（劳动经济学专业论文）公共职业介绍机构运行机制创新研究——以北京市公共职业介绍机构为例.pdf

首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 i 摘要摘要 公共职业介绍服务机构承担着劳动力市场的就业服务职能， 是职业介绍机构的主 体，它的特征就是非营利性。公共职业介绍机构目前存在的突出问题是职业介绍服务 组织的发展跟不上中国当前经济发展和人才流动的需要，导致就业介绍成功率较低。 解决这一难题的办法就是要创新职业介绍服务机构的运行机制， 比如加大对职业介绍 机构的投入、加快劳动力市场信息网络建设，提高职业介绍工作人员的素质等等，使 公共职业介绍机构在体制上实现服务方式逐渐向“一站式”转化。本文首先对已有的 公共职介机构发展现状进行了研究和整理，再通过实际的调研收集一手的数据资料， 用spss16.0进行羁绊我国中介机构健康发展的因素分析（本文用的是因子分析法） ， 选取前因变量和结果变量，形成研究框架，最后提出我国改革公共职介服务组织运行 机制创新的建议。从管理理念创新、管理手段创新、管理模式创新几个大的方面提出 了目前我国在公共职介系统内进行改革创新的方向，也提出了一些具体的建议，如职 介机构的人才队伍建设、薪酬福利体系改革等。 关键词：关键词：公共职业介绍 “一站式”转化 就业搜寻 网格化管理 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 ii abstract public employment services institutions to assume the labor market, employment services function is the main body of employment agencies, and its characteristic is the non-profit. public employment agencies is the prominent problems existing employment service organizations, development lags behind chinas current economic development and the need for mobility of personnel, resulting in a lower success rate of employment placement. way to solve this problem is to innovation and employment service agencies operating mechanism, such as increase investment in employment agencies to speed up labor market information network to improve the quality of employment agency staff, etc., so that public employment agencies in the the institutional means to achieve service gradually to the one-stop transformation. this article first right of public employment agencies has been the development of research and collation of the present situation, and through the actual research to collect first-hand data, and with the fetters of spss16.0 for the healthy development of chinas intermediary factor analysis (factor analysis is used in this article law), select the antecedent variables and outcome variables, the formation of a research framework, concludes with chinas reform of public service organizations operating mechanism job innovative ideas. from the management concept of innovation, management tools innovation, management innovation and made several major aspects of chinas current system in the public job the direction of reform and innovation, but also put forward some specific proposals, such as employment agencies for qualified personnel, pay and benefits system reform. keywords: public employment one-stop transformation job search grid management 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 独 创 性 声 明 独 创 性 声 明 本人郑重声明： 今所呈交的 公共职业介绍机构运行机制创新研究 论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。 尽我所 知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写的内容及科研成果， 也不包含为获得首都经济贸易大学或其 它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名 作者签名： 日期：日期： 年年 月月 日日 关于论文使用授权的说明 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或 其它复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签名： 作者签名： 导师签名： 导师签名： 日期： 日期： 年 年 月 月 日日 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 1 1 引言引言 1.1 研究背景及研究意义 1.1 研究背景及研究意义 1.1.1 选题背景 1.1.1 选题背景 对于公共就业服务系统的研究是一个国际课题， 公共就业服务各个方面的不断完 善的目标，是世界各国不断追求和关注的，也是现代公共服务管理以及改进的重要目 标。目前中国面临着改革开放以来的各种问题：比如经济高速增长带来的负面效果、 人口与就业压力巨大、劳动力市场发展相对滞后的严峻形势，这就对公共就业服务系 统的研究提出了迫切要求。在我国，主要是由公共职业介绍机构所承担与之相关的社 会功能。随着改革开放和劳动力市场的初步建立，公共职业介绍机构在促进就业方面 的作用将越来越明显。 而我国的公共职业介绍服务机构的发展严重滞后于目前的人才 日趋频繁流动的需要，也跟不上社会经济发展的快速步伐，因此有必要研究改进我国 公共职业介绍组织的管理创新模式，使其适应我国现代化建设的需要。 （1）我国市场经济的建立对职业介绍机构提出了更高的要求 我国在经历了改革开放 30 多年的发展后，已经发生了深刻的变化。在宏观层 面的调控方式上来说，货币政策的相对独立性和财政政策的公共选择性都在慢慢提 高；从微观上来说，市场机制是我国资源配置手段的基础性力量；从基本制度上来 说，社会经济的多元化发展、企业治理结构以及产权等方面的改革，都为社会主义 市场经济提供了良好的发展环境。中国目前经济增长态势良好，更要加强和完善公 共服务制度以及公共基础设施的建设，发挥各阶层劳动人民以及政府的力量，全方 面的支持公共服务，促进人民的安居乐业 1。 根据国外的研究经验 2，经济发展的具体阶段、经济增长的不同形态和社会发展 的不同结构对公共服务提出的要求都有所不同。中国正处于社会经济的高速增长阶 段，按照经济增长与公共服务的相互适应的规律，应该高度重视并且系统地、全面 地完善公共服务制度，完善公共基础设施建设，充分发挥各级政府、非政府组织和 私营部门的作用，从各个层面上支持公共服务，促进公共服务基础的完善，使经济 和社会协调发展。 （2）我国人口基数大对职业中介服务制度提出新的要求 我国人口基数大，就业适龄人口多，就业压力非常大，尤其是在金融危机的大 背景下，我国目前的就业问题非常突出，就业形势非常严峻。目前甚至相当长的一 段时间里，劳动力市场上供求不平衡的状况依然存在。由于我国所有制形式的多种 多样，以及就业形势的复杂带来协调劳动关系的难度。以上各种原因综合发挥作用 1 刘伟.经济发展和改革的历史性变化与增长方式的根本转变.经济研究.2006 1: 4-10 2 唐铁汉，李军鹏.国外政府公共服务的做法、经验教训与启示.国家行政学院学报(京)，2004 5: 9-14 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 2 会带来如下结果：一是庞大的劳动力市场使劳动成本低廉，有利于国际竞争。二是 在一定程度上缓解了就业压力。三是就业结构依然落后，城乡二元化矛盾尖锐。四 是结构性失业增长。无论从社会稳定还是缓解人民内部矛盾上看，改善劳动力市场 是我国经济和社会发展的长期问题。 （3）我国劳动力市场发展落后于经济发展的状况对公共职介服务提出新的要 求 虽然从中国改革的总体进程上来看，劳动力市场在不断完善，发展速度比较快 市场，市场在解决就业问题上的作用也日渐显现。但是中国目前劳动力市场仍然面 临着很多问题和困难，解决这些问题和困难，进而促进市场的健康发展，是未来制 定劳动力市场政策的重点。首先劳动力市场存在不健康的市场分割。市场运行 机制不完善；相关法制建设滞后，如劳动合同法 、 就业促进法 、 社会保险 法等法律法规相对滞后；体制性偏差依然存在。因此，在这样的体制下的公共 职介服务系统的完善面临着很多问题，比如信息系统基础不健全，服务人员素质有 待提高等等3。以上这些原因要求我们要创新我们的公共职业介绍服务机构的运行 模式，以适应现代化建设的需要。 以上的分析中可以发现， 劳动就业问题是影响经济发展和社会稳定的重要问题。 体制机制的不健全会带来总量不足、结构失衡等问题。以此为依据，需要结合事业 单位体制改革，选准突破口，建立多层次、多渠道的完善的公共职介服务系统。 中国的公共职介服务作为就业服务系统的重要组成部分， 是进行制度改革和创新 的重中之重。进入21世纪，人力资源已经成为推动各个国家和地区经济社会发展上网 重要战略资源。职业介绍服务体系是人力资源开发的重要环节，它作为人力资源市场 运行的主要载体， 对促进人力资源的合理配置， 促进就业， 发挥着越来越重要的作用。 但是，中国的职业介绍服务体系建设仍存在许多问题，与经济社会快速发展的需要还 有很大差距。因此，有必要对我国的公共职业介绍系统进行机制创新等方面的努力探 索，使其有效地发挥作为拉动就业马车飞奔的动力之一。 1.1.2 研究意义 1.1.2 研究意义 通过以上分析，必须深化研究公共职业服务体系，科学构建和完善公共就业服 务系统有着特别的理论意义和现实意义： （1）是探索和构建我国公共职介服务完整的理论体系的需要 十一届三中全会以前，中国的计划经济体制不承认劳动力是商品，同样不承认 社会主义社会存在失业，当然也不会承认失业带来的社会问题。没有失业，也就不 存在就业问题， 所以那个阶段没有公共职介服务问题的提出。 随着市场经济的建立， 3 李永捷，鲁关愚.虚拟就业服务系统的构建及流程设计.经济体制改革.2007. 5: 66-70 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 3 并且近年来随着经济形势的下滑，大量农民工的涌向城市，大量毕业生进入就业大 军的行列等使得中国的就业问题提到了前所未有的高度。政府以及各级研究部门对 失业问题的研究和由此进行的探索所形成的结论多数在劳动经济学以及人口学和 社会学等领域，但目前为止，还没有形成符合中国国情和民生的，比较切合实际的 公共职介管理理论。我们可以借鉴外国经验，但是要因地制宜，不能照抄照搬；可 以借鉴国外发达国家的研究成果，但同样不能简单套用。中国就业服务管理体系存 在着程序不规范、机制不健全、理论研究薄弱等许多局限，这就要求我们加强这方 面的理论研究，探索和构建符合我国国情的公共职介服务管理理论体系。 （2）能促进我国就业服务体系的完善，使就业服务与国际接轨 全球化程度的提高和通讯技术的进步对劳动力市场的完善和就业系统的建立 有着重要的影响。全球一体化和信息化的发展要求各成员国进行发展和完善管理体 制，以跟上世界的大趋势。从 80 年代以来，很多 wto 成员国开始了新公共管理运 动，大力发展政府公共事业管理，并呈现出规范化、制度化、科学化的趋势。中国 政府公共事业管理开始比较晚，并且面临着许多问题有待解决，这更加要求我们深 化研究，缩短与发达国家之间的差距。 （3）深化就业理论的创新和发挥指导实践的作用 近年来， 国外比较重视政府内部的管理问题， 从微观层面上不断改革政府体制， 取得了很好的效果。我国当前的行政体制改革关注宏观的“体制层面”和“结构层 面” ，对微观层面上的政府内部“管理问题”重视程度不够。因此，要深化行政改 革就必须加强对公共职介服务系统的改革与创新。 （4）有利于培育和完善我国的劳动力市场 我们要实现社会经济各方面的不断发展，需要对政府公共事业进行考核，不断 加强对就业服务系统的研究和改进，完善劳动力市场的体系建设。在转型时期，政 府作为各项制度的制定者，在市场建设和完善方面发挥着资源配置的基础性作用， 必须用政府规范市场经济行为，来更好的发挥市场机制的作用，坚决避免计划经济 的僵硬思维，维护劳动力市场的正常运行 4。 1.2 研究内容和思路 1.2 研究内容和思路 1.2.1 研究方法及内容 1.2.1 研究方法及内容 1、研究方法： （1）文献综述与理论研究相结合； （2）定量分析与定性分析相结合； （3）实证分析与规范分析相结合； （4）宏观分析与微观分析相结合； （5）整体与 部分相结合。 2、研究内容：本文以北京市的职业介绍机构为载体，经过实际的问卷调查，收集 4 王振中.转型经济理论研究.中国市场出版社.2006: 258 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 4 一手的数据进行研究，对整个北京市的职介机构服务现状进行了系统全面的研究， 从而总结出中国目前的公共职介机构服务系统的发展方向和创新机制，为建立“科 学化、规范化、现代化”的公共职介服务系统提供依据。具体研究内容包括： （1）国内外的研究理论综述； （2）我国职业介绍服务机构发展的现状； （3）北京 市改革职介组织的实证分析研究； （4）公共职介服务系统创新机制的建议。 1.2.2 研究思路 1.2.2 研究思路 本研究在确定了研究对象和目的之后，首先对已有的公共职介机构发展现状进 行了研究和整理，再通过实际的调研收集一手的数据资料，用 spss16.0 进行羁绊 我国中介机构健康发展的因素分析（本文用的是因子分析法） ，选取前因变量和结 果变量， 形成研究框架， 最后提出我国改革公共职介服务组织运行机制创新的建议。 2 理论基础与国内外研究文献综述理论基础与国内外研究文献综述 2.1 理论基础 2.1 理论基础 2.1.1 系统理论 2.1.1 系统理论 系统科学由贝塔朗菲创立，现在被公认为关于任意系统的一般理论和方法论。 系统论主张从整体出发，研究系统与系统、系统与组成部分以及系统与环境之间的 普遍联系 5。其基本原理如下： （1）整体突现性原理，即整体大于部分之和。 （2）等 级层次原理。 系统的内部是有层次划分的， 内部各个层次之间相互依存、 相互联系， 有机地形成一个整体。 （3）系统与环境互塑共生原理。环境与系统相互依存，又相 互制约，即互塑共生。 （4）自组织原理。系统的内部力量来自系统的自组织演化。 2.1.2 就业搜寻理论 2.1.2 就业搜寻理论 劳动力资源与就业机会之间的不对称分布，以及工资的高度参差不齐，构成了 劳动力市场区别于其他市场的典型特征。这些特征决定了劳动力市场存在就业搜寻 行为的必然性。现实社会中，工人和公司都具有异质性，他们各自寻找着力图使自 己的境况更好的单位或是人才，即所谓的人岗匹配。但是，由于匹配过程存在时滞 性，这就出现了摩擦性失业。通过运用就业搜寻原理对劳动力市场进行深入透彻的 研究，认为劳动者寻找工作的过程是一个非常复杂的动态的微观运行机制过程。而 劳动中介等机构之所以存在的理由就是劳动者的信息不完全。必须借助外界帮助帮 助才能做到信息匹配，因此工作搜寻理论就成为解释劳动力中介组织的理论基础， 要完全了解劳动力市场中介组织的存在就必须先理解就业搜寻理论。 2.1.2.1 就业搜寻理论的基本内容就业搜寻理论的基本内容 5 许国志.系统科学.上海科技教育出版社.2000 年 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 5 就业搜寻就是失业者或在职人员到劳动力市场中搜寻理想(薪酬福利好、工作 环境安逸等)工作的过程。这一理论是 20 世纪 70 年代由菲尔普斯等经济学家提出 的，它的主要观点是 6:（1）劳动力市场信息是不完全的，同时每个企业给劳动者的 报酬不同，劳动者为了获得满意报酬的工作，就必须在劳动力市场搜寻； （2）这种 为寻找工作而采取的失业时间越长，劳动者就越能找到满意的工作，获得的工作报 酬就越高，但是随着他在劳动力市场寻找职业时间的延长，未来寻找到工作岗位报 酬的增速递减，即满足规律-工作寻访时间的边际收益递减； （3）劳动者为获取有 关信息需要花费成本，包括直接成本和间接成本，为了获取有关信息所作的支付， 直接成本如交通费用、通讯费用、上网费用以及不断的应聘、面试所花费的时间和 精力等，间接成本（找工作的机会成本）如失业时期劳动收入的损失。就业搜寻的 边际成本会递增； （4）根据成本-收益均衡法，当就业搜寻的收益大于搜寻成本时， 人们就会继续寻找工作。当就业搜寻的边际收益等于边际成本时，失业者就应该停 止寻找工作。 2.1.2.2 就业搜寻理论对发展中介组织的启示就业搜寻理论对发展中介组织的启示 尽管就业搜寻理论仍有许多需要完善的地方，但这一理论可以对我国职业介绍 所的发展完善以及劳动力市场的运行提供可贵的发展依据和启示:首先，能积极减 少我国劳动力市场上的摩擦性失业。这就需要我们提高公共职业介绍组织的服务意 识和办事效率，加强就业服务系统的网络信息建设。2010 年初以来长三角、珠三角 等地蔓延的缺少可用农民工现象，在某种程度上可以联系到劳动力市场信息不对称 以及信息不能及时有效到达的因素。其次，通过岗前培训和就业指导能有效缩短劳 动力寻找工作的时间，降低就业成本。其次，通过教育培训和岗前就业指导可以使 择业人员缩短工作搜寻时间，降低求职成本。近年来，我国大学毕业生就业难的问 题日趋严峻，如何解决这部分群体的就业问题，是一个亟待解决的问题，我们可以 借鉴就业指导的相关经验，对大学生进行就业仿真训练和岗前培训，以增加他们的 就业成功率。目前我国城市化进程加快以及面临着产业结构转变的矛盾，对数目巨 大的就业人员进行培训，增加其就业意识及相应的自身保障意识也是我国 21 世纪 发展过程中亟待解决的问题。再次，还要鼓励劳动者积极通过多种渠道就业，并且 改革我国目前的就业模式使其成为提高就业率的有效途径。最后，在目前就业形势 比较严峻的情况下，就业搜寻理论为制定劳动政策和管理模式提供了宝贵经验。很 明显，在当前形势下，我们的研究成果有利于降低失业率，使绝大多数求职者找到 理想的工作。 2.1.3 公共管理理论 2.1.3 公共管理理论 2.1.3.1 新公共管理理论新公共管理理论 6 马晓婕.工作搜寻理论文献综述j,消费导刊,2009（1） 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 6 新公共管理理论的基本观点是 7：(1)公共部门与私人部门之间在管理上并无本 质差别，公共组织和私营组织在本质上是相似的；(2)私营部门的管理水平比公共 部门要先进、优越得多，这种优越性体现在管理上的创新力、经济、效率、质量、 服务水平等各个方面；(3)借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理 方法和技巧，包括录用私营部门的管理人员来重组政府，是提高政府工作效率和管 理水平的有效途径。 2.1.3.2 新公共服务理论新公共服务理论 在与新公共管理理论的争论中，新公共服务理论产生并发展起来了。新公共服 务学派在公共管理改革中倡导参与式国家模式，强调保护公民自由，发挥社区与非 赢利组织在公共管理中的作用，发挥民主特别是直接民主机制的作用。 新公共服务理论的基本原则是 8:第一，服务而不是主导。公职人员日应该做好 角色定位：要视公民的切身利益为己任，而不是凌驾于公民之上，并且主导社会的 发展方向。第二，公共利益是目的，而不是副产品。公职人员必须有公共利益观念， 其目标是要促进公共利益和公共责任的创新。第三，战略地思考，民主地行动。公 共政策和规划要通过集体努力和合法程序来制定。 第四， 服务于公民， 而不是顾客。 第五，明确责任观念。公职人员不仅要依法行政和具有良好的道德规范还要关注市 场。第六，尊重人的价值，而不仅仅重视生产力的价值。要通过合作和协助来实现 对人的尊重。第七，尊重公民与公共服务的价值。公职人员承诺对社会和人民作出 更好的贡献来更好的实现国民的公共利益。 2.1.4 服务管理理论 2.1.4 服务管理理论 2.1.4.1 服务创新理论服务创新理论 服务体系要进行服务方式、理念等的创新就必须结合服务对象，尤其是处于公 共管理服务之中的就业服务就更加需要依据服务对象特征的变化，及时有效的改变 服务战略。从公共管理理念上来看，服务体现着公共管理的终极价值，并且衍生出 来公共管理制度过程等的服务价值，形成以服务为核心的公共管理价值体系。中介 服务的创新，不仅仅是其中某个要素，而且是相互关联的多个要素的创新，这些因 素是相互综合互相关联的。并且，要对劳动力市场的就业服务供需关系进行创新， 包括各种服务过程中的职责分配和流程再造，新的管理理念的引进和营销战略计划 的制定等。我国的劳动力市场的发展滞后于经济发展的步伐。因此劳动力市场各个 方面还需进一步完善。jon sundbo 9（1996)研究提出了服务企业创新的基本动力模 式，他对服务企业创新过程实施和正式组织的一般过程进行了描述，为研究服务创 7 珍妮特v登哈特等著，丁煌译.新公共服务.中国人民大学出版社.2004.6 8 李军鹏.公共服务型政府.北京大学出版社.2005.5: 16 9 sundbo, j. the balancing of empowerment: a strategic resource based model ofinnovation activities in service and low-tech firms. technovation. volume: 16, issue: 8, august,1996:397409,445-446 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 7 新的触发机制和发展规律奠定了基础。 2.1.4.2 服务营销理论服务营销理论 20 世纪 60 年代美国教授拉斯摩( john rathmall)提出了服务营销理论，他的 1974 年出版的第一本论述服务市场营销的专著标志着服务营销的理念的出现10。 服 务营销作为市场营销的衍生品，反过来极大的拓宽了营销定义的范畴。营销的核心 理念是顾客的满意度以及顾客的忠诚度，并且通过满意和忠诚进行有利的交换，最 终达到业绩的实现和企业的发展。与传统的营销理念不同，服务营销学者们在原先 的 4ps 基础上增加了 3ps， 即人员(personnel)、 过程(process)、 服务设施(physical evidence)，有些学者将其译为“有形展示” 、 “有形证据” 、 “物理证据”等。有了 这些要素，新的服务营销组合的框架也就成形。 从就业服务的管理实践来看，就业服务营销的特征主要有:（1）就业服务比较 特殊，这就增加了营销的难度。一般服务可以通过多种方式实现有形产品的营销。 但是就业服务并不具备实体形态，在具有生产和消费的同时性，要求服务提供商直 接销售服务。 政府就业服务是一种公共服务， 其具有公共性和非营利性的特点。 （2） 营销对象多元化。有形产品的购买者比较单一并且有特定的对象。就业服务与其相 反，购买者比较多元化，并随着各种因素的变化而发生变化。 （3）就业服务供求分 散，需求弹性大。大部分使用直销方式进行，具有及时性和分散性的特点，这就要 求就业服务网的分布必须广，只有这样才能实现较好的就业服务营销。 2.2 公共职业介绍组织的内涵界定 2.2 公共职业介绍组织的内涵界定 2.2.1 公共职业中介组织的涵义 2.2.1 公共职业中介组织的涵义 所谓公共职业中介组织有以下特征：承担社会公益性服务职能、非营利性、与 政府机构相区别的社会中介组织。 可以从以下几个方面理解公共职业中介组织：（1） 首先要明确中介组织一般的涵义。所谓中介活动或中介组织，是指中介人(自然人 或法人)居间帮助甲、乙双方达成某项协议、契约等的活动。在中介过程中，牵涉 到中介人与委托方(甲、乙方或双方)签约、发布和传递信息、寻找委托方合作者、 协调甲、乙签约，帮助完成签约和追索并获得报酬等。中介活动的要件是“居间” ， 中介人的任务是为委托方找到合作者，它扮演了传递信息和临时协调人的角色，而 不是甲、乙任何一方渴望实现实质性的合作伙伴角色或买者与卖者的角色 11。 （2） 其次要明确公共中介与市场中介的区别。其一，它是在市场主体(企业、市民和政 府)之间进行中介活动的介体，它的主要目标是为了实现大多数人（群体成员或是 某种社会）的共同利益，并不是为了自身的利益，而是服务型导向的组织；其二， 10小查尔斯.兰姆，小约瑟夫.海尔，卡尔，麦克丹尼尔.市场营销学.上海人民出版社，,2005.5-19 11赵康， “社会中介组织还是专业服务组织-中介组织概念名实辩” ， 科学学研究 ，2003 年第 3 期，第 304 页 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 8 它是一种非营利性质的企业，主要目的是为了联系求职者和用人单位是二者能够信 息对称、信息共享。作为求职者和用人单位之间的桥梁和纽带，它带有政府的色彩 又区别于政府组织，这就是中国特色的公共职业中介组织的特点。它在为实现劳动 大军就业、促进社会可持续发展方面发挥着越来越重要的作用。 2.2.2 公益型人力资源中介组织的内涵界定 2.2.2 公益型人力资源中介组织的内涵界定 与公共中介组织相对应，公益型人力资源中介组织就是承担公益性人力资源服 务职能、不以营利为目的，与政府型人力资源中介机构（公共职介机构）有所区别 的中介组织。其中，公共职业中介是指由政府组织建立、运营的进行人力资源中介 活动的机构或组织，其特点是该组织主要依附于政府部门，作为政府部门促进就业 的一个有益补充成分，其行政性较强。西方大一些国家如英国一般将政府人力资源 中介机构称之为公共就业服务机构，由地方政府的劳动和就业部门设立，主要为一 些无业人员或失业者提供再就业服务的培训等工作，这些培训或是就业服务基本上 是免费的，这与国际劳工组织（ilo）的规定和要求是一致的。 但是由于我国复杂的国情，现实中很难从概念上准确界定我国的公益型人力资 源中介组织性质、职能和类别等属性，在我国许多专家学者就把它与政府公共型服 务机构等同视之。我们不是理论上界定不清，而是每个国家都有自己的特色，我们 不能简单的“拿来主义” ，不能生硬地套用别国的经验，我们要有审视的态度，要 学会鉴别，要取其精华弃其糟粕，找出适合我国情况的概念界定。在我国很难界定 上述概念的原因有以下几个方面： 12（1）我国的公益服务与公共服务在职能定义上 比较模糊。严格地讲，狭义的公共服务职能应该由政府承担，应该是面向大众，免 费提供的， 公益性活动或服务应该是由非政府组织承担， 其服务可以是面向大众的， 也可以为特殊团体或单位服务的，还可以承担一些政府委派的服务职能。他们提供 的服务都不以营利为目标，但是可以是有报酬的。前者是政府的职能所在，后者承 担的是一种社会职责。目前我们没有必要对他们进行严格的区分。前者目前在我国 占主导地位，后者的发展必将成为前者的有益补充。 （2）我国政府主导型中介组织 性质界定不清。在我国，劳动与社会保障部门设立的就业机构，虽然也被称为公共 就业服务中心，或公共职业介绍机构，但其提供的服务大多数区别于西方国家的做 法， 我国的这些机构基本上都是一些收费的服务项目； 而一些社会团体， 例如妇联、 工会等举办的中介机构，都带有特定的政治色彩。究其原因是我国政府部门在人力 资源中介服务方面职能转变不彻底。政府在需要放权的时候要敢于把权力交给市 场，让市场对人力资源在劳动力市场领域得以自由的发挥作用，使市场机制起到对 人力资源的基础性调节作用，这是市场规律的使然。 12 张展， “对中介组织界定的分析” ， 辽宁工学院学报 ，2004 年第 2 期，第 41 页. 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 9 2.3 国内外相关研究综述 2.3 国内外相关研究综述 2.3.1 国内相关研究综述 2.3.1 国内相关研究综述 2.3.1.1 我国职业介绍服务发展过程我国职业介绍服务发展过程 职业介绍是人力资源市场发展的产物，人力资源市场是无形的机制和有形的载 体（中介服务场所）的统一。中国在改革开放和市场经济体制建立的过程中，职业 介绍服务组织得到了长足的发展。经过 30 多年的努力，我国职业中介组织的数量 有了大幅度的增加。到 2007 年底，全国共有各类职业介绍机构 37897 所。其中， 公共职业介绍机构 24806 所，占总数的 65%；其他组织举办的 2926 所，占总数的 8%；民办的 10165 所，占总数的 27%。全国各类职业介绍机构共有工作人员 128821 人。全年全国劳动保障部门举办的公共职业介绍机构接受登记求职 3494 万人次， 介绍成功 1980.9 万人次，为促进就业做出了重大贡献 13。 回顾中国职业中介产生和发展的过程，大致经历了以下四个过程： （1）萌芽阶 段(1978 年至 1983 年左右)， 职业中介在我国计划经济向市场经济转变过程中诞生， 并在解决就业矛盾中逐步建立的。改革开放初期中国实行“劳动部门介绍就业、组 织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针，顺利解决 1700 万返城知 青的就业压力。2007 年 8 月，中国颁布了就业促进法 ，确立了职业中介机构的 法律地位和作用。上述历程表明，随着中国市场经济不断发展和完善，职业中介从 无到有再到不断发展，中国在解决不同时期就业问题的同时，对职业中介的认识也 在不断深化，并引导其发展。在“三结合”就业方针的推动下，所有制结构发生了 细微变化，出现了个体经济等一些非公有制企业，这就给个人职业中介活动以发展 的土壤。十一届三中全会以后，大批农村剩余劳动力向城市转移也为职介组织的建 立创造了客观条件。 （2）探索实践阶段(1983 年至 1992 年)，这期间我国的劳动力 就业中介组织获得了初步发展。企业内部把劳动合同制及改革固定用工制度作为这 一时期的改革重点。国家和各省市相继出台了促进劳动力合理流动的政策，以政府 部门及行业主管部门为主的专门就业机构陆续建立，如工会办(1988 年)、企业内部 (1988 年)办、妇联办的中介组织(1989 年)相继产生，这些组织就是改革职业介绍 组织的雏形，就业服务的内容也不断多样化，职业中介市场含苞待放。在这期间我 国的人才交流服务机构获得了初步发展，1983 年 1 月，我国第一家人才中介组织- 沈阳市人才服务公司成立，当时的服务对象是专业技术人员、经济管理干部。后来 逐步发展到为应届大中专毕业生提供服务，但这种性质的服务形式比较单一呆板僵 硬化，而不是求职者与用人单位的直接双向选择。1988 年，人事部成立后，加强了 对人才交流中心的监管， 并对人才交流中心大发展进行了长远规划， 使之向系统化、 13 于法鸣，规范发展职业中介服务 促进人力资源市场健康发展， 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 10 规范化的方向发展。职业介绍所首次在国家的正式文件中确立地位并逐渐取代劳动 服务公司成为我国公共就业服务主力军。1990 年 12 月，职业介绍、就业训练、待 业保险、生产自救四项任务被包含进国家的劳动就业服务体系中。在此阶段，劳动 服务公司遍布全国，其结构比例也比较适合当时的情况。 （3）多元发展阶段(1992 年至 2001 年)，形成以公共就业服务占主导，民办中介为重要补充的发展格局。中 国职业中介发展道路与市场经济国家不同，市场经济国家中介组织的发展模式是从 单纯的市场自动调节，到政府宏观政策干预，职业中介组织首先产生于私营，过渡 到公共就业服务，有的甚至取消或限制私营中介，最后是公共就业服务与私营中介 合作发展。而中国的模式是从改革初期成立的带有政府行政色彩的服务机构劳动服 务公司，过渡到政府专门的公共职介服务机构，民办职介与政府办中介机构依靠服 务收取费用在市场中相互竞争，政府建立公共就业服务制度，形成公共就业服务与 民办合作发展。这是基于政府对市场的培育和发展，劳动者对市场的认知，以及政 府的信用背景的发展模式。政府培育市场，依照行政区域建立为劳动者提供中介服 务场所，形成了市（区）县，乃至街道、乡镇的服务网络，由于政府的信用，公共 职介服务机构无论是机构数量， 还是服务人数和效率等都有明显的优势。 在这期间， 大学生就业服务体系也逐步建立起来。 猎头、 劳务派遣等人才中介形式也相继出现。 （4）开放竞争阶段(2001 年至今)，随着中国加入世贸组织以及网络技术的应用， 我国劳动力市场中介机构的发展进入到开放竞争阶段。这一阶段各种形式的中介机 构不断涌现，发展势头迅猛，劳动力中介机构开始了市场化的有益探索；一些具备 条件的外资企业被允许进入我国的劳动力市场，并且一大批民营机构在此期间成长 迅速。互联网技术的飞速发展带动了劳动力市场的发展和变化，网络招聘作为一种 新的方式，在很短的时间里得到大量就业者的使用推广。很多知名中介服务网站不 断涌现，比如中华英才网、应届生、智联招聘、前途无忧等。不论是从用户规模还 是企业数目上都持续增长，06 年就已经达到 1730 万人，占网民比例的 12.8%。同 时企业规模达到 149 万家。 随着网络招聘规模的不断扩大， 以及公共就业服务机构、 私营就业服务以及非盈利组织机构的进一步发展，还有劳动力服务机构在市场上的 进一步细分，我国劳动力市场基本格局初步形成，极大的促进了劳动力就业 14。 2.3.1.2 我国职业介绍服务发展特点我国职业介绍服务发展特点 回顾中国职业中介产生发展过程，可以得出中国的职业介绍服务发展的以下特 点： （1）职业中介是中国在计划经济向市场经济转变过程中诞生，在解决就业矛盾 中逐步建立的。改革开放初期中国实行“劳动部门介绍就业、组织起来就业和自谋 职业相结合”的“三结合”就业方针，顺利解决 1700 万返城知青需要就业的压力。 2007 年 8 月，中国颁布了就业促进法 ，确立了职业中介机构的法律地位和作用。 14 李宏.公共就业服务体系建设与发展j.北方经贸，2007(1):53-56 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 11 上述历程表明，随着中国市场经济不断发展和完善，职业中介从无到有不断发展， 中国在解决不同时期就业问题的同时， 对职业中介的认识不断深化， 并引导其发展。 （2）形成以公共就业服务占主导，民办中介为重要补充的发展格局。中国职业中 介发展道路与市场经济国家不同，市场经济国家中介组织的发展模式是从单纯的市 场自动调节，到政府宏观政策干预，职业中介组织首先产生于私营，过渡到公共就 业服务， 有的甚至取消或限制私营中介， 最后是公共就业服务与私营中介合作发展。 而中国的模式是从改革初期成立的带有政府行政色彩的服务机构劳动服务公司，过 渡到政府专门的公共职介服务机构，民办职介与政府办中介机构依靠服务收取费用 在市场中相互竞争，政府建立公共就业服务制度，形成公共就业服务与民办合作发 展。这是基于政府对市场的培育和发展，劳动者对市场的认知，以及政府的信用背 景的发展模式。政府培育市场，依照行政区域建立为劳动者提供中介服务场所，形 成了市（区）县，乃至街道、乡镇的服务网络，由于政府的信用，公共职介服务机 构无论是机构数量，还是服务人数和效率等都有明显的优势。 （3）职业中介服务根 据市场需求不断发展变化，通过职业中介服务实现就业的人数在整个就业市场中所 占比重逐年增加。职业中介服务根据人力资源市场的需求，由最初单纯的职业中介 转变为集职业中介、培训、劳务派遣、就业指导、企业人力资源配置开发服务等综 合业务发展；服务方式由“骡马大集市”转变为集中与日常服务并举，由大众化职 业信息服务与针对不同群体专业化的个性服务相结合，由传统服务到网络化的自助 式远程服务的联动发展模式；公共职介服务机构与民办中介机构由竞争转变为竞争 与合作，在竞争中确立各自的定位和作用。 （4）民办中介发展迅速，并在发展中得 到不断规范。随着市场需求的不断扩大，民办中介有了赖以生存的土壤。由于市场 管理规则不完善，监管存在缺陷，民办中介机构在发展中出现了一些问题，如非法 组织，中介行为不规范等等。对是否限制民办中介的发展，是否确立公共就业服务 机构的垄断地位， 社会上也有过争论， 但从政府角度看， 要使其相互协调共同发展， 使公共就业服务机构成为解决中国就业问题的主题，民办中介作为其有力的补充。 因此，从政府政策看，要在管理中坚持两手抓。一手抓市场规范，通过每年进行清 理整顿，打击非法职业中介组织，净化人力资源市场；一手抓规范发展，开展全国 优秀民办职介机构的各种竞赛活动。为此我国政府在全国树立了 100 个典型，对民 办中介机构的发展起到良好的示范作用；签订诚信服务协议，在全系统开展承诺诚 信服务活动；开展民办职业中介信用等级评估制度，将中介划分为 a 级、aa 级和 aaa 级三个等级，等级越高信用越好，既引导中介规范发展，又为劳动者求职就业 提供参照。 2.3.2 国外相关研究综述 2.3.2 国外相关研究综述 2.3.2.1 国外中介组织的发展历程国外中介组织的发展历程 首都经济贸易大学硕士学位论文 公共职业介绍机构运行机制创新研究 12 国外的中介组织从起源到现在大致经历了下面几个阶段：（1） 初期发展阶段(20 世纪初至二战以前)，就业服务主要是为了救助失业工人，工作服务安置机构是国 家劳动力部门的一个衍生机构，迅速的发展起来。作为社会的福利机构，公共劳动 力、就业和培训服务机构刚开始仅仅辅助说明劳动力市场的规则和透明性，提供基 本的就业岗位，改善求职者的境况，用以维护社会稳定。失业保险金、开展失业救 济等是当时采取的主要手段。 （2）规模发展阶段(20 世纪 40 年代末至 70 年代)，西 方国家开始战后重建，经过大机器工业时代的迅猛发展，各国经济经历了一个前所 未有的增长期，各国普遍出现城市化进程。因此劳动力的需求大量增加，这就为许 多人提供了大量的岗位需求。职业介绍所也大量涌现，进行收集岗位信息和向企业 输送劳动力等作用。绝大多数国家面临着劳动力短缺，所以这时候公共职业介绍所 的功能比较小。 （3）纵深发展阶段(20 世纪 70 年代以后至今)，在这期间爆发的石 油危机使经济长期处于低速徘徊阶段，摩擦性失业、季节性失业、结构性失业等现 象日益严重， 失业率居高不下。 这种窘境要求各国政府优先发展经济解决就业难题， 失业保险发挥了巨大积极作用，从消极救济到促进就业。公共就业服务日益发挥重 要作用，用来解决失业问题以及由失业带来的消极影响。20 世纪 70 年代以后，各 国政府投入大量人力物力用于兴建各类公共服务机构。伴随着社会进步和生产方式 的变化，经济对人力资源的开发提出了更深的要求，人力资源市场快速发展，竞争 激烈。此时的就业服务的作用与以往相比更加明显，它已不单单是政府为了维护社 会稳定对劳动力市场的干预措施，而是使人力资源进行合理配置、经济得以快速发 展的有效渠道。 2.3.2.2 欧盟人力资源服务业呈现新特点欧盟人力资源服务业呈现新特点 通过对欧盟的人才服务业的研究发现，欧盟人力资源服务业有了新