（环境与资源保护法学专业论文）中国湿地保护立法研究：以生态系统管理为视角.pdf

中国温地保护立法研究：以生态系统管理为视角 摘要 本文顺应环境资源法的发震趋势，选择生态系统方式煎法律的联结点作为突 破口，探索湿地保护立法体现生态系统方式的途径。我国漫地生态状况整体恶化， 然而目前的湿地保护相关立法无法满足现实需要，应当引入一种新的科学的管理 理念即生态系统管理理念，并将其引入渝地保护立法。对这理念的引入，首先 应体现在立法模式的更新上。将环境资源的孤立要暴进幸亍空闻连线，以保护或恢 复生态系统某种结构或功麓秀墓接霞的，或茺藏匿的采取综台缝手段所产生嚣法 律，形成“生态系统管理立法模式 。薪的立法模式需要建立在生念系统管理基 础之上的生态他的法律调整机制的支撑。这一机制以生态系统观念为核心，强调 生态系统功能和结构的完整性，遵德自然生态规律和经济社会发展规律，运用生 态系统管理方法，调整与环境有关的利益关系的运行系统和运行过程。在此基础 上，建立协调统的湿地傈护法律框架，才能够对湿地保护基本原则和基本制度 进行合莲的长期的安排。本文依照上述愚路分为三大部分，写作路线是现状评价 - 理论分橇庭焉框架。 第一部分是孛固瀑遗保护现状评价，包括第一章和第二章。第一章介绍浸地 具有“结构多样、功能多元和过程复杂”的三重特性，我圈湿地生态状况整体恶 化趋势加剧，湿地保护任务艰巨、时间紧迫。分析造成上述情况的直接原因是“开 发利用管理不善、行政管理体制混乱、法律体系不完善封镣等。进一步抽取 背盾的实质原因是没有范确处理材极限捧与“分配 之间豹矛蒋。第二章指出中 雹瀑地保护现有褶关立法疲弱。我雹瀑地保护立法掰程，经历了“混淹时甥 、 妊重在剩鲻时期 、“重在资源时期 ，并已经出现“夔在系统 立法思想的蘸芽。 我雹瀑地保护现有立法，因其“法律体系不健全、保护原则不骧确、管理体制不 完善、保护措施不具体无法应对澎地环境问题。其实质坂因“是圈自讧立法没有 站在社会经济自然复合生态系统的立场上看待问题，未能凋整好人与自 然、入与入两个方面的关系。 第二部分是湿地保护生态系统管理法律理论分析，包括第三章、第四章和第 五章。第三章引入“生态系统管理理念”，介绍其概念、内容，阐述引入这一理 念的必要性，指出这一理念对于法律的重大意义，并将其引入湿地管理。生态系 统管理理念的引入，必将带来立法模式的更新。第四章论述了由“点模式 向“关 系模式转变的生态系统管理立法模式的必要性，介绍了通过生态系统管理立法 产生的“生态系统管理法律 的思想渊源主要包括“生态学、生态经济学、伦理 学和系统学 ，基本特征是“生态性、系统性、科学性和社会公益性”，并专门从 “传统原则 和“针对性原则 两方面归纳生态系统管理法律应当遵循的基本原 则，进一步勾勒生态系统管理法律的轮廓。第五章专章对湿地生态系统管理法律 调整机制进行讨论。首先介绍生态系统管理法律调整机制含义、列出现有的生态 系统管理法律调整机制以供参考。然后选取具有基础性的、我国目前立法中十分 欠缺的“湿地环境监测、按功能排序分级管理、湿地恢复与重建、生态补偿、综 合决策 五项具体机制，按照“含义介绍、必要性、中国现状、制定建议的思 路进行阐述。 第三部分( 第六章) 尝试建立“中国湿地保护生态系统管理立法框架 。这 一框架应当由统一、协调、全面的三部分构成：第一部分中国加入的“湿地保护 国际公约”，应当针对公约的法定义务审视我国国内湿地保护立法并加以调整， 尽可能消除我国履行义务的障碍阻隔；第二部分“地方立法 ，应当在“地方湿 地保护条例”和“一区一法 中体现湿地生态系统管理理念，对存在的缺乏地方 特色、操作性差等突出不足积极应对；第三部分“中央立法”，介绍了全国性湿 地保护条例的整个立法进程对生态系统管理理念的体现，指出待时机成熟时应当 制定“湿地保护法”。特别是针对流域立法进行重点分析，认为流域立法应当坚 持原则性与灵活性的统一，制定一部流域管理基本法以确立流域管理立法的基本 问题，再由国务院、地方人大、地方政府结合实际情况制订相应的法规政策，建 立具有针对性的管理制度，以弥补目前湿地保护立法无法适应跨行政区域湿地生 态系统管理的缺陷。 关键词：湿地保护立法；生态系统管理；生态系统管理法律； 立法模式；立法框架 s t u d yo nl e g isia tio nf o rc o n s e r vin gw e tia n d sinc hin a ： f r o mt h ep e r s p e c tiv eo fe c o s y s t e mm a n a g e m e n t a b s t r a c t e c o s y s t e mm a n a g e m e n ti sr e g a r d e da st h ed i r e c t i o no fi n t e r n a t i o n a 王 e n v i r o n m e n t a ll a w t h ed i s s e r t a t i o nk e e p su pw i t ht h i st r e n d ，c o u p l i n g t h ei d e ao fe c o s y s t e mm a n a g e m e n tt ol e g i s l a t i o n ，q u e s t i n gt h ea p p r o a c h h o wt om a t e r i a li z ei ti nt h el e g i s l a t i o nf o rc o n s e r v i n gw e t l a n d si nc h i n a e n v i r o n m e n t a ld e g r a d a ti o no fw e t l a n d sisk n o w na so n eo ft h em o s ts e r i o u s p r o b l e m s ，b u tt h el e g i s l a t i o no fw e t l a n d sc o n s e r v i n gi sw e a k an e w s c i e n t i f i ci d e a ，e c o s y s t e mm a n a g e m e n t ，m u s tb ei n t r o d u c e di n t ot h e f u t u r ep r o c e e d i n g t h ed is s e r t a t i o ni n c l u d e st h r e ep a r t s ：a c t u a l i t y e v a l u a t i o n ，t h e o r e t i ca n a l y s i sa n da p p li c a t i o nf r a m e w o r k 。 t h ef i r s tp a r ti sa c t u a l i t ye v a l u a t i o no nt h ew e t l a n d sp r o t e c t i o n ， w h i c hc o v e r sc h a p t e ro n e a n dt w o c h a p t e ro n ep r e s e n t sw e t l a n d s p a r t i c u l a rc h a r a c t e r i s t i c so fm u l t i l e v e ls t r u c t u r e s ，m u l t i d i m e n s i o n a l f u n c t i o n sa n dc o m p l e xb i o g e o c h e m i c a lr e c y c l e s t h ee n v i r o n m e n t a lq u a li t y a n dt h ee c o l o g i c a lc o n d i t i o n so fw e t l a n d si nc h i n ad e t e r i o r a t er a p i d l y w i t hu n r e a s o n a b l yu t i l i z i n g t h ed i r e c tc a u s ei sb a dm a n a g e m e n t ， d e f i c i e n tl e g a ls y s t e m ，a n ds oo n 。t h ec r u x1i e si nt h ef a c tt h a ti ti s d i f f i c u l tt oh a n d l et h er e l a t i o n sb e t w e e nt h eli m i ta n dt h ed i 8 t r i b u t i o n c h a p t e rt w or e v i e w st h el e g i s l a t i o nh i s t o r yo fw e t l a n d sc o n s e r v a t i o ni n c h i n aa n de v a l u a t e st h ew e t l a n d s r e l a t e dr e g u l a t i o n st o d a y t h ea u t h o r f i n d so u tt h e ya l ld i s r e g a r dt h es y s t e m a t i c n e s sa n di n t e g r i t yo ft h e w e t l a n de c o s y s t e m ：o nt h ev i e wo fr e s o u r c eu t i l i z a t i o n ，t h ef o r m e r r e g u l a t i o n sp a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ee n v i r o n m e n t a lc o m p o n e n t s 。 w h i c h l e a d i n gt oi n e f f i c i e n c yc r o s s a d m i s t r a t i v em a n a g e m e n t i na d d i t i o n ， m a n a g e m e n tb a s e so nt h ea d m i n i s t r a t i v ea r e ad i v i s i o n ，w h i c hv i o l a t i n gt h e o r d e ro ft h en a t u r e ，i sn o tu pt ot h er e q u i r e m e n to fw e t l a n d sc o n s e r v a t i o n t h es e c o n dp a r t ，w hic hc o v e r sc h a p t e rt h r e e ，f o u ra n df iv e ，ist h e t h e o r e t i ca n a l y s i so ne c o s y s t e mm a n a g e m e n tl a w e c o s y s t e mm a n a g e m e n t a c c o r d sg r e a t i m p o r t a n c et oe c o s y s t e m i tb r i n g se c o s y s t e mi n t ot h e n a t u r a l e c o n o m i c a l s o c i a ls y s t e m ，a d o p t sm u l t i d i s c i p li n a r yk n o w l e d g e ， i n t e g r a t e sa l lk i n d so fa d j u s t m e n tm e c h a n i s m w e t l a n di sj u s tt h ec o m p l e x e c o s y s t e mw it hi n t e r a c ti o n sb e t w e e ne c o l o g y ，e c o n o m ya n ds o c i e t y s o e c o s y s t e mm a n a g e m e n ti se s s e n t i a lt ot h ec o n s e r v a t i o no fw e t l a n d e c o s y s t e m t h ep a p e rt r i e st oc o n c l u d et h ep r i n c i p l e so fw e t l a n de c o s y s t e m m a n a g e m e n tl e g i s l a t i o n b r e a k i n gt h r o u g ht h eo l dm e a n so fp r o t e c t i o n ，t h e a u t h o rd i s c u s s e ss e v e r a lf u n d a m e n t a lp r o t e c t i n gm e c h a n i s m s ，i no r d e rt o c a r r yo u tt h ee c o s y s t e mm a n a g e m e n tid e a t h et h i r dp a r t( c h a p t e rs i x ) t r i e st od e v e l o p sac o m p r e h e n s i v e l e g i s l a t i o nf r a m e w o r ko fw e t l a n d sc o n s e r v a t i o n i tm u s tb ec o m p o s e do f t h r e ec o m p r e h e n s i v e ，h a r m o n i o u sp a r t s ：i n t e r n a t i o n a lc o n v e n t i o na c c e d e d ， c e n t r a ll e g i s l a t i o na n dl o c a ll e g i s l a t i o n w e t l a n d sl e g i s l a t i o ni so f g r e a ti m p o r t a n c e i tb a s e so nt h en a t u r a lb o u n d a r i e so fw e t l a n d s t h e t r a n s d i s t r i c t m a n a g e m e n t w i l lt u n ew i t ht h en a t u r a lq u a l i t i e so f w e t l a n d s ，a n dd e m o n s t r a t et h es u p e r i o r i t yo fe c o s y s t e mm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：ie gis ia tio nf o rc o n s e r vin gw e tia n d s ，e c o s y s t e mm a n a g e m e n t ， e c o s y s t e mm a n a g e m e n t ia w ，ie gisia t u r em o d ei ， i e g i s i a t i o nf r a m e w o r k 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获褥或其 他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所傲的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月 问 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、便魇学位论文的规定，有权保罄并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阙。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签字： 签字日期：年月 口签字日期：年 月 日 中国湿地保护生态系统管理讧法研究 _ 己i 吉 jl 目 湿地保护立法的研究在全球和区域层面上，主要是由与湿地保护立法有关的 国际组织通过各自专门机构的工作( 如i u c n 的专家委员会、环境法委员会 ( c e l ) 、环境策略和规划委员会( c e s p ) 等) 提供全球视角上的湿地立法政策研 究( 如进行概念性的工作，由此进一步衍生出与湿地有关的国际环境法和国家环 境法) 。圆目前对生态系统管理具体内容规定得最全面的国际法律政策文件，是 2 0 0 0 年生物多样性公约缔约方大会第五次会议通过的第v 6 号决定生态 系统方式。该决定专门讨论了“生态系统方法”，提出了有关生态系统方法的5 项导则和1 2 项原则即c o p - 5 原则( c o n f e r e n c eo fp a r t i e s ) 。j 下是生物多样性 公约的履约机制及由该公约引发的一系列活动，促进了生态系统综合管理方法 的成熟和推广。 国家层面上，各国的湿地保护在湿地公约履约义务的统一指导下，在湿 地保护国际组织的帮助下，依据各自的自然特点、经济发展状况和法律传统，进 行了从中央到地方( 或从联邦到各州) 的立法研究。国外对湿地保护立法的研究 涉及面十分广泛，既包括基本理念、基本原则的确立，又包括基本框架、基本制 度的探索。比较值得借鉴的有欧盟、美国等区域或国家的湿地保护立法在立法研 究和立法实践中的成功经验。美国是生态系统管理的发端地。美国根据其森林生 态系统管理实践，逐渐形成了生态系统管理的概念，并将这一理念广泛应用于管 理实践。美国的法学文献中大量使用和探讨生态系统管理这一用语，而且这一思 想已被用来阐述和判决环境案例，并且在联邦和各州的成文法律中贯彻这一概 o 包括世界自然保护j r d 盟( i u c n ) ，拉姆萨公约执行局( r a m s a rc o n v e n t i o nb u r e a u ) ，湿地国际( w e t l a n d s i n t e r n a ti o n a l ) ，生物多样性公约秘书处( t h es e c r e t a r i a to ft h ec o n v e n t i o no nb i o l o g i c a l d i v e r s i t y ) ，伞球环境皋会纰织( g e f ) ，伞球水伙伴( g w p ) ，困际水资源协会( c i w r a ) ，联合困环境规划 署( u n e p ) ，联合圈汁划开发署( u n d p ) ，世界银行( w o l l db a n k ) 和世界自然桀金会( w w f ) 等。 。i u c n 成妒r 生态系统管理t 作组涿地项日，它o j 湿地保护口：法自- 关的主要t 作包括：协助r a m s a l 一 公约机构和成员国制定瓤地名录、划分等级标准、溉地管理指南和1 9 j 智利用概念等；发艘欧洲的多瑙和f 流 域行动计划策略：为i 与十达、巴桀斯m 、哥斯达黎加和经济合作o 发胜组织( 0 e c d ) 国家合理利用红树林 和自口流资源改进政策和讧法。生态系统管理t 作组书地颀口( e c o s y s t e mm a n a g e m e n tg r o u p - t h e w e r l a n d sp r o g r a m m e ，w p ) ，参见i u c n 世界臼然保护联盟通讯，总第2 期。 孛阖滠缝铩护生态系统警理巍浚戮究 念，但在法律的定型化方面尚处在研究阶段。应当说包括美国在内的其他主要囤 家，生态系统管理法律研究都还是远来成熟的课题。 生态系统管理法律在我国的立法实践中是一个新领域。近年来，我国迫于生 态状况的恶化趋势紧急制定了若干生态环境法律，如防沙治沙法、退耕还林 条例等；近凡年薪修订的环境资源法律孛对尘态系统保护也有所加强，如海 洋环境保护法、草原法等都明显地体现了对生态系统保护的重视。但是目前 对于生态系统管理思想的认识处于朦胧、被动和散乱的状态；仍有大量涉及生态 系统管理的主要法律没有订立，早期制定的涉及生态系统管理的法律又因时代发 展而显得滞后局限。囝 我国湿地保护相关法律可大致分为两部分：是传统环境法对湿地的间接规 定、二是新兴法律法规对瀑地的壹接规定。由于“滠地 概念弓| 入中国时闻较晚， 学术界在湿地立法方面开展的研究相对较少，立法领域在渝地保护中央立法方面 的工作也相对滞后，至今没有一部在全国范围内，针对湿地保护、利用及管理等 方面进彳亍规范与调整的专f j 的法律或法规。全国性滋地保护法律法规的制定需要 各方面条件的成熟，无法在短期内制定实施。面对渝地保护工作的迫切需要，我 国的湿地保护立法采取了“地方立法先行”的模式。自2 0 0 3 年黑龙江出台了我 国第一部濑地保护条铡以来，全国已经先后出台了8 部地方瀑地保护条例。以广 东省湿地保护条例为例，其规定的编制规划、湿地恢复、生态用水、调查监测、 湿地评审、生态效益补偿等制度，集中了目前学界对湿地生态系统管理的研究成 果，比较好的体现了“生态系统管理理念的要求。虽然国内已有立法实践，但 我国学界对于湿地保护立法的研究文献为数不多，主要集中于讨论湿地保护专门 立法的必要性及其内容构架上，至今没有从生态系统管理法律的角度对我国湿地 傈护立法进行研究的成果出现。我豳对生态系统管理法律进行研究的著述比较罕 见，将生态系统管理理念引入湿地保护立法的研究成果更是尚未出现。 我国现有湿地保护相关立法的缺陷是：依据自然资源要素的分类立法，使本 来同属于湿避生态系统的要素与要素之闽，环境与资源、能源之闻呈现纵囊、分 割、相对独立的态势，不能很好地将澎地生态系统的各组成要素有机统一地管理， 极易出现备单项要素管理指标合格，但整体生态系统状况依1 日恶化的局面；囊视 m 赵绘字生态系统管理法律研究i ：海：l ：海交j 进人学；i 版 ：，2 0 0 6 6 4 6 5 2 中国湿地保护生态系统管理市法研究 要素分立立法、忽视生态系统的有机整体的关联性，无法从整个系统的高度把握 湿地生态系统的生态阈值，进而分析湿地生态系统对人类活动的承受能力，因而 无法调整好人与自然的关系，使湿地生态系统从整体上得到有效保护。更重要的 是，现有立法基本忽视了对人与人之间关系的调整。湿地的保护与利用涉及到广 泛的社会利益：空间上，涉及湿地区域内甚至湿地区域间、流域与流域之间、行 政管理部门之间的利益；时间上包含当代人之间，以及当代人与后代人的利益平 衡；所有制结构上，牵涉我国公有制下所有权与使用权之间的利益协调。现有湿 地保护相关立法忽视对上述利益的调整与平衡，破坏了上述利益的整体性，使得 湿地因其资源性、公益性、外部性，形成“公地的悲剧”，受到无节制的人类活 动的破坏。要改变传统湿地相关立法应对湿地问题疲弱的现状，必须改变传统 湿地及相关立法只寻求孤立要素的达标，不问生态系统整体的结构合理，舍本逐 末的“点模式 立法模式，建立首先关注关系的合理，进而促成“点 的、组成 要素的合理的“关系模式 立法框架。 环境资源法学作为一门新兴的学科，有许多未知领域等待我们去探索和耕 耘。在环境资源法学领域所作的任何努力，都是对环境资源法学研究的贡献。生 态系统管理法律是环境法的发展趋势，在湿地领域对生态系统管理法律进行研 究，可以推动环境资源法学理论的发展。 湿地保护条例己列入国务院立法计划，湿地保护条例草案目前仍在不断修改 完善中。这部湿地保护条例准备工作比较充分，视野比较开阔，处处渗透着生态 系统管理的立法理念。但毕竟对生态系统管理方式及其指导下的立法模式的研究 都还处于初级阶段，实践中也缺乏足够数量的例子予以示范，因此，论文在一定 程度上为我国湿地保护条例立法提供参考。同时，论文也可以为我国湿地保护管 理部门依法有效保护湿地生态管理湿地资源提供制度依据。论文对推动我国区域 协调发展、落实科学发展观和建立环境友好型社会具有积极意义。 “1 赵绘字生态系统管理法律研究f ：海：i ：海交通人学f l l 版 f ：，2 0 0 6 6 4 6 5 3 孛禹灞逸绦护尘态系统管理鬣浚掰究 第一章我国湿地生态状况整体恶化 一、结构多样 第一节湿地特征分析 湿地结构因子多样。湿地生态系统( w e t l a n de c o s y s t e m ) 主要分布在陆地生 态系统和深水水体生态系统相互过渡的地区。按照传统的划分方法，湿地生态系 统的组成要素包括非生物要素和生物要素两大部分。非生物要素主要包括水、地 貌、土壤、气候。生物要素主要包括湿地植物、动物、微生物。 湿地结构划分方法多样。复杂的漏地生态系统由相互关联的囊系统组成，甄 系统又由各自的亚系统组成，依次类推，直到最低的层次；所谓最低层次依赖于 系统的性质和研究的问题和目的。不同的系统性质、研究的问题和目的，可能对 应着不同的结构划分方法。湿地生态系统一方面由各组成要素相互作用形成不同 的生态系统；另一方面，不同生态系统相互作用又构成更高一级的生态系统。 湿地结构具有区域性和差异性。中国保护湿地行动计划基于湿 地所属地区，将全国的瀑地划分为东北地区湿地、华北缝区湿地、华中地区澎缝、 西南地区滠地、华南地区湿地、内蒙古地区湿地、蹈北地区湿地、青藏地区湿地。 在同一区域内，湿地所属类型也千差万别，例如华北地区湿地就包括沼泽湿地、 湖泊滠地、河流滠地、浅海滩涂滠地、人工滠地等多种湿地类型。 二、功能多元 生态功能。出于灞地是出水体、地、生物等共霜组成的、与外界环境具有 广泛联系的、内部生物链结构非常复杂的丌放式生态系统，因此也就具备了非常 特殊而又广泛的生态功能。概括地说，湿地生态功能包括生物遗传多样性保护、 水体净化翻污染物过滤、流域水量调蓄和气候调节、防浪促淤和水慧动态平衡等 功能。 f ：小钢湿地保护综含移泫：涨波湖湿地案例司究 顽l ：学位论义 武汉：武汉人学，2 0 0 4 。 4 中国湿地保护生态系统管理口法研究 经济功能。湿地的经济功能主要涉及为人类直接或间接提供肉、鱼、蔬菜等 食物来源，为人类从事工农业生产和人类居住提供充分的土地资源，为人类多种 工农业生产提供原料、能源材料等。 社会功能。湿地的社会功能涉及到为安置移民缓解人口压力提供土地，为人 类提供接近自然的生态旅游场所，为人类进行生物多样性研究和科普教育活动提 供场所和基地等。 三、过程复杂 湿地的结构和功能都不是固定不变的。功能耦合网的各个子系统代表生物 种，它们的输出表示某一种生物对别的种群的影响，输入代表它生存的条件时， 这个功能耦合网就是生态组织。当湿地种群发生变化，或其生存的条件( 其他种 群、气温、水分和土地等) 发生变化，其他种群也跟着发生变化。通过功能耦合 网的作用，各种群发生或多或少的变化，可能导致首先发生变化的那个种群发生 更大的变化。湿地往往发生物理学、化学和生物学上的变化，并且因经济的、社 会的和文化的因素而发生湿地功能的演进。不同湿地的生物过程、物理过程和化 学过程在空间上具有差异性，同时它们的生态过程、经济过程和文化过程在不同 的时间表现出不同的特征。组织系统越复杂越高级，功能耦合网层次就越多、越 庞大复杂。湿地系统越高级，功能耦合网层次就越多，湿地过程变化就越复杂。 湿地过程的复杂性是与结构的多样性、功能的多元性一致的。 第二节我国湿地生态整体状况 我国目前存在着对湿地盲目丌垦和改造、对湿地生物资源过度利用、对湿地 水资源不合理利用、湿地污染加剧、泥沙淤积r 益严重、海岸侵蚀不断扩展的现 状，湿地生态整体状况不断恶化。 蓄洪防涝功能严重受损 湿地一般位于本地区的低凹处，含有大量持水性良好的泥炭土、植物及质地 m 金) ! l i 涛按体的哲学：纽织的起源、生长和演化成都：p q 川人民版 l ：，1 9 8 7 曲i i 小钢湿地保护综合讧法：涨渡湖湿地案例研究 硕i ：学位论文 武汉：武汉人学，2 0 0 4 孛国灏遮霖妒囊态系统管瑾锣浚磺究 粘重的不透水层，使其具有巨大的蓄水能力，能在短时间内积蓄洪水，然后用较 长时间将水排出。比如我匿最大的淡水潮鄱阳湖被大片湿地掰环绕，可蓄积 江西省每年洪水总量的1 3 。 近六十年来，我国湿地丌发由于缺少总体规划和统筹兼顾，许多地区在将大 面积沼泽、湖演、河滩、海涂圈垦或开发成耕地、牧场、鱼塘的同时，使得大面 积具有蓄洪防涝重要作用的天然湿地永久消失，致使江河湖海沿岸低洼易涝地区 水涝灾害不断，洪灾频率由以往1 0 年、2 0 年一遇发展成为目前的3 年、5 年一 遇，给当地经济建设和屠民生命财产安全造成严重损失。据不完全统计，新孛匿 成立以来，长江流域约有1 3 以上的湖泊被围垦成农田，总围垦面积相当予鄱阳 湖、洞庭湖、太湖、洪泽湖和巢湖的1 3 倍，围垦使湖泊蓄水容积大幅减少，相 当子上述五大淡水潮蓄水总容积的圭3 倍或三峡水库总库容的5 。8 倍。 以江汉平原为例。江汉平原湖区是长江流域生态环境最脆弱的地区之一。建 国以来，江汉平原湿地面积及其生态功能发生了很大的变化，洪涝灾害频率趋离。 有学者一方面从时间上探讨了漫地变化与洪涝灾害之闻的联系，发现洪涝灾害的 频发期与相应时期的围垦和江堤修筑有较好的对应，另一方面结合国土资源部土 地变更调查数据分析了近1 0 年来江汉平原湖泊湿地的主要转移途径，从空间上 表明江汉平原洪涝灾害的发生和湿地面积的减少及其功能的退化之闻存在着缀 好的相关性，从而进一步证实了湿地的围垦和退化是引发洪涝灾害加剧等负面环 境效应的一个重要原因。圆 二、生态环境质量不断恶化 湿地资源利用方式严重不合理，以及不顾澡地环境容量限度的盲目排污，导 致滠地环境质量严重恶化。土壤沙化、碱化、退化，水土流失嗣趋严重，地下水 矿化度上升，江河湖海水域污染事件频频发生。 2 0 0 7 年5 月2 9r 起长达一周的时间内，由于蓝藻来势迅猛，无锡市民被恶 臭所困，超市纯净水被抢购一空。实际上，色如绿漆，味道，鼹奥的蓝藻l ? 年 来年年光顾太湖，只是不及这一次来得让人猝不及防。太湖，这个昔日的鱼米之 乡，早已成为化工之乡。从1 9 9 1 年始，国家就已启动太湖治理工程，此番无锡 国采建国等中阑灞地保护移泫硝究北京：泫终i l 舨 i ：，2 0 0 4 。 曲吴秀片等江汉、i ，原湿地功能下降i j j i 涝灾害关系分析生态环境，2 0 0 5 ，1 4 ( 6 ) ：8 8 4 8 8 9 6 中国湿地保护生态系统管理妒泫研究 再遭蓝藻袭扰，意味着耗时1 6 年，耗资几百亿元的治污工程功败垂成。太湖蓝 藻危机尚未消停，6 月1 1 同，同为全国五大淡水湖之一的巢湖局部又现蓝藻； 而治理多年的滇池蓝藻也杀了一个回马枪。国家环保总局的调查显示，自2 0 0 5 年底松花江事件以来，我国共发生1 4 0 多起水污染事故。国家环保总局副局长潘 岳疾呼，我国已进入水污染密集暴发阶段。 由于气候变化及人类活动，干旱正在长江、黄河源区蔓延。最新统计表明， 近十年来，青海的湿地水域总面积比上世纪8 0 年代初期下降了2 1 4 ，素有“中 华水塔”之称的三江源地区的生态环境正迅速恶化。长江、鄱阳湖的水位也持续 下降，创历史新低。2 0 0 7 年初，长江陷入1 3 0 年来难遇的低水位，而鄱阳湖， 这个中国最大的淡水湖，面积竟然只剩了不足5 0 平方公里，缩水达9 9 。 三、生物生产能力严重下降 长期以来，由于许多地方在湿地丌发中，只重经济效益、不重生态效益，急 功近利、竭泽而渔，只顾攫取、不顾养护，致使湿地面积大大缩小，营养物质含 量降低，动植物生存环境遭到破坏，生物生产能力严重下降。 素以盛产“长江三鲜”而闻名的长江扬中段，地处长江下游弯道，江滩平缓， 自然条件得天独厚，因盛产鲥鱼、河豚和刀鱼而驰名海内外。而眼下却已经难以 寻觅这些著名鱼种的踪迹了。据有关部门跟踪监测，目前长江的鲥鱼已经绝迹， 河豚资源逐年衰竭，而曾经作为主要渔业捕捞对象的刀鱼已经不能形成渔汛。圆 渤海沿岸水域因受陆地工农业污染，不但水体富营养化现象加剧，而且水域 污染导致滩涂虾、贝病害频发，水产品产量大幅度下降。2 0 世纪9 0 年代初，沿 海养殖对虾因虾病爆发而导致产量一落谷底，且数年不能翻身，2 0 世纪术又因 爆发文蛤病而导致海涂养殖的文蛤大量死亡。 四、生物多样性保护受到威胁 大规模了：垦沼泽、围垦湖泊，盲目猎杀野生动物和撅采湿地植物，使野生动 参见湿地中困网站 h t t p ：w w w w c t l a n d g o v c n s h o w f i l e h t m l ? a r t i c l e i d = 0 2 7 e 9ic 2 7 c b 9 4 0 e ! a f d 3 8 9 f b 3 6 7 7 9 c 3 c & p r o j e c t i d = 15l & u s e r n a m e = s h i d i 访问时间2 0 0 7 年1 1 月 参见中因水利撤2 0 0 6 6 6 第p q 版：长江下游渔业资源有十士竭之虞。 嘞朱矬困等中冈瀑地保护、，：法研究北京：法律版礼，2 0 0 4 中瑟瀑遮缣护爱态系统管瑾寺法磺究 植物栖息生存的空间范围受到约束、环境质量遭到严重破坏，许多珍稀名贵的野 生动植物群体数量下降，有些野生动植物面临或酲经灭绝。 青海湖是中国最大的内陆咸水湖，也是菲常重要的珍稀水禽栖息场所，几十 年来青海湖地区通过围垦使农用土地大幅增加，农牧业经济得到发展。但与此同 时，生活在潮区的脊椎动物却减少三十余种，其中鹈鹕鱼2 0 世纪7 0 年代已经绝 迹，鸬鹚数量也减少5 0 以上，斑头雁仅近十多年来就减少了一千余只，野生动 物种群和群落数量下降十分惊人。由于周边地区大力发展农业灌溉，导致湖水补 给不足，湖丽缩夺，承位下降，举世瞩霉的百鸟乐园青海潮岛岛已经面临着 生死存亡的考验。囝 第三带我国湿地生态状况退化原因分析 一、直接原因 ( 一) 开发利用管理不善 目前湿地资源保护与湿地开发利用之间关系处理不当，主要表现在过度或违 法开垦、捕捞、放牧、打草或育草等农业生产活动，盲目发展湿地旅游，工农业 生产及城乡生活用水鼍趋紧张薅水资源浪费现象来得到有效控制，未经环评在保 护区实施筑路、修渠、建坝等永久性工程导致原生湿地生态系统彻底破坏等方面。 湿地开发利用管理不善，反映出湿地保护与湿地开发利用之间，特别是与地方经 济发展之阙的矛盾。 ( - - ) 行政管理体制混乱 湿地保护管理、开发利用牵涉面广、部门多，至今尚未形成良好的协调机制。 不同地区，不丽部门，阑在瀑地保护、利用帮管理方面的蠢标不同，利益不同， 各自为政，各行其事，矛盾较为突出，影响了湿地的科学管理。 ( 三) 法律体系不完善 当前湿地保护和管理工俸基本处予人为主导状态，蘧意健较强。表现隽现有 与湿地保护有关的法律法规虽然较多，但由于这些法律法规的主要保护对象不是 湿地，或没有把湿地作为一个完整的生态系统来考虑，保护湿地的效率低下。没 米建困等中网灞地保护讧法i p f 究北京：法律 i 版 i ：，2 0 0 4 2 2 8 孛霾添缝傈护生态系统管理旁浚戮究 有专门的湿地保护法规是制约当前湿地保护工作健康发展的主要原因，导致许多 对湿地的破坏和利用行为无法可依。由于没有鼓励合理利用的激励政策和限制无 序开发的制约政策，很多地方的湿地保护与合理利用工作基本没有开展。再加上 执法环节薄弱，丌发和利用行为没有受到有效制约。 ( 四) 基础研究薄弱，监测体系不健全 目前湿地保护的基础研究还非常薄弱，人才缺乏、技术落后，没有建立完善 的监测体系。缺少对湿地的结构、功能、演替规律、价值和作用等方面系统、深 入的研究。缺乏对资源和土地利焉后的瀑造生态变化、生物多样性交他的监测。 对污染监测，在布点的数量、测定的时间等方面都未能达到要求，而且不同部门 在使用的监测方法、设备上也存在差异，监测标准尚不统一。此外，在信息利 雳方面也存在着已有的瀑地基础信息，包括数据、参数等标准不统一，难以实现 信息成果共享；部门、单位之间尚缺乏资料共享机制。 ( 五) 湿地环境影响的评价制度不健全 长期以来，中国湿地研究、监测、保护、剩用工作缺乏统一的灞地评价指标， 所采取的观测和研究方法也不一致，因此，对获得的数据资料进行系列分析比较 困难；加之以往对湿地功能和效益的评价大多以定性描述为主，缺乏系统、定量 的研究，对湿地生态、经济和社会效益价值评估的研究开展得也比较少，满足不 了政府部门和社会公众对湿地的效益进行全面、系统、科学和准确评价的要求。 虽然有的地方对湿地环境影响进行了评价，但是由于缺乏科学统一的湿地评价体 系和指标体系，无法达到浮侩的雪的，极大地影响了对湿造兹保护和合理利用。 ( 六) 自然保护区管理亟待加强 我国湿地自然保护区布局还很不完善，只有约4 0 的自然湿地在保护区内得 到较为有效的保护。全因瀑造调查的1 4 9 块国家重要滠地统计资料显示，截至 2 0 0 2 年底，只有7 9 块国家重要湿地建立了自然保护区，约有3 6 的湿地面积得到 了保护，国家重要湿地受到保护的比例偏低目前，部分地方级溺地自然保护区 还没有建立延式的管理机构，许多自然像护区缺乏保护管理基础设施，开展保护 管理和科学研究的能力还十分薄弱目前中国的自然保护区体系尚不完善，湿地 自然保护区的布局、类型尚未进行湿地保护空缺分析评估，禁猎、禁渔、禁伐等 争强灞逢保护t 程实蓬蠖翔。 h t t p ：w w w w e t l a n d g o v c n s h o w f i l e h t m l ? p r o j c c t i d - - 151 & u s e m a m e = s h i d i & a r t i c l e i d = 2 3 4 b a 5 f b a 6 9 6 4 c 9 2 9 6 e 7 4 f 8 9 d 5 a 2 8 5 9 c 沛问时问2 0 0 7 牮1 1 月 9 中困溉地保护生态系统管理市法研究 其他保护形式发育不足，湿地自然保留区域相对偏少。现有保护区的管理还很薄 弱，管理水平不高，设备、资金缺乏，影响了湿地自然保护管理工作的开展。 ( 七) 资金缺乏 资金严重不足是湿地保护与管理工作面临的主要问题。在湿地调查、保护区 及示范区建设、污水治理、湿地监测、湿地研究、人员培训、执法手段与队伍建 设等方面都缺乏专门的资金支持。由于资金短缺，使许多湿地保护项目和行动难 以实施，已建立的湿地自然保护区不能发挥其正常的保护功能，必要的湿地基础 研究难以进行。 ( 八) 湿地保护宣传教育滞后 湿地保护是一项新兴事业，目前全社会还普遍缺乏湿地保护意识，对湿地的 价值和重要性缺乏认识。湿地保护和合理利用的宣传教育工作滞后于经济发展和 资源保护形势的要求，宣传教育工作的广度、力度、深度都不够。宣传普及湿地 知识，提高全民湿地保护意识，应当成为中国湿地保护管理工作的重要任务之一。 ( 九) 公众参与渠道不畅通 湿地保护是涉及社会、经济、文化的系统工程，其参与主体包括政府各部门 和经济、社会各层面的每一个人，公众参与是其他各主体参与的基础和推动力。 湿地保护举步维艰，效果甚微，究其原因，其中一点就是公众参与的机制没有很 好地启动起来。只有通过鼓励和保障公众参与，才能更好地督促各级政府履行湿 地保护的义务，才能更好地制止企业、个人破坏湿地的恶行。 一我国在湿地保护的社会监督和公众参与方面，还缺乏具体的范围、途径、程 序等规定。突出的表现之一是，在环境影响评价中，公众参与的时机滞后。现实 中，大量对湿地环境产生重大影响的大规划、大工程、大项目上马，公众不知情， 也没有渠道表达自己的意见，公众利益被大量侵蚀。并且目前的湿地管理主要仍 是封闭式强制性管理方式，不能主动吸引社区居民参与湿地资源的保护与开发， 全面考虑湿地保护与当地社区的经济利益，因此无法明确规定被保护区域和社区 的责、权、利，无法尽可能的缓和双方的矛盾。 l o 孛嚣瀑蘧绦护垒态系统管理+ 藏法磷究 二、实质原因 入类“是他的环境的创造物 ，他无法脱离这个环境，不可能不剩用这个环 境。环境是人类的最终意义上的“衣食父母 。徐祥民教授认为“环境问题是人 类活动及其影响超出环境承受能力的极限所造成的后果。解决环境问题的最根本 的办法是分配，郎把有限的环境资源在人类广泛的欲求之闻徽相持而长的分 配。”人类生存空间的承受能力有限，若要实现可持续发展，人类必须在自然界 的“极限 以内行为；方面是已经达到或接近极限的负担能力，焉另一方面是 嗣益增长的需求，“分配 是解决有限与无穷之间的矛盾的有效方法。“极限”要 求人类把握人与自然之间的关系，“分配”则要求有效处理人与人之间的关系。 湿地环境问题的实质正是湿地区域经济社会发展超出了湿地生态系统本身 的承受麓力，在发展过程中没有有效地处理依托澎地发展的各个群体各个阶层之 间的关系，也即选择了与可持续发展不相适应的错误的发展模式。湿地环境与发 展之间矛盾表现为人的活动与湿地这复杂系统的各个成分之闻关系的失调。想 要在湿地可以承受的范围内- 丌展活动，必须要掌握各个具体的湿地区域的“