（宪法学与行政法学专业论文）行政诉讼受案范围探析.pdf

东北大学硕士学住论文摘要 行政诉讼受案范围探析 摘要 行政诉讼受案范围，是我国三大诉讼制度中，行政诉讼特有的问题。究其 原因，行政诉讼体现的是两种公权力的对抗，是司法权对行政权的制约。而行 政诉讼的受案范围，恰恰为这种制约提供了契机，进而决定了司法权对行政权 介入的广度和深度。行政诉讼受案范围同时也是一个重要的实践问题。对行政 管理相对人而言，受案范围意味着其权利受司法保护的范围，在该范围内，行 政相对人可以向人民法院提起行政诉讼；就人民法院而占，受案范围意味着人 民法院受理行政诉讼案件的范围，在该范围内，人民法院应行政相对人的请求 对受诉行政行为进行司法审查，依法行使审判权；就行政机关而言，受案范围 意味着行政权受到司法审查的制约程度，在该范围内行政机关做出的行政行为 受司法权的制约。1 9 8 9 年我国颁布了行政诉讼法，第一次对行政诉讼受案 范围作出了法律上的明确规定。出于受当时社会实际情况制约，范围规定得比 较狭小，严重限制了行政相对人的行政诉权，不能有效监督行政权的运作，不 利于保障相对人合法权益。2 0 0 0 年最高人民法院颁布了关于执行( 中华人民 共和国行政诉讼法) 若干问题的解释，对扩大行政诉讼受案范围起到了一定的 作用，但不可否认的是作为一种司法解释，由于其法律地位所限，很难突破现 有成文法，不能起到亡羊补牢的作用。我国现行的行政诉讼受案范围，已经远 远滞后于社会的发展。 f 是在这一背景下，作者选择了这一题目作为毕业论文，试图对我国行政 诉讼受案范围的研究做一点努力。 本文引言部分以两个案例为切入点，提出了我国行政诉讼受案范围存在的 问题：第一部分对我国行政诉讼受案范围的内涵及其存在的必要性进行了阐述； 第二部分论述了我国行政诉讼受案范围的演进过程及发展特点；第三部分系统 地分析了现阶段与行政诉讼受案范围相关的法律规范，并界定了现阶段我国行 政诉讼的受案范围：第四部分阐述了我国行政诉讼受案范围存在的立法缺陷； 第五部分提出了重构我国行政诉讼受案范围的对策。 关键词：行政诉讼；受案范围：可诉行政行为 i i 东北太学硕士学位论文 a b s t r a c t r e s e a r c ho nt h ec a s es c o p eo f t h e a d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o nl a w a b s t r a c t a m o n gt h et h r e el i t i g a t i o nl a w si nc h i n a t h ec a s es c o p eo ft h ea d m i n i s t r a t i o n l i t i g a t i o ni s au n i q u ep r o b l e mo n l yc o n c e r n i n gt h ea d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o nl a w , f o r a d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o ne m b o d i e st h ec o n f r o n t a t i o nb e t w e e nt w op u b l i cp o w e r sa n d t h er e s t r i c t i o no ft h el e g i s l a t i v ep o w e rt ot h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r a n di tj u s tp r o v i d e s a no p p o r t u n i t yf o rt h er e s t r i c t i o na n df u r t h e r m o r ed e c i d e st h ed e p t ha n de x t e n to ft h e i n t e r v e n t i o no fl e g i s l a t i v ep o w e rt oa d m i n i s t r a t i v ep o w e r i ti sa l s oas i g n i f i c a n t p r a c t i c ep r o b l e m f o rt h e a d m i n i s t r a t i v ep l a i n t i i f , t h ec a s es c o p em e a n st h es c o p e w h i c ht h e i rr i g h t sa r eu n d e rt h el e g i s l a t i v ep r o t e c t i o n ，a n dw i t h i nw h i c ht h ep r i v a t e p a r t yc a nl o d g eac o m p l a i n ta g a i n s tt h ep e o p l e sc o u r t f o rt h ec o u r t ，t h es c o p er e f e r s t ot h es c o p et h a tt h ec o u r tr e c e i v e st h ec a s e sa n dw i t h i nw h i c ht h ep e o p l e sc o u r t c a r r i e so u ti u d i c i a lr e v i e wt ot h ea c c u s e da d m i n i s t r a t i v ea c t i o nu n d e rt h er e q u e s to f p r i v a t ep a r t y a n de x e r c i s e si u r i s d i c t i o n a c c o r d i n g t ot h el a w w h i l ef o rt h e a d m i n i s t r a t i o n t h ec a s es c o p ei n d i c a t e st h ee x t e n tt ow h i c ht h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e ri s r e s t r i c t e db yt h el e g i s l a t i v ep o w e ra n dw i t h i nw h i c ht h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n sm a d eb y t h ea d m i n i s t r a t i o n sa r er e s t r i c t e db yt h el e g i s l a t i v ep o w e r i nl9 8 9 t h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nl a ww a sp u tf o r w a r d ，t h ef i r s tt i m et h ec a s es c o p ew a sc l e a r l yd e f i n e db y l a w b u tr e s t r a i n e db yt h es o c i a is i t u a t i o n t h es c o p ew a ss on a r r o w l yd e f i n e dt h a ti t s t r o n g l y r e s t r i c t e dt h e p r i v a t ep a r t i e s r i g h t s ，c o u l d n o te f f e c t i v e l y s u p e r v i s e a d m i n i s t r a t i o na n di su n f i tf o re n s u r i n gt h ep r i v a t ep a r t i e s l e g a lr i g h t sa n db e n e f i t s i n 2 0 0 0 t h ei l l u s t r a t i o no fs e v e r a lp r o b l e m so ne x e r c i s i n gt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n w a sb r o u g h tf o r t hb yt h eh i g h e s tp e o p l e sc o u r t ，w h i c hp l a y sap o s i t i v er o l eo n e n l a r g i n gt h ec a s es c o p e h o w e v e r , i tc a nn o tb ed e n i e da sa ni l l u s t r a t i o ni i sl e g i s l a t i v e s t a t u sc a nn o ts h r p a s st h eo n g o i n gl a w h e n c ei tc a nn o tb et a k e na sr e m e d i e s t b u st h e c a s es c o p en o wi nc h i n ai sf a rb e h i n dt h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y u n d e rs u c hc i r c u m s t a n c e sd i dt h ea u t h o rc h o o s et h et o p i ca st h et i t l eo ft h et h e s i s ， i n t e n d i n gt os t r i v et o w a r dt h er e s e a r c ho nt h ec a s es c o p eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nl a w n l ei n t r o d u c t i o n b e g i n s w i t ht w o c a s e s p u t t i n g f o r w a r ds o m e p r o b l e m s c o n c e r n i n gt h ec a s es c o p eo ft h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nl a w i nt h ef i r s tp a r t ，t h e a r t i c l ei l l u s t r a t e st h ei n t e m a lm e a n i n go fc a s es c o p ea n dt h en e c e s s i t i e so fi t se x i s t e n c e a n dt h es e c o n dp a r td e a l sw i t hi t se v o l v i n gp r o c e s sa n df e a t u r e so fd e v e l o p m e n t l a t e r i i i 东北大学硕士学位论文 a b s t m c t o n ，t h ea u t h o rs y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e st h ep r e v a l e n tr e g u l a t i o n sc o n c e m i n g i ta n dg i v e s i t sd e f i n i t i o n t h e nt h ef o u r t hp a r tt a l k sa b o u ti t sl e g i s l a t i o nd e f i c i e n c y f i n a l l yt h e a u t h o rl i s t ss o m ec o u n t e r m e a s u r e so nr e c o n s t r u c t i n gt h ec a s es c o p ei nt h el a s tp a r t k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ；c a s es c o p e ；a c c u s e da d m i n i s t r a t i v ea c t i o n i v 东北大掌硕士擘位论文 l 言 己i 吉 二，e j 案例1 1 9 9 9 年第4 期最高人民法院公报刊载了“田永诉北京科技大学 案”，文中案例：1 9 9 6 年2 月，北京科技大学9 4 级学生用永在参加电磁学课程的 补考过程中，被监考老师发现有携带电磁学公式的纸条，随即被监考老师停止了 考试。随后，北京科技大学以阳永违反浚校( 9 4 ) 第0 6 8 号文件关于严格 考试管理的紧急通知为由，决定对阳永做出勒令退学的处理。但该处理决定并 未执行，田永继续在该校正常上学，参加各科考试，以及毕业设计。1 9 9 8 年6 月 北京科技大学以田永已作退学处理，不具有学籍为由，拒绝颁发毕业证书、派遣 证，也未将田永授予学士学位资格名单报该校学位评审委员会审核。田永以自己 符合大学毕业生的法定条件，北京科技大学拒绝为其颁发毕业证、学位证、派遣 证违法，向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼，要求学校为其颁发毕业证、学 位证、办理派遣手续，并登报道歉，赔偿损失3 0 0 0 元。北京市海淀区人民法院 在审理后判决北京科技大学为用永颁发毕业证书、对其学位资格给予审核，并办 理相关派遣手续。宣判后，北京科技大学不服，向北京市第一中级人民法院提出 上诉，北京市第一中级人民法院裁定驳回上诉，维持原判。 案例2 2 0 0 3 年3 月3 同检察日报刊登了高校处分权：在合法与侵权之 间一文，文中案例：2 0 0 2 年1 0 月初重庆某大学学生李某由于其与大学生男友 张某在外出旅游途中同居，导致怀孕。事情发生后，学校依据原国家教委高等 学校行为规则、普通高等学校学生管理规定以及该校违纪学生处罚条例 中关于“道德败坏，品行恶劣”，“发生不当性行为者，给予留校察看至开除”的 规定，给予两名学生勒令退学的处分。两学生以“定性错误，与法无掘”为由起 诉至重庆市南岸区人民法院，要求撤销学校这一行政处分。2 0 0 3 年元月重庆市南 岸区人民法院做出一审行政裁定，以此案不属人民法院受案范围为出，驳回当事 人的起诉。两学生不服提出上诉，重庆市第一中级人民法院对此案做出终审裁定， 驳回学生上诉，维持原判。 上述两个案例有相同之处，两个案例所涉及的行政主体均为高等院校，行政 相对人均为大学生，法律关系均为“在学法律关系”，法律关系的内容均为“高 等院校的自主管理权与学生的受教育的权利”。两个相似的案件中，“田永诉北京 科技大学案”因司法审查的成功启动，使田永受教育权得以保护，而“重庆女大 学生怀孕被丌除案”中两名学生的诉讼却被司法审查拒之门外，究竟是为什么? 东北大学硕士学住论文 引言 笔者认为这至少使我们思考以下几个问题：我国行政诉讼受案范围有多大? 公民 的受教育权受行政诉讼法保护么? 假如公民的受教育权受行政诉讼法保护，行政 诉讼法应该给予何种程度的保护? 我想这应该从审视我国行政诉讼的受案范围 去寻找答案。 一2 ， 东北大学硕士学位论文第一章行政诉讼爱案范围的内涵及其存在的越要性 第一章行政诉讼受案范围的内涵及其存在 的必要性 1 1 我国行政诉讼受案范围的内涵 我国行政法学界对“行政诉讼的受案范围”的表述莫衷一是。有学者认为： “行政诉讼受案范围”是“法院的主管范围。”i | i “是法院受理行政案件、裁判 行政争议的范围。”【l ，“是法院受理行政诉讼案件的范围”。还有学者指出：“行 政诉讼受案范围”是“法律确认的行政相对人可以行使诉权的法定范围。”并认 为：“行政相对人提起的诉讼请求只有在行政诉讼受案范围之内，并符合其他法 定的受理条件时，才能引发法院的受理诉讼行为，法院才能行使主管权。因而将 受案范围说成是法院的主管范围是不f 确的。是法院受理行政案件、裁判行 政争议的范围也是不妥当的。”f 3 l 第三种观点认为：“行政诉讼受案范围”是“行 政相对人提起行政诉讼的范围和人民法院受理行政案件、裁判行政争议范围的统 一。”【4 j 以上三种观点中我们可以看出，第一釉观点以人民法院为出发点，强调的 是人民法院对行政行为的管辖权。第二种观点以行政相对人为出发点。强调的是 法律规定的行政相对人可以行使的法定诉权。第三种观点综合以上两种观点从行 政相对人和人民法院两种角度出发对受案范围进行了概括。 我们认为“行政诉讼受案范围”这一用语连接了“人民法院”与“行政相对 人”双方，如果缺少了任何一方是没有意义的。“行政诉讼受案范围”具有法定 性，它并非出“人民法院”、“行政性相对人”、“行政机关”任何一方确定，而是 由立法机关通过法定程序以法律的形式确定的。“行政诉讼受案范围”中的“受” 体现了司法权的被动性即“不告不理”，即必须出行政相对入就某一争议向入民 法院提出行政诉讼，爿+ 能谈到是这个争议是否属于“行政诉讼受案范围”。如同 立法机关享有的立法权体现为法律的制定权一样，司法机关的司法权体现为对争 议一种判断权。在法律的适用过程中，尽管立法机关将行政诉讼受案范围用法律 的形式确定下来，但对相同的法律术语，司法机关与行政相对人及行政主体并不 一定会做出一致的理解。在出现这种分歧时，判断某一争议是否属于行政诉讼受 案范围的权力在人民法院。根据以上分析我们可以将“行政诉讼受案范围”表述 如下：为行政诉讼法律规范所确定的，行政相对人可以依法提起行政诉讼的，且 一3 东北大学硕士学位论文 第一章行政诉讼受案范围的内涵及其存在的盐要性 为人民法院所主管的法定范围。 1 2 行政诉讼受案范围和司法审查范围 行政诉讼受案范围和司法审查范围是相互联系又有所区别的一对概念。行政 诉讼受案范围与司法审查范围有所区别。行政诉讼受案范围是对行政案件而言 的，而司法审查范围是对行政行为而言的。行政诉讼受案范围反映的是司法权和 行政权平面的关系，体现的是对司法权介入行政权的广度。它所解决的问题是行 政机关的何等行为是行政行为，什么样的行政行为受人民法院的司法监督。司法 审查范围反映的是司法权和行政权纵向关系，体现的是司法权介入行政权的深 度。它所解决的问题是已经进入司法程序的行政行为面临什么程度的司法监督。 通常一个行政行为只有属于行政诉讼的受案范围爿有可能受到司法审查，从这个 角度也可以说符合行政诉讼受案范围是进入司法审查范围的前提条件或必要条 件。 行政诉讼受案范围和司法审查范围也有紧密的联系。首先，行政诉讼受案范 围和司法审查范围二者所要解决的均为司法权与行政权的关系这一实质问题。可 以这样说，行政诉讼受案范围和司法审查范围共同决定了司法权对行政权的控 制。其次，在行政诉讼受案范围和司法审查范围内部也存在相互促进的关系，司 法审查范围的加深必然使行政诉讼受案范围扩大，行政诉讼受案范围的扩大也促 使司法审查范围的深化。在这一点上，对自由裁量行为控制的合理眭原则的确立 对扩大行政诉讼受案范围的作用可为佐证。最后，就司法审查的广度和深度而言， 广义的司法审查范围应当包括审查对象的范围( 广度) ，即行政诉讼受案范围和 审查的程度、强度( 深度) ，但在一般情况下我国学者所定义的审查范围仅包括 后者。 1 3 行政诉讼受案范围存在的必要性 从“警察国家”到“从摇篮到坟墓”的福利国家，从“最好的政府、最少的 管理”到“最好的政府、最大的服务”，行政权对社会的直接干预越来越多，即 使是严格实行“三权分立”的西方国家，行政权的行使也呈现扩张的趋势，国家 的权力结构也逐渐由议会主导向行政主导转变i ”。行政权行使的扩张性是行政权 4 东北大学硕士学位论文第一章行政诉讼爱熏范围的内涵及其存在的话要性 与社会发展的必然。而与这种必然的发展趋势联系最为密切的是，人们既要求行 政机关提供积极有效的服务和良好的福利，又要求对行政权力侵犯行政相对人实 施完备的法律救济 6 l 。在对行政权的监督上存在着行政机关的内部监督及外部监 督两方面。在外部监督中无疑司法审查格# i - s 1 人注目。正如王名扬先生所描述的： “没有司法审查，行政法治就等于一句空话。个人自由和权利就缺乏保障，司法 审查不仅在实际应用时可以保障个人的权益，而且出于司法审查的存在，对行政 人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎的行使权力。”l 但司法权介入行政 权的广度和深度，直接影响这行政权行使的有效性。行政主体所管辖的行政事物 具有多变性、复杂性、广泛性经常需要行政主体即刻处置并立即执行，否则不 利于保护社会公共利益和公民、法人或其他组织的合法权益，如果对所有的行政 行为，只要行政相对人提出异议，都必须进入司法程序接受行政诉讼，那么，行 政主体就难以维系正常的社会发展秩序，社会可能会陷入一片混乱状况之中悼j 。 司法审查的目标是制约行政权，而不是代替行政权。司法审查之所以有存在的必 要，不是因为法院可以代替行政机关尽可能作最理想的事，而是因为法院可以促 使行政机关尽可能不作不理想的事1 9 l 。司法审查本身带有许多固有的职能限制。 设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准，而非确保最适宜或最理想的行政 决定【l 。可以这样浣，行政诉讼受案范围的边界就是公民合法权益受司法保护和 行政权得到司法豁免的临界点【i i 。 因而，设定合理的行政诉讼受案范围对平衡行政效率、保护公共秩序和控制 行政权的滥用、保护行政相对人合法权益尤为重要。 一5 一 东北大孝硕士学位论文 第二章我固行政诉讼爱案范围的演进 第二章我国行政诉讼受案范围的演进 自我国行政诉讼制度建立以来，行政诉讼受案范围大体经历了三个发展阶 段。在总体上呈现逐步扩大的趋势。 2 1 单行法律法规授权阶段 我国行政诉讼建立之初，并未对哪些行政争议属于行政诉讼的受案范围予以 明确规定。行政诉讼受案范围取决于单行法律、法规的个别授权。1 9 8 2 年民事 诉讼法( 试行) 在玖法第3 条第2 款规定：“法律规定山人民法院审理的行政案 件，适用本法规定。”按照这一规定，只有某个单行法律规定可以向法院提起行 政诉讼的案件，法院才受理。1 9 8 7 年1 0 月9 同最高人民法院做出了关于地方 人民政府规定可以向人民法院起诉的行政案件应否受理问题的批复指出：“凡 是全国人民代表大会及其常务委员会制定法律、国务院制定的行政法规、省和直 辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、民族自治地方的人民代 表大会制定的自治条例和单行条例中规定向入民法院提起诉讼的行政案件，如当 事人向人民法院起诉，人民法院应予受理，不属上述情况的，不应受理。”这一 批复将行政诉讼的受案范围从法律授权扩大到法律、法规授权。在此阶段，由于 单行法律法规不断增加，具体受案范围处于不确定的状念。到1 9 8 9 年行政诉 讼法通过时为止，共有1 3 0 多部法律和行政法规规定了公民、组织可以向人民 法院起诉j 1 2 1 。 2 2 行政诉讼法统一立法阶段 1 9 8 9 年制定的行政诉讼法对行政诉讼受案范围做了专门的规定。具体包 括三个方面的内容：1 该法第1 1 条l 款列举了八类可诉的具体行政行为，包括： 不服拘留、罚款、吊销许可证和执照，责令停产停业、没收财产等行政处罚的 案件：不服限制人身自由或对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施提起诉 讼的行政案件；因侵犯法定经营自由权而提起诉讼的行政案件；因颁发许可 6 一 东北大学硕士学位论文 第二章我国行政诉讼爱聿范围的演进 证、执照、或不予答复而提起诉讼的行政案件：因不履行保护人身权、财产权 法定职责而提起诉讼的行政案件：不依法发给扰恤会的行政案件违法要求履 行义务的行政案件：其他影响人身权、则产权的行政案件。2 该法第1 l 条第2 款还规定：除前款规定外，人民法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他 行政案件。3 该法第1 2 条规定了四类不属于行政诉讼受案范围的事项，包括： 有关国防、外交等国家行为：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普 遍约束力的决定、命令：法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。 2 3 司法解释的自我扩展阶段 1 9 9 1 年最高人民法院出台了关于贯彻执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的意见( 以下简称意见) 。意见对行政诉讼受案范围的规定主要 包括两个方面。一方面是对“具体行政行为”做了相当狭义的解释。意见第1 条规定，“具体行政行为”是指国家机关和行政机关工作人员、法律法规授权的 组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、 法人或者其他组织就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或者其他组织权 利义务的单方行为。这一规定把可诉的具体行政行为限定为行政法律行为、单方 行为。从而既排出了非法律行为又排除了双方行为。另一方面是根据，行政诉 讼法第l1 条的规定和有关法律、法规的规定，确定了人民法院应予受理的行 政案件。 1 9 9 9 年最高人民法院出台了关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干 问题的解释( 以下简称解释) 。解释对受案范围在意见的基础上作了扩 大的解释。解释对行政诉讼受案范围的规定包括以下两个方面：一方面解 释对行政诉讼受案范围做了新的概括式规定。在第l 条第1 款将受案范围表述 为“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的 行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”另一方 面解释进一步明确了不可诉的行政行为。解释在第1 条第2 款，在行 政诉讼法第1 2 条规定之外，又增加规定了五种不可诉的行政行为。其内容为： 刑事司法行为调解行为以及法律规定的仲裁行为不具有强制性的行政指 导行为驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为对公民、法人或者其 他组织的权利义务不产生实际影响的行为。同时解释在第2 5 条还对行 政诉讼法第1 2 条规定的四种不可诉行政行为的内涵和外延做了明确的界定。 7 一 东北大学硕士学住论文第二章我国行政诉讼受案范围的演进 2 4 我国行政诉讼受案范围的发展特点 从上述介绍中可以看出我国行政诉讼受案范围在发展过程中有以下几个特 点。 首先，循序渐进。8 0 年代初我国民主法制建设网l n i j 恢复不久，在长期计划经 济的束缚下行政相对方对行政主体做出行政行为的观念以服从意识占主流，“民 告官”几乎被认为是大逆不道的异端邪说。因而民事诉讼法只是把行政案件作为 一种特殊的民事案件做出特别的规定，几乎没考虑要建立一套相对独立的行政诉 讼制度，这从人民法院组织法也没有规定设立行政审判庭可以得到印证。在这种 情况下，行政诉讼的空阳j 很小是必然的f l3 1 。到了8 0 年代中期，我国经济体制开 始了出计划经济向市场经济的转化，民主法制建设得到相应发展。在市场经济条 件下，行政相对方的自我意识不断复苏，对自我权利保护的要求，不断增加。建 立相对独立的行政诉讼制度也被提上议事同程。但当时鉴于，司法体制不健全， 司法资源有限，司法权威微弱，加上行政法律制度特别是行政程序法律制度不健 全，行政活动不规范，行政审判缺乏合法性判断标准，以及行政机关对行政诉讼 是否会损害行政效率和行政权威存在较大担忧，因此本着“先建立制度再逐渐完 善”这一立法策略考虑，为了使行政诉讼法顺利出台，发挥作用，行政诉 讼法对行政诉讼受案范围的规定比较有限，同时又为以后发展留有余地【i4 1 。9 0 年代后期，随着市场经济体制逐步健全，民主法制建设得到空前发展，为进一步 扩大行政诉讼受案范围提供了条件，因此通过司法解释的形式又进一步扩大了行 政诉讼的受案范围。 其次，强调人身权、财产权保护的优先性。我国法学界对公民的基本权利一 般认为存在法律保护层次的问题。公民的人身权和财产权属于法律优先保护的范 围，而其他权利在具备一定条件的情况下，才能得到保护。这种思想不仅体现在 民事诉讼、刑事诉讼领域，而其更体现在行政诉讼领域。我国行政诉讼的受案范 围虽然历经多个阶段，但始终强调保护的范围仅限于人身权和财产权，其他权利 有法律、法规授权方可给予保护。 再次，司法解释对受案范围有重要影响。我国作为一个成文法国家，人民法 院对行政案件受理范围和权限，本应由法律明确规定。但在成文法修改缓慢的固 有特性和社会实践不断对成文法提出挑战的挤压之下，我国以司法解释的形式另 辟了一条拓宽受案范围的出路。 一8 东北大学硕士学住论文第二章我国行政诉讼受案范围的演进 可咀说，我国行政诉讼受案范围的发展，同我国市场经济的建立过程是一致 的，在总体上呈现了由窄至宽的发展趋势，体现了逐步拓宽受案范围的指导思想。 东北大学硕士学位论文第三章现阶段我国行政诉讼爱案范围的分析 第三章现阶段我国行政诉讼受案范围的分析 表3 i 我国行政诉讼受案范同的相关法律规范 t a b l e 3 it h ep r e v a l e n tr e g u l a t i o n sc o n c e r n i n gt h ec a s es c o p eo f t h ea d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o nl a w 法 律依据 内容 公【t 、法人或者其他组织认为行政机关和行 行政诉讼法第2 条政机关i ：作人员的具体行政行为侵犯其合法权 益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 行政处罚行为、行政强制措施、侵犯法定经 营白主权的具体行政行为、颁发证照的具体行 行政诉讼法第1 1 条第1 款1 7 项政行为、不履行保护人身权、财产权法定职责 的具体行政行为、拒不发放抚恤金的具体行政 行为、违法要求履行义务的具体行政行为可诉。 行政诉讼法第1 1 条第1 款第8 项认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的可诉。 行政诉讼法第1 1 条第2 款法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 国家行为、抽象行政行为、部分内部行政行 行政诉讼法第1 2 条、解群第1 条为、行政终局行为、刑事司法彳亍为、行歧调解 第2 款第2 、3 、4 、5 项行为年行政伸裁行为、行政指导行为、重复处 理行为、不产生实际影响的行为，不可诉。 公吣、法人或者其他组织对具有国家行政职 解释第1 条第1 款权的机关和组织及其工作人员的行政行为不 服，提起诉讼的，属丁= i _ 行政诉讼受案范嗣。 公l t 、法人或者其他组织对行政复议决定不 行政复议法第5 条服的，可以依 ( 行政诉讼法的规定向人比法院 提起诉讼，但法律规定行政复议决定为最终裁 决的除外。 行政复议法第6 条第1 1 项认为行歧机关的其他具体行政行为侵犯其合 法权黼的，可以依照本法提起行政复议。 1 0 东北大学硕士学位论文 第三章现阶段我国行政诉讼蹙隶范围的分析 3 1 受案范围与人身权和财产权 行政诉讼法第l l 条第1 款前七项可诉行政行为是否必须是侵犯公民、 法人或其他组织的人身权、财产权? 这个问题源于行政诉讼法第“条第l 款第八项的规定，即人民法院还受理公民、法人、或者其他组织认为行政机关侵 犯其他人身权、财产权的具体行政行为而提起的行政诉讼。这里的“其他人身权、 财产权”使行政法学界产生了两种不同的观点。一种观点认为，行政诉讼 法第1 1 条第1 款前七项所涉及的具体行政行为必须是侵犯公民、法人或者其 他组织的人身权、财产权，理由是第八项的“其他人身权、财产权”的规定，实 质上是对阿七项的限制，否者“其他”就没有任何法律意义。因而，行政诉讼 法对有关权利司法救济的规定，仅限于行政相对人的人身权和财产权。行政相 对人的人身权、财产权之外的基本权利，应按该法第1 l 条第2 款的规定，即只 有法律、法规有规定，才能提起行政诉讼。另一种观点认为，行政诉讼法第 l l 条1 款前七项所涉及的具体行政行为并非仅限于侵犯公民、法人或者其他组织 的人身权、财产权，也可以是政治权利、劳动权、受教育权等基本权利。笔者认 为前一种观点是正确的，显然第l l 条第8 项的含义是对前7 项未能列举穷尽的 事项给予概括性的规定，同时也限定了受前7 项具体行政行为侵害的权利的司法 保护范围。而后一种观点从汉语的逻辑关系、语义上是讲不通的，也不符合立法 机关的立法原意。 3 2 受案范围与合法权益 关于我国行政诉讼法第2 条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政 机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民 法院提起诉讼。”对这一条确定行政诉讼受案范围所起的作用，我国行政法学界 看法不一。有些著作认为这一条款是行政诉讼案件的构成要件，即原告必须是认 为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯的公 民、法人或其他组织；被告必须是行政机关包括法律、法规授权其行使行政职权 的组织：诉讼标的必须是具体行政行为。也就是说，符合上述条件的行政诉讼案 件即可纳入受案范围【1 5 1 。也有学者认为这种界定并不恰当。从法理上说，构成要 1 1 东北大学硕士学位论文 第三章现阶段我国行政诉讼受案范围的分析 件应当是一个实体法的问题，它是法律规定某种行为在法律上是否成立所应当具 备的所有主观和客观要件之和。如果行为具备了构成要件，就应承担相应的法律 后果。但是，从我国目的行政诉讼法实践看，一个行政争议如果具备了上述构成 要件并不都能成为行政案件而为法院所受理1 1 6 1o 这条规定体现的是一种国家 立法政策态度，具有宣誓的法律意义。它所规定的内容不是行政诉讼案件的构成 要件，符合上述构成要件的并不都能成为行政案件而为法院所受理，而是行政诉 讼受案范围确立及其解释的指导思想。”mj 笔者认为此条款有以下三方面含义： 首先，此条款在行政诉讼法中处于总则的范围内，因而表明立法者将此条款赋予 宏观的意义，即界定了“行政诉讼”的台义，明确了行政诉讼是解决“民告官” 的程序。其次在此条款中有“依照本法”四字，表明了如需提起行政诉讼还需符 合该法的相关条款，而该法第二章对“受案范围”的规定也印证了立法者并无将 此条款赋予确定受案范围的意思。这也可以从关于( 中华人民共和国行政诉讼 法) 草案的说明的相关表述可以获得佐证：考虑我国目前的实际情况，行政法 还不完备，法院行政庭还不够健全，行政诉讼法规定“民可告官”，有观念更 新问题，还有习惯不适应问题因而对受案范围现在不直规定太宽，而应逐步扩 大，以利于行政诉讼制度的推行i l8 。最后，此条款具有交待诉权的作用。明确了 国家赋予行政相对人可以依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼的权利。此条 款中的“合法权益”、“具体行政行为”的含义需要由该法第二章受案范围的相关 规定来界定。通过以上分析我们可以得出结论：行政诉讼法第2 条的规定不 具有确定行政诉讼受案范围的意义。 3 3 受案范围与行政复议 1 9 9 9 年行政复议法颁柿后，有学者提出公民、法人或其他组织对经过行 政复议的原具体行为或者行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为终局 裁决的外，均可以依法提起行政诉讼。因为，行政复议法第6 条第1 1 项规定：“公 民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以 申请行政复议。”该法第5 条规定：“公民、法人或其他组织对行政复议决定不服 的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼，但是法律规定行政复议决 定为最终裁决的除外。”这条规定意味着，经过行政复议的相对人合法权益，都 应获得司法救济。也表明立法机关要通过行政复议法的规定，来扩大行政诉讼的 受案范围。也就是蜕，对涉及教育权、劳动权、政治权利等没有法律、法规规定 1 2 东北大学硕士学住论文 第三章现阶段我国行政诉讼爱案范围的分析 的可以提起行政诉讼的具体行政行为经过行政复议就可以向人民法院提起行政 诉讼。 笔者认为这种观点并不能成立，行政复议法第5 条规定“对行政复议决定不 服，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼。”在这一条中有“依照行 政诉讼法的规定”几个字，这随明向人民法院提起行政诉讼要符合行政诉讼法对 受案范围的规定。也就是说行政相对人向人民法院提出行政诉讼要求保护其人 身权、财产权以外的其他权利要有法律、法规明确规定，否则不属人民法院行政 诉讼的受案范围。因而行政复议法与行政诉讼法衔接的相关规定不具有确定行政 诉讼受案范围的意义。 3 4 司法解释对确定受案范围的作用 2 0 0 0 年实施的解释，第l 条对受案范围做了概括性的规定：公民、法人 或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服， 依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。对解释的这一概括性 规定，行政法学界可谓仁者见仁，智者见智。有学者认为解释的这一规定 从以下四个方面在意见的基础上对受案范围给予了扩大：从法律行为扩大到 事实行为、从单方行为扩大到双方行为、从涉及人身权和财产权的行政行为扩展 到除政治权利以外的所有其他权益、对不作为的监督1 1 9 1 。也有学者认为，公民、 法人、或其他组织对解释第1 条第2 款规定的事项以外的行政行为不服提起 行政诉讼的，均属人民法院的受案范围。还有学者认为：“我国行政诉讼法在权 利保护范围上使用的是人身权和财产权两个概念，但从立法本意来讲， 行政诉讼法仅排除了政治权利，并没有排除其他社会性权利和经济性权利。 从理论上说，行政诉讼法当然是应该保护这些权利的，应当认为，行政诉讼法中 的人身权和财产权是广义的，不是狭义的。也就是说，只要某项权利包含人身权 和财产权的内容，就应该属于司法保护的范围，而经济权利和社会权利都或多或 少、直接或| 1 白j 接的包括人身权和财产权的内容。所以最高人民法院的解释把 可诉行政行为从涉及人身权和财产权的行政行为扩展到了除涉及政治权利以外 的其它所有行政行为。”【2 0 j 笔者认为解释的概括性规定，用“行政行为”代 替行政诉讼法中所使用的“具体行政行为”用“国家行政职权的机关和组 织及其工作人员”代替“行政机关和行政机关工作人员”，以及采用的与行政 诉讼法不同的概括式体例来界定受案范围，必然会突破行政诉讼法规定的 13 东北大学硕士学位论文第三章现阶段我国行政诉讼受案范围的分析 受案范围。同时解释的概括性规定回避了对行政相对人的权利保护范围，这 说明解释的制定者确有扩大受案范围的意思。因而我们对解释此条规定 对界定行政诉讼受案范围的作用可作如下描述：扩大了可诉行政主体的范围；扩 大了可诉行政行为的范围：原则上不在该条第2 款排除之列的行政行为均具有可 诉性；对行政相对人权利的保护范围还限于人身权和财产权以及法律、法规规定 可以提起行政诉讼其他权利。至予学者对人身权和财产权做扩大的解释，我认为 由于我国行政诉讼法及解释并未对人身权和财产权做出明确的解释，在 现阶段做扩大的解释并无不可，不但符合立法机关逐步扩大我国行政诉讼受案范 围的立法原意，也有利于对行政相对人的合法权益的保护。 通过以上分析可以看出解释关于受案范围的规定对我国现阶段界定行政 诉讼受案范围具有决定性的意义。解释关于受案范围概括性的规定及排除性 的列举与行政诉讼法第l l 条第8 项的授权性规范共同界定了现阶段行政诉 讼受案范围。因而现阶段判断某一行为是否属于行政诉讼的受案范围应符合以下 几个标准：1 主体要件。即做出行政行为的主体是否为具有国家行政职权的机关 和组织及其工作人员。2 内容要件。所受侵犯的权利是否属于广义上的财产权和 人身权范围，如不属于是否有法律、法规的特别规定。3 陔行政行为不属于行 政诉讼法及解释界定的不可诉行政行为。只有同时符合上述三个条件的情 况下，该行政行为才属于受案范围。 一1 4 东北大学硕士学位论文第四章我国行政诉讼受案范围存在的缺陷 第四章我国行政诉讼受案范围存在的缺陷 4 1 我国行政诉讼受案范围的立法体例缺陷 纵观世界各国，确定行政诉讼受案范围的立法体例主要有三种。第一种是列 举式，这种方式是通过立法及司法解释，明确界定行政相对人可以提起诉讼和不 能提起诉讼的范围。其优点在于行政诉讼受案范围的界限清晰、可操作性强，缺 点是为成文法固有缺陷所限，不能穷尽列举所有的可诉行政行为和不可诉行政行 为。第二种是概括式，这种方式通过立法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼 的一个抽象标准。这种方式的优点是涵盖面观，能够为各类行政行为是否可诉， 提供一个概括的衡量标准，缺点是在实际操作当中容易就某一行政行为是否可诉 发生争议。第三种为结合式，这种方式是在立法中同时采取概括式和列举式来确 定受案范围。一般来说，以概括式与否定式列举相结合的结合式最为普遍。 如前文所述。解释关于受案范围概括式的规定及排除式的列举与行政 诉讼法第1 1 条第8 项的授权性规范共同界定了现阶段行政诉讼受案范围。从 中可以看出我国采取的界定行政诉讼受案范围的立法体例为结合式。解释的 概括性规定，不仅对扩大行政诉讼受案范围具有重要意义。而且在现阶段对更好 的保护行政相对人的合法权利也起到重要作用。但不可否认的是，但这种解释 的概括也存在正当性的缺陷。根据我国人民法院组织法的规定，最高人民法 院对在审判过程中如何应用法律问题，有权进行司法解释。但这种解释的前提是 在“审判过程中对如何应用法律”而不是对法律规范内容的随意扩大或限制，更 不是修改法律。解释第2 条概括性规定中将行政诉讼法规定的“具体行 政行为”扩大到“行政行为”明显突破了行政诉讼法规定的受案范围，让人 产生越权之嫌。我国行政诉讼法采取的是列举式，