北京绿隔产业用地规划实施现状问题与对策——以朝阳区为例.pdf

青年论文 竞赛获奖 论文选登 北京绿隔产业用地规划实施现状问题与对策 以朝阳区为例 l a n d u s ep l a n n i n gf o r g r e e nb e l tl n d u s t r i e sl nc h a o y a n gd i s t r i c to f b e i j i n g i t se f f e c t s d i l e m m a s a n ds o l u t i o n s 吴纳维 w u n a w e i 摘要 北京试图借助绿隔建设的契机 以实现 其在城市增长过程中的三重目标 农民利益保 护 控制城市空间拓展方式以及生态环境改善 绿隔产业用地规划应运而生 并从形态 社会和 经济三方面辅助北京城市拓展中的多重目标实 现 本文首先介绍了绿隔产业用地规划的实施机 制 抽象出其中的用地调整和城乡合作模式 接 着 以北京市朝阳区为例 考察了绿隔产业用地 规划的实施效果及其现状问题 并对比了北京城 乡结合部自发形成与规划引导下建设的农村产业 之间的不同 最后 从制度角度辨析了绿隔产业 用地规划 并针对规划实施中出现的问题 提出 了三条可能的改进措施 包括土地使用权指标的 乡际平衡 土地合作调整和鼓励自发产业试点 关键词 绿隔 产业用地 城乡结合部 北京 朝阳区 a b s t r a c t b e i j i n g sg r e e nb e l tp o l i c yi s t h r e e f o l d e d t op r o t e c tf a r m e r s i n t e r e s t sd u r i n g u r b a n i z a t i o n t oc o n t r o lu r b a ne x p a n s i o np a t t e r n a n dt oi m p r o v ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t s t h el a n d u s ep l a n n i n gf o rg r e e nb e l ti n d u s t r i e s l u p g b i t h u se m e r g e da s aw a yt oh e l pa c h i e v et h e s eg o a l s d u r i n gb e i j i n g su r b a ng r o w t hf r o mm o r p h o l o g i c a l s o c i a la n de c o n o m i cp e r s p e c t i v e s f i r s t l y t h e a r t i c l ei n t r o d u c e st h ei m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i c so f 文章编号 1 0 0 2 13 2 9l u p g b i f r o mw h i c hi ta b s t r a c t sam o d e lo fl a n d 2 0 14 0 2 0 0 7 6 0 9 r c a d i u s t m e n ta n du r b a n r u r a lc o o p e r a t i o n s e c o n d l y 中图分类号 t u 9 8 5t h ea r t i c l em o v e so nt oa n a l y z et h ee f f e c t sa n d 文献标识码 a c u r r e n td i l e m m a sd u r i n gl u p g b ii m p l e m e n t a t i o n d o l l1 01 1 8 1 9 c p r 2 0 1 4 0 2 1 4 a t h i r d l y r e s u i t sa r ec o m p a r e dw i t ho t h e r 作者简介 s p o n t a n e o u si n d u s t r i a ll a n du s ei nf r i n g ez o n e st o 吴纳维 19 8 9 一 女 清华 i l l u s t r a t et h ec h a n g e sb r o u g h ta b o u tb yt h ep l a n n i n g 大学建筑学院 建筑与城f i n a l l y t h ea r t i c l ep r o p o s e st h r e em e a s u r e sf o r 市研究所博士研究生 f u t u r ei m p r o v e m e n t i n c l u d i n gi n t e r t o w n s h i p 收稿日期 2 0 13 12 0 9 q u o t ab a l a n c e c o o p e r a t i v el a n dr e a d j u s t m e n ta n d s p o n t a n e o u sm d u s t r ye n c o u r a g e m e n t k e y w o r d s g r e e nb e l t s l a n du s e f r i n g ez o n e s c h a o y a n gd i s t r i c to f b e i j i n g 1 引言 1 1 研究背景 根据 j l 京城市总体规划 2 0 0 4 2 0 2 0 和 北京市土地利用总体规划 2 0 0 6 2 0 2 0 年 规划到2 0 2 0 年时 北京市域范围内建设用地面积 共约2 7 0 0 k m 2 其中城镇建设用地面积需控制在 16 8 0 k m 2 以内 即其余近10 2 0 k m 2 的建设用地为农 村集体建设用地 位于城乡结合部的大量农村集 体产业用地 正在中心城市的 溢出效应 下承 担起越来越多的与城市相关的经济活动 图1 在 传统的城镇化模式下 农用地参与到城市经济活 动中来的惟一途径是农用地通过土地流转后转换 为国有建设用地 其运作至今已经出现一些社会 矛盾 周其仁 2 0 0 4 马明菲 2 0 12 等 在中 国城镇化水平突破5 0 的历史性转折点 具有重 塑城乡关系的规划制度创新 已成为多方诉求 北京城市总体规划中的绿隔产业用地规划与 实施作为城镇化过程中的制度创新 具有如下意 义 1 减少当地村民对私搭乱建所带来的租金依 赖 2 保留农民对于土地的产权 使农民得以享 有城市发展带来的土地增值利益 3 引入现代产 业部门 为失地农民提供就业和接受正规就业培 训i 的机会 4 规整城乡结合部破碎化土地 以加 速北京绿化隔离带和生态保护区域的建设 1 2 研究目的 19 5 9 年 北京城市总体规划中首次出现了 绿化隔离带 g r e e nb e l t s 的理念 但直到19 9 0 年 代 规划管理部门才真正开始加速推进绿化隔 离带的实施 现有关于北京绿化隔离地区的理 论研究主要集中于两个方面 1 理论与西方国 6一 旧憎憎 h 协 旧 旧m旧 7 一时014椅艟u 瞎罐 蟹 or zo 1m田 014 万方数据 家经验借鉴 马明菲 2 0 11 谢欣梅 丁成日 2 0 12 2 基于g i s 遥感和数理模型等技术手段 的绿隔用地规划及实施成效评价 王海蒙 2 0 0 8 谭求 2 0 0 8 谢新梅 2 0 0 8 i 杨小鹏 2 0 0 9 j 王吴 蔡玉梅 张文新 2 0 11 甘霖 2 0 11 2 0 12 孙晓鹏 王天明 葛剑平 2 0 12 其中 对绿隔实施过程中与失地农民紧密相关的产业及 其用地变化的关注较少 而在实际运作过程中 原乡村集体经济运作的成功是绿隔得以高效实施 的保证 本文试图通过全面解析绿隔产业用地这 一多目标的综合性规划政策 剖析绿隔建设及其 相关政策对城乡结合部产业用地形态和产业发展 的影响 旨在为北京绿隔的政策研究增添新的分 析视角 并提供可能的政策改进建议 1 3 研究资料 研究资料可分为原始数据与分析底图两部 分 其中 土地利用和经济活动的数据主要来源 于2 0 11 年北京市规划委员会朝阳分局组织的全区 产业用地普查及历年关于产业用地追踪调查的数 据 分析图的基础底图来源于北京规划设计研究 院的资料 2 相关理论与文献综述 绿隔产业用地在北京城市总体规 t l j 中用地代 号为m 9 旨在为绿隔实施过程中的失地农民提 供就业与收入的保障 避免城乡结合部产业建设 用地的无序扩张 并改善城市近郊生态环境 其 主要涉及到的理论问题包括中国的土地产权和城 市开发 以及绿隔与城乡结合部土地利用规划两 个主要问题 2 1 中国土地产权与城市开发 任何土地开发的研究都应该包括土地所有 权作用的研究 h e a l e yp 19 9 1 正如布赖恩 特 b r y a n tcr 19 8 2 等学者在 城市的乡村 城乡结合部地区土地及其管理 t h ec i t y s c o u n t r y sd e l a n d a n di t s m a n a g e m e n t nt h e r u r a l u r b a nf r i n g e 一书中所描述的 城乡结合 部地区的土地开发会带来产权结构的改变与土地 投机市场的出现 这使得开发过程成为一种社会 财富和产权的再分配机制 图2 城市开发带 来土地增值后 财富分配严重失衡所引发的城市 相较于农村的优势 造成乡村地区人口严重外 流 乡村衰落 这种对于城乡结合部开发方式与 城 乡之间复杂而微妙的关系 早在1 8 9 8 年霍华 德的著作 明日 一条通向真正改革的和平道 路 中就已经有过深刻的探讨 现阶段中国采用双轨制的土地所有制形式 城镇土地为国有 大部分农村建设用地和农业用 地 除宅基地外 为乡村集体所有 为建设土地资 源配置更有效的市场 并保护农业用地 中国自 19 8 0 年代起引入了一套复杂的多层级土地一二级 市场交易规范体系 s a m u e lps h oa n dg e o r g ec sl i n 2 0 0 3 现行 1 9 9 9 年1 月1 日起执行 中第6 3 条规定 农 民集体所有的土地使用权不得出让 转让或者出 租用于非农业建设 换言之 当经济发展需 o o o o o o 0 1 3 9 8 3 0 13 9 8 4 0 4 1 12 3 e 三0 4 1 12 3 0 8 5 8 1 6 1 0 8 5 8 1 7 18 0 2 6 1 i 1 8 0 2 6 2 3 3 3 5 7 5 口北京中心城边界 图1 2 0 1 2 年北京各乡镇农村集体产业用地占乡镇行政面积之比 f i g 1t h ep r o p o r t i o no fl a n da r e a so fc o l l e c t i v ei n d u s t r i e si nb e i j i n g st o w n sa n d t o w n s h i p s 资料来源 北京市规划设计研究院 2 0 1 2 图2 基于市场代理模型的城乡结合部开发过程示意 f i g 2a g e n t b a s e dm a r k e tm o d e li l l u s t r a t i n gt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s si nf r i n g e z o i l c s 资料来源 参考文献14 5 5 页 作者译 7一舢皇内考隹 7丁驯驯引引引引别剖引引引剥 万方数据 青年论文 竞赛获奖 论文选登 要把一部分农地转为非农业建设的时候 惟一合 法的途径就是通过国家 也就是说农业用地转为 非农民自用的建设用地 必须完成从土地集体所 有制向国有制的转变 周其仁 2 0 0 4 叶嘉安 和吴缚龙 y e h w u 19 9 6 总结提炼了中国城市 土地市场双轨制和土地交易模型 图3 清晰地 表明了农用地变成城市建设用地的3 条途径 其 中任何农民直接参与建设用地市场的产权交易行 为都属违法 在这种土地产权制度下 中国城乡结合部地 区涌现了大量失地农民 其开发过程面临两种困 境 一是 相当数量的农民并未在城乡结合部开 发的再分配过程中得到长期的社会福利保障 表 现为农民被征地所得的补偿金与同宗土地入市交 易时的土地价格及长期的增值收益存在鸿沟 且 传统的一次性货币补偿方式对于农民长期生活影 响具有较大的不可预测性 二是 产权结构变更 过程中 由于利益各方所拥有的信息不对称性 土地的自然特性以及所得利益的分配问题 造成 交易成本过高 l i b e c a pgd 19 9 9 具体表现为 即使在一些土地补偿机制完善 方案可行的地 区 仍有部分农民试图以拒绝搬迁作为与政府的 谈判手段 极大地降低了城市化的效率 以传统 征地模式实现的城市化存在以下4 点弊端 1 地方政府缺少资金执行迁村并点 补偿款不足 农民拒绝拆迁 使整个过程缓慢 2 作为重要 的利益相关者之一 农民集体被排除在开发过程 外 缺少机会表达自己的意愿和喜好 3 农民 在这个城市化过程中是被动接受者 失去工作 后 无法纳入城市社保体系中 4 商品房开发 超标 回迁房不足 马明菲 2 0 12 2 2 城乡结合部与绿隔土地利用规划 城乡结合部 的概念最早在19 3 0 年代 由 地理学家和规划师共同提出 w h i t e h a n d jwr 农村土地 芝 地 基貅 征地补偿金 日懈 拍卖价格 i 通过土地使用权转移 二 习支付方式进行租赁土 i 燃气 皓型譬塑 蜘议价格 搀篓l 市场交易i 价格 拍卖价格 o o 图3 中国农村土地转换为城市建设用地进入市场过程的双轨制模型 f i g 3t h ed u a l t r a c km o d e lf o rc o n v e r s i o no f f a r m l a n di n t ou r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d 资料来源 参考文献17 第5 5 9 页 作者译 19 8 8 土地的动态不稳定性与利用方式的混合 性 成为界定城乡结合部的两个重要特征 城乡 结合部是 一片最初状态较为稳定 但逐渐由混 合的用地单元组成的城镇边缘区域 c o n z e nm rg 19 6 0 远离城市中心时 在郊外遇到的 混合用地区域 p r y o rrj 19 6 8 等 以19 3 8 年 伦敦绿隔法案 19 3 8 l o n d o ng r e e nb e l ta c t 的颁布为标志 全球范围内许多大都市地区从 19 3 0 年代开始将绿隔规划作为城市增长管理控 制的重要手段 在城市总体规划中 采用过绿 隔概念的大都市地区包括莫斯科 19 3 5 伦敦 19 3 8 东京 19 5 5 北京 19 5 8 和首尔 19 7 1 等 杨小鹏 2 0 0 9 关于大都市城乡结合部地区 与绿隔规划的研究 存在共同的关注核心 即在 快速城市化阶段 大都市城乡结合部地区土地利 用所面临的矛盾与冲突 以及政府试图进行协调 的尝试 19 5 0 年代 英国主要城市及其卫星城周围 绿隔的法定地位确立 同时城乡结合部土地利用 的混合性 城乡土地的竞争以及土地利益冲突的 多样性等问题也日渐凸显 绿隔作为分离城乡建 设用地的城市增长管理手段 其最初目的是为了 消灭城乡结合部无序蔓延的建设用地 而长期的 政策实施结果证明 政策限制与经济动力共同的 作用结果是绿隔地区呈现复杂的土地利用形态 其造成建成区与乡村开放空间隔离的同时 产 生了大量极具活力的 边缘地带 r o b e r tlg e t a l 2 0 11 城乡结合部地区仍然会存在一定比 例的建设用地 无论在伦敦 首尔还是东京 绿 隔都很难以理想化的连续环状空间存在 从形 态角度而言 绿隔政策对于限制城市增长的作 用并不成功 谢新梅 丁日成 2 0 12 以伦敦为 例 其现状绿隔范围内 包含了众多城市正常运 作必须 但又被中心城 遗弃 的设施 比如 商业 集市等商品中转站 轻工业 物流 郊野 公园 公共机构所在地及分散住区 g a l l e n tna n d s h a wd 2 0 0 7 因此 绿隔的几何形态意义应当 被适当弱化 而其空间品质则应得到强调 即如 何将绿隔与自然地理现状相结合 发挥其生态环 境效益 成为服务城市居民的开敞空间 绿隔范 围内及其周边可以允许有一定比例的建设用地 但对于其功能 建设强度 环境影响等土地利用 的重要指标需要严格控制 避免像东京绿隔实施 中出现的利益分化 导致最终在绿隔项目推广的 政策层面上没有达成共识 张良 吕斌 2 0 0 9 3 政策与机制 3 1 土地开发模式与产权变更 绿隔产业用地规划伴随城市整体绿隔的建 8一憎 惜憎旧h 悼 旧 垤旧懂 7 2014 擗 稚艟 益vo广 3 zo时1m 014 万方数据 设而实施 是对于现状城乡结合部大量呈现破碎 化的农村集体产业用地所进行的整理和再开发过 程 开发主体可分为政府和集体两种 具体可通 过以下3 个步骤概括 图4 第一 村庄拆迁 1 由政府将待征收土地纳入土地储备计划范围 内 负责拆除原农村居住用地和产业用地上的 建筑物 2 由乡集体自行通过协商进行旧村拆 除 并同时自行寻找下一步的土地一级开发合作 单位 第二 土地整理 1 位于规划绿化隔离 带范围内的非建设用地 通过 绿化还林 的方 式形成具有高效生态涵养职能的城市绿地 聘用 绿隔建设中的失地农民来完成此项工作 以解决 部分失地农民的就业 2 规划中建设用地进行 常规一级开发 第三 土地资源重新配置 1 用于建设农民安置房及其所需生活配套设施的用 地和绿隔产业用地在完成开发后 产权归还乡集 体 个别地块例外 乡集体仅具有使用权 j 2 其他开发完成的城市建设用地 通常为城市边缘 集团建设用地 通过 招拍挂 的形式进入土地 交易市场 少量与城市公益相关的用地 以划拨 形式出让 3 建成后的绿化隔离带 委托其所 在乡进行养护 并按照不同区位以及绿隔用地 类型标准 如公园绿地 景观生态林 一般生态 林 给委托管理的乡发放养护补贴 绿隔产业用地开发过程中的所有权和使用权 变化通过如下4 种情况进行描述 表1 1 乡集 体自行寻找开发合作伙伴对原农用地进行一级开 发 开发后土地所有权归乡集体所有 绿隔产业 用地上项目由集体所有自行经营或出租 2 原 农用地纳入城市土地储备开发计划 由市政府拆 迁征收 并进行一级开发后 所有权收归国有 使用权归乡集体 可由乡集体自主引进产业项 目 3 与 2 操作流程基本相同 但一级开发后 的土地所有权也归还乡集体 4 原农用地纳入 市政府土地储备计划 土地所有权收归国有 一 级开发后上市交易 3 2 土地利用方式与空间形态变化 根据北京 2 0 0 8 试行 用地编 号为m 9 的绿隔产业用地可作如下用途 商贸类 活动 包括批发零售用地 餐饮住宿用地 商业 金融用地等 工业与仓储用地 科学教育用地 文体娱乐用地以及公共设施用地 但产业用地不 能用于商品房开发建设用地 必须基于产业 解 决城乡结合部地区空间形态转型后失地农民的就 业问题并成为其收入主要来源 绿隔产业用地的 用途如此广泛 以至于很难将其与城乡规划中其 他任何一种传统用地类别进行比较 其名称易于 造成与 绿色产业用地 m 8 之间的混淆 但 绿隔产业用地 是为了建设绿隔过程中保持经 济平衡而规划的产业用地 绿色产业用地 则 是规划位于绿隔范围内建设强度极小的用地 主 要由无污染的环境友好型产业构成 如农业及公 园游艺设施 从开发后的城市空间形态变化来看 原本城 乡结合部地区低密度破碎化的建设用地 逐渐向 高密度集中式的用地形态进行转换 图5 区域 内用于产业的建设用地面积大量减少 分布趋于 集中 土地开发强度显著提高 图6 4 实证分析 以北京朝阳区为例 朝阳区拥有北京大面积的城乡结合部区域 全市绿化隔离地区总面积的4 6 和规划绿地面 积的5 4 8 位于该区形成边界内 按照北京市 雹 国 绿隔用地城镇建设用地 j 交付所在乡托管 o 毛蠢籍曩毽萎霎善笛霪芦 图4 绿隔产业用地规划实施流程示意 f i g 4s c h e m a t i cd i a g r a mo f l u p g b ii m p l e m e n t a t i o n 表1 绿隔产业用地实施过程中的开发主体与产权变更方式 t a b 1c h a n g e so f d e v e l o p e r sa n dp r o p e r t yr i g h t sd u r i n gl u p g b ii m p l e m e n t a t i o n 开发后所有权开发后使用权开发主体 路径 国有集体国有集体政府集体 1 2 3 4 绿隔范围 居性用地产业用地 一主要道路 图5 绿隔建设过程中城乡结合部地区空间形态变化示意 f i g 5c h a n g e so f t h es p a t i a lf o r mi nf r i n g ez o n e sd u r i n gl u p g b ii m p l e m e n t a t i o n 7 9 旨l 舢 卦l 鉴 端l 蔫 万方数据 青年论文 竞赛获奖 论文选登 城市总体规划 全区未来将由中心城 边缘集 团 第一道和第二道绿化隔离带4 个部分共同组 成 现状区域内土地利用呈现典型的城乡结合 部特征 图7 由于该地区的典型性 现有的大 部分绿隔实证研究都聚焦在了朝阳区f 谢新梅 规划前 t 业基地多域边界 生 规划后 图6 朝阳区小红门乡绿隔产业用地规划前后产业用地分布 f i g 6i n d u s t r i a ll a n dd i s t r i b u t i o ni nx i a o h o n g m e nt o w n c h a o y a n g d i s t r i c t 1 e f t b e f o r el u p g b ii m p l e m e n t a t i o n r i g h t a f t e r l u p g b ii m p l e m e n t a t i o n 资料来源 北京市规划委朝阳分局 朝阳区范围 i 旧城 乡行政单位区域 规划第一道绿化隔离地区 中心城 行政边界 规划第二道绿化隔离地区城市边缘集团 图7 研究范围概况 左图 北京中心城控规与朝阳区范围 右 图 朝阳区乡行政单位范围 f i g 7o v e r v i e wo fs t u d ya r e a 1 e f t r e g u l a t o r yp l a nf o rc e n t r a l c i t yi nb e i j i n ga n dc h a o y a n gd i s t r i c t r i g h t d i s t r i b u t i o no f t o w n s h i p si nc h a o y a n gd i s t r i c t 资料来源 北京市规划设计研究院 图8 左 朝阳区绿隔产业用地规划实施前产业用地分布 右 朝 阳区绿隔产业用地规划方案 f i g 8i n d u s t r i a ll a n dd i s t r i b u t i o ni nc h a o y a n gd i s t r i e tf i e f t b e f o r el u p g b ii m p l e m e n t a t i o n r i g h t a f t e rl u p g b l i m p l e m e n t a t i o n 资料来源 北京市规划委员会朝阳分局 2 0 0 8 杨小鹏 2 0 0 9 王吴 蔡玉梅 张文新 2 0 11 4 1 土地利用 以朝阳区为例 绿隔产业用地规划充分表达 了集约利用破碎化建设用地的目标 图8 本研 究基于2 0 11 年末该区的产业用地统计数据 发现 绿隔产业用地规划的实施速度从中心城向外依次 减缓 通过对规划产业用地未实施的原因进行统 计与分析后得出 拆迁困难 土地一级开发计划 推迟 一级开发主体变更 是造成规划绿隔产业 用地未能顺利实施的主要原因 其他延缓产业用 地开发进度的主要原因分别为控规变更以及原规 划方案选址处有难以移动的城市重大基础设施 如铁路运营车辆段和高压线走廊 图9 通过2 0 11 年5 月对朝阳区城乡结合部所有产 业用地项目的普查数据处理 普查数据包括17 6 个规划项目 19 1 6 个规划用地外白发形成的现状 产业用地数据 在规划项目中 7 0 个项目规划已 经实施 1 0 6 个项目尚未实施 可得到以下结论 表2 1 大部分项目和产业用地面积的产权归 集体所有 2 国有绿隔产业用地的开发强度远 高于集体所有的情况 前者的容积率几乎是后者 两倍 3 从单个绿隔产业用地项目的占地面积 上看 国有用地高于集体用地 将其与规2 1 j 用地 外自发形成的现状产业用地中的项目进行对比 可以发现经过规划后国有和集体产业用地的开发 强度都有显著提高 单个集体产业项目的占地变 化并不明显 但国有项目规模有所扩大 4 2 城乡结合部产业结构变化 随着产业用地空间形态的转变和政策指导下 的产业建设规范化 城乡结合部的产业结构 开 发方式 经营模式以及主营产业构成也发生了结 构性变化 仍以2 0 11 年5 月朝阳区产业用地普查 数据为基础 将产业用地研究对象分为规划已实 施产业 规划未实施产业和规2 1 j l 自发形成的产 业三组进行考察 分析结果发现 1 规划实施较快的项目大多以合作方式进 行开发 或项目本身无需开发新的用地 规划 产业项目中以协议 合作及出让方式进行开发的 比例有所提高 正在逐渐替代自建的开发方式 但自建仍是绝大多数已实施规划项目的开发方式 图1 0 2 在规划的产业项目中 以出租方式经营 的项目比例减少 相应增加了自主经营的产业项 目比例 在实施时序上 大部分已完成实施的产 业项目采取自主经营方式 而大部分规划尚未实 施的产业项目采用出租方式经营 图11 3 规划产业项目中 第 第二产业比重 一菡斟潜垫 一ty可laz兰zo刀m 而vv e n014甘艟u 瞎艟n墨vo广 zo时1m 014 万方数据 有所下降 第三产业比重增加 规划实施的产业 项目绝大部分属于第三产业 图12 4 规划外存在大量自发形成的加工制造产 业 这些产业在规划项目中将一并得到清除 取 而代之以大批零售批发用途的产业项目 在规划 的产业项目中 零售批发类项目实施较快 而住 宿餐饮 交通运输及物流仓储等对于硬件建设要 求相对较高的项目实施速度较为缓慢 图13 最后 绿隔产业用地规划对于当地劳动力 就业产生的影响 绿隔产业用地规划的目标之一 是为通过绿隔实施实现城市化的居民提供就业机 会 但规划产业项目实施现状表明 图1 4 规划 后的正规产业部门能够提供的劳动力岗位数量相 当有限 致使城乡结合部地区大部分就业行为仍 然发生在自发形成的产业中 且劳动力来源构成 并没有发生显著的结构性变化 仍以外来劳动力 为主 规划产业用地项目对于解决本地劳动力就 业的作用甚微 与规划目标的数量相比 表3 尚 存较大缺口 同时 由于各乡的区位不同 难以 保证与当地劳动力数量挂钩的规划产业用地规模 能够实现 规划以5 0 m 2 劳动力为各乡规划产业 用地规模标准 紧邻中心城区的乡集体普遍面 临土地资源稀缺的困境 在通过土地供养劳动力 的方面表现为入不敷出 4 3 改进措施 针对绿隔产业用地实施至今产生的问题 建议通过乡际产业用地指标的平衡 土地合作调 整 以及鼓励自发形成的高质量产业项目3 方面 来进一步完善北京绿隔产业用地的规划的实施 以推进北京绿隔建设 4 5 1 产业用地指标的乡际平衡 关于朝阳区绿隔产业用地的分析结果清晰地 表明 距离中心城区较近的乡普遍出现了土地余 量不足的问题 难以实现劳均5 0 m 2 的规划用地标 准i 而距离市中心较为偏远的乡则大量存在土地 余量 但由于本地劳动力数量不足而难以得到 土地启动使用的规划建设开发许可 同时 由 于其受到城市外溢作用不明显 开发的市场动 力不足 因此 通过合作方式在区域范围内进 行乡际产业用地指标平衡模式亟待构建 远离 市中心的乡集体可以通过协议方式 将规划的 产业用地指标转让给劳动力密集而可利用产业用 地不足邻近中心城的乡集体 以全区为整体 共同协作完成绿隔地区劳动力的安置和产业项 目的引进开发 盘活城乡结合部地区绿隔范围 外的机会用地 4 5 2 土地合作调整 规划产业用地未实施原因进行的归纳分析 结论表明 拆迁困难 土地一级开发计划推迟是 摹囊蛐 峨 i v o 0 南 王四蕾 e b d 6 6 0 十八里店豆各往 e 图9 左 朝阳区各乡绿隔产业用地已启动实施与规划总面积之比 右 规划产业用地未启动原因分析 f i g 9l e f t p r o p o r t i o no fi m p l e m e n t e di n d u s t r i a ll a n da r e ai nc h a o y a n g d i s t r i c t r i g h t r e a s o n sf o ru n i m p l e m e n t e dl u p g b i 表2 朝阳区自发形成城镇产业用地与规划绿隔产业用地指标统计对比 t a b 2a n a l y s i sa n dc o m p a r i s o no ft h es t a t i s t i c sa n di n d e x e so fs p o n t a n e o u s i n d u s t r i a ll a n d sa n dp l a n n e dg r e e nb e l ti n d u s t r i a ll a n d s 用地项目数用地建筑面积单个项目平均 权属量 h m 2 万m 2 容积率 占地面积i h m 2 规划未实施项目 国有 22 02 512 51 0 0 0 集体 1 0 4 1 4 85 0 9 9 7 206 7 1 4 3 规划已实施项目 国有 2 05 8 3 39 5 0 5 1 6 3 2 9 2 集体 5 0 1 0 4 7 8 9 18 008 821 0 规划外现存自发形成的产业项目 国有 2 35 7 4 72 08 60 3 6 25 0 集体 1 8 9 33 8 9 8 7 4 1 1 6 29 803 020 6 数据来源 朝阳区2 0 1 1 年5 月产业用地普查 北京市规划委员会朝阳 分局 撕赫 了忑i i 峨i 臌2 图1o 三种产业项目类型的开发方式对比 f i g 1 0c o m p a r i s o no ft h ed e v e l o p m e n tm o d e sa m o n gt h r e ed i f f e r e n tt y p e s o fi n d u s t r i a lp r o j e c t s 嘲 2 昭h 922 x 退 动 瞬 掺 现成 藏 实完 除未来更拆 尚尚变以 地发体难更土开主物变 状域发上规他现一开地控其 峨 黜 一 5 2 5 ke辜 呲 一抛彗蒋 8玎剖割引剖引引引引副 剥 3 发开 作建需议让台自无濞出 明开式方建作议体建设村台协集自建 万方数据 辩l 渺l 咧 荤 熟 啉7 蓑不明 图1 1 三种产业项目类型的经营方式对比 f i g 11c o m p a r i s o no ft h eb u s i n e s so p e r a t i o n a lm o d e sa m o n gt h r e e d i f f e r e n tt y p e so fi n d u s t r i a lp r o j c o t s s 彦 2 3 参1 4 5 2 6 0 3 0 一 莲 一 2 19 l z s 2 1 8 5 4 4 3 9 8 i i 住宿餐饮 房地产 居民服务 建筑业 交通运输与物流仓储 科研和技术服务 零售批发 t 文化娱乐 修理业 租赁和商业服务 卫生和社会服务 金融业 腻 i 三 剐幽 tj i r 一7c i 图1 2 三种产业项目类型的产业结构对比 f i g 1 2c o m p a r i s o no ft h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r e sa m o n gt h r e ed i f f e r e n t t y p e so f i n d u s t r i a lp r o j e c t s 坦划 自鞋形成 肾托数字表亍h 蠢数l 围1 3 三种产业项目类型的主营产业构成对比 f i g 1 3c o m p a r i s o no ft h em a i nc o m p o n e n t sa m o n gt h r e ed i f f e r e n t t y p e so fi n d u s t r i a lp r o j e c t s 造成绿隔产业用地难以在短期内落实的两个主要 因素 土地合作调整模式 可以在一定程度替 代或弥补单一征地模式所造成的不足 将城市开 发方式由政府主导转变为个人 集体与政府共同 合作的形式 马明菲 2 0 12 该模式的具体操作 方式为原来的农用地所有者无偿将土地提供给政 府进行一级开发 经一级开发后的土地被用作3 种用途 部分返还原来的土地所有者 可用作居 住安置及其配套用地及绿隔产业用地等 自留 为城市公共事业用地 如医院 学校 包括城市 绿隔 或出让给开发商 由于一级开发带来了土 地价值的上升 最初的农业地所有者虽然没有得 到 征地补偿金 但开发后的土地价值获得了 巨大提高并拥有完善的基础设施 从绿隔产业用 地规划实施流程来看 图4 其建设开发过程已 经体现了 土地合作调整 的思想 如对于农民 的补偿方式从单一货币转变为结合土地收益 产 业项目开发主体及城市化过程中的土地所有权变 化 但在实际操作过程中仍然难以避免政府以 征地者 的强势形象出现 如在开发后建设用 地分配的标准制定 部分用地一级开发流程对乡 集体的要价高昂 以及不同规划选址方案可能导 致返还集体的土地价格悬殊 因此 在土地合作 调整过程中 农民难免处于信息不对称的弱势 继而造成与政府的谈判成本过高 土地合作调整 需要土地储备部门和城市开发管理部门具有全 面完善的资金管理 经营和评估能力 实现政府 企业化 中国在这一方面尚处于起步阶段 德 国 日本 澳大利亚等国家和地区都已经进行了 相关实验 并提供了与该机制相关的宝贵经验 g e r h a r dl 19 9 7 但以土地权属返还的方式进 行城乡结合部地区开发 已无疑是较货币补偿 工作补偿和社会保障而言 出现较晚但更重要城 镇化新方式 明1 韭业业拘产产声 结一二三韭 第第第产 5 k删舶 铹 2 孓菩 淤 储仓流 务 物 服 业 与 术 饮 务理造 输 技发乐 餐产服管制韭运 和批娱业业宿地民共工筑通育研售化理融住房居公加建交教科零文惨金 i 一藩鲁潜壁 一tyl兰zd习ev币vv f 一n014持罐38雌罐 鉴 o广o zo 2 1m田 时014 储仓 流务 务务 物 服 服服 业与求 务会 饮 务理造输技发乐 商社 餐产服管制业运 和批娱业和和业宿地民共工筑通育研售化理赁生融住房居公加建交教科零文修租卫金 l 一 务 务 服 服 详 务 会 不 发乐商流社 业 批娱业和回和业 产售化理赁资贸生融信业营零文恪租物商卫金通农主 储 台流 务 物 服 与业 术 饮政务理输造 技 餐邮产服管运制业 和宿储地民共通工筑育研住仓房屠公交加建教科 固 万方数据 4 3 5 鼓励自发产业试点 为弥补规划及其执行过程中所显示的政府信 息不完美 一些乡村集体自下而上开始培育因地 制宜适合自身的产业 通过引入市场力量来破解 北京城乡结合部地区城镇化当前面临的困境 在 劳均产业用地面积严重不足也通常距离中心城更 近的乡村 农民正在利用其区位优势发展一些具 有自身品牌特色的零售业 如崔各庄乡拥有的华 北地区规模最大的奥特莱斯和高碑店乡的古家具 一条街 这些项目虽然目前在产业用地规划范围 和指标外 属于非法建设 但建设质量高 业态 完整 充满经济活力 且对周边区域的发展或辐 射作用大 这些项目的经济社会成效已经逐渐引 起城市管理部门的重视 通过后续一系列规范的 建设项目审批流程之后 一些成功的重点产业项 目将有可能补录进入符合规划的合法绿隔产业项 目之列 为当地劳动力带来更多的就业机会 5 总结 绿隔产业用地规划是北京独有的专向用地规 划 旨在借助建设首都两道绿化隔离带的过程探 索城乡合作的新模式 以取代传统的征地城镇化 路径 绿化隔离地区建设是一项包括了农民搬迁 土地征用 旧村改造 植树造林 城镇化等多个 方面的综合性城市规划建设工程 绿隔产业用地 作为其中重要的环节之一 具有增加农村地区就 业岗位与收入 重整城乡结合部破碎化土地 控 制流动人口增长 保持城市城乡结合部经济活力 等多种功能 绿隔产业用地的规划实施可以分为土地开发 与产业项目引进两个主要阶段 均体现了政府引 导与集体的合作关系 基于对朝阳区2 0 0 7 2 0 11 年绿隔产业用地实施情况的实证分析 可以得到 如下结论 从土地利用层面上看 产业用地实施 速度明显呈现由中心城向外围递减的趋势 原规 划选址地上物难以拆除成为大量产业用地无法实 施的主要原因 对农村产业的考察可以发现 产 业项目的开发方式 经营方式和主营产业都发生 了结构性变化 但规划项目所能提供的就业岗位 数量仍难以满足城乡结合部地区的本地劳动力就 业问题 绿隔产业用地承载的经济活动具有多样性特 征 体现了城乡统筹的制度创新 也是对于快速 城市化语境下城乡二元矛盾的缓解方式之一 针 对规划实施过程中产生的阶段性问题 建议通过 统筹平衡乡际产业用地指标 土地合作调整 以 及鼓励自发形成的高质量产业项目三方面来进一 步完善北京绿隔产业用地的规划与实施 单位个 6 0 0 5 0 0 0 0 4 0 0 3 0 o 2 0 0 2969 一啪 2 2 柏2 一讲明 7 2 1 厂7 8 1 8 0 规划已实施规划未实施规划外自发形成 已确定项目预测值 就业人员总数本地劳动力 图1 4 三种产业项目类型所容纳的劳动力数量及其结构对比 f i g 1 4e m p l o y m e n ta m o u n t sa n ds t r u c t u r e so f3d i f f e r e n tk i n d so f i n d u s t r i a lp r o j e c t s 表3 朝阳区各乡实际规划产业用地规模与本地劳动力数量统计 t a b 3s t a t i s t i c so ft h ea c t u a la m o u n t so fp l a n n e di n d u s t r i a ll a n da r e a a n dl o c a ll a b o rf o r c en u m b e r si ne a c ht o w n s h i po fc h a o y a n g d i s t r i c t 规划产业用地劳动力劳均规划产业用地面 乡名称 单位 h m 2 单位 人 积单位 m 2 g 动力 豆各庄 5 66 72 9 8 81 8 96 6 常营 3 66 23 8 2 39 57 9 王四营 7 40 98 3 6 48 8 5 8 十八里店 13 32 315 6 0 0 8 5 4 0 平房 6 5 5 47 9 2 0 8 2 7 5 来广营4 9 8 5 8 7 3 35 70 8 东风 192 23 5 0 05 4 9 1 南磨房 1 0 0 12 94 9 8 3 太阳宫 96 72 0 3 2 4 75 9 孙河 4 71 0 0 0 94 6 9 6 管庄 2 2 2 55 0 7 84 3 8 2 崔各庄 5 1 12 0 4 2 5 0 小红门 5 8 8 717 1 1 8 3 4 9 7 金盏 4 8 13 8 2 9 3 47 1 三间房 1 0 2 5 5 3 4 81917 高碑店 3 0 9 516 3 9 91 88 7 将台 86 34 8 7 5177 0 总计 7 3 2 8 5 13 9 6 2 5 5 2 4 9 数据来源 北京市规划委员会朝阳分局 本文获中规院杯 第七届中国城市规划学 会青年论文奖 暨 第十三届全国青年城市规划 论文竞赛 三等奖 文中图表除标注外 均为作 者自绘 二 88 洲l 晒g o 0 0 3 一狮馨蔫 8丁副剥引引剖引引副到副引剐 万方数据 青年论文 竞赛获奖 论文选登 you thpapera wards 参考文献 r e f e r e n c e s 1 周其仁 农地产权与征地制度 中国城市化面 临 的重大选择 j 经济学 2 0 0 4 4 i 19 j 一2 10 z h o uq i r e n p r o p e r r yr i g h t sa n dl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ac r i t i c a lc h o i c ef o rc h i n a su r b a n i z a t i o n j 1 c h i n a e c o n o m i cq u a r t e r l y 2 0 0 4 4 1 19 5 2 10 2 马明菲 北京城市边缘区土地合作调整模型及其应 用 j 城市与区域规划研究 2 0 f 2 s 2 i7 8 2 0 3 m am i n g f e i l a n dr e a d j u s t m e n tm o d e lf o r t h eu r b a n f r i n g ea r e a i nb e i j i n ga n di t sa p p l i c a t i o n j u r b a na n d r e g i o n a lp l a n n i n g 2 0 12 5 2 17 8 2 0 3 5 马明菲 伦敦绿环政策演变的理论背景及其成效 j 生态城市与绿色建筑 2 0 11 5 115 1 2 2 m a m i n g f e i t h e o r e t i c a lb a c k g r o u n d o f