我国行政支出的现状、问题与对策.doc

我国行政支出的现状、问题与对策第16期总第218期2010年8月内蒙古科技与经济innermongoliasciencetechnology&economyno.16,the218thissueaug.2010我国行政支出的现状,问题与对策傅林通(北京师范大学管理学院,北京100875)摘要:文章根据我国的实际情况,分析了我国行政支出的现状及影响我国行政支出的重要因素,在借鉴国外降低行政支出的有效措施基础上,提出了降低行政支出的措施和建议.关键词:行政支出;财政;社会经济;政府职能中图分类号:f810.455(2)文献标识码:a文章编号:1oo76921(201o)16一o0o5一o2行政支出作为财政支出的重要组成部分,主要包括政府官员和公务人员的工资福利支出,政府各级各类机构的办公经费支出以及政府为社会提供公共服务,公共产品和实行社会管理所需要的其他费用.改革开放以来,中国社会经济发展取得了长足的进步,这已经是被人们所公认的事实.但是,近30年间行政支出逐年上升,居高不下也成为经济发展中越来越凸显的一道难题,怎样正确的认识行政支出居高不下的原因以及如何控制我国每年都大幅度增长的行政支出是学界注目的焦点.1我国行政支出的现状行政支出是政府对社会的管理和服务所耗费的资源,以及由政府的这两种职能所引发的现今和未来一段时间内的间接性损失的总和.我国行政管理经费的增长速度快,占财政支出的比重在逐年的增加,究其原因,主要是政府机构的设置和内部的管理监督机制存在问题.行政支出是纯消耗支出,因此规模过大就不利于经济建设和社会公共事业的发展,但我国近几年的统计数据表明,我国的行政支出存在超常增长,支出结构不合理的现象.1.1行政支出增长过快,行政管理费支出占财政支出的比重逐年增大我国行政管理经费本身的增长快,以亿元计,2000年为1787.58,2001年达到2197.52,2002年为2979.42,2003年达到3437.68,2004年为4059.91,2005年4835.43,2006年已经达到5639.05,2006年的行政管理经费支出是2000年的3.15倍.与财政总支出比较,行政支出也是超常增长,我国财政总支出,i),2000年的15886.50亿元到2006年的40422.73亿元,只增长了1.54倍,一般来说,随着财政支出的增长,行政管理支出也会相应的增长.不过,由于行政管理支出属于纯消耗性支出,因而其增长速度应该小于财政支出的增长速度,这样才有利于政府把财政支出增长的大部分用于经济建设和社会公共事业,对我国这样的发展中国家来说更是如此.与gdp比较行政支出也是超常增长,我国gdp从2000年的99214.6亿元到2006年的210871.0亿元,只增长了1.125倍;而行政管理经费与按财政功能性质分类的其他各项支出经费,如经济建设费,国防建设,科教文卫等比较,也是增长过快.此外,在行政管理费支出迅速增长不能带来高效率高质量的政府服务的同时,其增长也对其他用途的财政资金有一定程度的挤出效应,该状况造成收稿日期:2o1oo32o的政府低效率无疑将制约经济的发展.行政管理费超常增长不仅弱化了预算约束,也引起了各级政府机关的过度负债和财政赤字,进而影响到财政的可持续发展.目前我国行政成本增长较快.公开的数据表明,我国行政成本增长迅速,数字庞大.1.2行政支出结构有很大变化2005年全国行政经费为4835.43亿元,其中人员工资性支出所占比重与1978年相比,基本没有变化,约占全国行政经费的40.行政经费中,设备购置和房屋修缮费1978年占行政经费15左右,2005年则下降了大约5个百分点.随着经济社会发展和科技进步,党政机关办公模式正逐步向电子化,网络化方向发展,办公条件逐步改善,管理手段现代化水平不断提高,机关办公用房的维修任务增:j,相关的经费随之增加.但是这些经费增加的速度低于行政经费的增长速度,为此出现了比重下降的情况.行政经费中的公务费,业务费,会议费等,2008年与2005年相比,占行政经费的比重有所提高.2成因分析我国行政支出的增长和结构的变化有一定的合理因素,例如,随着物价水平的增长,行政支出也必然会有所提高,政府组织规模的扩大也会导致行吱支出的增长.同时,也存在着许多不合理的因素,笔者认为与政府职能转变迟缓,机构设置重叠,行政管理低效,预算控制不严等多种因素与我国行政支出现状有直接关系.2.1政府职能定位不清经过十多年的市场化改革,我国政府职能与计划经济时期相比已经有了很大的改变,政府职能的扩展,必然会带来行政支出的增加,但是由于政府缺位和越位的情况时常发生,也增加了大量的不必要的行政支出.从实践情况来看,我国自20世纪80年代改革开放以来,政府所承担的职能不断扩大.一方面,原先所承担的多种职能难以完全退出,如经济建设,职工医疗,教育,住房等;另一方面,市场经济发展又要求政府承担许多新的职责,如市场培育,监督与管理及法制建设等.为了继续承担旧的职责,政府原先的机构没法撤销,而为了满足新的要求,政府又必需设置新的机构,行政支出在这里表现出了难以压缩的刚性.由于政府的职能定位不清,缺位,越位,机构重叠,设置不合理等情况仍旧存在.政府有的部门出于对自身利益的追求,仍然承担本应由社会中介机构承担的职能,其费用直接或最终仍由财政负担.部门职责交叉,条块关系尚未完全理顺,导致政府机构的?5?总第218期内蒙古科技与经济工作不协调,多头检查,设备重复配置现象时有发生,造成了人力,物力的浪费和行政效能的下降.2.2政府管理制度和监督机制的缺陷我国现行政府管理制度上的缺陷,会关系到政府办事效率和行政资源,也是影响行政成本的一个重要因素.2.2.1政府内部管理机制:我国的财政预算编制不细,内容残缺.我国财政部门一直是按照支出经济分类性质分类科目进行预算编制,其编制的预算内容粗略,难以对其进行实质审查和监督.而且我国政府预算只反映了预算内和部分预算外的财政收支活动状况,大量预算外,制度外的公共收支行为仍然游离于预算的监督约束之外,破坏了预算的完整性.在预算通过生效以后,即具有法律上的执行力.但在预算执行实践中随意性较大,给某些机构和人员滥用权力谋取私利创造了便利条件.政府采购制度的目的在于降低行政成本,节约财政资金以及促进廉政建设,在现实中,政府采购制度不仅没有降低行政成本,而且还增加了成本,同时通过政府采购购买到的产品质量也不一定有保证.我国职务消费已占到全部财政支出的38以上,成为各级财政经费的一大部分圆.我国公款消费虽有一套规章制度和复杂的批准程序,如,报销制度,公务用车制度,公务接待制度,公费出国制度等,但由于把关不严和人情关系,不少制度形同虚设.政府官员利用程序和规章上的漏洞,大肆利用公款吃喝,出国考察,随着官阶的增高,公款浪费的现象也更加的严重,由于没有受到有力的遏制,职务消费也是造成我国行政支出居高不下的一个重要原因.2.2.2监督机制:我国的财政监督体系目前还不是完整意义上的公共财政,gr督体系,我国的财政监督体系并没有建立健全有效的内部控制制度,缺乏严格的资金授权tit:准制度,详细的资产管理制度和内部审计制度.审计部门在监督中重支出规模和合法性,轻支出的投入与产出效益的现象较为普遍;不重视对政府行政支出的过程监管,效益评估和事前约束,不重视行政支出成本管理中的市场意识,成本意识和效率意识的提高,控制成本就难以有所作为.由于我国对造成行政成本过高的行为还没有行之有效的监督,约束机制,行政成本也并不是考核各级政府及其部门业绩的主要指标,无形中纵容了各级政府部门行政成本过高的行为,行政部门和行政人员有时并不是靠有效的监督机制予以约束,而是要靠更:fi-权利的上级部门或上级领导个人的干预.我国现行的监督,约束机制对此还没有有效的约束和制裁措施,从而会加大隐性行政成本.3x,l策和建议在针对我国存在的实际情况的基础上,借鉴国外有效控制行政支出增长的一些措施,笔者提出了以下几条控制我国行政支出过度增长的对策和建议.3.1建立适度政府凡是市场能够自己调节的,政府就不要进行干预,这样一来,可以有效控制政府的管理越位现象,节约大量行政成本.要想让市场完全发挥作用,政府就必须要放松管制,放松管制主要涉及交易制度的变革,放松形形色色的行政限制和禁令,给企业以充分的活动空间.政府不但要放松行业的管制,还要放松市场管制,摘除行业壁垒,引入竞争,消除垄断,放松过程管制,进一步缩减行政职能.我国的政府管理链条长,从中央?6?到地方有多级政府,政府的规模也很大,行政成本也就相应的高昂.放权给地方政府,地方的事情由地方政府酌情解决,解决不了再向中央请示,中央不要事事插手,事事干预,扩大地方自治.3.2完善政府内部管理制度3.2.1完善公共预算管理.完善预算管理制度的关键就是增强预算透明度,实现预算执行和报告的公开机制.公开财政预算的执行情况.定期公布现行财政预算执行情况的报告;公布综合的滚动的中期预算框架;公布预算单位的财务执行情况以及月度,年度预算报告.要确保公开信息资料的真实性和有效性.完善预算管理还要求细化部门预算编制.预算编制是预算过程的首要环节,是保证预算质量的基础性工作.预算编制环节形成的预算草案要真实全面和明确地反映财政收支情况,实行部门预算是最好的选择,细化预算,实行部门预算,客观上要求安排充裕的编制时间,这是保证预算编制质量,控制行政成本的重要条件.在编制预算的过程中,政府不得随意对预算做出调整或变更.在外部条件和社会环境发生了与原预想不同的情况而使预算执行中出现了某种偏差时,政府必须做出预算调整方案报人大常委会审查批准后方能执行.3.2.2规范政府采购制度.要进一步完善和规范政府采购制度,必须通过法制化和规范化的财政支出制度促进行政成本的控制与降低.构建完善的政府采购法律体系.在政府采购法基础之上,进一步制定相应的实施条例或相关细则,使政府采购的范围,原则,方式等得到明确规定,以确保政府采购活动真正有法可依.加大监督检查力度.财政部门应该与纪检,监察和审计部门进行及时的交流与沟通,形成相互,gr督的制约机制,同时建立有效的社会监督机制,对采购活动中违背公平,公开,公正原则,进行暗箱操作损害当事人合法权益并造成财政资金损失等行为严格按法律法规予以查处.大力推行规范的政府采购制度,从源头上控制行政成本.要全面推行政府采购和货币化改革制度.各级政府都要按照法定程序,通过竞争性招标采购的方式,为行政单位从市场上采购质优价廉的货物,工程和服务,从而降低行政成本3.2.3严格控制职务消费.针对存在的问题,对现有职务消费项目进行清理,分类,明确职务消费的范围,项目,使用原则,审批程序,消费标准和监督处罚措施,出台有关公务员职务消费管理法规,将职务消费纳入法制化轨道在完善法律法规的基础上,严格依法行政,认真执行财务法规,真正做到有法必依,违法必究,杜绝法律法规所不允许的公款消费行为,切实控制行政成本必须清理和完善现有管理制度.要对不合理,不科学或不完善的现行管理制度进行清理和修订.要规范干部职务消费的范围,明确规定哪些可以开支,哪些不可以开支,并根据其工作量的大小,制定适度的标准,实施总量控制.对一些能够以货币形式体现的职务消费项目,可以按照公务,职务的需要,实行适度货币化,量化给个人或计入公务员工资之中.必须注意防止货币化改革成了变相为公务员jj1-r资的状况发生.关于职务消费货币化改革问题,一方面,我们可以借鉴国外的一些好的做法,探求企业化经营的办法来解决这些问题.在政府内部引进竞争激励机制,在公共领域引进企业管理模式,通过竞争性招投标和拍卖将服务承包出去.如,美国国内有几(下转第11页)周云芳?中小企业融资障碍及对策分析2010年第16期小企业技术水平低下,科技含量不高,产品缺乏竞争力以及产业结构不合理.所以要建立资金来源多样化,主要用于高科技中小企业的风险投资体系.设计中小企业贷款抵押担保证券,试行小企业贷款证券化,中小企业贷款证券化的推行将使我国信贷市场的风险得以在资本市场分散,弱化,资本市场资源配置效率得以提高,商业银行资产质量得到了提高,扩大了对中小企业的放贷能力,为解决中小企业融资难问题探索出一条新的道路.美国的房屋抵押担保证券给我国中小企业融资难问题提供了一个解决思路:成立中小企业发展局担任信用评级任务;商业银行向中小企业发放抵押贷款;证券公司将购买的中小企业贷款证券化,并销售给投资者或自营;投资者进行选择.建立信贷营销制度,扶持中小企业潜在客户银行要克服向后看而不向前看的倾向,以发展的眼光寻找潜在客户,为此,必须积极进行信贷营销.建立有效的,立体的,多层次的中小企业融资体系,寻求解决中小企业融资难路径时,中小企业融资不能老盯着银行,而要着眼于构建有效的,立体式的,多层次的融资系统,拓宽中小企业的融资渠道:推动中小企业改制,发挥多渠道融资功能;多方筹集担保资金,创业基金,风险投资基金以扩大资金供给面;选择有条件的新兴成长的中小企业,经过一段时间孵化进入证券市场进行融资;组建地方性的柜台交易市场,为中小企业的股权流通,证券交易提供必要条件;允许金融资产管理公司在中小企业领域进行产业资本和金融资本结构的探索.参考文献13stiglitzjandweiss,creditrationinginmarketswithinperfecti0nj.journaloffinancialeconorhics,1981.2nakamura,managerialdiscretionandoptimalfinancingpolicesj.journaloffinancialeconomics,1990.3berger,aandudell,grelationshiplendingandlinesofcreditinsmallfirmfinancej.journalofbusiness,1995.4strahan,philipe.andweston,jamesp.,smallbusinesslendingandthechangingstructureofthebankingindustryvjjournalofbankingandfinance,1998.5张松平,王翠霞,中小企业融资困境及其对策j.企业经济,2006,(4).6董庆辉.破解中小企业融资难题口.宏观经济管理,2006,(4).7易纲.中国加入世界贸易组织给中小企业带来的机遇与挑战国际研讨会,2002.8林毅夫,李永军.中小金融机构发展与中小企业融资j.经济研究,2001,(1).9李志葵.银行结构与中小企业融资j.经济研究,2002(6).1o曹风岐.建立和健全中小企业信用担保体系j.金融研究,2001(5).(上接第6页)千家接待公司,会议公司,承接政府的接待,会议等事务,政府可以以较少的费用得到优良的服务我们的公务用车也可以用民营化,企业化的运作方式,成立公务用车租赁公司,按照市场规则来运营.3.3加强对于行政支出的监督要建立内部监督与外部监督相结合的立体体系.要在完善行政系统内部自上而下监督体系的基础上,紧密结合执政党监督,国家权力机关监督,司法机关监督,民主党派监督以及社会团体,新闻媒体,企事业单位