社会转型期群体性事件的成因及预防处置机制研究.doc

社会转型期群体性事件的成因及预防处置机制研究兼论信访部门的地位与作用【摘要】构建社会主义和谐社会成为近期我国经济社会发展的重要目标，当前社会转型到了一个关键时期，然而，近年来，随着改革的深入和社会转型力度的加大，社会上针对政府的群体性事件频繁爆发，成为与和谐格格不入的音律，不仅影响了政府的日常工作，也在社会上产生了不良影响。群体性事件是社会转型期的不可避免的问题，但是它的负面影响是巨大的，不能放任不理，所以，必须坚持长期不懈的努力，建立起群体性事件预防治理的长效机制，尽可能减少、避免群体性事件，将其负面影响降低到最小。【关键词】 群体性 事件 成因 对策西方发达国家的发展进程规律表明，在人均gdp10oo-3000美元这一阶段，既是加快社会发展的“黄金期”，也是社会矛盾的“凸显期”。当下，我国正处于社会转型期，必然会出现许多新情况、新问题，维护社会和谐稳定显得尤为重要。2008年出现的贵州瓮安“628”打砸烧事件，重庆、海南三亚、广东汕头、深圳等地出租车司机罢工停运事件，甘肃陇南“1117”集体上访事件；2009年出现的湖北石首“6.21”群体性事件、广东番禺万人签名反对建垃圾焚烧厂事件、吴江市平望镇垃圾焚烧发电站群体性事件。一方面，反映了社会转型期各种利益纠纷凸显，加大了矛盾冲突、对抗的振幅；另一方面，也反映了民众自我保护、自身维权意识增强。加之，每个人的价值观、认知模式、人格特征等差异，从而在面对问题、矛盾或压力时不能从客观现实去体察问题所在、事情根源，不能正确地、理性地处理问题，继而出现过激行为，甚至出现违法犯罪行为。一、群体性事件概念界定、特征（一）群体性事件的概念界定在我国，人们在不同时期对群体性事件有不同的称谓，党政机关和学术界也从不同角度对群体性事件作出了界定。2000年公安部制订了公安机关处置群体性治安事件规定，明确提出了“群体性治安事件”的概念。2004年11月中共中央办公厅、国务院转发的关于积极预防和妥善处理群体性事件的工作意见，使用了“群体性事件”。2005年7月7日，由国务院新闻办主持、中组部领导出席的新闻发布会上首次向世界媒体公开使用了“群体性事件”的称谓：“当前中国改革和现代化建设进入关键时期，有些矛盾集中显现，并因此发生了一些群体性事件”。1 陈利华：中国“群体性事件”10年增6倍，新华每日电讯，2005年7月31日1群体性事件的概念界定为我国社会转型期由人民内部矛盾而引发的，一定数量的群众参与实施的，采取游行、示威、静坐、上访请愿、聚众围堵、冲击、械斗、阻断交通，以及罢工、罢课、罢市等非法手段，对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种群体性行为。2 中国行政管理学会课题组：我国转型群体性突发事件主要特点、原因及政府对策研究，中国行政管理2002年第5期2（二）群体性事件的基本特征1、利益性。利益是从人的需要同物质世界的联系中产生出来的，它是指满足人的物质需要和精神需要的保障条件。在群体性事件中，群众最关心的往往是一些与他们自己的切身利益息息相关的看得到摸得着的具体的利益问题。比如2009年开发区某小区因开发商未提供相应面积的物业管理经营性用房，导致100多名小区业主围堵机关大门，要求领导及有关职能部门出面协调解决。2、群体性。当前，我国的社会关系和社会结构出现了重大变化，形成了许多具有共同利益的社会阶层利益群体。不同的群体越来越重视自己的具体利益、局部利益，不同的利益群体在市场经济条件下，力争实现自身利益群体的最大化，从而使群体之间的矛盾呈多发态势。近年来，集体上访、围攻党政机关等群体性事件有逐年增多之势。3、对抗性。在群体性事件中，不少人认为“找企业不如找政府，找政府不如堵公路、上铁路”，因而明目张胆地封桥堵路，冲击要害部门，要挟党和政府，甚至不惜实施打砸抢烧等违法行为。对于公安机关的介入，闹事者常常有很深的抵触情绪和抗拒心理，对公安机关采取的执法行为拒不合作，甚至辱骂、殴打执法民警，采取暴力抗法，造成了恶劣的社会影响。4、复杂性。随着市场经济的逐步深入，由过去计划经济的“单位人”变成了“社会人”，在群体性事件中，参与的主体成分复杂，每个“社会人”成分多样化，既有策划、组织群体性事件的骨干成员，也有附和支持的群众，甚至还夹杂着少数心怀鬼胎的危险分子。由于群体性事件现场少则数十人、数百人，多则成千上万人，鱼龙混杂，良莠不齐，导致群体性事件的复杂性。5、突发性。群体性事件往往具有很强的突发性，常常是在意想不到的时间和意想不到的地点突然爆发，来势迅猛，影响巨大，对社会心里产生强烈的震荡，迫切需要党和政府立刻采取果断措施加以平息、化解。近年来，由于通讯设备的普及和网络技术的广泛运用，以致群体性事件由过去的松散、程度低转变为结构严密、分工明确、组织化程度高的方向发展，其计划性、目的性、严密性及步骤性越来越强，事前难以预料，因而一旦发生群体性事件，往往具有一定的突发性。6、扩散性。由于群体性事件的扩散性，导致各种利益矛盾群体之间相互感染、模仿，而采取发动群体性事件的方式表达自己的利益需求。加之，“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决的突出问题”的错误观念，因而这部分群众不是借助于正常的信访渠道，而是积极效仿已经发生的群众性事件的连锁反应，对社会稳定造成严重危害。二、群体性事件成因分析（一）各种利益纠纷凸显目前，我国正处于改革开放和现代化建设的转型期，各种社会矛盾、利益纠纷凸显。我们信访部门总结梳理近几年来的信访案件看，主要反映一下几个方面：劳资关系纠纷问题。在现代市场经济社会中，劳资关系是最基本的利益关系，也是最重要的关系。劳资间利益的公正与合理分配是开展有效社会合作的基础，是现代社会经济发展的基础。而经济利益和社会权益得不到有效的保障是引发群体性事件的主要原因。社会保障严重不足。我国社会保障体系正处于起步阶段，还存在着保障覆盖面狭窄、制度不健全、区域性差异明显、保障水平偏低等方面的问题。征地拆迁纠纷增多。随着我国城市化进程的不断推进，农村征地和城市拆迁同时并举，失地农民和城市拆迁户的数量呈上升态势，由此引发的群体性事件也逐年增多。大量征地引发的群体性事件背后是补偿标准和补偿款项不到位的问题，中间还涉及到部分官员贪污腐败。环境保护问题。随着人民群众的环保意识和环境权利的不断增强，环境群体性事件呈显著上升态势，环境污染及环境公平问题日益突显，以此为又因的相关群体性事件也随之进入高发期。如上海磁悬浮列车磁辐射“散步事件”，厦门“px”事件，广东番禺垃圾焚烧发电厂群体性事件。根据统计，环境污染引发的群体性事件以年均29%的速度递增。1 潘岳：和谐社会目标下的环境友好型社会，21世纪经济报道，2006年7月17日1（二）群体性事件发生的根源分析1、法律制度因素。第一，法律制度缺失或不完善。在拆迁安置方面，我国现行的法律对拆迁的目的、补偿标准、安置方案及拆迁户的权利义务规定过于原则，缺乏可操作性的条款。在环境保护方面，我国法律制度的局限性及对破坏环境行为蒸发的有限性，客观上纵容了环境污染事件的发生，也是导致了一些因环境污染而出现的群体性事件。第二，法律执行不严格、政策落实不到不到位。第三，法制观念淡薄。法制观念淡薄是群体性事件多发且呈现出暴力趋势的主要原因。2、利益诉求及矛盾解决机制因素。第一，诉求渠道不畅。虽然我们有信访制度、领导接待制度、举报制度、司法救济途径、民事调解中心等，但是，很多部门和官员在面对矛盾纠纷和问题时，仍旧希望通过“打压”和“掩盖”的方式维持稳定。第二信访功能错位。信访制度是基层群众进行利益表达、反映意见的制度性渠道，但是社会转型，各种社会机制均存在不同程度的“失范”，信访制度在基层往往流于形式，使群众意见得不到及时答复或经常推诿扯皮，也使群众对基层信访丧失信心，不得不到上一级政府部门上访。据不完全统计，60%的群体性事件是因为群众的建议意见得不到及时的答复而引起的。比如，某小区，于2008年6月份交房后，业主一直通过“12345”、“网上信访”反映房屋“三证”无法办理问题，未果。到2009年初，个别业主代表到信访部门上访，交办到职能部门后，职能部门也没有认真对待，导致2009年8月份，上百人的业主群体性上访事件发生。加之，近年来，“截访”、“销号”现象严重，严重扭曲了信访制度的功能。第三，社会矛盾调处不力。矛盾纠纷是维持社会安全运行的重要机制。应该看到，由于历史和现实的客观原因，部分社会群体在改革过程中承担了改革的成本，未能享受到改革的成果，有些矛盾又一定的历史必然性。很多时候是由于没有及时化解矛盾，领导的“漠视”激起群众的愤怒，继而引发群体性事件的。认识到这一点，如果关乎群众切身利益的社会能早一点引起有关部门关注，并能够通过政策、法律的方式及时化解，群体性事件的发生几率将会大大减少。3、政治因素。第一，决策失误。随着社会结构的转型和经济发展，社会成员的利益结构趋于多元化，相应地，政府部门出台的各项政策和措施在协调群体利益上的难度越来越大。2009年2月8日发生在贵州德江的“舞龙事件”是一起典型的因决策失误导致的群体性事件，当地政府因考虑“安全因素”，禁止群众在主城区舞龙，部分舞龙人员对受到制止不理解聚众围堵县政府，并与警察和政府工作人员发生冲突。1熊少游;德江舞龙事件：以“禁”代“管”非上策，新京报，2009年2月10日1第二，官僚主义、形式主义。毛泽东同志指出，“发生闹事的更重要原因，还是领导上的官僚主义。”江泽民同志也曾指出，“现在发生的一些严重的突发性事件和群体性事件，有些让人想都想不到的事件，其中一个重要原因，是由于工作不落实、不扎实、不切实。工作部署了，没有抓到底，口号提出来了，没有落实。结果流于形式，浮于表面，没有实效。”2中共中央文献研究室编：十五大以来重要文献选编（中），人民出版社2001年版，第1411页2第三，权利寻租，与民争利。从2008年、2009年已经曝光的群体性事件看，大部分群体性事件中都有公共权力利益化的影子，地方政府利用公共权力与民争利是群体性事件的“罪魁祸首”。无论是征地事件，还是连续发生的出租车罢运事件。地方政府在其中扮演了相当尴尬的角色：既是利益占有者，又是利益矛盾协调者。公共权力设租寻租成为群体性事件爆发的根源之一。4、诱发群体性事件的文化观念和社会心理因素。群体性事件同其他社会行为一样，不可避免受到参与者的文化观念、传统思想观念及社会心理等方面因素的影响。第一，群众民主观念日益普及，争取知情权、参与权、求偿权等日益剧增。第二，权利意识的增强，维护自身合法权益的意识逐渐增强。第三，人治传统观念，人治大于法治的封建意识还长期存在，出现矛盾纠纷，首先不是找法院，而是找政府，上访反映问题，寄希望于政府和“青天包公”。第三，从众心理和“法不责众”心理，群体性事件中的大多数参与者往往抱着“从众心理，法不责众”的心理参与到群体事件中。三、群体性事件的预防与处置（一）群体性事件预防1、建立健全科学决策机制。实行科学决策是社会主义市场经济发展的客观要求，也是建设法治政府的一项重要目标，而不民主、不科学、不合理的决策则是导致群体性事件产生的重要原因，一些群体性事件的发生就是因为决策不准甚至失误所造成的。因此，各级政府要建立和完善科学的决策机制，推进决策的科学化、民主化，积极从源头上解决好引发群体性事件的各种又因。如完善重大决策的规则和程序；建立社情民意反映制度；建立社会公示制度和社会听证制度；建立重大项目舆情评估制度。2、建立健全法律运行机制。完善的法律运行机制是从制度上化解群体性事件的重要保障。为有效应对突发公共事件，西方发达国家首先开展的工作就是建立和完善相应的法律制度，统一政府在应急管理中的职权、责，确定依法管理的法制原则。只有通过建立和完善各种法律制度，畅通合法渠道，把矛盾纳入法制化轨道，才能保证有效地应对群体性事件。第一，建立健全行政法规。第二，建立科学司法制度制衡制度。第三，建立完善法律援助制度。第四，强化法制教育，提高法制意识。3、建立健全社会预警机制。群体性事件属于一种社会越轨行为，这种社会越轨现象如果不能及时地予以纠正，往往容易形成影响社会稳定和发展的不良要素，影响或阻碍社会发展的进展。如果我们对社会越轨现象予以重视和警觉，做出科学的判断，防患于未然，就能及早地预防和纠偏，为解决、防范社会问题提供先觉条件，奠定稳固的基础。由此可见，建立健全灵敏、完善的预警机制显得尤为重要，它可以有效防止和避免群体性事件的发生；既使发生了，也可以处置在初始阶段和萌芽状态，把影响和损失减少到最低限度。第一，设立社会预警组织机构。第二，建立信息情报收集制度。第三，完善情报信息研判机制。第四，建立科学的信息传播机制。4、建立健全利益表达机制。让群众通过正常的渠道、合法的方式表达自己的医院，反映社情民意，既使释放社会中的不满情绪，有积极意义。第一，健全信访制度。首先，要畅通信访工作渠道，畅通“12345”、网上信访、领导接待日、社区“12345”等渠道，方便群众信访，反映诉求，提升信访工作水平。其次，加强信访督查力度。注重效果、讲求实效，既兼顾全面又突出重点，是信访督查的灵魂，信访督查对于集体上访善后阶段的作用尤其重要。再次，健全信访责任制，明确责任，党政“一把手”负总责，分管领导要具体抓。5、健全事前矛盾化解机制。由于当前我国正处于社会转型期，各种社会矛盾相互交织且日益凸显，一些部门缺乏政治敏锐性和责任感，对预警性情报信息重视不够，矛盾化解不力，导致事件升级爆发。因此，迫切需要建立一套合理有效的社会矛盾化解机制。第一，设立基层矛盾化解组织，按照“条块结合，以块为主”和“属地管理”的原则承担具体任务和责任，将矛盾纠纷化解在基层，化解在当地。第二，健全不稳定因素排查制度，一要定期排查与重点调查相结合；二要日常排查与重点排查相结合。三要专门工作于群众路线相结合。四要把几种排查调处与经常性排查有机结合。五要表彰奖励与责任追究相结合。做到“早发现、早报告、早控制、早疏导、早化解”，牢牢把握处置群体性时间的主动权。第三，健全矛盾化解的监督机制，一是政府要建立人民内部矛盾点出督办检查制度；二是健全人大、群众和新闻媒体对政府职能部门的监督机制。第四，健全领导包案调处机制。对重大矛盾纠纷，实行领导包案、挂牌督办制度。对重大信访案件、“三色预警”案件、信访积案，要落实领导包案，一包到底。做到“四定”、“三包”，即定牵头领导、定责任单位、定责任人、定办结时限，包调处、包跟踪、包反馈，从而提高应对群体性事件的工作效率和调处水平。6、建立健全责任追究机制。导致群体性事件发生的一个重要因素还有政府部门目标责任不清，乱作为或不作为，以及责任得不到有效追究，因此，必须建立健全和落实责任追究机制。责任追究以追究国家工作人员在预防与处置群体性事件中有关责任为核心，以巩固人民群众对党和政府的信任、用户为目的。1 裘永进：群体性事件处置十要素探析，公安研究，2008年第7期1要按照“谁主管、谁负责”的原则，建立健全责任追究制度，实现权和责的统一。（二）群体性事件处置群体性事件的处置机制是指处置群体性事件中各个具体环节具有的运行模式和机制。建立健全群体性事件处置机制的目的在于实现有效的社会控制，减少社会危害，恢复和保持社会秩序，促进社会稳定。群体性事件的处置一般包括应急预案机制、快速反应机制、现场处置机制、协商对话机制、信息发布机制和善后处理机制等几个环节和程序。1、应急预案机制。“未动先谋，有备无患”，充分做好随时应对群体性事件的准备，是掌握工作主动权的重要举措。很多群体性事件往往都是从苗头性、倾向性问题开始，如果在事件初期及时采取有效措施及早化解，完全可以将其控制住。为了处置群体性事件应对有方、应对及时，各级政府及相关部门应依据有关法律规章，结合实际，制定不同的处置预案。一旦事件发生，便可立即启动预案，争取事件处置的最佳时间，将其控制在可控范围内。同时，预案制定后，要经常加强预案的演练。2、快速反应机制。一是及时返现，迅速上报。具体地讲，一方面，群体性事件一旦发生，当地政府必须弄清事件的而起因、参与人数、严重程度、事件等级等情况；另一方面，应立即启动应急机制，集合公安、信访、综治等部门，统一协调行动，迅速处置。由信访部门晓之以理，动之以情与挑头人对话，并征询其意见，选派来访人代表，进行对话、协商，将现场事态尽可能弱化、降低群众的激荡情绪，同时，由综治人员、公安人员进行疏散，实施劝返或到指定场所进行安抚。以上也是近年来我区处置群体性事件的一些心得体会。3、协商对话机制。协商对话是处置群体性事件过程中一项非常重要又非常有效的方法。所谓协商对话就是围绕公众关心的重大问题，由政府有关部门负责人，与有关的公众群体或团体进行平等的、直接的、公开的对话，面对面地听取公众的意见、诉求，回答公