论我国社区矫正制度的完善.doc

论我国社区矫正制度的完善内容摘要：从20世纪60、70年代开始，西方发达国家大力开展社区矫正制度，并取得很好的效果，积累了很多经验。在我国，监禁刑的弊端也逐渐被人们所认识，更有利于服刑人员回归社会，并能大量的节约刑罚成本的社区矫正制度越来越受到人们的关注。在建设和谐社会的历史背景下，深入开展社区矫正试点工作，改革和完善我国现有的社区矫正制度，引进吸收国外先进的制度和理念，对落实宽严相济的刑事政策，保障罪犯人权，进而构建我国完整的行刑制度具有重要意义。本文写作的目的和意义正在于通过中外对比、历史分析等方法观察我国社区矫正制度试点的现状，将其中的问题暴露出来，分析问题背后的原因，提出完善、发展社区矫正制度的设想。全文共计：15319字以下正文：一、社区矫正的概述（一）社区矫正的定义、特征最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部在2003年关于开展社区矫正试点工作的通知对社区矫正所下的定义是：“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下在判决裁定和决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”其特点在于：（1）社区矫正的对象是符合一定条件的罪犯。这个条件是指罪行比较轻微，不致于危害社会，不需要监禁或不再需要继续监禁。目前我国社区矫正的对象主要包括以下罪犯：被判处管制的；被宣告缓刑的；被暂予监外执行的(有严重疾病需要保外就医；怀孕或者还在哺乳自己婴儿的妇女；生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的)；被判处假释的；被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。在符合上述条件的情况下，将罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老弱病残犯以及罪行较轻的初犯、过失犯等，列为实施社区矫正重点对象。（2）社区矫正的管理者是专门国家机关。我国社区矫正的管理机关由各级政法委、司法行政机关、人民法院、公安机关、监狱管理机关等部门组成，形成“政法委统一领导，司法局组织实施，政法各部门协作配合，司法所具体执行”的工作格局。在司法局设立社区矫正办公室，在社区矫正办公室统一协调下，由司法所工作人员和监狱抽调的警察负责社区矫正的日常事务。（3）社区矫正具有刑事制裁性。社区矫正是一种刑罚执行活动，适用刑罚必然会给犯罪人带来痛苦，不仅使其因丧失某种权益而感到生理上的痛苦，而且使其因受政治上、道义上的否定评价和严厉谴责而在心理上感受莫大的耻辱。这就是刑罚对犯罪分子的惩罚功能。赵秉志，刑法学，北京大学出版社，2000年，第1版，第228页。行为人实施了犯罪行为，要处以刑罚是适用社区矫正的前提条件。（4）社区矫正具有非监禁性。非监禁性是指不将社区矫正的对象收押到监狱等刑罚机构中执行刑罚的特性。（5）社区矫正具有社区参与性。指社区矫正对象与社区中的社会生活密切结合的特性，它是区分非监禁刑与社区矫正的重要特征。如果没有社区参与的特征，没有犯罪人在社区中接受监督和帮助的过程，这样的非监禁刑就不属于典型的社区矫正。（6）社区矫正具有惩罚缓和性。是指社区矫正措施对犯罪人的惩罚程度较轻的特性。与监禁刑相比，接受社区矫正的犯罪人，不会被持续地剥夺人身自由，因而不会体验到被判处监禁刑的犯罪人所体验到的包括失去人身自由、遭受两性隔离、失去个人自主性和隐私等痛苦，对社区矫正对象的惩罚以及他们因此而体验到的痛苦，都是比较轻微的。（二）社区矫正的理论1国外社区矫正理论发展的社会背景（1）对犯罪认识的深化。因为犯罪学是刑法学与刑罚学的基础，所以对犯罪问题的认识程度，直接影响着刑事法律制度的发展。西方古典犯罪学派认为犯罪行为取决于行为人个人的意志，而与其他因素无关。其后出现的实证犯罪学派则认为，犯罪行为不但取决于行为人的个人意志，同时也会受到生理、心理、社会等其他因素的影响。随着社会学研究的深入，实证研究的方法更多的应用到犯罪学领域，其直接导致犯罪的实证学派对刑法和刑罚制度产生更多的影响，注重罪犯对社会的回归就体现了这种影响。（2）对人权的保护的进一步重视。纵观刑罚发展的脉络，它经历了由肉刑、死刑和流放刑为主，到以监禁刑为主，再到以非监禁刑为主的时代。这个发展过程也正是人权逐渐受到重视和发展的过程。社区矫正这一非监禁的刑罚执行方法，正是与对犯罪人给予应有的权利保障，使其更好给予社会重新结合的理念相适应。（3）刑事责任理论的发展。根据古典犯罪学派的观点，犯罪是自由意志的结果，那么惩罚意味着对犯罪行为的制裁，犯罪的刑事责任的根据应该是犯罪行为或说是符合犯罪构成要件的行为，这样有利于体现刑罚相适应的原则。而根据实证犯罪学派的观点，犯罪并不仅仅是个人意志的体现，犯罪是多种因素交互作用特别是社会因素影响的结果，因此惩罚不应意味着对“犯罪”的制裁而应意味着对“罪犯”的制裁。（4）二元的社会结构的确立。市民社会（其典型代表社区）从国家中分离出来，具有了独立于国家的主体地位。在资本主义和市场经济条件下，政治国家同市民社会分立，国家的权力受到限制，市民社会获得了相对独立的空间，形成以民主和法治为核心的二元结构。在这种社会结构中，刑罚权从国家手中分出一部分还给社会，从而为社会资源参与刑罚执行、犯罪控制提供了可能。以相对独立的社区为基础发展的社区矫正在二元结构的社会环境中获得了发展的空间。2推动我国社区矫正发展的理论基础（1）深化回归理论。该理论认为，所有罪犯都是可以回归的。从社会学和社会心理学的角度讲，犯罪是一种社会偏差行为，是社会化过程的缺陷或障碍所导致的。狄小华，“犯罪重返社会的必有之路”，，2002年7月。如果犯罪人被关进监狱，导致其社会适应能力降低甚至消失，使他们无法通过社会认可的方法和途径维持其在社会中的正常生活。无法想象一个每天都按着固定时间起床、出工的犯人能够适应纷繁复杂的社会。犯罪人来自社会，且仍将回归社会，所以改造罪犯过程就必须将罪犯置于多种社会关系构成的特定环境中，使其具有从事多方面的社会实践的体验。（2）犯罪标签理论。该理论认为，越轨并不是个人行为的固有性质，是他人运用法律规则惩罚“犯规者”的结果，而所谓越轨者只是一个被贴上犯罪标签的人，越轨行为只不过是被人如此标定的行为。谢勇，犯罪学研究导论，湖南出版社，1992年，第1版，第242页。 负面的标签是使他人自我形象受到长期损害的重要来源。该理论为美国学者提供了新思路：罪犯判刑是最深刻的“标签化”过程，代之以社区矫正措施可以减少标签化带来的负作用。（3）社会化与再社会化理论。社会化，是使人接受社会文化的过程，也就是作为个体的生物人成长为社会人，并逐渐适应社会生活的过程，经由这一过程，社会文化得以积累和延续，社会结构得以形成和完善。郑杭生，社会学概论新修，中国人民大学出版社，2001年第1版，第105页。社会化反映了社会与作为个体的人之间的相互作用的关系。当个人或社会某一方面条件不具备时，就可能出现社会化失败。这时就需要用再社会化进行修正。再社会化是在社会化基础上的社会化，是一种带有补救、矫正性质的社会化。社区矫正在社区中动员社区力量对罪犯进行教育改造，可以让罪犯最大限度地从社会交往中获得正面的社会化模式，弱化负面的社会化模式，从而达到再社会化的目的。（4）行刑经济、谦抑理论。刑罚作为刑事责任的实现方式应当是正义之罚、文明之罚。随着人类文明的发展和刑法理论进化，人们日渐认识到刑罚尤其是监禁刑固有之弊病。行刑经济化，追求的是以最小的投入来获取最大的预防和控制的社会效益。刑法上的谦抑，是指立法者应当力求以最小的支出少用甚至不用刑罚(而用其他刑罚替代措施)获取最大的社会效益有效地预防和控制犯罪。陈兴良，本体刑法学，商务印书馆，2001年，第1版，第76页。社区矫正符合经济学上的成本效益原则，有利于合理配置行刑资本，减轻国家在刑罚上的投入，节约矫正资源。（5）恢复性司法理念。与传统的报应性司法理念不同，恢复性司法认为犯罪就其本质而言，首先侵害的是被害人的权利，其次是侵害了社区的权利，最后才侵害了国家的法律秩序。张庆方，“恢复性司法”，刑事法评论，第12卷，中国政法大学出版社，2003年，第433页。因此，犯罪人的责任，不是被动地接受刑罚的处罚，而是积极地挽回因犯罪造成的不良后果，消除犯罪行为对被害人和社区的损害。这就要求在处理犯罪人和犯罪行为的过程中，应当考虑被害人和社区的需要。与此同时，恢复性司法认为，在犯罪发生后，除了犯罪人对自己的行为承担责任外，社区也应对处理犯罪负有责任，因为犯罪是社区关系不良的一种体现，社区成员应该对犯罪集体负责，每一个犯罪人身边的人都应该对犯罪人悔过自新提供力所能及的帮助和支持。同上，页496上述诸多理论学说和思想观念在不同时期、不同国家先后为社区矫正的实践提供了理论支撑，同时这些理论产生之后相互影响、彼此作用，进一步强化了社区矫正的合理性根基，奠定了社区矫正的理论基础。二、国外社区矫正的实践（一）国外社区矫正的执行机构和人员1外国社区矫正的执行机构在社区矫正制度发展比较完善的国家，大多都是设立专门的社区矫正机构负责社区矫正罪犯的执行、监督和管理。同时，社区矫正机构与监狱管理机构并不是并行的两个部门，而是由一个部门统管这两方面的工作。如：（1）美国社区矫正机构的设置在美国，社区矫正管理机构分为联邦和州两个层次。管理社区矫正工作的政府部门大部分是设在州一级的矫正局，负责对州监狱和社区矫正的管理。矫正局局长负责全面工作，下设分管监狱的副局长和社区矫正的副局长。州下属的市、县一般不设置社区矫正的行政管理机构，而是根据司法管辖区的需要直接设置社区矫正工作站，如缓刑、假释办公室、中途训练所这些机构。另外也有由法院分管缓刑工作的模式。刘强，社区矫正制度研究，法律出版社，2007年，第1版，第359页。（2）加拿大社区矫正机构的设置加拿大成人矫正管理机构（包括监狱和社区）采用两级管理体制，分为联邦一级和省一级。联邦负责刑期在两年或两年以上的犯人的监禁和社区矫正，各省或地区负责刑期在两年以下的犯人的矫正工作。许冷，“对加拿大社区矫正的考察、思考和借鉴”，犯罪与改造研究，2004年第11期，第23页。 各省（地区）也设有矫正机构，负责对地方监狱和社区矫正的管理。王增铎、兰洁、徐浚刚、杨诚，中加矫正制度比较研究，法律出版社，2001年，第1版，第142页。2国外社区矫正的工作人员（1）在西方国家社区矫正的工作人员主要由专职人员和志愿者组成。专职人员：美国正式的社区矫正工作人员约7万人，其中在缓刑办公室的有3.2万多人，在假释办公室的有1.03万人，缓刑和假释合署办公室的有2.6万多人。 陶郑忠，论我国社区矫正制度的完善，/misc/2006-02/06content-260402.htm 由于工作人员要求在监管方面，对服刑人员进行风险程度和需要程度的评估，然后对他们采取一般的管理、强化的管理或是特别的管理。在配合其它部门工作方面，为配合法院的判决和假释委员会做出的准确的决定，要承担撰写判决前报告、假释前报告的任务。在矫正的方面，要针对不同的对象设计许多不同的矫正方案。在提供服务的方面，要为被矫正人员提供技术的培训和工作信息，向有关部门推荐，帮助他们找工作，帮助解决家庭矛盾。所以为了避免在工作中的杂而不专，提高工作效率和专业化的管理，美国的社区矫正工作者一般都有非常细化的分工。在英国，中央和地方的缓刑机构工作人员共计1.75万人，成为矫正官，具有专业资格，经考试录用，专职从事刑罚执行工作，属国家公务员序列，有内政大臣任命，接受国家缓刑司的统一管理。司法部基层工作指导司，“英国社区矫正制度”，中国司法，2004年第11期，第85页。 加拿大的专业矫正工作人员中，专业人员有缓刑官、假释官、社区矫正官。他们一般都具有本科或硕士学历，经过专门的训练，在工作中实行专人负责制，并且对他们有严格的纪律要求。许冷，“对加拿大社区矫正的考察、思考和借鉴”，犯罪与改造研究，2004年第11期，第23页。志愿者：志愿者在国外的社区矫正中扮演着重要的角色。他们是社区矫正专职人员的重要辅助力量，他们有效地解决了由于社区矫正专职人员人力短缺所造成的被动局面，同时，由于他们不是公职人员，不容易和被矫正者形成对立关系，又因为他们往往与被矫正者都生活在同一个社区，更了解当地的生活环境和习惯。利用他们的特有优势，可以更有效地帮助被矫正人员，有效地减小被矫正人员和社会的隔膜，使他们能更顺利地重返社会。 (2)被害人参与到社区矫正在第二次世界大战之后，西方对民权更加关注，在刑事司法程序中以服刑人为本位和核心的传统司法受到人的批判和质疑。犯罪被害人学理论将犯罪看成是被矫正人和被害人之间的一种互动过程，要把被矫正人的权利和被害人的权利都要予以充分考虑。犯罪被害人学理论的影响使得被害人在社区矫正中所能起到的作用得到了更多的关注。如美国模范刑法典第305条附10条规定，假释委员会在决定假释时，应考虑受刑人、辩护人、被害人等的意见。被害人通过表达其所在犯罪中所受到的伤害的方式参与了社区矫正。在一些州，矫正机构将被害人被害状况陈述作为囚犯档案的一部分，或者根据被害人的要求，在对囚犯假释时必须考虑这些意见和观点。许多州的立法规定被害人可以直接向假释委员会提交被害人被害状态陈述。加拿大、英国、澳大利亚、新西兰、西班牙等国，关于被害人参与社区矫正的问题也从立法到实践，做了很多相关的规定和努力，并取得了很好的效果。（二）国外社区矫正的执行措施1国外社区矫正执行措施概述西方各国在社区矫正手段的设计上具有多样性的特点。以美国俄勒冈州为例：俄勒冈州社区矫正手段主要包括：在制裁方面的手段：工作中心、电子监控、家中拘留、日报告中心、强化的特别的监督、社区服务、社区劳务小组等。在服务和干预方面的手段：滥用酒精和毒品的门诊矫治、居住的滥用酒精和毒品的治疗、精神健康的治疗、对发怒的控制、认知的重建、对性罪犯的治疗、就业、教育、解决在危机状态和过渡期的居住条件、过渡期的服务等。其他措施：尿检、测谎器、对使用抗滥用毒品和酒精药物的罪犯提供资助、提供补助金等。2社区矫正的成功案例：美国迪兰西街矫正中心美国迪兰西街矫正中心是不依靠政府财政，完全依靠民间投资设立的民间组织。它的优势在于既实现了矫正的目的，又为被矫正人员提供了衣食住行等物质上的帮助，最终实现了让他们自信地、充满希望地重返社会。其特点在于：相信并正确使用社会的力量。其将开办企业与解决犯人矫治问题联系起来，将严格执法与犯罪人通过自己的劳动创造价值，严格管理与令犯罪人重树自信尊严，以及文化、劳动技能培训与改造罪犯紧密结合起来。传授方式具有激励精神。其矫正方式完全是上一届犯罪人将自己的矫正体会、经验传授给新来的。由于他们境遇相似所以彼此更容易沟通。接授者从传授者的改变和重塑中看到自己乐观的未来，从而激发新矫正者积极矫正自我。对于传授者，为新到这里的人作导师，对其自身是一种激励，使其发现自己的价值，树立自己对他人、社会有用的自信心。颜九红，“美国社区矫正的成功典范迪兰西街矫正中心”，北京政法职业学院学报，2005年第2期，第65-66页。三、我国社区矫正试点的现状及问题我国社区矫正的试点在推进我国刑罚制度发展的历史上具有里程碑的意义。2002年8月，上海市徐汇区斜土街道，普陀区曹杨新村街道，闸北区宝山路街道率先在全国开始了社区矫正的试点，2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了关于开展社区矫正试点工作的通知，确定北京、上海、天津、江苏、浙江、山东六省（市）作为全国首批社区矫正试点省市，2005年1月，两院两部又下发了关于扩大社区矫正试点范围的通知，将河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆12个省（区市）列入第二批试点单位。此外，辽宁、吉林、福建、江西、云南、宁夏等一些未被列入试点范围的省、自治区也自己开始了社区矫正的试点和前期准备工作。可见，社区矫正在我国发展的速度是迅速的。但是在这些令人兴奋的数字背后，一些现实的问题也同样摆在了我们的面前。 (一) 我国社区矫正适用率低的现状与问题1我国社区矫正适用率低的现状根据2006年10月的统计数字，在第一批、第二批社区矫正试点的18个省、市自治区中，其范围已发展到85个地市、375个县（区市）、3142个街道（乡镇）展开，北京、上海、江苏在全辖区范围内展开。在18个试点省市自治区中，现有社区服刑人员50083名，其中缓刑32882名，假释5783人、剥夺政治权利8074人、暂于监外执行1768人、管制1576人。李冰，“中国社区矫正试点工作概述”，社区矫正研究2006年北京国际论坛文集（2006），第78页。 可见，社区矫正在我国发展的速度是迅速的。但根据2006年最高人民法院在全国人大工作报告中的数字，2005年地方各级法院全年共审结一审刑事案件683997件，判处罪犯844717人。这样看来，虽然现有社区服刑人员五万人不能代表十八个省市的数字（在18个试点省市也没有完全铺开试点），更不能代表全国，但按照比例来说，我国社区矫正对象的比例还是很低。具体到一个省的情况，如浙江省在2002-2004年，全省各级法院判处非监禁刑分别占当年受刑事处分罪犯总数的23.1%、23.4%和27.1%；周步青，“浙江省法院适用社区矫正刑罚的现状、制约因素及对策”，中国司法，2006年第3期，第6063页。其中被判处缓刑的分别占当年受刑事处分罪犯总数的20.5%、20.8%和19.4%；被判处管制的分别占当年刑事处罚分总数的1.3%、1.2%和0.9%。2001-2003年，被假释罪犯分别占当年在押犯总数的0.70%、0.76%和0.60%。可见，相比较于国外70%以上的非监禁刑适用率，我国这一刑罚执行方式与国际刑罚发展趋势还有相当差距。2我国社区矫正适用率低的现状中存在的问题长期以来，在漫长的封建专制统治下所形成的重刑主义思想，在很大程度上左右着刑事决策者和执行者的行为。这一方面导致了我国以监禁刑为主体的刑罚格局，另一方面也使得现有的一些社区矫正措施在适用中受到人为的牵制。同样，在重刑主义观念的影响下，公众也缺乏对社区矫正制度的价值认同，“杀人偿命，犯罪坐牢”这一朴素而传统的报应观念还占据主流。所以，推进社区矫正制度的发展，逐渐提高适用率，首先必须立足现有情况，更新刑罚理念，实现刑罚理念的重构。（二）我国社区矫正适用的载体社区的现状与问题1我国社区的现状社区矫正的目的是让被矫正人能顺利地重返社会，而不是简单地对服刑场所的改变。所以社区在其中所起的作用是任何机构不能替代的。它要求被矫正人员所居住的社区的居民不是被动的接受，而应当是积极主动的参与其中。作者从太原市司法局了解到，依据山西省社区矫正试点工作方案，太原市社区矫正的职责分工分为领导机构、部门职责和工作队伍三部分。其参与的部门有人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、监狱管理机关、民政部门、财政部门、劳动保障部门和编制部门，却并没有体现出社区在其中应发挥什么作用。只是在工作队伍上规定了社区矫正志愿者主要由社区居民委员会干部和在社区内工作（居住）并热心于社区矫正工作的社会团体人员、社区服务人员等组成。在整个工作制度中与社区相关的也只是“社会帮教、公益劳动”八个字。而再没有更详细的操作手段。据作者的了解，其他省市的情况也大致如此，可见我国的社区矫正依然是以政府为绝对主导，社区的作用仅仅起到陪衬作用而已。2我国社区的现状中存在的问题社区是社区矫正得以存活的社会基础。从上述现状所体现的问题：首先是政府牢牢的把持着手里的权力而不愿将其一部分分给本应在社区矫正制度中起到重要作用的社区。从而使社区的作用仅成为点缀。但更主要的问题是社区本身也不足以担负如此重任。社区被定义为居民社会生活共同体，即表明社区是一种组织，具有自治性的特征，不同于一般国家行政组织。20世纪80年代后期，随着城市基层组织结构由单位制向社区制转变的重大变革，城市的基层组织逐步蜕变为城市社区，出现了城市街道社区和社区居委会，社区建设取得了一定的成绩。但从历史传统看，我国是典型的政治主导下的行政社会，大多数城市居民是以“单位人”的身份生活着，对政府存有强烈的依赖心理。在社区内基本上处于自管家门、不相往来的状态，对待社区公共管理一般比较消极。社区建设的现状离现代意义上的社区要求尚有较大差距。造成这一问题的根节是我国的市民社会没有能够很好的发育成长起来，致使社区自主管理的水平和能力较低，缺乏对社区治理上的自主性，社区中的许多建设项目必须由政府出面组织、协调，或由政府出资才能完成，其结果是政府管理社会的职能短期内很难转移给社区。（三）我国社区矫正执行机构的现状与问题1我国社区矫正的执行机构的现状我国公安机关在国家目前的刑罚体系中最主要的工作是刑事侦查，而对行刑监管则显得投入的力量有些不足。公安机关及其派出所在实践中也很难承担专业性极强的社区矫正工作。针对这种现实情况，2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在关于开展社区矫正试点工作的通知中规定：司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区矫正人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。监狱管理机关要依法准确适用暂予监外执行措施，并积极协助社区矫正组织的工作。公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区矫正人员，根据具体情况依法采取必要的措施；对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知（司法200312号）通知表现出对我国的社区矫正的执行机构做出的重大调整，即由原来的以公安机关为主转为以司法行政机关为主的格局。2我国社区矫正执行机构现状中存在的问题（1）忽视了社区矫正的刑事执法性质。街道、乡镇司法所和基层司、处、科系列不是也不应是国家的刑事执法机关。目前，司法科、所的工作职责包括：人民调解、法制宣传、对刑释、解教人员的安置帮教等工作。从形式上看，对刑释、解教人员的安置帮教与社区矫正似乎有接近和相似之处，但是，无论从工作的性质、工作的目的、工作的方法、工作的制度等方面都存在着本质的区别，其关键在于后者是刑事执法，前者则不是。因此两院两部的通知将刑事执法的主体扩大到基层司法所，理论依据和实践依据不足。（2）忽视了社区矫正是一个专业性、法律性很强的工作。社区矫正是一项专业性、法律性和政策性很强的工作，不是简单的现行人员的拼凑就可以完成的，需要培训、考核与严格的聘用选拔程序来科学、合理的配置。王顺安，“社区矫正的法律问题”，政法论坛（中国政法大学学报）2004年第3期，第108页。目前我国司法所原本就有七、八项任务，工作繁杂，现在又对其压上社区矫正的重任，这样，势必会使其由于难以集中力量进行管理而顾此失彼，类似公安机关对非监禁刑的执行，由于兼职很多，造成流于形式。（3）公安和司法行政机关共同抓社区矫正互相扯皮效率低下。“司法牵头、公安配合”虽然加强了对社区服刑人员的监管力量，但由于有两个部门共同管理，出现多头指挥、多头交办任务、多头检查、多头要数据材料的现象，在一定程度上存在职责不清、界限不明、衔接不利、效率不高、都负责又不负责的问题。在我国目前社区矫正试点的矫正机构由公安机关和司法机关“双主体”的设置方式无疑是一个进步，但从长远来看，这种模式已经成为制约社区矫正的“瓶颈”。（四）我国社区矫正工作人员的现状及问题1我国社区矫正工作人员的现状根据司法部司法行政机关社区矫正工作暂行办法第十二条的规定：“社区矫正工作人员应当由司法所工作人员、有关社区团体成员和社会志愿者组成。”因此，社区矫正工作者的构成应当是：司法所工作人员、社会团体成员、社会志愿者，各个试点市（县）根据本地区的特点又各有特点。以开展社区矫正最早的上海和北京为例：上海社区矫正工作人员来自三方面：一是监狱、公安系统的干警及司法所的干部，二是向社会招聘的社区矫正社会工作人员，三是志愿者队伍。北京社区矫正的基层工作队伍由专业矫正人员、协管员和社会志愿者三部分组成。专业矫正人员包括司法所干部和抽调的监狱劳教警察。协管员是从当地社区的人员中选聘，有相当一部分是下岗待业人员。社区志愿者主要由专家学者、知名人士、离退休干部、社区居委会成员、高等院校学生等组成。最近自主开展社区矫正的城市如山西省太原市，其试点社区矫正专业工作者主要由司法所与公安派出所的专职人员组成，其中司法行政系统的专职工作人员不少于3人。社区矫正志愿者主要有社区居民委员会干部和在社区内工作（居住）并热心于社区矫正工作的社会团体人员、社区服务人员、专家学者、知名人士、离退休干部、高校优秀学生、矫正对象的近亲属和原工作单位人员组成。 太原市杏花岭区社区矫正工作文件汇编，第5页。2我国社区矫正工作主体的现状中存在的问题目前的情况是矫正工作者队伍专业化程度不高，专业化训练不够，更多的是利用一般的法律政策和政治口号从事矫正工作。司法所的工作人员一般是兼职从事社区矫正工作；而监狱劳教抽调的干警抱有临时工作的态度，对于是否今后长期从事社区矫正工作持观望态度。因此，培养专业的矫正队伍，专业化的矫正人才不再是未雨绸缪而是现实的任务。除了工作人员素质亟待提高以外，还存在其它问题如，从目前浙江省司法所的队伍情况来看，存在着人员少，平均每个司法所1.65人；兼职多，大多数司法所得工作人员属于乡镇、街道内部编制，兼职现象普遍，如担任驻村干部、承担招商引资任务，这些都影响对矫正工作开展的思考和规划；队伍不稳定，调动频繁、流动性大。吴强军、徐祖华，“浙江省社区矫正实践”，上海政法学院学报，2007年第1期，第54页。 这些问题无一不是社区矫正制度在发展、完善的过程中无法回避并要求及时改进的问题。（五）我国社区矫正执行措施的现状与问题1我国社区矫正执行措施的现状我国的社区矫正的执行措施从社区矫正对象的接收、社区矫正对象的教育矫正、社区矫正的方法，社区矫正对象的监督管理到社区矫正对象的奖惩考核与终止都作了细致的极强操作性的规定。其中核心阶段是对社区矫正对象的教育矫正阶段，它基于因人施教原则、分类教育原则、以理服人原则、循序渐进原则、社会参与原则。对矫正对象进行入矫教育、思想文化教育、心理矫正工作、个案矫正工作、公益劳动、帮教解困、解教教育等阶段。以山西省太原市的社区矫正的执行措施为例。它分为11个步骤，分别是：审批机关的审批；送达，将法律文书和相关材料送达社区服刑人员经常居住地的县级司法局。登记，社区服刑人员到经常居住地司法所办理登记手续；建档，建立社区服刑人员档案，一人一档；制定矫正方案，运用社会学、心理学、教育学等针对矫正对象的犯罪原因、思想状况、家庭和社会关系等进行综合分析，制定矫正方案；建立监督考察制度，司法所与社区服刑人员的直系亲属或工作单位，居委会签订监督帮教协议；个案矫正，包括管理、教育、公益劳动、生活及就业辅助；考核，包括量化考核与定性考核；奖惩，包括管理性奖惩和法律奖惩；解矫；（11）备案。2我国目前社区矫正执行措施现状中存在的问题由于没有现成的经验和模式可资借鉴和参照，先期试点的省市在社区矫正制度初创时期，无一例外的吸收了监狱工作制度的设计思路和方法。比较有代表性的现象就是目前各试点省市出台的社区矫正对象奖惩考核办法，大多参照了现行罪犯奖惩考核办法或罪犯百分考核办法的结构体例、内容设置、计分方法、奖惩考核程序。尽管在奖惩具体适用条款的“宽、严”程度上进行了适度增减，但是社区矫正的本质特性没有得到更好的张扬和发挥，某些具体规定和条款的设计无不透露出较为明显的“重处罚、重管控、怕出事”的潜在意识。胡虎林主编，社区矫正实务，浙江大学出版社，2007年，第1版，第227页。四、对社区矫正完善的设想（一）提高社区矫正适用率的设想意识指导行为，社区矫正适用率的提高并不是仅仅在全国多搞几个试点就能做到。只有社区矫正的形式，在社区矫正制度背后却没有人们意识水平的提高，这种制度很难被广泛适用。要提高社区矫正的适用率，最主要的是提高人们的意识水平。这里所谈的意识，是指和谐社会理念和“宽严相济”的刑事政策。提高社区矫正的适用率，就要提高对和谐社会理念的正确理解水平。中共十六届四中全会作出中共中央关于加强党的执政能力建设的决定，提出了建设社会主义和谐社会的战略目标。从和谐社会理念中透露出的是对人的关注，对每一个个体的关注，当然包括对犯罪人的关注。而社区矫正制度中所体现出的正是对犯罪人的关注。由此看来，和谐社会与社区矫正是整体与局部的关系，是一般与特殊的关系，可以说社区矫正制度是我国社会主义和谐社会的重要组成部分。提高社区矫正制度的适用率要求人们加深对“宽严相济”刑事政策的理解。在2005年12月5日至6日召开的全国政法工作会议上中央政法委书记罗干同志的讲话，对“宽严相济”刑事政策作了全面阐述：“宽严相济”刑事政策“指对刑事犯罪区别对待，做到既要有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又要尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一”同时对于贯彻该政策也提出了具体要求：“贯彻宽严相济的刑事政策，一方面，必须坚持严打方针不动摇，对严重刑事犯罪依法严厉打击，什么犯罪突出就重点打击什么犯罪，在稳准狠上和及时性上全面体现这一方针；另一方面，要充分重视依法从宽的一面，要继续坚持教育、感化、挽救方针，有条件的可适当多判一些缓刑，积极稳妥地推进社区矫正工作”。中共中央政治局常委罗干同志在2005年12月5日至6日召开的全国政法工作会议上的讲话。所以要提高主要针对轻微违法犯罪人员和失足青少年的社区矫正制度的适用率，关键在提高人们，特别是公安机关、检察机关、法院和司法行政机关这些掌握国家公权力机关对此项刑事政策的理解、认识水平，使“宽严相济”刑事政策真正成为社区矫正制度适用的推动力量。无论是和谐社会理念中表现出对人的关注，还是“宽严相济”刑事政策中对轻微违法犯罪人员，对失足青少年表达出的“宽”。从社区矫正的角度而言，都统一于现代刑罚理念所表达的对人权保障的重视。树立人权保障的理念，达到保障被矫正人的权利的目的，主要通过两种途径：大力发展我国的经济和文化，促进社会的整体水平的提高。因为保障人权的水平的提高有赖于社会整体水平的提高。其次，文化上的繁荣是推动人们人权意识的强大动力。文化的繁荣是人思想自由的直接表现，是衡量人权水平的一个坐标。它可以通过各种媒介如：无线电广播、电视、网络、学校课堂等等启蒙人们的思想，挖掘人们的人权意识。被矫正人员对自己人权的坚决捍卫。即便是今天在法律中规定的看起来理所当然的权利，也曾是经过很多人努力争取甚至流血牺牲才得到的。何志鹏，“人权的来源与基础探究”，法制与社会发展(双月刊)，2006年第3期，第117页。社区矫正制度的出现，顺应了构建我国和谐社会的时代要求，也是认真贯彻“宽严相济”刑事政策的重要手段。随着和谐社会的理念的深入人心，社区矫正制度必然被更多的人所认可和理解，社区矫正制度也必然被更广泛的适用。（二）推动社区矫正的载体社区发展的设想社区是社区矫正的载体，社区矫正中的社区强调的是市民社会的社区，这是得以发挥社区的作用，达到社区矫正的目的的基础。我们要改变目前社区行政色彩浓郁的现状，发挥社区的主动性。使政府与社区的关系由领导与被领导的关系转变为相互依靠、辅助的二元化社会关系。实现社区发展除了作为基础的经济的发展外，其关键就是社区自治，实现社区自治的关键是在政府的重视、指导、帮助下让社区中居民积极参与。社区矫正制度的发展完善应当与社区的发展同步进行。如何实现居民的参与呢？培育和增强居民参与社区的公共意识和归属感。提高其参与意识，使其主动融入到居民参与中来。通过坚持社区需求本位原则，注重用共同需求、共同利益来调动广大居民参与的积极性。培育和发展社区自治组织。在增进居民参与方面，很重要的一点是社区组织的培育发展，社区组织主要包括社区自治组织、社区中介组织等。他们自身的发展直接关系到社区居民的参与程度高低。扩展居民参与渠道，使之制度化。在原有参与渠道的基础上，在社区建设的实践中，创造出一些新的参与方式，如听政会制度、人民联络员制度、居民小组自治、社区论坛、协调会、全民公决等。发挥网络优势，将社区事务上传到网上可以克服由于工作、生活等原因不能直接参与社区活动的缺陷。实现监督方式的多样化，监督也是居民参与的一部分。当前，社区监督除了信访、公众舆论、居务公开等途径外，在社区建设的实践中，还创造出了民主评议制度等。（三）推动社区矫正机构完善的设想借鉴美国的模式，设立专门的刑事执法机构，把监狱矫正和社区矫正进行统一管理。在国家司法部设立刑事执法局，在省、市、自治区司法厅设立刑事执行局，即将原来监狱管理局的工作管理职能进一步扩大，包括社区矫正。省、直辖市、自治区一级对基层的社区矫正实体工作机构实行垂直领导。根据垂直领导的要求，社区矫正工作者宜采取由省（直辖市、自治区）刑事执法管理部门直接派出，如省（直辖市、自治区）的刑事执行庭（局）在区或县派出社区矫正工作站，工作站向下属的街道或乡镇派出社区矫正工作者，根据工作量的多少决定派出人员的数量。如果有的省、直辖市和自治区地域太大或人口众多，可考虑按照地区设置二级行政管理机构，但完全没有必要在各市县区司法局一律设置社区矫正的行政管理机构。（四）推动社区矫正工作人员完善的设想1建立专业、稳定的社区矫正工作人员队伍社区矫正是一个专业性很强的制度，它要求其工作人员必须具备心理学、教育学、社会学、犯罪学等多方面的专业知识，同时还要求他们具备相当的实践经验。所以使我国的社区矫正专职人员的工作专业化是社区矫正发展的趋势。基于我国目前社区矫正制度的现状，我们应当对社区矫正专职人员的专业化分为短期培训和远期规划两个步骤。首先，针对我国目前的社区矫正官员的专业化程度较低的现状，应当对其进行集中培训，分期检查、测评等手段，使他们尽快掌握与其工作直接相关的专业知识，逐渐提高他们的理论素养。其次，从长远看，随着社区矫正制度的发展，被矫正人员数量的增加。对矫正官员的数量和质量都有全新的要求，所以从高校法学院开设社区矫正专业到在录用时注重专业人员的聘用等一系列措施，都要从现在起逐渐重视并实施起来。针对目前社区矫正工作队伍不稳定的现实，应当结合设立专门的刑事执法机构的设想，将目前暂调、借用或兼职的工作人员进行重新的分配，使其岗位固定化。保障并提高其工资待遇，使其能没有后顾之忧的专心于社区矫正事业的建设、发展、完善。2被害人参与到社区矫正针对有关社区矫正工作人员人手少，兼职多，流动性大的问题，让被害人参与到社区矫正。因为被害人的特点是，对于某一具体的犯罪行为，被害人的数量是确定的，人员是稳定的。同时由于被害人与犯罪人员因为犯罪行为所形成的特殊关系，使被害人对服刑人员的关注度和积极性，普遍的比其他大多数人员要高。正是由于具备这些天然的条件，使被害人成为社区矫正工作人员中的一部分有极大的可行性。让他们成为国家专职工作人员的得力的辅助者。（1）被害人参与到社区矫正的前期准备使被害人成为社区矫正工作的辅助者，要注意到这样一些事实，被害人的素质参差不齐，基本上没有事先受到过有关社区矫正的工作的训练。由于被害人的个性差异和受到犯罪行为侵害的程度不同，对服刑人员的态度也差强人意。所以发挥被害人的作用，前期的培训、沟通及执行过程中的指导帮助等措施至关重要，这些措施实施的效果的好坏，直接影响到整个社区矫正工作顺利开展。使被害人成为社区矫正工作的辅助者，要充分尊重被害人的意愿。被害人是否愿意参与到社区矫正中来，必须尊重自愿原则。还要做好对参与到社区矫正中的被害人进行有关社区矫正工作的知识传授。使被害人明白自己在社区矫正工作中的地位和作用，了解社区矫正的目的。最后是沟通和交流。通过在第三方参与下，使犯罪人与被害人双方能通过充分的交流和沟通，相互理解、包