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非营利组织论文-NPO问责问题研究述评摘要:近年来,我国NPO组织发展迅速,其对社会的影响力不断增大。同时NPO领域不断揭露出贪污、挪用慈善资金案件,因此对NPO问责问题进行研究显得十分重要。通过对近年来国内外研究NPO问责问题的文献进行总结和评述,在积累成果的同时发现现有研究的不足之处,以期为完善我国NPO管理体制和促进本行业的健康发展提供借鉴和参考。 关键词:NPO;问责;研究述评 引言 非营利组织简称NPO,是英文“Non Profit Organization”的缩写。近年来,我国非营利组织的数量不断增多,规模日益增大,组织结构也日益健全,参加公益活动的自愿者人数大幅增长。尤其是2008年的四川汶川大地震,全国共有561万名直接和间接参与了抗震救灾的志愿者,各地共有491万名1。在北京举办的第二十九届奥运会有近170万名志愿者参与了各种各样的服务 2。如此庞大的志愿者活动的开展是中国建国以来前所未有的,因而有人把2008年称为“中国志愿者元年”。目前,越来越多的草根NPO组织开始出现在公益的舞台上,它们在保护环境、兴办教育、提供福利、关爱弱势群体等领域发挥着积极的作用。 但是我们也看到,在过去NPO一直作为对政府和企业问责的主体,它们享受着免税待遇和社会支持等各项权利,而很少遭到社会各界对它们的问责。现在,随着NPO组织数量快速增加,获得资金数额不断增大,其对社会的影响力也日益增强。同时,NPO领域相继出现了一些腐败案件,如胡曼丽贪污案件、希望工程挪用捐款案件,使人们对NPO慈善资源的使用状况更加关注。人们会问:NPO获得的资源都用在了哪里?慈善资金是否被贪污和挪用?资金的使用效率和给社会带来的积极效果如何?因此,NPO问责问题日益引起国内外专家学者和社会各界的关注。本文所研究的NPO问责是指以NPO作为问责对象,接受社会其他主体问责的过程。 既然问责是一个主体和对象间互动的过程,那么这一过程必然要涉及到一些关键要素。下面,文章将从NPO问责定义、问责的理论基础、问责方式、问责机制框架和问责效果的视角对已有文献进行梳理和评述。 一、NPO问责定义 首先,我们来回顾一下学者们对“问责”的界定。在实际运用和分析中,人们从不同的角度,对“问责”进行了不同的定义,到目前为止,尚未形成统一概念。 根据世界银行对行政问责3 所作的定义(世界银行对行政问责的定义如下:行政问责是一个具有前瞻性的过程,通过它,政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护,并据此接受失责的惩罚),康晓光(2008)对问责做了如下定义:问责是一个过程,这一过程涉及问责主体和问责对象。在问责过程中,问责对象要就其决策、行为、行为结果,向问责主体进行说明、解释、辩护,并据此接受问责主体给予的奖励或惩罚。Hetty Kovach(2006)认为,问责即指个人或组织应该对其行为和随之产生的后果负有责任。Monica(2005)等认为,问责是一个过程,即一个组织有义务在其决策制定过程及行动中,对利益相关者的需求进行回应与平衡,并且履行这一义务。Kearns(1996)和Mulgan(2000)认为,问责指向高层权威负责,要求向某种权威来源“解释说明”个人行动的过程,处理的是有关监督与报告的机制。邓国胜(2003)认为,所谓问责就是指个人或组织对其使用的资源的流向及其效用的交待 4。Schedler(1999)认为,当A有义务告知B有关A的(过去或将来的)行为和决策,并证明它们的正当性,且还要接受由于最终的不正当行为而受到的惩罚时,A对B就是可问责的。 很多学者从问责主体与问责对象的权利和义务关系角度下定义。Brown 和 Moore(2001)认为,当行为主体意识到他做出了要去做某件事的承诺,并且承担道德与法律责任,竭尽全力地履行该承诺,那么,该行为主体就是可问责的。孙本初(2001)认为,问责指涉一种权威的关系,即行政人员基于它在制度中的角色去履行特定的职责,而其制度上层的权威者依据法令,以外在强制性的判断标准对于行政人员顺服与否,以及绩效高低进行奖惩,迫使行政人员对其直属长官、民选行政首长或民意机关担负起正式的责任。吕育诚(2000)认为,问责是一种人与人之间的责任授受关系,即一方授予另一方某种权力,同时也要接受权力者承担特定的职责。 具体对NPO的问责,不同学者的观点不同。康晓光(2008)在非政府组织问责:政治、原则、创新一书提出问责的逻辑是,“NPO既然享受了权利,就要承担责任,就要对利益相关者负责,就要对自己的所作所为做出交代,就要接受利益相关者的询问和评估,并接受相应的惩罚和奖励。” 5 徐姚辉(2005)认为,公益组织问责是指公益组织(NPO)对其所使用资源的流向、效用及公众满意度的社会交代,是公益组织(NPO)确保其诚信的一种制度安排或体系。萧美娟(2005) 6 等认为,NPO问责就是NPO有责任向直接或间接的参与者提供相关资料,满足他们对资料的需要。 通过以上学者们的研究我们可以看到,对“问责”的定义经历了从最初的向高层权威者负责发展到向所有利益相关者负责。这些研究的共同点在于都认为问责是一个涉及问责主体和对象的双向互动过程,在此过程中问责对象要做出解释,并接受相应的奖励或惩罚。他们之间的区别在于研究视角不同,有的是从问责过程的角度,有的是从权利和义务关系的角度,还有的是从问责内容的角度。对NPO的问责与普通问责逻辑相一致,只是问责的方式和内容有所不同。 二、NPO问责的理论基础 在NPO问责中,有些问责是服从导向的,即问责主体关注规则、过程及程序,但大部分的问责是绩效导向的,即问责主体关注结果与效果。在以绩效导向的问责中,主要有三种理论,包括委托代理理论、管家理论和制度理论(Carman,2009) 7。 委托代理理论是学者们在分析NPO问责问题时最常使用的理论。一种分析认为,资助方与NPO显然有不同的目标、利益及动力,二者之间存在着利益冲突,NPO可能会选择牺牲资助方的目标而满足自身利益。正因为如此,要求NPO报告结果及其他绩效信息自然成为资助方与NPO之间监督的一部分。根据该理论,资助者和NPO之间存在着信息不对称,NPO处于优势地位,为了获得资助或合约,他们会向资助方不真实地陈述自己能力,而且有逃避或不履行已达成协议的风险(道德风险),所以不仅需要资助者的问责,也需要其他利益相关者共同对NPO问责(Carman,2009)。另外一种分析认为,在委托代理理论中,主要关注委托人如何使代理人对他们的行为绩效负责,这种绩效必须达到委托人的期望。它的一般假设是委托人的目的应该由合作者忠诚地去实现,而不是去实现代理人的目的。若从代理人的利益来看,委托人的目的是有缺陷的,那么,这就可能威胁到这种合作关系的道德诚信和效率。问责的提出,是因为NPO的不同利益相关者认为,他们有道德权利和法律权利要求知道一个组织是如何处置它的大量资产的。而问责问题产生的原因就在于这些不同利益相关者的要求并不是相互一致的,同时也不完全与这些组织的领导者和员工的目的相一致。结果,NPO的领导者必须选择满足或拒绝特定利益相关者的要求(Brown & Moore,2001)。前者的分析是从委托方和代理方利益冲突和信息的可获得性角度进行的,后者主要是从NPO如何回应外部问责的角度进行的。 相反,管家理论认为资助方与NPO事实上有共同的目标、类似的利益以及“从善”的本能动力。根据这个观点,要求NPO报告结果及其他绩效信息成为一种交流机制,它使得该部门的整体绩效与效率得到提高。根据管家理论,绩效信息可以帮助建立诚信,确保双方利益一致性,这反过来又促使资助方与高绩效的、有诚信的NPO保持长期合作关系。 制度理论为,外部环境塑造着组织的行为及结构。外部环境的规范性及强制性的压力使得组织与传统的标准和观念保持一致,这种标准与观念进一步又将被环境中的制度力量得以加强。因此,我们可以看到,许多NPO采取绩效评估措施,从而将会被外部组织视为成功的、合法的组织(Carman,2009)。 以上三种理论中,委托代理理论说明了委托人和代理人之间的契约存在缺陷不足以约束代理人的行为,因此需要个利益相关者共同对NPO进行问责;管家理论说明了NPO具有从善的本能,面对外界问责会给予积极回应,问责会成为一种信息交流机制;制度理论说明了外部环境对NPO内部治理的影响,良好的外部环境能促使NPO加强自律。我们看到在分析问责问题时,这些理论也存在一些缺陷。例如,根据委托代理理论,绩效导向的问责机制对于资助方来说是必要的,但是,由于需要付出额外的成本,大部分的资助方并没有做这方面的投资。在委托代理框架下,NPO要对许多不同的利益相关者负责,从道德或法律方面来说,很难分清哪些利益相关者应该被视为委托方,从而他的偏好会给予更大的权重。他们很自然地会认为NPO的委托方是由那些为NPO的活动提供支持的捐赠者所组成的,毕竟他们为NPO提供资金。从道德层面来说,NPO管理者应该指挥NPO努力达到组织的公益目标和宗旨,应优考虑服务对象的需求。 管家理论认为绩效导向的问责机制会帮助资助方与服务提供方建立更紧密的关系,并努力达成对方的目标,但是,许多NPO反对绩效评估,理由是没有时间、缺乏资助,以及没有专家进行评估。根据制度理论,随着资助方要求或期望绩效导向的问责机制,越来越多的NPO会采取这些机制并将其制度化,使之成为日常行为的一部分。确实也有机制将评估及绩效测量作为管理工具,从而做出更好的决策,改进服务。当然,也有些在极力地挣扎,这些组织的行为只是流于形式。 三、问责的方式 无论是采取哪种问责方式,都是为了实现最有效的问责。本文从五大维度对问责方式进行分类,即问责主体、问责对象、问责内容、问责时间、问责效果。 从问责主体角度,Peter和Spiro(2000)主张采取内部问责与外部问责的方式;内部问责即对组织成员的问责,外部问责即外界其他主体对该组织的问责。有学者主张采取同体监督与异体监督的方式,其中前者指权力主体自身的监督,监督主体与监督对象同属一个系统,有着密切的利害关系,后者指监督主体与监督对象属不同的系统,无利害关系。冯燕(2004)则将其分为自律与他律,前者指专业内或组织内的自行规范,后者则是透过正式法规,由政府或其他公权力来执行的监督机制。 从问责对象的角度,在行政问责体系下,Romzek和Dubnick(1987) 8 提出了等级问责的概念,即等级问责体现为上级对下级的监督关系。世界银行(2004)提出了垂直问责与平行问责的概念,前者指要求行政官员以“向下的”方式向公众报告;后者指要求行政官员在政府内部以“平行沟通的”方式向其他官员和其他部门报告。在NPO问责体系下,Edwards和Huleme(1995),提出了向上问责、向下问责和垂直问责的概念,向上问责即个体或组织向相对强势的捐赠者和政府的问责;向下问责即向受助者的问责。尽管这些问责方式属于不同的问责体系,但均是强调所有利益相关者对组织的问责。 从问责内容角度,世界银行(2004)将其分为制度问责与绩效问责,前者以传统的科层制为基础,强调理性行为;后者以提高绩效为目的,通过绩效评估体系衡量政府部门的工作结果。同时世界银行(2004)也提出了消极的工作表现问责与积极的工作结果问责,前者将问责等同于诚实和遵纪守法,以防止公务员腐败和违法为基础对其进行奖惩;后者认为问责所隐含的要求是获得积极的成效,公务员应该绩效优良和进行前瞻性决策。Romzek和Dubnick(1987) 9 提出了法律问责、政治问责和职业问责,法律问责体现为法律制定者与法律执行者的信托关系;职业问责体现为外行对专家的遵从关系;政治问责体现为代表对选民的责任关系。 从问责时间顺序角度,世界银行(2004)将其分为事前问责、即时问责、事后问责。“事前”问责指对政府部门的计划过程进行评估;“即时”问责是指对政府部门正在进行的行政行为进行评估;“事后”问责是指对已完成的政府项目和工作结果进行评估。 从问责效果角度,康晓光(2008)提出了消极问责和积极问责的概念。前者指“利益相关者的不合作行为”,即“终止合作”,这意味着NPO“社会合法性”的丧失;后者指“事后的追究和惩处”,手段有民政部门的管理、业务主管单位的控制、政府的审计、社会独立机构的审计、捐方和受益方的监督、媒体监督、公众监督、行业自律、专业NPO的监督、公布定期财务报告、公众意见调查等。 以上以问责主体为分类维度的问责方式中,内部问责、同体监督、自律等均是强调组织内部或部门内部的自我监督,外部问责、异体监督、他律等则强调外部力量的干预。在实际中,真正能发挥监督作用的往往是来自外部的问责。内部自我问责往往在NPO组织发展比较成熟,内部治理结构比较完善时组织才会意识到规范组织的资金使用,将组织资源向社会公开等透明化管理的重要性。在组织发展的初期,内部治理结构不完善,组织领导人缺乏长期的战略规划,对组织的规范化管理重视不够。所以,我们对处于不同发展阶段的NPO应采取不同的问责方式,对于发展初期的组织应以外部监督为主内部自律为辅,对于发展的比较成熟的组织应强调其建立完善的内部治理结构,以内部自我监督为主,外部监督为辅。不能只采用单一的问责方式。 以问责内容、问责时间为分类维度的问责方式,均属于操作性的问责方式,有许多研究者从这两个维度对NPO进行了操作性的定义。这两个维度的定义具有较强的可操作性,对于问责的执行具有重要意义。 四、问责的机制框架 在问责机制框架方面学者们提出了不同的模式,主要有以下几类。 1.行政问责模式。宋涛(2007)总结了当今行政问责的主要模式 10:(1)结果导向型问责模式有明确的行政所要取得的结果;有清晰的行政结果是否完成的判断指标;有推进行政结果实现的绩效评价体系;建立了常规的相关资料收集方法;建立了对行政内部决策和公众质询周期性的信息收集和分析体系(Karen Horsch,1996)。(2)绩效评估问责模式可视为是行政与外部行为体联合对结果导向型问责模式实现方式的具体发展。(3)独立问责机构模式是自治的公共机构,政府在一个特定的领域内,要就有关问题接受问责。(4)行政程序法问责模式将公民话语权以制度化方式体现在政府中心工作之中。 (5)参与式预算问责模式1989年创建于巴西的波尔图市。(6)公民报告卡问责模式政府部门可看到其每年的绩效表现,并且以类似市场竞争的动态方式将自己与其他部门进行比较。(7)社区积分卡问责模式2002年起源于非洲东南部国家马拉维。 2.世界银行构建的社会问责框架。世界银行专家组使用了六个维度的参数来对社会问责进行分类分析和评价。这六个维度是:(1)激励方式惩罚机制或奖励机制;(2)问责内容遵循制度机制或绩效导向机制;(3)制度化水平低级或高级;(4)参与深度外部或内部;(5)参与范围社会精英或广泛涵盖;(6)问责的政府部门行政部门、司法部门或立法部门(Word Bank,2004)。 3.OWT(世界共同信托组织)。2000年,OWT发起了一项全球问责项目(Global Accountability Project,GAP),旨在促进全球组织更强的问责度。通过GAP,OWT建立了一种新的问责模型,该模型识别了四个推动组织对其利益相关者更加负责的核心维度。这四个维度是:透明度、参与、评估、投拆与赔偿。透明度包含了组织向公众提供信息的深度和广度,以及通过对组织使命、活动及财务信息的掌握探索组织的内部决策状况;参与不仅包含内部治理问题,还包括组织如何使外部利益相关者通过咨询和合作的方式参与组织的计划和政策;评估包括内部评估(员工评估自己的工作)及外部评估(由独立权威机构进行);投诉与赔偿指组织使其利益相关者(内部和外部)投诉组织的决策与行动,并且确保这些投诉能及时地被审议和实施。 4.HAP-I(国际人道主义问责合作机构)。HAP-I开发了“五点”问责框架:谁来问责?对谁问责?问责什么?如何问责?为了什么结果? 5.康晓光、陈南方(2009)提出了抗震救灾时期NPO有效问责的分析框架(见下图): 该框架认为,地震唤醒了公众的危机意识、共同体意识,以及团结感,激发了个体的价值观、伦理、道德意识。一方面,个体作为硬制度的执行者,在一种共同的价值观的引导下,注重规范、约束自身的行为,软制度发挥作用从而激发了已有硬制度的有效运行;另一方面,硬制度的执行者认真执行已有政策法规,将会影响公众对自身问责行为效果的预期,增强公民的能力感,从而促使民众更加积极的问责。硬软两种制度最终将形成良性互动,相互配合,从而推动了有效问责的实现。 以上各种问责模式对我们研究NPO问责具有重要借鉴意义。宋涛的行政问责模式提出了一些实现问责目标的技术方法,如绩效评估模式等对NPO的问责也具有参考价值;世界银行构建的社会问责框架是对一个问责体系优劣进行评价的指标,是从宏观的角度评价问责体系的,不是针对具体组织的问责方法;OWT提出的四个维度是从NPO如何加强自律的角度考虑的,如实行信息透明化、让更多的利益相关者参与到组织的设计和规划;HAP-I提出的五点问责框架,反映了问责过程中几个关键问题,只有先弄清楚这几个问题才能促进有效问责的实现;康晓光,陈南方首次将道德,文化等因素引入问责机制,强调软硬制度对问责的共同作用,这是对以往只注重研究法律、规章等硬制度的重要创新。 五、NPO问责效果(问责对象的回应性) NPO问责的效果主要通过NPO对外界问责的回应性来体现。由于回应问责的目的不同,选择回应对象的标准不同,NPO回应的策略也具有多样性。 根据NPO回应问责的目的不同,可以将回应分为不同的类型。Lehn M.Benjamin 在问责空间:问责要求是如何塑造NPO实践的 11中指出,问责是指某人为了证明自己已达到双方商定的期待,或当明示和暗示的期待未被满足时解释自己的行为而给出的有关自己行为的说明。NPO或许会对关键利益相关者作出解释。关于可衡量的结果的解释是“证实性解释”。当NPO不能给出足够的证实性解释或没有达到某些隐含的期待时,他们通常被利益相关者要求给出“释疑性解释”。证实性解释是主动向外界证明自己清白,为了表明自己已经按照约定履行了责任;而释疑性解释是当外界对组织行为产生怀疑时,组织通过解释来消除外界的质疑(如下图): 从NPO对回应对象选择的角度,L.David Brown and Mark H.Moore 在问责、战略与国际非政府组织12中提出INGO要对很多不同的利益相关者负责,哪位利益相关者应当被作为偏好给与最大权重的委托人并不完全清楚。当人们已委托代理的模式来思考时,很自然地会将支持INGO活动的捐方作为委托人。毕竟捐方是提供资助的人,是具有公司的所有者和委托代理模型中委托人特征的。但在执行使命的过程中,这些组织会对受助者、合作伙伴等做出另外的承诺。在做出这些承诺的过程中他们对捐方之外的利益相关者也要负责。当所有这些不同的责任相一致时不会带来困难。但当不同利益相关者的期待和要求不一致时,INGO必须决定谁的要求应当被优先考虑。INGO时常寻求重新平衡权力关系。将某位利益相关者作为委托人代表着关于将利益相关者对组织绩效的要求进行排序的重要判断。但应当用何种原则或标准来对这些要求进行排序并不清楚。本文认为,对组织来说最好的是将问责不要简单地作为道德或法律问题,也不简单地用最理性方式来考虑忽视谁最安全,而是一种能够帮助组织定义和实现最高价值的关键战略问题。问责问题的产生是由于不同利益相关者的要求并不互相一致,也不和领导与构成组织的人的意图一致。INGO的领导者必须决定接受或拒绝哪个利益相关者的要求,这个决定对组织有巨大影响,因为问责要求是组织行为的潜在重要动力。文中提出了“战略三角”的概念,它指出了NPO在回应时应考虑的各因素之间的关系。 使用“战略三角”使得问责与战略之间的关系变得更加清晰。“战略三角”是为了在动态的资助和任务环境中定位非营利组织而设计的。它指出了组织要生存、产生有社会价值的结果、成功地适应多变的环境必须考虑的三个关键因素。这三个因素是组织在选择回应对象时应优先考虑的,因为它关系到组织的战略选择。 从回应问责的过程角度,AlnoorEbrahim(2003)在问责实践:NGO问责机制 11中总结了实践中NGO问责的机制要素,包括五方面:报告陈述、绩效评估、参与度、自律、社会审计。每个要素又被分为工具或过程,同时结合三个维度进行分析,即向谁负责(回应的问责主体)、回应问责的动因、回应问责的行动方式。 问责包括五个基本步骤:确认利益相关者;利益相关者进行对话;指标和基准点的运用;持续改进;向社会公开。该理论为各NPO回应外界问责提供了具体方式和策略,有利于NPO树立良好的公信力和外部形象。 小结 NPO问责始于20世纪80年代,在过去的三十年里,考虑到NPO在发展中的角色,最初是将NPO问责作为流行范式的一个副产品来理解,NPO存在和发挥作用的原因是为了弥补市场和政府的失灵。随后发展范式发生转变,也使NPO问责讨论的重点向其他方面进行了相应的转移。国外对NPO问责的研究由开始时对组织的财务问责转向绩效问责,进而发展到对组织内部治理结构和自律机制的研究,最后转移到尝试建立内部和外部共同发挥作用机制的研究。今天,关于NPO问责的争论已经集中于发展、安全、全球化和全球治理等多重讨论中。NPO问责自20世纪80年代以高效管理的副产品形式出现以来,现已发展成为NPO政治与组织形象中的一个难题。 NPO问责问题研究在我国是一个崭新的话题。非营利组织(NPO)在我国的发展比较滞后,2008年汶川地震和北京奥运会给这些组织的发展提供了一个重要契机,许多非营利组织开始走向前台,在各个领域开展活动。由于我国关于非营利组织管理的法律法规不健全,执法不力;媒体缺乏独立性,监督意识不强,也缺乏专业技巧;行业自律不发达,职业道德不健全;普通公众监督意识淡薄等原因,使我国NPO问责问题尤为严重。加强对N