（金融学专业论文）中国养老保险基金资本化运营.pdf

济老保险制度建设不仅是个经济体制建设问题，而且也是影响社 会稳定的政治问题，所以世界各国一直十分重视它的发展。在8 0 年代 以前，世界大多数国家实行现收现付养老保险的办法，特点是由现在 在职的人去交款，然后支付给已经退休的人。假如说，现在缴养老金 的人多，领退休金的人少，就不存在问题。但像西方，随着老龄化问 题越来越严重，退休的人越来越多，就会发生支付危机。3 j i 本文就是在这样的背景下借鉴国际上的养老保险制度改革经验，寸 探讨中国养老保险制度，特别是养老保险基金运用的发展方向。人口 结构的变化使得现收现付的筹资模式必然被预筹模式所替代，于是就 产生资金的积累，市场的特性尤其是资本的本性要求闲置资金追求收 益的最大化，另外，当前很多国家养老保险资金存在支付缺口，这就 要求预筹资金走向资本市场实现保值增殖。养老保险资金以基金的形 式进入资本市场已经成为其资本化运作的普遍形式。 中国养老保险制度很不健全，大多数论作都是前瞻性的提出建 议。比如，中国养老保险制度中，只有基本养老保险基金有很初级的 发展形式，并且基金缺口，个人帐户空帐等问题严重，在这种现实情 况下讨论投资运营必然是大胆对比，设想，推理的过程。 ， ( 作者在撰写本文过程中，得到了导师黄敬阳副教授的悉心指导， 导师为作者提供了大量的参考资料，不厌其烦的多次批评指正教导作 者在写作过程中的不足，作者被深深的感动，并由衷感谢导师的帮 助，更因为如此，本文的任何不足，更成为作者愧疚不安的原因。另 外，作者在写作之前，得到了陈欣教授的悉心教导，对此深表感谢。、 工 萱 第一章中国养老保险制度改革思路 第一节养老保险制度相关的基本概念 一养老保险含义 养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之 一。所谓养老保险( 或养老保险制度) 是国家和社会根据一定的法律和法规，为解 决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力 退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。这一概念主要包含以下三 层含义： ( 1 ) 养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动 发生作用的。这里所说的”完全，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的；所谓” 基本”，指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的是，法定 的年龄界限( 各国有不同的标准) 才是切实可行的衡量标准。 ( 2 ) 养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生 活来源。 ( 3 ) 养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。养老保险是世界各国较 普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点：由国家立法，强制实 行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老 金；养老保险费用来源，一般出国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负 担，并实现广泛的社会互济：养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间 较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的 统一规划和管理。 养老保险的产生与发展，是与国家的政治、经济和社会文化紧密结合在一起的，它 是社会化大生产的产物，也是社会进步的标志。目前，世界上实行养老保险制度的 国家可分为三种类型，即投保资助型( 也叫传统型) 养老保险、强制储蓄型养老保 险( 也称公积金模式) 和国家统筹型养老保险的。另外，我国根据中国的具体国 情，创造性地实施了社会统筹与个人帐户相结合由基本养老保险，企业补充养老保 险，个人储蓄性养老保险组成的养老保险体制的改革模式，经过5 年的探索与完 善，已逐步走向成熟。随着时间的推移，这一模式必将成为在世界养老保险发展史 上越来越具影响力的基本类型。 二基本养老保险制度 我国是一个发展中国家，经济还不发达，为了使养老保险既能发挥保障生活和安定 社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高。为此，我 国的养老保险由三个部分( 或层次) 组成。第一部分是基本养老保险，第二部分是 企业补充养老保险，第三部分是个人储蓄性养老保险。 基本养老保险亦称国家基本养老保险，它是按国家统一政策规定强制实施的为保障 广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。在我国，9 0 年代之前，企业 职工实行的是单一的养老保险制度。1 9 9 1 年，国务院关于企业职工养老保险制 度改革的决定中明确提出：“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业 补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”从此，我国逐步建立起 多层次的养老保险体系。在这种多层次养老保险体系中，基本养老保险可称为第一 层次，也是最高层次。 统帐结合 我国施行的是社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度。统帐结合是对基本 养老保险金而言的。9 5 年，国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通 知提出，企业职工养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社 会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠 道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务 社会化的养老保险体系。基本养老保险费用由企业和个人共同负担。实行社会统筹 与个人帐户相结合。1 9 9 7 年，国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制 度的决定中指出，企业缴纳基本养老保险费( 以下简称企业缴费) 的比例，一般 不得超过企业工资总额的20 ( 包括划入个人帐户的部分) ，个人缴纳基本养老 保险费( 以下简称个人缴费) 的比例，l9 97 年不得低于本人缴费工资的4 ， l998 年起每两年提高1 个百分点，最终达到本人缴费工资的8 。按本人缴费 工资11 的数额为职工建立基本养老保险个人帐户，个人缴费( 8 ) 全部记入个 人帐户，其余部分( 1 1 一8 ：3 ) 从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高， 企业划入的部分耍逐步降至3 。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组 成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地( 市) 上年度职工月平 均工资的20 ，个人i 帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以l 2o 。个人缴费 年限累计不满15 年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人i 怅户储存额一次支 付给本人1 。 基本养老金 在我国实行养老保险制度改革以前，基本养老金也称退休金、退休费，是一种最主 要的养老保险待遇。国家有关文件规定，在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他 们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，按月或一次性以货 币形式支付的保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活需要。1 9 9 1 年， 国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定( 国发 1 9 9 1 3 3 号) 规定：随 着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养 老保险相结合的制度。1 9 9 7 年，国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险 制度的决定( 国发 1 9 9 7 2 6 号) 中更进一步明确：各级人民政府要把社会保险 事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险只能保障退休人员基 本生活的原则，为使离退休人员的生活随着经济与社会发展不断得到改善，体现按 劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，各地区和有关部门要在国家政 策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。目前，按照 国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率2 确定为 5 8 5 。由此可以看出，今后基本养老金主要目的在于保障广大退休人员的晚年基 本生活。 一 企业补充养老保险 企业补充养老保险是指由企业根据自身经济实力，在国家规定的实施政策和实施条 件下为本企业职工所建立的一种辅助性的养老保险。它居于多层次的养老保险体系 中的第二层次，由国家宏观指导、企业内部决策执行。企业补充养老保险与基本养 老保险既有区别又有联系。其区别主要体现在两种养老保险的层次和功能上的不 同，其联系主要体现在两种养老保险的政策和水平相互联系、密不可分。企业补充 养老保险由劳动保障部门管理，单位实行补充养老保险，应选择经劳动保障行政部 门认定的机构经办。企业补充养老保险的资金筹集方式有现收现付制、部分积累制 和完全积累制三种。企业补充养老保险费可由企业完全承担，或由企业和员工双方 共同承担，承担比例由劳资双方协议确定。企业内部一般都设有由劳、资双方组成 的董事会，负责企业补充养老保险事宜。 个人储蓄性养老保险 国发f f 9 9 7 1 2 6 号， 国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 2 基本养老保险目标替代率指退休人员退休后每月所享受的基本养老保险金圩省、白治区、直辖市或地( 市) 上年度职工月平均工资的比率 职工个人储蓄性养老保险是我国多层次养老保险体系的一个组成部分，是由职工自 愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。由社会保险机构经办的职工个人 储蓄性养老保险，由社会保险主管部门制定具体办法，职工个人根据自己的工资收 入情况，按规定缴纳个人储蓄性养老保险费，记入当地社会保险机构在有关银行开 设的养老保险个人帐户，并应按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息，以 提倡和鼓励职工个人参加储蓄性养老保险，所得利息记入个人帐户，本息一并归职 工个人所有。职工达到法定退休年龄经批准退休后，凭个人帐户将储蓄性养老保险 金次总付或分次支付给本人。职工跨地区流动，个人帐户的储蓄性养老保险金应 随之转移。职工未到退休年龄而死亡，记入个人i 胀户的储蓄性养老保险金应由其指 定人或法定继承人继承。实行职工个人储蓄性养老保险的目的，在于扩大养老保险 经费来源，多渠道筹集养老保险基金，减轻国家和企业的负担；有利于消除长期形 成的保险费用完全由国家“包下来”的观念，增强职工的自我保障意识和参与社 会保险的主动性：同时也能够促进对社会保险工作实行广泛的群众监督。 个人储蓄性养老保险可以实行与企业补充养老保险挂钩的办法，以促进和提高职工 参与的积极性。 第二节中国养老保险制度发展模式分析 一中国养老保险制度的改革历程 以计划经济向市场经济过度的社会变革为大背景，我国的养老保险制度正处在急剧 的变迁之中。严格地说，我国养老保险制度改革有三次重大进展：( 1 ) 1 9 9 1 年6 月，国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定，实行养老保险社会统 筹，费用由国家，企业和职工三方负担，基金实行部分积累。( 2 ) 1 9 9 5 年三月， 国务院发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，明确基本养老保险实 行社会统筹和个人帐户相结合的制度，并逐步形成基本养老保险，企业补充养老保 险个人储蓄性养老保险的多层次养老保险制度。( 3 ) 1 9 9 7 年7 月，国务院发布 关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，将社会统筹与个人帐户相 结合的制度形式作为我国养老保险的基本模式，并把这种“统i 怅结合”的养老保险 制度作为我国养老保险部分积累基金模式的实现形式。 虽然三次进展都是部分积累制，但“1 9 9 1 年改革”是在社会统筹下的部分积累， 仍沿用了财政收支的思路，属于财政体系，并不是真正的养老保险基金。而“1 9 9 5 年改革”实际上是将现收现付的社会统筹制度与预筹积累的个人帐户结合在起形 成的部分基金制，养老基金化实际操作中形成的社会保险资金，己由财政结余转变 为职工个人的长期储蓄资金，积累资金的所有权已不再归国家，而是归职工个人。 这标志着由市场机制主导养老保险运行机制，中国养老保险制度改革开始真正嵌入 中国社会经济体系之中，并试图从整体上成为推动中国经济发展的内生变量。但由 于多种原因，这次改革仍是不彻底的。无论是当时的改革方案设计本身还是随后的 实践过程，都存在一些突出的缺陷和问题。 针对实践中反映出来的问题，1 9 9 7 年7 月1 6 日，国务院发布了关于建立统一的 企业职工基本养老保制度的决定，决定进一步统一职工养老保险制度，并全面改 进有关管理体制。其要点是：按照职工工资的1 1 建立个人帐户，其中个人缴费逐 步由4 提高到8 ，部分由企业缴费划入。企业缴费率由省，自治区，直辖市人民 政府确定，一般不得超过企业工资总额得2 0 ( 包括划入个人帐户的部分) 。养老 金支付分为两部分，一是基本养老金，标准为当地职工上年度平均工资的2 0 ；个 人缴费年限累计不满1 5 年的，退休后不享受基本养老金待遇，其个人帐户储存额 一次性支付给本人。目前，已退休职工的养老金，仍由企业缴费形成的社会统筹解 决。这一改革方案也对有关管理体制建设提出了些新的要求。 “1 9 9 7 年改革”的特点是，第一，着眼于制度建设，引入基金积累制来构筑新制 度。第二，激励机制比较对称，收缴难度有所降低。第三，和1 9 9 5 年改革前的旧 制度相e e ，替代率明显降低。改革前我国基本养老保险的平均养老金水平相当于退 休前工资的8 0 左右，而按1 9 9 7 年出台的统一制度测算仅为工资的5 8 5 ，降低了 2 0 多个百分点。第四，缴费率和1 9 9 5 年办法大体相当。第五，养老金的分配差距 比1 9 9 5 年改革前的老办法，及1 9 9 5 年改革国家体改委的“方案一”和劳动部的 “方案二”均有所缩小，低工资者的替代率略高，高工资者的替代率略低。此前职 工养老金的差距基本和退休前工资直接联系，其中占总量4 0 左右的基本养老金和 个人工资水平无关。 二中国养老保险制度进步改革的思考 以上是大概介绍中国出现养老保险制度以来几次大的改革情况，也是发展的里程 碑。第三次改革以来，仍然存在很多的困难。下面，我将列出这些主要问题，并说 明其原因，然后结合智利成功模式，结合我国实际情况，提出我国养老保险体制进 一步改革的思路。 ( 一) 面临的问题 新的养老保险制度运作的时间不长，便出现了系列困难 了 第一，养老保险费用急剧膨胀。1 9 8 0 年全国离休退休费总额5 0 4 亿元，1 9 9 9 年 2 4 2 0 9 亿元，1 9 年间增长了4 7 倍，年平均增长2 2 6 。养老保险费用的增长速 度远高于国内生产总值与职工总额的增长速度。同期，国内生产总值由4 5 1 7 8 亿元上升到8 1 9 1 0 9 亿元，增长了1 7 倍，年平均增长1 6 5 ；职工工资总额由 7 7 2 4 亿元上升到9 8 7 5 5 亿元，增长了1 2 8 倍，年平均增长了1 4 4 。3 第二，养老金支付的困难增大。中国养老保险实行“统帐”结合的模式，改革初 期，确实达到了既保障离退休人员的养老金支付，又有一定积累的设计目标。但 是，好景不长。随着所需支付基金的迅速增长，基金的积累逐年下降，有的省市 开始出现基金收不抵支的状况。近年来，基金收不抵支陷入危机的省市呈逐渐蔓 延和加重的趋势。动用国家财政补亏的数额逐年增加。1 9 9 7 年收不抵支的城市 有5 个，1 9 9 8 年扩大到2 1 个，1 9 9 9 年增加到2 5 个。1 9 9 8 年基金缺口5 0 多亿 元，1 9 9 9 年1 8 7 亿元，2 0 0 0 年预计达3 5 7 亿元。 第三，养老金缴费逐步提高，企业负担越来越重。1 9 9 2 年，企业的养老金总缴 费率为1 9 ，2 0 0 0 年已经提高到2 5 ，目前国间政策规定的企业养老金缴费率 上限为2 0 ，现在，已有1 9 个省市缴费率超过上限。缴费率的不断提高使企业 的负担加重，劳动力成本提高，参加保险人数减少。 第四，我国目前养老保险制度的三根支柱很不完善。第一根支柱是基本养老保险 金，分为基础养老保险金和个人帐户两部分，基础养老保险金实行社会统筹，基 本上是挪用个人帐户部分而导致个人帐户空帐运营。整个基本养老保险基金每年 空帐缺口达到二百亿左右。第二根支柱是企业补充养老保险基金，第三根支柱是 个人储蓄性养老保险基金，现在几乎没有这根支柱。 ( 二) 问题的成因 如果说改革前养老保险的困难是局部性的，因为当时的支付困难问题主要存在于部 分企业，那么现在的困难确是全局性的了。为什么在这么短的时间里就变得为如此 困难重重呢? 主要原因是： l离休人数的增长快于参加养老保险人数的增长。1 9 9 5 年一1 9 9 9 年，全国参加基 本养老保险的离退休人数由1 8 8 2 万人上升到2 9 8 4 万人，5 年间增加了5 8 6 ， 年平均增长了1 2 2 ；参加基本养老保险的职工人数由7 3 3 8 万上升到9 5 0 2 万 人，5 年间增加了2 9 5 ，年平均增长了6 7 。养老金的筹集主要依赖参加养 老保险的职工人数，参加基本养老保险的职工人数增长慢于离退休人数的增 长。在其他条件既定的情况下，必然影响养老金的供求关系，即如果养老金的 供求原来是平衡的，由此会导致供不应求：如果原来就供不应求，此时的供求 差距就更大。 田家官：中国养老保险制度进一步改革的思考) “养老保险基金管理酬际研讨会”，2 0 0 1 年 参加基本养老保险的职工人数之所以增长较慢，有些年代甚至是下降的，主要是受 职工人数变动的影响。从1 9 9 2 年开始，全国职工人数增长速度放慢，1 9 9 6 - - 1 9 9 9 年，职工人数逐年下降。职工人数增长慢或绝对量减少，意味着可能参加养老保险 的人数减少。 离退休人数增长快的原因比较复杂。一方面，5 0 年代和6 0 年代参加工作的大批职 工逐步进入退休年龄，从而使导致离退休人数较快增长。这是正常的。另一方面还 有导致离退休人数增长的非正常因素。一些地方政府把养老保险作为解决企业的困 难的一种途径：一些企业要改制，需要裁减富余人员，为了减少阻力，政府允许一 部分不到退休年龄的职工提前退休；有的企业停产或倒闭，下岗职工多，为减轻再 就业压力，又让一部分不到退休年龄的下岗职工办理退休手续。还有一些根本不符 合享受养老保险政策规定的人员也通过各种关系享受了退休待遇，等等。受上述这 些正常和非正常因素的影响，离退休人数的较快增长就不可避免了。 2 现行养老保险制度存在严重缺陷。中国城镇职工养老保险实行“统帐结合”的现 收现付制，其特点是：( 1 ) 养老金的筹集和支付基本上采取现收现付的方式，目 的是通过代际转移的办法，来解决现有离退休人员没有养老綦金积累的问题。 ( 2 ) 建立参保职工养老金个人帐户，个人帐户上的储存额决定职工退休后的养老 金数额。但个人帐户是空帐。( 3 ) 政府是强制性养老保险的主持者，养老保险事 务由政府所属的劳动和社会保障等部门办理。 三改革的思路 目前政府改革的总体思路是，逐步作实个人帐户并将其从基本养老保险基金中分离 出来，并入企业补充养老保险，进行市场化营运，提高基金投资回报率，进而调整 基本保险和补充保险的基金规模，建立起三层次养老保险体系。第一层次是政府举 办覆盖全部职工的基本养老保险。这一层次构成最低的养老保障社会安全网。第二 层次是企业补充养老保险，采取个人帐户储存积累筹资模式。第三层次是个人储蓄 性养老保险，由商业保险公司经办，职工个人自愿投保，政府给予一定的税收优 惠。 智利养老保险制度改革( 见本节后案例分析) 的成功给我国提供了一个可以借鉴的 案例，其改革的主要方面是改以前的现收现付式为预筹基金制，改雇主与工人共同 缴费为雇主代扣，工人个人缴费的筹资方式，改公立机构经营为私人机构经营方 式。所以，中国养老保险制度可以借鉴智利模式，向预筹基金制的方向改革。 实际上新的改革思路正是向这个方向发展的。2 0 0 0 年国务院提出的率先在辽宁试 点实行的方案中规定，明确个人帐户要做实，个人帐户与统筹帐户分开管理，不再 挪用当期职工缴纳的个人帐户基金，并逐步补实以前被透支的基金。 ； 我们认为，预筹基金制更有利于应对离退休人员增加快的问题。所谓预筹基金制， 是指社会保险机构从企业和职工个人征集到养老保险基金后，全部储存起来，不发 生支付，职工退休后，用他本人帐户中储存的基金支付本人的养老金。这种养老保 险制度的优点是： 第，有利调动劳动者参加社会保险的积极性。在现收现付制度下，强制性缴费等 同于税收，受保人的支出与受益无关，结果势必影响劳动者参加社会保险的 积极性。实行预筹基金制，受保人的努力与受益成正比，而且每个受保者都 有个人帐户，个人都掌握其基金积累的信息，因此，这种制度有利于吸引更 多的劳动者参加社会保险。譬如实行公积金制度的新加坡，由于这一制度利 益关系清楚，管理妥当，保险水平较高，因而吸引了越来越多社会成员参加 到公积金制度中来，到1 9 8 4 年，全国已有9 7 3 的劳动者参加了公积金， 占总人口的比重达到7 3 4 。 第二，有助于抑制社会保险基金的膨胀。在现收现付制下，由于缺乏有效的约束， 社会保险基金的膨胀成了一种普遍存在的腕子顽症。在预筹基金制下，企业 和职工缴纳养老金后，社会保险机构将其存入职工个人帐户，并按国家的相 关规定获得利息。最终受保者个人帐户中积累的基金将成为各自养老金发放 的资金来源。很显然，这种养老金积累方式与银行储蓄有些相似。正是由于 这一点，预筹基金制才能够有效的抑制社会保险基金的膨胀。道理很简单， 银行决不可能给一个没有存款的人开出存款单，除非银行愿意把自己资金赠 送给这个人，否则这样做就意味着占有其他储户的资金，而其他储户是不答 应的。同样的道理，在实行预筹基金制的条件下，如果政府或其他部门允许 没有缴费的人享有退休的待遇，那政府或其他部门必须为其支付养老金，否 则占用其他参保人的积累基金，社会保险管理机构和参保人是不会答应的。 因此，在预筹基金制下，政府及其他部门允许职工提前退休和提高离退休待 遇标准等短期行为肯定会受到抑制。 第三，能够有效的克服现收现付制下极易产生的腐败现象。在现收现付制下，个人 收益与个人努力脱钩，有关行政部门具有筹集，使用养老资金的权力，容易 产生利用养老基金谋取私利的现象。在预筹基金制下，对管理者行为的约束 主要来自两个方面：( 1 ) 由于普遍存在个人帐户，受保者关心其积累资金 的保值增值和安全，自然形成了对管理者行为的约束。( 2 ) 基于确保养老 保险基金正常发放的考虑，国家自然要在政策法规，管理体制等方面做出更 合理的安排。例如，智利为了克服养老保险管理者给自己牟利的种种腐败行 为，采取由私营的养老基金管理公司负责个人帐户管理办法，并允许受益人 的帐户可以在基金管理公司之间自由转移，通过基金公司之间的竞争来增强 约束力。 第三节一个典型案例智利养老保险模式改革 智利养老保险制度改革被认为是成功的典范。中国养老保险制度的改革可以借鉴智 利改革模式，逐步走向成熟。我国现实状况与智利改革前的情况相似，所以，有必 要在这里介绍一下智利模式。然后在接下来的章节中，部分结合智利模式分析我过 现状。 一智利养老保险制度改革的背景 1 9 2 5 年智利就建立了现收现付式的养老保险制度，该制度以德国模式为蓝本，由 公立机构进行管理。该制度运行多年后，没有随环境的变化及时调整改革，积弊越 来越深，矛盾和冲突越来越多，具体表现在： 1 人口年龄结构发生巨大变化，国家和企业负担十分沉重 2 0 年代，智利人口的平均预期寿命不足5 0 岁，退休人员与在职人员的比例为1 ： 8 ，但到7 0 年代末，平均预期寿命已达7 0 岁，退休人员与在职人员的比例为1 ： 2 ，人口年龄结构逐渐老化。随之而来的是社会保障费用的急剧增加，保险费提取 比例不断提高，养老保险费的提取比例为职工工资的2 0 ，如果加上医疗、伤 残、家庭补助等项目，有些企业的缴费达到5 0 n ( 其中个人缴1 5 ) ，不堪重负。 2 养老金管理体系混乱，管理成本奇高 到6 0 年代中期，智利的社会保障管理体系由1 8 个公共部门的退休基金、1 6 个私 人部门的退休基金和7 个工人补偿基金，大约5 0 个公共部门的福利机构和无数的 私人机构、2 4 个公共援助机构组成。另外还涉及国家审计局、劳工和社会保险 部、公共卫生部、财政部、国家计划委员会等部门。5 智利的养老保险金制度就其 资金来源而言，只有两种基本形式，一种是由雇员、雇主和国家共同供款的蓝领工 人基金，另一种是仅由雇员和雇主供款的公务员和白领工人基金。但由于管理体系 混乱，各自为政，全国没有统一的制度，全国养老金方案多达百多种，缴费标 准、享受条件、给付标准都不一样，其管理成本是世界上最高的。 3 公立机构效率低下，失尽民心 屈祖荫：( 市场经跻国家社会保险概况) ，2 1 2 - 2 1 4 页北京改革出版杜1 9 9 5 5 李珍：杜会保障体制与经济发展 2 l 页，武汉，武汉大学出版，1 9 9 8 1 2 当时的各社会保险管理机构对资金和客户的职责不清，官僚主义严重，退休者从退 休之日起要等待三百八十多天才能办完相应的手续，领到退休金；资金管理混乱， 效益观念淡薄，根本不重视投资营运，各公司经营均为赤字，退休金不足。加重了 国家负担。 1 9 7 3 年，皮诺切特发动军事政变，推翻阿连德左翼政府，实行了长达1 7 年的独裁 统治。军政府在政治上右倾，维护中产阶级的利益；在经济上尊崇芝加哥学派新自 由主义理论，一批从芝加哥大学留学归来的“芝加哥的小伙子们”得以进入政界。 在他们的策划和领导下，智利从1 9 7 9 年开始推行名为“七个现代化”的自由化改 革，对积弊已深的社会保障制度进行改革便是这“七个现代化”中的一个，标志是 1 9 8 0 年军政府公布的养老保险法。 二、智利养老保险制度改革的基本内容6 1 改变养老金筹资渠道，实行完全由个人缴费的新办法 新制度规定，养老保险费完全由个人缴费，雇主不缴费，但雇主必须替雇员代扣缴 养老费，否则受处罚：缴费比例为本人工资收入的1 0 ，按月缴纳，另外再按工 资的3 缴纳伤残保险费和私人管理公司的佣金( 管理费) 。 2 建立个人账户制度 建立个人账户，将原来的普通基金转换为个人基金雇员缴纳的养老费按个人建立 账户。由一家私营养老金管理公司管理，并按年计息个人账户的基本用途是在缴 费者达到规定的给付条件后支付养老金，但如果缴费者个人账户的储蓄余额能够满 足按退休前平均工资的7 0 支付养老金的话，也可以用个人账户储蓄作担保，申请 住房贷款，甚至可以取出部分现款。 智利在个人账户的建立过程中区分了“老人”、“新人”和“中人”三种情况。 对1 9 8 0 年以前的退休人员，由国家包下来，不建立个人账户。1 9 8 3 年后新就业的 人员必须加入“新制”，建立个人账户。对建立新制度以前就业的人员给以自主选 择权，如果选择留在旧制中，则继续由国家包下来，不建立个人账户，但同样由个 人完全缴费，雇主不再缴费；如果选择转入新制度，则采取发行“认可债券”的办 法，承认这些人以往就业对旧制度的贡献和积累起来的权益，这些债券同样作为个 人账户的储蓄额。这些债券不按基金投资回报率计息，而是按每年弥补物价上涨后 4 的固定利率计算，只有在持有人退休、死亡或残废后才兑现 o 屈祖荫：市场经济国家社会保险概况 2 1 4 2 1 8 页北京改革出版社1 9 9 5 3 养老金的管理制度，由私营公司经营 养老保险法规定养老金的管理由私人机构实施，为此建立了专门的新组织 “养老金基金管理公司”。养老金基金管理公司是私营性质的股份制公司，股东可 以是法人，也可以是个人，但不能是官方机构。从全国现有的1 8 家养老金基金管 理公司的情况看，它们分别由企业、贸易协会、工会、银行持股，大股东均为商业 恨行。为强化竞争，新法规定：投保人可以自由选择任何一家养老金基金管理公司 缴费，而且可以拒换养老金基金管理公司。申请成立养老金基金管理公司必须满足 最低资本金要求和有关管理要求，如最初规定最低资本金额为6 0 万美元，客户人 数不少于4 0 0 0 人，后来改为按客户人数确定最低资本金；养老金基金管理公司自 身的资产与养老基金分开经营，养老基金在法律和财务上独立于公司；养老基金的 投资收益完全归于养老基金，不纳税，但养老金基金管理公司的经营活动要纳税； 为保证养老金的安全，对其投资在投资种类结构和投资额上都有明确规定。 4 实行新的养老金给付办法 在旧制度中，退休金的给付额取决于个人的纳费工资和规定的退休金替代率；在新 制度下，退休金的给付额是取决于个人账户的储存额加上从旧制度中转入个人账户 的部分。 给付条件：一般条件为男满6 5 岁，女满6 0 岁，缴费满2 0 年。但如果积累了足够 的养老金( 可以满足按退休前1 0 年平均工资的5 0 支付) ，也可以提前领取养老 金。 给付办法可以在下列三种给付方式中自愿选择： ( 1 ) 计划提款方式。缴费者符合条件后，将个人账户的储蓄款继续存在养老金基金 管理公司，由养老金基金管理公司为其制定一个提款计划，按月领取，未领取部分 继续按投资回报率计算，以后的领取额还可以随回报率高低进行调整。如果一个人 寿命短，在存款余额未提取完前死亡，可以继承：如果一个人寿命很长，个人账户 ：薛款已全部提取完后还活着，则享受由政府财政支付的每月4 万比索( 约1 1 0 美元) 的最低养老保险金保障。 ( 2 ) 终身养老保险金方式。缴费者退休时，由养老金基金管理公司将其个人账户储 1 字额转入家人寿保险公司购买终身养老保险金保险。若存款余额超过购买最低终 身养老保险金所需金额，退休者又不愿多买，可将超过部分一次提取走。之后，由 人寿保险公司每月定额支付养老金。 ( 3 ) 暂时养老保险金加终身养老保险金方式。将个人账户余额分为两部分，一部分 留在养老金基金管理公司，另一部分转入人寿保险公司，退休者先在退休金管理公 司领取一段时间的养老保险金，然后再由人寿保险公司支付终身养老保险金。 三智利养老保险制度改革的效果 智利养老保险制度改革取得了巨大的成功，集中体现在它建立了一个良性循环的制 度运行机制，并促进了经济社会的发展。 ( i ) 新制度强调劳动者自我积累、自我保障原则，建立起个人账户式养老保险制 度，在劳动者个人缴赞与退休金支付额之间建立了直接的联系，既有助于调动劳动 者的生产积极性，增进养老保险制度的效率，又在相当程度上克服了传统模式下国 家、企业大包大揽社会保险责任的弊端，投保人数越来越多，养老保险金的规模越 来越大，保障能力越来越强( 见表2 - - 2 ) ，为实现为投保人提供基本生活保障这一 社会保险的基本目标莫定了雄厚的经济基础。 ( 2 ) 巨额资本的形成，为资金市场提供了充足的资金来源，在相当程度上满足了国 内资本需求，稳定了国内金融市场，大幅度降低了通货膨胀率。井老基金大部分投 资于国家的住房、电力、通信、矿山等项目及私人部门，有效地刺激了经济的增 长。 ( 3 ) 有效地减轻了企业的负担，降低了产品的生产成本，提高了企业的竞争能 力。 ( 4 ) 有效地减轻了政府责任，政府由资金的主要筹集变成监督管理者，从负无限 责任变成有限责任，即只对低收入阶层提供最低收入保障。 表2 - 2 智利养老基金历年缴费人数和基金总值( t 9 8 1 - i 9 9 4 ) 年份缴费人数( 人)基金总值( 百万荧元) 基金总值g o p 1 9 8 l 2 7 2 3 80 8 6 1 9 8 21 0 6 0 0 0 0 8 5 8 2 43 3 6 1 9 8 31 2 3 0 0 0 01 1 5 8 9 6 5 9 7 1 9 8 41 3 6 0 0 0 02 0 3 2 4 77 8 8 1 9 8 51 5 s 8 1 4 92 8 3 9 3 3 1 0 2 2 i 9 8 61 7 7 4 0 5 7 3 7 2 0 5 31 2 4 8 1 9 8 72 0 2 3 7 3 94 5 5 7 1 61 4 4 0 7 李绍光：养老金制度与篮f 本市场。2 0 9 页北京中国发展出版社，1 9 9 8 1 9 8 82 1 6 7 5 6 85 5 57 4 41 5 3 9 1 9 8 92 2 6 7 6 2 26 8 6 8 4 01 8 4 6 1 9 9 02 6 4 2 7 5 79 1 0 8 1 82 4 7 3 1 9 9 12 4 8 6 8 1 31 2 8 9 0 5 83 2 1 7 1 9 9 22 6 9 5 5 8 01 4 3 7 3 6 33 2 2 4 1 9 9 32 7 9 2 1 1 81 8 4 6 9 7 63 9 3 9 1 9 9 42 8 7 9 6 3 72 2 3 3 1 7 54 3 1 0 ( 5 ) 养老保险金由私人机构管理，竞争性机制的建立大大促进了工作效率和资金营 运效率的提高。在1 9 8 1 年一1 9 9 1 年的1 0 年中，该制度中基金的实际收益率为年 平均1 5 ，是国家管理制度下投资收益率的5 倍8 8 李珍：社会保障制度与经济发展) ，2 4 页，武汉，武汉大学出版杜1 9 9 8 第二章中国养老保险基金资本化运营的必要性和可行性 养老金受益从本质上讲是一种劳动补偿的延迟支付，而人口老龄化及退休费用的急 剧增长，使得养老保险制度不得不对安全性、流动性和收益性做出重新调整，这决 定了养老保险基金必须进入资本市场。这样，养老保险基金本身所具有的长期协调 性、稳定性和规模性，以及追求长期稳定投资回报的特点，对资本市场的制度、结 构和效率以及稳定性将产生极其重要而又复杂的影响，而其社会保障属性反过来又 要求养老保险基金投资建立在资本市场比较规范、成熟的基础之上，从而在养老保 险基金与资本市场共同生长、相互促进的过程中，实现社会福利的最大化。 第一节养老保险基金资本化运营的必要性 一基金运营是做实个人帐户的的必然结果 从1 9 9 7 年全国统一基本养老保险制度，不到四年时间，个人帐户空帐已经达到 1 9 0 0 多亿元，养老保险金的收支缺口，1 9 9 8 年为1 0 0 多亿元，1 9 9 9 年为2 0 0 多亿 元，2 0 0 0 年高达3 0 0 多亿元。近两年，个人帐户空帐问题再次引起了理论界对基 本养老保险制度的争论，一些人提出不如做空个人帐户，就把它作为一种记帐办 法，种权宣记录。多数人主张做实个人帐户为此，应把统筹帐户和个人帐户分开 管理，防止不同帐户问的相互透支，同时适当调整个人帐户比例，通过某种方式， 逐步充实个人帐户。9 发行特种国债做实个人帐户。第一章列举的智利改革模式中提到，三种人有不同的 筹资方式。对于参加新制度的“中人”，智利政府采取了用发行“认可债券”的方 式来清偿这部分债务的办法。相当于政府作为债务方发行债券，承认这笔债务，延 缓支付。那么针对我国的实际情况，实行统筹帐户与个人帐户原则上分离后，统筹 帐户部分资金不足问题更为严重，仍有必要在过渡期用个人帐户部分支付统筹费 用。但是，变以往的隐性债务为显性债务，由国家发行有期限的特种国偾，行政指 令卖给个人帐户。这种国债应该具有以下几个特点：第一，具有兑付期限。只有这 样，个人才能更好的整体安排自己的收入，才不至于拆东墙补西墙。第二，支付高 于一般国债的债息。个人帐户资金是为了保障个人老年的生活而设立的，具有十分 重要的意义，国家“借”用资金使得个人储蓄面临一定的风险，政府当然应该以高 于一般债券收益的利息支付使用费。第三，允许自由流动。该特种债券应该具有流 动性，这样才可能从社会更好筹集资金，但是，个人兑换所得资金应该存入个人帐 户，按法律规定使用。 9 宋晓梧；“中国社会保障制度和养老保险基金”社会保障制度与养老保险基金瞥理田际研讨会 2 0 0 1 , v - 。9 月 做实个人帐户后，个人帐户定然会有节余，那么养老保险基金资本化运营就成为必 然。 二养老保险基金对资本市场发展的积极影响 上面分析了养老保险制度的健全使得养老保险基金积累有节余，基于养老保险基金 的庞大规模，这个时候养老保险基金的去向将是个重大事情。那么我们分析养老保 险基金对资本市场的重大作用。 第一促进资本市场稳定发展 与证券投资基金不同，由于养老保险基金是在职职工和企业缴纳的、专门用于支付 职工年老退休后的基本生活费用，由养老保险制度运行过程中沉淀下来的闲置的资 本金以及大部分准备金转化而来，从而使其具有稳定的资金来源，并且面对的是相 对稳定，同时可予以精算的现金支付结构，而其投资业绩的表现通常又是以每年收 益或几年的平均收益来衡量的，这从根本上决定了养老保险基金具有长期性、稳定 性、规模性，以及追求长期稳定投资回报的特点，能够成为市场中最稳健的力量， 在促进资本市场稳定性发展方面发挥更为重要的作用。因此，我们有足够的理由认 为，养老保险基金完全可以成为资本市场上真正的机构投资者。 尤其是对于已经获得初步发展的证券市场来说，证券市场的进一步完善能够带来一 个更为平稳和更具活力的金融体系，显然，这需要一个牢固的投资者基础，并且这 一基础在很大程度上通常由需要长期金融工具的机构投资者构成( 克莱森斯、格莱 森纳，1 9 9 8 ) 。基于养老保险基金的特殊性质及在资本市场稳定发展中的重要作 用，如能改革养老保险制度，并为养老金基金化及养老保险基金进入资本市场采取 切实可行的政策，就可以扩大机构投资者基础和改善证券市场的清偿能力，建立起 辅助作用的体制框架，进一步促进证券市场健康发展。 第二改进资本市场运行机制 养老保险基金通过资本交易，将对资本市场的供求机制、价格机制和竞争机制产生 重要的影响。首先，如果养老保险基金大量购买某一证券，将使该证券的需求大幅 上升，由此导致证券价格的上升，从而对证券一级市场的发展起到鼓励作用；反 之，则会产生抑制作用。因此，养老保险基金的资本交易能够强化价格机制的作 用，促使社会资金随价格的波动达到最优配置，提高资金的使用效率，实现产业结 构的优化调整。其次，养老保险基金进入资本市场，通过刺激实际债券需求的增 加，导致债券供给的增加，从而使更多的企业、银行等为资本市场的高收益所吸 引，促进资本市场供给的竞争，完善证券市场发行制度，实现优胜劣汰，建立客 观、科学、高效的资本市场评价机制。 7 e h t ； 1 i i 图2 1养老保险基金对资本市场供求关系的影响 如图2 1 所示，养老保险基金大量投入资本市场，将使y 增加，d b 线右移至 d b ，线，从而使市场发行者提高证券发行价格，y ：相应降至y 。经过较长一段 时期，s b 受刺激增加，s b 线右移至船- 线，均衡点相应地由e o 点移到e 点。e o 与 e t 相比，尘p i b ，y j y ：，资本市场规模扩大，并重新达到均衡。 进一步分析，从短期来说，企业私有化、股份制改革所导致的证券供给增加与养老 保险制度改革导致的证券需求增加的同步进行，将在一定程度上缓解证券市场的供 求矛盾。从中长期来看，因为不同年龄组的人们对资产有不同的偏好，人口结构的 变化将对溢价( 股票与债券价格的差异) 产生影响。随着年龄的增长，人们风险规避 倾向增强。一般来说，中年人有效高的储蓄倾向，并且往往愿意持有较高风险的资 产。也就是说，相比债券，他们对股票更为偏好。其原因有二：第一，人们处于工 作阶段时，比较容易弥补投资不当所带来的损失：第二，中年时期，人们还有较长 的工作年限，为了获取较高收益，愿意购买高风险资产。由于人们更倾向于选择股 票，这将导致股价的较大幅度上升，从而降低风险溢价在高峰期出生人群退休之 后，储蓄率、从而证券价格都将下降，同时，由于人们对资产偏好的改变，风险 溢价将会回升。 从养老保险基金成熟度与证券价格的角度，我们也能得出相同的结论。随着基金成 熟度的提高，为了满足养老金的支付需要，要求它所持有的资产具有较高的流动性 1 9 与安全性。这榷，基金将减少对股票的持有比例，而增加持有回报率较为稳定的债 券，从而导致风险溢价的上升。 第三改善资本市场结构 养老保险基金进入资本市场，其投资决策往往会直接影响到资本资产的价格，导致 资本资产收益率的上升或下降。显而易见，养老保险基金对资本市场的投资，可大 大提高资本的流动性，由此活跃证券二级市场，并因此提高投资者在一级市场上购 买各种新发行股票、债券的积极性，刺激级市场上证券发行的扩大，从而改变 一、二级市场结构，促进两者协调发展。与此同时，养老保险基金管理人根据情况 适当调整资产组合，以期在风险一定条件下实现收益的最大化，这在客观上有利于 改善资本市场中各种资本资产的结构比例( 如股票与债券比例、政府债券与企业债 券比例等) ，使其在动态调整中趋于合理。另外，养老保险基金还可以创立或加入 投资基金、不动产信托投资公司等，促进资本市场的组织结构更加完善。 对于单个人而言，参与养老保险制度具有经常性支付的特点，所以，为了满足养老 保险基金这样一种特性，就需要开发新的证券产品，比如“养老保险金”类产品、 定期付息的附息债券，以及为了保障养老保险基金资产组合收益稳定性的套期保值 类金融衍生产品等。 事实上，出于对养老保险基金参与资本市场运营之需，各种投资管理机构、保险公 司、投资银行、商业银行等金融中介机构也要有相应发展甚至基于竞争压力而导 致更大的发展，这无疑对创造一个竞争有序、运作效率不断提高的资本市场是至关 重要的。 第四加强资本市场宏观调控 养老保险基金的社会保障属性，决定了养老保险基金的运营除了注重安全性、流动 性和收益性原则外，还应遵循公益性原则与社会利益相一致，并注意与政府宏 观经济政策的协调，从而通过养老保险基金在资本市场上的投资活动来提高政府监 管资本市场的能力。比如，养老保险基金在一级市场上大量承购、包销政府债券， 会促进政府债券的发行，影响财政收支平衡。同时，养老保险基金在二级市场上买 卖政府债券，又影响到中央银行的货币政策。当央行紧缩信贷、控制货币供应、遏 制通胀时，往往会在公开市场上抛售公偾，如果此时养老保险基金购入更多的公 债，则有助于央行货币政策的执行。反之，在利率上升的市场条件下，养老保险基 金出售公债，转向购买新发行的公司债券，则对央行货币政策产生逆向效应。从这 一意义上讲，政府操作公开市场工具，执行财政、货币政策，需要得到、并且能够 得到养老保险基金这样的机构投资者向配合。 蟹 虫 【 j 谩 t 7 e l y 即实现产量( 实际收入) 的增加，达到调节宏观经济运行的效果。 三养老保险基金对资本市场发展的消极影响 要充分发挥养老保险基金对资本市场发展以及经济增长的促进作用，仅仅看到其积 极的一面是很危险的，我们必须同时对其消极影响有比较深刻地认识。笔者认为， 养老保险基金对资本市场的发展也会产生一些负面影响，其中最为突出的问题就是 这个本应是一个着眼于长期稳定的投资回报率的机构投资者，也会做出一些短期行 为。如果资本资产