管制概念的一般说明 1.3.1 “管制”的定义 “管制”一词是由英文的“regulation”翻译过来的经济学和法学关于政府管制的 定义有很多是一个颇有争议的概念根据管制与市场的作者史普博的观点 “一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现”维斯卡西viscusi 等学 者认为政府管制是政府以制裁手段对个人或组织自由决策的一种强制性限制 政府的主要资源是强制力政府管制就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种 强制力史普博认为政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间 接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为从行政法的意义上讲政 府管制一般是指政府行政机构依据法律授权采用特殊的行政手段或准立法准司 法手段对企业消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动它起源于 19 理论的局限性并从对立学派中吸取养分来完善自己的理论但从总的趋势来看20 世纪 90 年代以后西方 理论界对市场的作用普遍地持有更加肯定的态度 关于这一点 正如美国学者耶金和斯坦尼斯罗在 制高点 重建现代世界的政府与市场之争一书中所指出的那样“在战后的岁月中凯恩斯的政府管理经济的理论似乎 无懈可击但半个世纪之后正是凯恩斯被推翻而哈耶克这个自由市场的激烈倡导者则日受尊崇凯恩斯主 义的新经济学理论 60 年代曾在肯尼迪和约翰逊政府中占统治地位但 90 年代具有全球影响力的却是芝加哥 大学的自由市场学派”见丹尼尔 耶金约瑟夫 斯坦尼斯罗制高点 重建现代世界的政府与市场之争 外文出版社 2000 年第 10 页 史普博管制与市场中译本上海人民出版社 1999 年版第 28 页 viscusi w.k.,m.vernon,j.e.harrington,1995,economics of regulation and antitrust,the mit press,p.295. 史普博管制与市场中译本上海人民出版社 1999 年版第 45 页 8 世纪美国对铁路的管制二次世界大战之后随着凯恩斯国家干预主义的盛行各 国政府对经济进行了不同形式和不同程度的干预和控制其中也包括政府管制有 人将政府管制叫做“第四政府”广义的政府包括三个部门立法司法和行政政 府管制则同时兼有这三种职能所谓三权合一在法律的授权下管制机构可以制 定具体的规则去管理行政相对人同时能够执法监督检查处罚行为人还有 行政裁决权实际上是把司法系统的程序搬到了行政机关 在我国有的学者也往往把“管制”称为“规制”或“监管”并对它们从以下角度 作了区分首先管制的主体是政府而规制还包括其他国家机构其次管制主 要侧重于对企业行为的一种限制而规制则包含限制和激励两方面的含义再次 管制主要运用行政手段直接干预微观经济活动而政府规制则主要运用法律手段来 干预微观经济活动最后由于管制是一种强制性的管理强调对国家或政府权威 的服从和接受而规制则强调主体对法律法规的自觉遵守和利用表现出其行为的 主动性而有的学者认为管制总是政府对企业在市场上活动的直接干预不会因 为“regulation”被翻译成别的名词例如“规制”而有什么实质不同在本文中接受 后一种观点认为这种区分意义不大因此本文中的“管制”和其它提法可以互相替 代 1.3.2 “ 管制”的分类 政府的概念有广义和狭义之分广义的政府是指对整个国家进行组织管理的政 权机构包括立法行政司法机关狭义的政府是指执行人民意志的中央和地方 的各级行政机关从广义上讲政府对经济活动的干预形式众多如宏观调控普 通法反垄断法国有化政府管制等在本文中政府管制一词中的“政府”是指 狭义的政府但是由于在反垄断中往往由政府提出诉讼也可以视为政府对经 关于管制与规制的详细讨论见王红玲当代西方政府经济理论的演变与借鉴中央编译出版社 2003 年版 第 147148 页 周其仁竞争垄断与管制“反垄断”的政策背景报告载产权与制度变迁增订本中国改革的 经验研究北京大学出版社2004 年版 9 济活动的间接管制所以反垄断也成为政府管制的一个组成部分 因此从是否直接对管制者的活动进行干预可分为直接性管制和间接性管制 直接管制是指政府的相关机构通过有关进入价格标准等法规而直接对企业市 场行为施加的管制间接管制是指由政府的司法机构通过一定的法律程序而对企 业的不正当竞争和垄断行业进行的管制从管制的对象来看政府管制分为以下几 类经济性管制社会性管制竞争和反垄断管制经济性管制是指对特殊部门的 纵向管制比如对电信电力等部门生产与销售环节的管制社会性管制是对企 业行为造成了环境污染等外部性问题与产品质量以及生产安全和卫生等内部性问 题所进行的管制竞争与反垄断管制主要是针对市场竞争形成的垄断而不是特 殊行业的垄断因此经济性管制与社会性管制属于直接管制而竞争与反垄断管 制属于间接管制在 20 世纪 70 年代以前西方国家管制的实践和研究的重心是经 济性管制之后其重心才转到社会性管制上来下面是管制经济学对微观管制 的一般分类见表 1.1 表1.1 政府管制的一般分类 自然垄断行业的管制 通讯广播电力供水供气等行业 金融业的管制 银行保险证券和其他各种金融机构 经 济 性 管制 交通与建筑业的管制 铁路航空水运公路运输建筑 对环境质量的控制 对公害的规则涉及各行业 外部性管制 对产生灾害的规则 对欺诈交易的管制 对产品和服务的卫生与安全管制各行各业 直 接 管 制 社 会 性 管 制 内部性管制 对职业的卫生与安全管制涉及各行业 间接管制 不公平竞争和垄断的管制 涉及各行各业 没有把垄断与不正当竞争纳入经济性管制的原因是经济性管制是前置性的 史普博管制与市场中译本上海人民出版社 1999 年版第 30 页 资料来源1史普博管制与市场上海三联书店上海人民出版社 1999 年第 9295 页2转引自 程启智中国市场失灵与政府规制研究中国财政经济出版社 2002 年第 17 页 10 管制的是许可和授权的问题反垄断和反不正当竞争不是管制行政性的和可豁免的 垄断因此反垄断和反不正当竞争对进入某个行业不进行管制但一旦形成垄断 就会进行管制即对市场形成的垄断进行管制而行政性垄断不属于它要管制的 范围因为这些垄断具有合法性行政性前置性 本文认为上述的几种管制可以纳入到一个分析框架之下即产权分析框架 从政府管制存在的必要性讲政府管制是针对市场失灵而存在的如果管制被看作 消费者厂商和管制机构既相互依存又讨价还价的过程那么这个过程的起点是市 场失灵市场失灵主要有以下几种形式垄断外部性公共物品信息不对称 后三者实际上是产权问题我们认为对于垄断是否进行管制实际上也是一个对 于产权是否认可的问题所以本文的分析框架与分析思路与以往的分析有所不同 本文主要是从产权角度对市场失灵作出分析进而指出政府管制的理论基础 1.3.3 “ 管制”的特点 通过对政府管制概念的简单讨论我们可以得出政府管制有以下特点 首先政府管制的主体是政府行政机关即狭义上的政府这些政府机关通 过法律授权而取得管制权通常被称作管制者 其次政府管制的客体是从事市场活动的各经济主体企业与消费者通常 被称作被管制者 再次管制的对象是微观经济主体的经济行为而且具有强制性 最后政府管制的主要依据是各种规则管制过程是依法行政的过程具体体 现在管制者需要立法提供法律依据管制部门要得到立法机关的特别授权受管 制的企业或个人可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼 余晖政府经济治理结构中的行政管制载谁来管制管制者广东经济出版社 2004 年版第 20 页 11 1.4 中国市场化进程中政府管制的一般性与特殊性 1.4.1 中国政府管制的一般性 政府管制是针对市场失灵而产生的无论在西方发达的市场经济国家还是在我 国的市场化进程中市场失灵不可避免地在不同程度上存在着因此政府管制理 论都具有现实基础同其它理论一样政府管制理论也同样不会有东方与西方的区 别任何理论都有其应用前提理论与现实的不一致通常并不是理论有什么错误 而往往是现实与理论的前提条件发生冲突因此找出我国现实的约束条件与西方 发达国家有何不同通过放松西方理论的假设来丰富现有的管制理论进而服务 于我国的实践是我们不能回避的任务在我国的大量的市场失灵问题上比如说 外部性与内部性与发达的市场经济国家并无本质的不同差异主要表现在程度上 的大小为什么在我国市场经济不发达的情况下我国的市场失灵还较发达市场经 济国家更为严重这的确是一个值得研究与深思的问题 1.4.2 中国政府管制的特殊性 我国政府管制的特殊性表现在一方面我国的市场机制还不成熟可是政府 管制职能并没有为这一机制的建立发挥应有的作用从这个角度讲我国的政府管 制存在着管制职能不到位进而管制不足另一方面由于受计划经济的影响加 上法律制度的不完善我国的政府管制干预了许多市场份内的事情进而破坏了市 场的内在机制从这个角度讲我国的政府管制存在管制职能越位进而管制过度 无论是我国的政府管制不足还是政府管制过度都是有关内在原因的本文认为 我国政府管制的特殊性主要由以下原因所造成 首先我国经济发展阶段的特殊性决定了我国政府管制的特殊性我国的市场 化进程起于 1978 年的经济体制改革与世界上市场经济完善的国家相比我国面 临着经济转型和经济发展的双重任务即计划经济向市场经济转型即通常所说的 12 改革和落后的农业社会向发达的工业社会转型即通常所说的发展实际上 改革的本质是通过改变经济主体的约束条件进而使经济主体的行为发生变化最 后带来经济绩效的提升当然政府行为是经济主体面临的一个重要约束条件政府 管制也是其中之一由于我国建国以来的大部分时间是采取高度集中统一的计划经 济体制政府管制如果说可以把计划经济条件下政府对微观经济活动的管理也称 之为“管制”的话更多地表现为适应计划经济体制运行的需要而采取统制方法典 型的如政府审批制度这使得我国所谓的管制体制改革更主要地是针对计划经济 条件下形成的政府管理微观经济的方式方法而不是市场经济条件下形成政府管 制体制正如张维迎所说“中国从来没有一个市场经济充分发展的过程我们一 开始就全盘否定了市场 我们之所以否定市场 不是因为市场中谁对谁形成了损害 而是我们希望(通过计划经济的方式)实现赶超 再加上意识形态的影响 对于资本 主义经济危机的恐惧我们当时认定要有一个统一的(计划经济体系)来替代市场配 置资源替代企业家精神 我们搞计划经济从一开始就立足于消灭市场消 灭竞争 在转轨时期政府由于身兼社会管理者市场管理者和生产者三重角 色政府借助于行政垄断权来保护其他方面的利益介入市场运作就会造成各种 各样的管制” 在这种情况下我国政府面临的主要问题是建立健全与现代市场经 济要求相适应的政府管制体制而不是改革或取消市场经济的政府管制因为市场 经济的政府管制体制正在构建之中缺少可以改革的对象换句话说我国的政府 管制改革与管制放松与西方国家在发达市场经济条件下实施的管制放松有本质的 不同西方国家是市场经济的政府管制放松而我国则是计划经济的“管制”放松 因此我国的政府管制既是对以前严格管制的放松是一种放松管制的过程同时 又是一种新型管制政策制定和实