通缉制度研究.doc

。引 言通缉是侦查机关常用的侦查措施，尽管不是每起刑事案件的必经程序，但在相当多数量的案件当中都要使用。近五年来，全国在逃人员数据库中的被通缉人数基本保持在30万名左右，至今仍有676名公安部通缉令被缉捕人下落不明，其中A级通缉令被缉捕人35名，大量在逃人员逍遥法外、流散于社会是对社会治安的严重威胁。同时，侦查机关采取通缉措施时，经常出现误用和滥用，造成侵害公民合法权益的事件发生。因此，完善的通缉制度对于侦查破案、维护社会秩序、保障公民的合法权益都具有重要意义。通缉是相对于个案当中的拘捕而言的，对于应当拘留或逮捕而在逃的人员实施的抓捕行为，只要没有将被缉捕人信息发布出去由办案单位以外的单位或个人实施协助，不论追捕的地域有多广，指挥的警力有多少，都不是通缉制度的研究范畴。可见，将被通缉人的信息以特定的形式进行发布，是通缉的一个明显特征。网上追逃、通缉令、协查通报、悬赏通告、边控通知和国际刑警组织红色通报都应当是具体的通缉措施。现行通缉制度在实践中发挥了巨大作用，也出现了不少问题，当前正值我国刑事诉讼法修改的关键时刻，总结实践当中出现的问题，分析产生问题的原因，提出具体的解决办法，以期为我国刑事诉讼法修改工作尽绵薄之力。一、通缉概述考察通缉制度的起源与演进，我们可以发现，各个历史时期的通缉制度与当时的政治、经济、军事和文化环境都有密切地联系。从“有亡荒阅”，到“行赏告奸”，再到“画影图形”，尽管不同时期的通缉制度名称、形式略有变化，但实质基本保持了一致，并演进为现状。研究通缉制度，先要解决通缉制度的基本问题，首先厘清通缉的概念。（一）通缉的概念 通缉一词的内涵究竟该如何解释，我们首先要从词义上作一番考察。文字的产生和使用，是人类实践进入一定历史阶段的产物，是人们对所认识事物的高度总结和抽象概括。通、缉二字组合所表达的意思有其特定的社会历史根源和现实根源。因此，考察通缉的字词含义，以确定通缉制度理论研究的逻辑起点。1.通缉的词义解析辞海对“通”的解释为：（1）通报；传达。世说新语言语：“时李元礼有盛名，为司隶校尉。诣门者皆俊才清称及中表亲戚，乃通。”(2)流通。荀子儒效：“通财货，相美恶，辩贵贱，君子不如贾人。”(3)全；遍；彻。如：通盘计划。孟子告子上：“弈秋，通国之善弈者也。”(4)通“同”。共同。如：通力合作。 辞海，上海辞书出版社，1999年版，第2113页。现代汉语大词典对“通”的解释为：(1)告诉，使知道；传达。如：通名；通告。(2)整个；全部。(3)总共；合起来。如：通计。(4)共同的；通常的。如：通性；通例。 现代汉语大词典，汉语大词典出版社，2006年版，第1764页。辞海对“缉”的解释为：搜捕。如：缉私；通缉。水浒传第十七回：“府尹看罢大惊，随即便唤缉捕人等。” 前注1，第950页。现代汉语大词典对“缉”的解释为：侦缉；搜捕。如，缉私；通缉。 前注2，第1948页。辞海对“通缉”的定义为：通告各地机关、团体、企业事业单位和全体公民协同缉拿应当逮捕的在逃犯罪嫌疑人、被告人或越狱罪犯的紧急措施。在中国，各级公安机关在自己管辖的地区内可以直接发布通缉令；越出自己管辖的地区，应当报请有权决定的上级机关发布。 前注1，第2114页。现代汉语大词典对“通缉”的定义为：执法机关通令各地搜捕在逃嫌犯。 前注2，第1769页。从辞海和现代汉语大词典对字义和词义的解释可以得出，通缉有如下四层含义：一是通报、传达搜捕的信息；二是搜捕的信息进行必要地流通；三是进行普遍、彻底地侦缉和搜捕；四是通力合作进行侦缉、搜捕。2.理论界对通缉概念的界定及其辨析由于通缉制度在不同位阶和不同时期的法律中表述各不相同，加之实践中通缉措施的应用较为灵活、多样。这就给理论界探讨通缉概念留下了很大的空间，乃至于对通缉概念的界定，理论界众说纷纭，并未达成共识，其中代表性的观点主要有。（1）通缉是侦查机关为了缉捕逃跑的犯罪分子，以通缉令的形式，通告各有关地区的侦查机关及其他有关部门予以协助的一种查缉犯罪嫌疑人的侦查措施。 何家弘主编，新编犯罪侦查学，中国法制出版社，2007年8月第1版，第381页。（2）通缉是指以发布通缉令的形式要求有关地区的公安、保卫组织和公民协助抓获在逃犯罪嫌疑人的一项查缉措。 王传道主编，刑事侦查学，中国政法大学出版社，2008年9月第3版，第93页。（3）通缉通常是以通缉令的形式发布的。是指公安机关通告各有关地区的公安、保卫部门和公民协助缉捕逃跑的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯的一项紧急侦查措。 彭文主编，刑事侦查学教程，中国人民公安大学出版社，2003年2月第1版，第176页。（4）通缉是公安机关对应当逮捕而在逃的人犯，通令缉拿归案的一种侦查措施。 杨殿升 张若羽 张玉镶编著，刑事侦查学，北京大学出版社，2001年7月第2版，第191页。上述诸观点从某个角度上看都有其一定的合理性。但是，也都有值得商榷之处，现辨析如下。关于发布通缉的主体：第（1）种观点认为是“侦查机关”，第（2）种观点没有明确发布主体，第（3）、（4）种观点认为是“公安机关”，这4种观点对发布主体的界定显然不够准确。尽管实践中通缉是因侦查机关为查缉在逃人员的需要而发布的，但是法定的侦查机关包括公安机关、国家安全机关、人民检察院、军队保卫部门和监狱。中华人民共和国刑事诉讼法和中华人民共和国国家安全法授权公安机关和国家安全机关发布通缉令，其他侦查机关并无权发布通缉令。实践中，其他侦查机关需要发布通缉令的，可以商请由公安机关发布。但是通缉措施并非只包括通缉令一个种类，每种具体的通缉措施都有其法定的发布主体。比如，国家安全机关在内部发布的通缉令和协查通报。因此，发布通缉的主体应当表述为“法律授权的侦查机关”。关于通缉指向的客体：第（1）种观点认为是“逃跑的犯罪分子”和“犯罪嫌疑人”，第（2）种观点认为是“在逃犯罪嫌疑人”，第（3）种观点认为是“逃跑的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯”，第（4）种观点认为是“应当逮捕而在逃的人犯”。4种观点显然将通缉的客体范围界定过小。刑事诉讼法规定发布通缉令的客体是应当逮捕而在逃的犯罪嫌疑人，这是一项较为严格的通缉对象标准。实践中，通缉的客体还应当包括：已经办理了缉捕法律手续的在逃犯罪嫌疑人；脱逃的正在羁押场所内服刑、实行劳动教养的罪犯、劳动教养人员和正在被羁押的犯罪嫌疑人、被告人； 参见关于缉捕监狱脱逃人员问题的批复(公安部刑侦局 公刑2006459号)对假释、保外就医等监外执行期间多次通知仍不到公安机关报到或下落不明的在逃人员。 参见关于对监外执行人员上网追逃问题的批复(公安部刑侦局 公刑20072239号)和关于加强和规范监外执行工作的意见(中央社会治安综合治理委员会办公室 最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部 2009年6月25日)因此，通缉指向的客体应当表述为“应当拘留或逮捕而在逃的犯罪嫌疑人、被告人和脱逃的罪犯”。关于发布通缉的中介：4种观点均限定为通缉令，显然以偏概全。从认识论的角度上看，通缉是公安机关通过发布信息，并由信息接收者完成一定的行为，从而达到缉捕被通缉人的目的。通缉的中介包括发布信息的方式，信息接收者和接收者的行为三个要素。4种观点均将通缉信息发布的方式限定为通缉令，忽视了实践中公安机关大量使用协查通报、悬赏通告发布通缉信息的实际。按照4种观点将通缉限定为发布通缉令的前提，对于接收通缉信息的对象，第（1）种观点界定为“各有关地区的侦查机关及其他有关部门”，第（2）、（3）种观点界定为“有关地区的公安、保卫组织和公民”，第（4）种观点没有明确接收通缉信息的对象。作为一种命令，通缉令只能由上级公安机关向下级公安机关发布，不论发布通缉令的公安机关是何级别，都无权命令辖区以外的侦查机关缉捕特定的犯罪嫌疑人，更无权命令有关部门、保卫组织和公民完成缉捕犯罪嫌疑人这种专业性强且具有风险的行为。对于通缉信息接收者的行为，都应当以实际情况，按照力所能及的原则，将犯罪嫌疑人直接抓获，或向有关单位提供线索。因此，要根据受众灵活采用发布通缉的方式。关于通缉的性质：前3种观点认为是“以通缉令的形式”，发出“通告”，要求“协助”，显然对采取通缉措施时发布的文种与发布后应当达到的效果存在前后矛盾，第（4）种观点没有明确指出通缉信息接收者行为的性质。通缉令作为一种行政命令，是上级公安机关对下级公安机关发布的具有强制执行力的领导性、指挥性的公文，下级公安机关接到命令后，必须无条件服从，做到有令必行。通缉令不是通告，更不是仅仅要求协助。通缉令一经发布，接到命令的公安机关必须开展有效工作，注意发现和收集被通缉人的活动线索并及时组织抓捕，其中重点地区的公安机关还要开展专门的追缉、堵截和排查工作。实践中，公安机关除发布通缉令外，还使用网上追逃、悬赏通告、协查通报等方式实施通缉。因此，要对不同的发布对象采用不同性质的公文。综上所述，目前理论界对通缉概念的界定尚不够准确，笔者将在下文对通缉的概念进行重新界定。（二）通缉的功能 通缉的功能，是指通缉措施在侦查活动中可能发挥的积极作用。1998年公安部修改了破案标准，增加了“犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已经抓获”的内容，使得各级侦查机关空前重视对在逃人员的缉捕工作。 参见公安部关于修改刑事案件破案标准的通知(公安部 公通字19981号)。修改后的破获刑事案件标准是：1、有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；2、主要犯罪事实已经基本查清，基本证据已经获取；3、犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已经抓获。同时具备上述三个条件的，才能称为破案。实践中，侦查机关采取通缉措施具有以下功能。1.可以提高侦查机关的缉捕效率并节省侦查资源 缉捕在逃人员是侦查部门的任务，更是整个公安机关的责任。大量在逃人员长期流散于社会，本身就是对社会稳定的严重威胁。特别是近年来，我国交通基础设施建设进一步完善、现代化交通工具进一步普及、出入境手续进一步简化，在逃人员逃避侦查机关缉捕呈现方式多样化、地域扩大化、速度加快化趋势。单凭办案单位的人力、物力、财力已经难以完成对在逃人员的缉捕工作，而公安机关协同作战的模式为完成共同职责提供了良好契机。在办案单位发布通缉的同时，重视其他单位发来的通缉信息，就地积极开展侦查工作，形成整体作战的局面，不但极大提高了侦查机关缉捕在逃人员的工作效率，而且节省了宝贵的侦查资源，同时提高了缉捕工作的准确性、及时性，为各地公安机关建立良好地协作关系提供了有利条件。 罗茂怀，“网上追逃新时期打击犯罪的锐利武器”，广州市公安管理干部学院学报，1999年第4期，第22页。2.可以评价相关单位的工作能力和态度 我国公安机关实行“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制。各级公安机关都在党的绝对领导下，同时接受上级公安机关的有力领导和指导。上级公安机关的领导和指导不但体现在组织、指挥方面，而且要体现在协调、督察方面，上级公安机关对于下级公安机关在通缉工作中的任务要精心布置，对于下级公安机关工作中的失误要及时纠正，并提出整改意见。公安部在关于实行“破案追逃”新机制的通知中明确规定：各级公安机关对抓获的重大在逃人员要认真分析研究其潜逃、藏匿的情况，从中发现缉捕在逃人员工作中存在的问题和漏洞，并对有关责任人员实行倒查责任追究。 参见关于实行“破案追逃”新机制的通知(公安部 公通字199991号)“倒查追究制度”不仅可以督促公安机关各部门、各警种发挥各自的职责优势，积极发现并抓获在逃人员。而且可以根据倒查责任的情况，客观评价相关单位的工作能力和态度。3.可以调动其他力量协助打击刑事犯罪的积极性面对来自国内外、境内外的新挑战，面对腐败势力的猖獗和严峻的社会治安形势，如果没有普遍和深入的社会动员，没有广大人民群众的积极配合和满腔热情、真心实意的支持，仅靠侦查部门孤军作战，各种犯罪的猖獗势头恐怕难以有效地遏制，更难以从根本上取得胜利。 王传道编著，侦查学原理，中国政法大学出版社，2001年6月第1版，第342343页。“依靠群众，抓住战机，积极侦查，及时破案”是我国刑事侦查工作的基本方针。实践证明，这条方针符合我国刑事侦查工作的实际，对指导刑事侦查工作的建设与发展、增强打击刑事犯罪活动的力度发挥着重要作用。 孟宪文主编，刑事侦查学，中国人民公安大学出版社，2000年6月第1版，第18页。信息化时代的侦查工作，更要积极贯彻“依靠群众”工作方针，切忌“闭门造车”，把这一方针与信息化特征紧密结合起来，创新工作方法，充分调动起公安机关以外的其他力量协助打击刑事犯罪的积极性。4.可以体现侦查机关打击犯罪的决心并稳定社会情绪 现代新闻媒体快捷、自由的特点，使得刑事案件发生后，经过媒体的报道，产生很多负面效应，其中之一是给受众以社会治安混乱的印象，而侦查机关后续的侦查工作大多不公开进行，使外界无法了解侦查工作的进度和具体措施。及时将在逃人员的通缉信息给予公布，一方面可以展示侦查机关的工作效率和方法措施，另一方面可以稳定和安抚社会情绪，尤其是最为关心案件侦破进展的被害人及其家属的情绪。5.可以敦促被缉捕人主动投案自首 我国现行刑法第六十七条规定：犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。犯罪以后趋利避害、逃避罪责是人的正常心理，犯罪嫌疑人在侦查阶段，不但主动销声匿迹，逃避侦查视线，而且经常心存侥幸，企图蒙混过关。此时的犯罪嫌疑人犹如“惊弓之鸟”，而通缉的发布就能起到拉弓虚射的目的。完善的通缉制度，是缉捕在逃人员的根本保障，是实现“法网恢恢、疏而不漏”的基础之一。要使人们形成这样的认识：采取通缉措施，意味着在逃人员被抓获的必然。使在逃人员认识到，主动投案自首，才是被通缉后的最优选择。（三）通缉的原则通缉的原则，是指贯穿全部通缉措施的始终，体现通缉程序的本质和基本规律，对通缉程序的立法和实践均具有普遍约束力的基本行为准则。具体而言，通缉的原则包括。1.依靠群众原则 群众路线是我们党和政府的根本路线，依靠群众是我国侦查工作一贯坚持的重要方针之一，它是在长期的侦查斗争实践中形成的，从第二次国内革命战争时期的中华苏维埃临时政府，到建国后的镇反运动；从1963年提出的侦查工作十六字方针到现行的新十六字方针， 1963年确定的刑事侦查工作方针是：抓住时机，积极侦查，依靠群众，积极破案；1978年确定的刑事侦查工作方针是：依靠群众，抓住战机，积极侦查，及时破案。无不重视群众工作，在现行的十六字侦查工作方针中，更将依靠群众摆在了首位。 任惠华主编，侦查学原理，法律出版社，2002年1月第1版，第175页。我国现行刑事诉讼法第六十三条规定：对于有下列情形的人，任何公民都可以立即扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理：（1）正在实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的；（2）通缉在案的；（3）越狱逃跑的；（4）正在被追捕的。这是我国通缉措施依靠群众原则的法律依据。采取通缉措施依靠群众，就是侦查机关将已经掌握的能够反映在逃人员人身特征的信息通过合适的方式向特定地区的群众公开，由群众对其感观的人进行识别，从中发现在逃人员的过程。这里的特定地区，是指在逃人员可能隐藏的地区，如果是特别重大案件，且逃跑方向不明，也可以面向全国发布通缉信息。侦查机关发布的通缉信息当中必然包含着在逃人员的人身特征。例如，在逃人员的照片、姓名、性别、年龄、身高体貌、身份证号等能够被群众所识别并理解的信息。假如侦查机关对外发布以DNA数据、手印等为特征来识别人身的通缉信息，就没有任何意义了，这些信息只能在公安机关内部的数据库中，经过专业人员的解读，才能达到识别人身的目的。在逃人员在逃匿过程中，想要在与世隔绝的状态下继续生存是几乎不可能的。人的衣、食、住、行都要或多或少与他人发生接触或在群众当中有所暴露，从而能够被群众所识别，因为生存是在逃人员的首要需求，要生存，就必然要与社会交换信息、交换物质，就要与社会有所联系，就有被侦查机关抓获地可能。 陈涛，“谈网上追逃”，中国人民公安大学学报，2000年第5期，第79页。应当注意的是，人的认识能力是有限的，加之被通缉人刻意掩盖自身的特征，使得群众给侦查机关提供的在逃人员信息并非都十分准确。公安机关应当严格区分主观上的判断错误与诬告陷害，保护群众协助打击犯罪的积极性。2.实事求是原则 通缉的发布关系到公民的人身权、名誉权等宪法性权利，如果公民因公安机关判断失误或者个别侦查人员滥用职权而被错误地罩入庞大的缉捕网中，其合法权益将难以得到保障和救济， 王志刚，“关于我国通缉制度之反思”，政法论丛，2006年8月第4期，第92页。因此通缉的始终都必须认真贯彻实事求是的原则。“实事”就是客观存在着的一切事物，“是”就是客观事物的内部联系，即规律性，“求”就是我们去研究。“实事求是”是党的思想路线，也是侦查工作的原则。采取通缉措施实事求是，就是要求侦查机关在办理具体案件时，必须从每起刑事案件的实际情况出发，以收集的证据为依据，确保发布的通缉信息准确无误。这项原则可以从四个层面来理解：一是侦查人员在审核、发布通缉信息时，要有完备的法律手续，并仔细核实在逃人员信息的来源、与案件的关系和信息的准确性；二是侦查人员要确保在逃人员达到采取通缉措施的标准，严禁降低标准发布通缉。例如，治安案件当中的违法嫌疑人在逃的就不能发布通缉。这既是对通缉措施效率的保障，也是对公民人权的保护；三是侦查人员不能将对犯罪嫌疑人的到案全部寄希望于通缉措施，明确知道在逃人员逃跑方向和藏匿地点的，仍然要组织力量实施抓捕，杜绝对在逃人员发布通缉，坐等被捕的情况；四是侦查人员对于群众扭送、举报的和被抓获的在逃人员，要与发布通缉的办案单位积极联系，了解案件情况，及时开展讯问，互通进展，通过DNA、手印等多种技术措施核实身份，防止错拘、错捕。3.迅速及时原则 刑事诉讼的及时推进对于实现国家刑罚权，保护诉讼参与人，特别是被追诉人的合法权利以及提高刑事诉讼的效率和效益都具有非常重要的意义。许多国家和地区都将诉讼及时原则作为一项重要的人权保障原则加以规定，并从制度上设置严密的保障机制。 陈永生著，侦查程序原理论，中国人民公安大学出版社，2003年10月第1版，第215216页。通缉制度就是规定侦查人员全面缉捕在逃人员的规范。刑事案件发生以后，侦查机关要积极开展侦查工作，首先查明案情，确定犯罪嫌疑人。在组织抓捕未果后，立即采取通缉措施，趁案件发生后不久，在逃人员尚未谋划潜逃方案、未能获得经济支持、隐藏不深之时，以快制快。公安部在2002年下发的关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知中明确要求：对涉案的犯罪嫌疑人已经办理了缉捕法律手续，缉捕时发现嫌疑人潜逃的，在1个月内又没能缉捕归案的，要将收集到的准确信息通过同级公安机关刑侦部门上网；羁押场所内正在服刑、实行劳动教养的罪犯、劳动教养人员和正在羁押的犯罪嫌疑人、被告人脱逃的，要在3天内将准确的缉捕信息报同级公安机关刑侦部门上网；在侦破重大、紧急案件过程中，对已确定的重大涉案犯罪嫌疑人在缉捕时已潜逃的，经地（市）以上公安机关负责人批准，可先将收集到的有关信息由立案地公安机关通过同级公安机关刑侦部门立即上网，然后补办刑事拘留、逮捕法律手续。 参见关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知(公安部刑侦局 公刑2002351号)可见，这一规定突出了在重大、紧急案件侦查当中，权衡了通缉措施在打击犯罪与保障人权之间的利弊，为保证诉讼效率而牺牲了实体公正。4.侦查协作原则 在我国，法律并没有赋予侦查机关在异地的独立侦查权，侦查机关如果不与异地侦查机关协作，则案件的侦查会因为侦查权的不完全行使而存在瑕疵，实际上侦查机关与其他侦查机关协作，可以节约侦查成本、提高侦查效能。通缉措施的开展必然要求这种协作的实现，因为在逃人员一旦去向不明，侦查机关再组织力量凭空抓捕，无异于“大海捞针”。在这样的情况下，就要求各地侦查机关树立大局意识，坚持侦查协作原则。具体而言，一是侦查机关在接到通缉信息时，要及时将信息传达至侦查人员，注意在日常工作中了解被通缉人的有关信息，或者直接发现在逃人员；二是积极开展与当地有关的调查、缉捕工作，核实有关的重要线索。被通缉人户籍地、居住地的侦查机关要做好其亲属工作，敦促其投案自首；三是接到上级命令或群众举报时，迅速组织力量实施抓捕；四是对于群众扭送的被通缉人，要立即核实身份，与办案单位沟通案情。这样做，可以使各地侦查机关在立足本地开展工作的同时，形成一张全国范围内缉捕在逃人员的大网。既是为其他侦查机关的缉捕工作提供了协作，也使自己缉捕在逃人员的触角遍及全国，从而实现侦查机关互利共赢。同时，随着跨国犯罪愈演愈烈、出境躲避抓捕的情况越发突出，侦查机关应当积极开展国际警务协作，实施国际通缉和跨境追捕。5.保守秘密原则 侦查工作本身是一项高度保密的工作，在刑事案件的侦查中必须坚持保守秘密的原则，它是案件侦查取得胜利的基础和保证。刑事案件侦查的特殊性和复杂性，决定侦查工作必须斗智、斗勇，必须运用周密、有效的策略去获取证据，揭露和证实犯罪人，而“谋成于密，败于泄”，任何泄密，都会给刑事犯罪分子逃避打击、对抗侦查提供可趁之机，保守秘密是我们必须遵守的原则。 前注19，第198页。通缉中的保守秘密是相对而言的，因为通缉本身是将在逃人员的信息在一定范围内发布，由发布主体和其以外的力量共同缉捕被通缉人的方式。这就意味着，发布信息是通缉的前提，但这并不意味着发布在逃人员和案件情况的全部信息。保守秘密原则可以具体到不同层次当中，一是只在公安机关内部发布通缉信息，比如公安机关内部发布的通缉令或边控通知中可以包括的信息。二是有限度地公开发布信息，有些信息可以向国家机关、社会团体、保卫组织发布，比如侦查机关发布的包含简要案情的协查通报。三是对外公开发布信息，比如侦查机关通过广播、电视、报刊、计算机网络等媒体发布的悬赏通告。通缉的信息由侦查机关掌握，是只在内部发布，还是有限度公开，或是对外公开，由侦查机关根据案件情况决定，不同的发布范围会产生不同的效果。实践中，负面影响严重、性质特别恶劣的案件通缉信息只在公安机关内部发布，涉密案件的案情信息有限度地公开，一般案件的通缉信息可以对外公开发布。分层次保守秘密的作用，一方面是考虑社会影响，另一方面是考虑在逃人员的反应。如果在逃人员只是去向不明，尚未采取隐藏、变换身份的手段，只在公安机关内部发布通缉，通过在逃人员继续使用的身份证件、手机等，更容易将其缉捕归案。试想公安机关公开发布通缉，被通缉人知道被通缉后，必定想方设法隐藏自己，增加被公安机关抓获的难度。（四）通缉的价值 通缉的价值，是指立法机关通过设置通缉程序，侦查机关通过开展通缉所要达到的理想目标和人们评价通缉的客观标准。通缉的价值分为内在价值和外在价值。1.通缉的外在价值外在价值，又称目的论价值。通缉的外在价值，是指通缉“致力实现的社会理想和终极目标，具体而言指自由和秩序的价值结构” 谢佑平 万毅著，刑事侦查制度原理，中国人民公安大学出版社，2003年1月版，第10页。通缉是具体的侦查措施，因而探讨通缉的外在价值应将其限于侦查这一刑事诉讼程序之内。通缉具有相对的独立性，并非每起刑事案件的必经程序和必采措施，其价值只能体现在采取通缉措施的侦查程序当中，这种价值的衡量和评价是以通缉对刑事诉讼目的和直接社会目的的实现状况为尺度和标准的。通缉的外在价值体现在以下三个方面：（1）效率价值 侦查是刑事诉讼的重要环节，只有侦查终结的案件才能移送起诉、交付审判。而破案是侦查终结的前提条件，主要犯罪嫌疑人到案又是破案的基本标准之一。也就是说，即使案件事实基本查明，主要犯罪嫌疑人尚未到案，那么也不能称为破案。因此，犯罪嫌疑人一旦潜逃、久抓不获，将严重影响侦查进程乃至刑事诉讼进程。面对这一难题，侦查机关只能采取通缉措施。如果使用得当，就能极大地提高侦查机关缉捕在逃人员的效率，从而在很大程度上影响诉讼程序的进程和结果。（2）权利保障价值 通缉的对象是在逃人员，而其筛查的对象是全体公民，是在全体公民当中寻找被通缉人，这就难免因认识错误而侵害无辜者的权利。同时，也可能因为侦查人员的工作疏忽，而将无辜的人作为通缉的对象。为避免这些情况的出现，就要充分体现出通缉的权利保障价值。具体而言，就是侦查机关要在通缉信息中尽可能增加唯一性的人身识别内容，加强通缉发布的审批、审查。通缉不但保障无辜者的权利，而且也保障在逃人员的权利。一方面，通缉能使在逃人员尽快到案，结束被通缉人颠簸流离、担惊受怕的负罪生活状态。另一方面，在逃人员被抓获后，通缉信息能表明其社会危害程度，侦查机关能根据人身危险性而采取相应的控制措施。（3）犯罪控制价值 通缉能够防止犯罪嫌疑人逃避诉讼程序，确保国家刑罚权的实现，通过高效率和高质量的通缉震慑犯罪，有效预防犯罪，降低犯罪率，从而有效控制犯罪。犯罪控制价值包括两个方面：一是直接的犯罪控制，二是间接的犯罪控制。直接的犯罪控制体现在侦查过程之中，即通缉程序的运行结果有效地防范和制止了犯罪嫌疑人继续实施犯罪以及逃避国家追诉的现象，为有效实现国家刑罚权创造了条件。间接的犯罪控制是指通缉在一定程度上起到了震慑犯罪的社会心理效应，有效地遏制了一部分潜在的犯罪行为的发生，这种间接的犯罪控制价值是通过直接的犯罪控制价值的实现而衍生出来的。 韩德明著，侦查原理论，中国人民公安大学出版社，2005年8月第1版，第216217页。2.通缉的内在价值 内在价值，又称过程论价值。通缉的内在价值，是指人们据以评价通缉是否具有善的品质的标准。通缉程序不论是否具备好的结果的能力，只要它本身具备了一些独立的价值标准，则可以认为它具备了一种内在的善。这些价值标准通过具体的价值目标体现。 前注19，第134135页。通缉的内在价值体现在以下三个方面：（1）秩序价值秩序是人类社会在广泛意义上追寻的一项价值目标，人们设置的各项制度都是为了实现更加完美的社会秩序。通缉作为一项法律制度，设置的目的也在人们共同追寻的价值目标中。犯罪嫌疑人的犯罪行为本身就是对社会秩序的破坏，其逃避侦查、审判和继续进行犯罪活动都是对社会秩序的威胁，因而，要通过设置通缉程序来查找、发现在逃人员，最后将案件移交公诉机关提起公诉，并由审判机关对犯罪行为进行定罪量刑，恢复社会秩序。（2）效益价值效益原为经济学上的名词，是指有效产出减去实际投入后的结果，即反映投入与产出的关系。通缉对于个案中的在逃人员的缉捕体现更多的是效率，而对于缉捕在逃人员这个群体则体现更多的是效益。试想，侦查机关各自为战，为缉捕在逃人员而漫无目的地开展工作，这种重复、低效、高强度的工作将使侦查机关的精力消耗殆尽。而通缉措施，只需侦查机关立足本地，协同作战，开展日常的查缉工作，就能以在逃人员这个群体为对象，极大地降低侦查成本、提高侦查效益。（3）正义价值正义是法律制度所要实现的最高理想和目标，也是人们用来评价和判断一种法律制度具有正当根据的价值标准。作为侦查制度的重要组成部分，通缉程序本身也必须符合正义的要求，才能具备一种内在的品质。正义是人类社会的美德，它本身属于一种道德价值或道德标准。正义的含义因阶级、历史的不同而存在差别。 前注19，第136137页。通缉制度对正义的恢复体现在两个方面，一是通过对实体上的权利、义务和责任的确定来遵循的价值标准。二是通缉程序在具体运作过程中所要实现的价值目标。（五）通缉与其他相关措施辨析1.通缉与通报 通报是指公安机关发布的要求各有关方面协助及时发现犯罪线索，查获赃款赃物，查明身份不清的犯罪嫌疑人，查找无名尸的身源或可能被害的失踪者的下落等与刑事案件、刑事犯罪有关的问题的一种紧急侦查措施。 前注9，第177页。从严格意义上来讲，通缉与通报并不是同种概念，通缉偏向于一种侦查措施，而通报偏向于一种行政公文。通缉的发布形式可以是命令、通报、通告和通知等，而通报可以用来发布通缉、查询、案情和敌情等。因此，通缉和通报是两种即有联系又有区别的侦查措施。通缉与通报的区别主要表现在以下三个方面。（1）法律依据不同。通缉是我国现行刑事诉讼法等法律、法规明确规定的侦查措施，刑事诉讼法单列了“通缉”一节，并列举了“通缉令”这一具体形式。而刑事诉讼法中并没有关于通报的规定。通报最早的法律依据见于1981年12月24日下发的公安部关于建立刑事犯罪通缉通报制度的通知，后来在公安机关办理刑事案件程序规定 公安机关办理刑事案件程序规定(1998年5月14日 公安部令第35号)、刑警办案须知 刑警办案须知(公安部刑侦局 公刑20061114号)、公安机关执法细则 公安机关执法细则(公安部 2009年12月印发)等部门规章和内部文件中作了进一步明确和细化。（2）发布范围不同。通缉信息一般不对外公开，而通报一律不对外公开。通缉信息通常由公安机关掌握，少量向社会发布。而通报的内容通常是案情紧急或者涉及国家秘密、包含个人隐私的信息，因此只在公安机关内部传达。通报的信息需要有选择性地公开时，应当转化为通告或其他形式。同时，实践中通报可以向同级公安机关发布，而通缉中的通缉令只能由上级公安机关向下级公安机关发布。（3）适用对象不同。通缉一般适用于查缉身份已明确的在逃犯罪嫌疑人、被告人和脱逃的罪犯。而通报除了用于发布通缉信息外，还可以用于交流案情、控制赃物、查找尸源和核实身份，并通缉不知其真实姓名只知其体貌特征、作案手段及所携赃款赃物等的嫌疑犯，正在潜逃的重大嫌疑犯和流窜惯犯。 张艳 徐昕伟，“通缉令和协查通报使用中存在的问题及对策”，江西公安专科学校学报，2004年9月第5期，第66页。2.通缉与刑事悬赏 刑事悬赏，通常是在侦破重特大案件过程中，以公安机关的名义悬下巨额赏金，奖励给提供破案线索的人以达到破案目的的一种侦查措施。 杨宗辉主编，侦查学总论，中国检察出版社，2009年8月第1版，第454页。刑事悬赏在我国自古已有，但建国后很长一段时间从未使用。从1983年缉捕“二王”首次使用，到1998年在修正的公安机关办理刑事案件程序规定中首次以立法形式出现，不仅体现了社会经济发展带来的时代变革，更体现了公安机关思想意识的深刻变化。随着经济的发展，公开的通缉将更多地以刑事悬赏的形式出现。通缉与刑事悬赏是经常相伴使用的侦查措施，两者的区别主要表现在以下三个方面。（1）法律依据不同。截止目前，我国刑事诉讼法中尚无关于刑事悬赏的内容。公安机关办理刑事案件程序规定第257条规定“为发现重大犯罪线索，追缴涉案财物、证据，查获犯罪嫌疑人，必要时，经县级以上公安机关负责人批准，可以发布悬赏通告。悬赏通告应当写明悬赏对象的基本情况和赏金的具体数额。”2006年修订的刑警办案须知第一百一十五条将发布刑事悬赏的目的规定为“为发现重大线索、证据，追缴涉案财物”。（2）发布范围与方式不同。悬赏通告与可以公开发布的通缉令发布方式相同，都可以通过广播、电视、报刊、计算机网络等媒体或者张贴等方式发布。不同的是，通缉令只能由县级以上公安机关在自己管辖的地区以内发布，而悬赏通告可以广泛发布。其他通缉措施都有特定的发布方式，如网上追逃信息在公安信息网络上发布、边控通知信息向出入境边防检查部门发布等。（3）适用对象不同。悬赏通告的对象除了通缉的对象以外，还包括征集破案线索，收集犯罪证据，追缴涉案财物等。3.通缉与边境控制边境控制是指侦查机关为了抓捕犯罪嫌疑人，防止犯罪嫌疑人通过边境口岸出入境，依法在边境口岸采取的控制犯罪嫌疑人的一项紧急性侦查措施。边境控制是犯罪嫌疑人出境前的最后一道防线，也是犯罪嫌疑人入境时的第一道防线。边境控制的作用不仅在于查获被通缉人，而且在于查获持用他人、伪造或者涂改的出入境证件的人员；国务院、国家安全部门通知不准出入境的的人员；法律、行政法规规定不准出入境的人员。通缉与边境控制的区别主要表现在以下三个方面。（1）法律依据不同。边境控制的法律依据是中华人民共和国公民出境入境管理法和中华人民共和国外国人入境出境管理法，以及公安机关办理刑事案件程序规定、1987年3月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定、1993年8月9日最高人民检察院、公安部、中国人民银行、海关总署关于查处携款潜逃的经济犯罪分子的通知等。（2）发布方式不同。需要采取边控措施的，经县级以上公安机关负责人审核后，层报省级公安机关批准，办理边控手续。需要在全国范围采取边控措施的，应当层报公安部批准。需要边防检查站限制犯罪嫌疑人人身自由的，需同时出具有关法律文书。紧急情况下，县级以上公安机关可以出具公函，先向当地边防检查站交控，但应当在七日内补办交控手续。（3）适用对象不同。作为通缉措施而发布的边控通知，其对象只能是出入境的在逃人员。而边控通知的对象还有税务部门调查核实的被阻止出境的欠税人；被认为出入境后可能对我国家安全和利益造成危害的人员；人民法院通知的有未了结的民事案件不能离境的人员；公安部、国家安全部通知不准出入境的人员等。二、通缉制度的域外考察（一）国际刑警组织的通缉制度 参见公安信息网公安部国际合作局网站国际刑警组织及中国国家中心局工作概况、国际刑警组织红色通报表格及填写说明、关于参加国际刑警组织关于提高红色通报国际地位会议的报告。国际刑警组织是一个协调国际合作、预防和打击国际刑事犯罪的政府间国际组织。国际刑警组织在1960年召开第29界年会时通过了关于建立国际通缉制度的决议。在大会所起草的报告中，明确表达了下述思想：如果一个人目的不明地离开他所犯下罪行的国家，那首先要查明他逃匿在何处。如查明了其藏匿的地方，罪犯所藏匿地国的警察当局应予以逮捕归案。 赵永琛主编，跨国犯罪对策，吉林人民出版社，2000年9月第1版，第301页。1.国际刑警组织简介国际刑警组织成立于1923年，最初名为国际刑事警察委员会，总部设在奥地利首都维也纳。1956年，该组织更名为国际刑事警察组织，简称国际刑警组织（ICPO-INTERPOL）。1989年，该组织总部由法国巴黎迁到法国里昂。截至目前，国际刑警组织的成员国已经达到188个，是仅次于联合国的第二大政府间国际组织，是全球最大的警察合作组织。根据国际刑事警察组织章程的规定，国际刑警组织的宗旨是在各国现行法律范围内，本着世界人权宣言的精神，保证和促进各国警方之间最广泛的相互支援和合作；建立和发展有助于有效预防和打击普通犯罪的各种机构和制度。国际刑警组织的工作机构分为全体大会、执行委员会、总秘书处、国家中心局四个层面。全体大会是国际刑警组织的最高权力机构，由各成员国所指派的代表组成，每年召开一次例会；执行委员会是国际刑警组织的议事和决策机构，共有13名成员，经全体大会从成员国代表中选拔，成员的席位由四个大洲平均分配，执委会的主要任务是确保大会决议的贯彻，准备大会议程，制定行动规划，起草预算提交大会讨论并监督秘书长的工作；总秘书处是国际刑警组织的常设行政领导和技术机构，由秘书长负责。总秘书处工作人员包括直接雇用的非警方人员和各成员国选派和借调到总秘书处的警官。总秘书处在阿根廷、科特迪瓦、萨尔瓦多、肯尼迪、津巴布韦、泰国设有亚区局和办公室，在联合国总部设有联络办公室。国家中心局是各成员国指定的负责国际刑警组织框架下的国际执法合作事务的联系机构。它既是各成员国的一个警察部门，依法承担本国的警察职能，又是国际刑警组织的法定机构，在国际范围内代表成员国履行联络和执法合作事务。2.国际刑警组织通报 国际刑警组织的重要作用之一是帮助各成员国共享涉及犯罪的关键信息，这些关键信息是以通报的形式发布的。通报共有七种，主要涉及严重犯罪被通缉人员、失踪人员、无名尸体、潜在的威胁及犯罪分子的犯罪手段等。此外，通报还被联合国用来向警察部门提供受其制裁的基地组织及塔利班组织相关人员的预警信息；被国际刑事法院和前南斯拉夫及卢旺达国际刑事法庭用来搜寻因反人类罪和战争罪被通缉的人员等。其中最著名的就是“红色通报”，也就是俗称的“红色通缉令”，用以提出对犯罪嫌疑人进行临时逮捕以便引渡的国际性请求。 自2003年开始，国际刑警组织启用新的全球警用加密通讯系统-I-24/7。该系统是采用先进的加密技术，依托互联网建立的国际刑警组织专用虚拟网络，因其可以全天候、不间断地运行，因此被命名为I-24/7通讯网络，其中，I代表国际刑警组织，24代表全天24小时，7代表一周7天。该系统具有广泛的服务功能，包括专业数据库的实时查询、国际通报的在线申请和查询、格式化信息服务、电子邮件服务、收集全球主要媒体有关国际执法合作和国际刑警组织的最新动态等。 国际刑警组织通报以右上角印有各种不同颜色和图案的方块为标志，来表示发布内容的差别和轻重缓急。共有以下七种：红色通报，用来发布要求逮捕或临时性羁押，以便引渡的被通缉人员信息，红色通报的发布须以逮捕证为依据，红色通报是国际刑警组织应其成员国请求发布的、唯一得到大多数国家认可、以引渡为目的的临时扣留嫌疑犯的国际通报，也是国际刑警组织最著名的品牌，有关国家司法部门发布的逮捕证或法庭命令是红色通报的法律基础，尽管由于社会制度和法律体系存在的差异，各国对红色通报的法律地位规定不尽相同，但是红色通报已经成为引渡、驱逐国际逃犯的必备法律文书，成为普遍接受的一种认证文书和行动依据； 蓝色通报，用来查询与同一犯罪案件相关的人员身份或违法活动的信息； 绿色通报，针对已实施犯罪行为并有可能在其他国家实施类似犯罪行为的人员，提供犯罪情报及犯罪预警信息； 黄色通报，用来帮助识别失去自我辨认能力的人员和寻找失踪人员，特别是未成年人； 黑色通报，用来寻找和核实无名尸体信息； 橙色通报，向警察部门、公共安全及其他国际组织发布可能威胁公共安全的危险物品、犯罪行为或事件的预警信息；国际刑警组织-联合国安理会特别通报，是根据联合国安理会第1617号决议于2005年创立的，用来协助联合国安理会1267委员会，针对基地组织和塔利班组织或与其相关的组织、人员，实施财产冻结、旅行禁令或武器禁运等强制措施。基于各国家中心局或同国际刑警组织签署特定协议的国际组织的请求，总秘书处以国际刑警组织所使用的四种官方语言（阿拉伯语，英语，法语和西班牙语）发布各类通报。总秘书处也可以根据自己掌握的信息发布绿色及橙色通报。所有通报均通过I-24/7通讯系统发布在国际刑警组织的加密网站上，供经过授权的执法部门查询。此外，经相关国家同意，部分红色和黄色通报也在国际刑警组织的公众网站公布。3.红色通报红色通报往往是在逃人员下落难以确定的情况下发出的，目的在于提醒各国注意发现，并采取临时拘捕的措施。在发现被缉捕人逃到境外后，最好的办法是立即通过国际刑警组织国家中心局向该组织总秘书处申请发出红色通报，否则在被缉捕人被扣留以后再补办，就要影响效率。 于澄涛，“境外追捕逃犯问题分析”，公安研究，2003年第1期，第32页。申请红色通报的主要内容包括身份信息、司法信息和发现逃犯将采取的措施三类。身份信息包括照片、手印、DNA编码、姓名、性别、体貌、特征标记、出生日期、出生地、曾用名、身份、职业、国籍、语言、可能前往地区和国家、父母姓名和其他信息等；司法信息包括简要案情、同案犯、罪名、适用法律、最高刑期、起诉时限或逮捕证有效期、逮捕证等；发现逃犯将采取的行动包括通报发布国国家中心局和国际刑警总秘书处、是否属于某个国际公约签字国等。红色通报的有效期是5年，期满后可以再续5年，直到抓住被通缉人为止。发布红色通报目的是使国际刑警组织各成员国对逃犯的通缉能在世界范围内得到协助，但其本身并不具有超越国界的法律效力，对成员国没有强制缉捕的约束力，是否缉捕的决定权仍在各国。目前，有的成员国认可红通作为引渡临时性拘捕的有效依据，但也有的国家拒绝认可。一般情况下，国际刑警组织成员国接到红通后，最先考虑的是缉捕人是否符合本国的法律。此外，红通能否发挥效能，在某种程度上还依赖国与国之间是否有引渡条约以及国与国之间的关系。各成员国对红色通报的不同态度以及红色通报在各成员国的性质和法律地位的不同影响了红通作用的发挥。在美国，必须有美国法院签发的逮捕令才能实施逮捕，因此，红通本身不足以作为对在美逃犯实施逮捕的依据，只能起到使美警方对逃犯引起“警示”的作用；加拿大不承认红通可以作为临时拘捕逃犯的依据；在日本，红通不能作为逮捕逃犯的依据，如需日方逮捕在日逃犯，需要通过外交渠道向日司法部门递交正式的临时拘捕逃犯的请求。尽管某些国家不很认同红通作为临时逮捕的法律价值，但是所有成员国都非常重视红通的“警示”作用，大部分国家通常会将红通信息输入国家数据库，以便口岸和签证等部门及时发现并阻止国外通缉对象，实现“御敌于国门之外”。美国、加拿大等国不仅将红通录入国家数据库，而且将有些数据录入驻外使领馆签证系统，并连接到机场等所有出入境口岸，英国、荷兰等国家有选择性地录入了红通信息。（二）欧洲的逮捕令制度 欧洲逮捕令，是指欧盟一成员国为了对受到追查的人提起刑事诉讼，或者为了执行刑罚或剥夺自由的保安处分措施，请求另一成员国逮捕并移送受追查人而发出的一种司法决定。司法机关对向另一欧盟成员国司法机关发出欧洲逮捕令或应另一成员国的请求执行欧洲逮捕令有管辖权。 罗结珍译，法国刑事诉讼法典，中国法制出版社，2006年6月第1版，第418页。欧洲逮捕令的对象是被判刑五年以上的逃犯和最低可判一年以上刑期的逃犯。该制度实行以前，欧盟各国只能按照双边协议，通过外交渠道解决逃犯的引渡问题，不引渡本国公民给外国司法机关。实行以后，没有了外交手续，改由通过法官之间履行引渡程序，提高了引渡逃犯的效率，多数情况下在逃犯被捕25天即可引渡成功。依据欧洲逮捕令制度，可以同时引渡本国公民给国外，可以进行犯罪资产的没收。欧洲逮捕令制度形成现在的规模，经历了漫长的准备过程：从1957年的欧洲引渡协议开始，经历了1999年的讨论简化引渡程序，2001年欧洲委员会提出欧洲逮捕令制度的建议，2002年形成框架决定，2003年决定列入各国立法，2004年开始实施。目前已经有24个欧盟成员国签署了实施逮捕令制度的协议。逮捕令制度的建立基于欧盟国家之间的互信，美国9.11恐怖事件推动了该项制度的形成。逮捕令制度的目的是更快、更方便地追捕和起诉国际逃犯。逮捕令的操作性很强，各国在寻求合作时填报统一的表格，内容包括要求通缉的理由、逃犯的身份、国家逮捕证或法院判决书的详细情况、被通缉人所犯罪行、