银行监管体制变迁.ppt

组员 赵凯蒙 程飞卫静 张琦琦李振梁 龙旭婷 陈雅婷 01 我国金融监管机构的演变 02 美国金融监管机构的演变 03 04 英国金融监管机构的演变 欧盟金融监管机构的演变 国际金融业主要存在两种经营管理体制 一种是分业经营 分业管理的体制 一种是混业经营 混业管理的体制 世界各国金融业经营管理体制经过不断演变 伴随着经济 政治 社会 技术等因素的变化对制度的影响 大体上经历了从最初的简单混合经营到高级的行业细分经营的发展逻辑 我国金融监管机构的演变 1 Part 1 1 1948 1978 计划经济时期的金融监管制度 2 1978 1991 统一监管向分业监管的逐步过渡 3 1992 2003 一行三会 分业监管的确立 4 2014后 分业监管的完善2018 一行两会 中国金融监管体制的变革 一 中央银行监管 一行三会 分业经营 分业监管1 1948 1978 计划经济时期的金融监管制度 1948年12月1日中国人民银行正式成立 1949年新中国成立后 中国人民银行代表政府接管了 四行二局一库 为主体的国民党官僚资本的银行和保险公司 从1953年到1978年间 交通银行 建设银行先后被并入财政部序列 农业银行也被并入人民银行 从新中国成立到1983年 中国人民银行始终未能独立履行中央职能 也很难发挥监管作用 因而 大多数人认为 在此阶段 中国没有银行监管 但我们认为是因为在此阶段中国人民银行的双重职能 既是国家管理金融的机关 也是办理商业银行业务的机构 严重弱化了其监管职能 所以此阶段就只能算作中国银行业监管的萌芽阶段 2 1978 1991 统一监管向分业监管的逐步过渡 随着1979年中国农业银行开始正常运行 1983年中国建设银行的重新独立 1984年中国工商银行以及1994年政策性银行的出现 银行业市场开始繁荣起来 随着上交所和深交所的设立 证券市场开始复苏 保险市场也紧随其后开始重新恢复发展 至此我国金融市场海业经营格局也逐渐确立 各金融机构经营业务相互渗透 这样一个时代背景下的人民银行承担着两个使命 一方面根据国务院的决定继续行使其中央银行职能 制定和执行货币政策 维护货币稳定 另一方面根据1986年国务院 银行管理暂行条例 人民银行作为金融市场上的唯一监管者负责全面监督和管理市场上的所有金融机构 包括银行 证券 保险等 3 1992 2003 一行三会 分业监管的确立 随着20世纪90年代金融市场的繁荣发展 人民银行的综合监管能力不足 分业经营 分业监管 的发展方向被提上日程 1992年10月26日 中国证监会正式成立 统一监督管理全国证券市场 1998年证监会取代了国务院证券委的职责 形成了以中国证监会为主和集中统一的证券监管体系 1998年10月 中国保监会正式成立 使保险监管从中国人民银行金融监管体系中独立出来 分业监管的监管体制初步形成 2003年3月10日 第十届全国人民代表大会第一次会议通过 关于国务院机构改革方案的决定 明确成立中国银行业监督管理委员会 以下简称中国银监会 行使银行监管职能 同年4月28日中国银监会正式挂牌成立 2003年12月27日 第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过 中华人民共和国银行业监督管理法 以法律形式明确中国银监会的法律地位和职能 自此 我国 一行三会 的金融监管模式正式形成 4 分业监管的进一步完善 一是对 证券法 公司法 等多部法律进行了修订二是加强监管执法和丰富监管内容三是加强监管机构间的协调配合四是审慎性监管和功能性监管已被提到监管当局的监管改革议事日程 二 一行三会 一行两会 2018年3月13日 十三届全国人大一次会议召开第四次全体会议 听取国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明 其表示 金融是现代经济的核心 必须高度重视防控金融风险 保障国家金融安全 方案提出 将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合 组建中国银行保险监督管理委员会 作为国务院直属事业单位 这标志着中国金融体系监管框架将进入 一行两会 时代 1 一行三会合并前各自的功能 央行的功能 发行的银行 政府的银行 银行的银行证监会功能 统一监督管理全国证券期货市场 维护证券期货市场秩序 保障其合法运行 保监会功能 依照法律 法规统一监督管理全国保险市场 维护保险业的合法 稳健运行 银监会功能 统一监督管理银行 金融资产管理公司 信托投资公司及其他存款类金融机构 维护银行业的合法 稳健运行 2 合并后的功能 央行的功能 合并后央行的功能也有所加强 将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业 保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行 央行功能加强的意义 一是有利于确保发展与监管职能的切实分离 监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权 增强监管政策的透明度 从而保证监管者专注于监管 防止目标偏离 二是有利于防范化解系统性金融风险 在金融业综合经营趋势明显的背景下 金融风险跨部门 跨领域 跨行业传染并放大的特点明显 系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围 以近年来快速发展的万能险为例 其资金链条可能横跨银 证 保多个行业 从单个监管部门的角度看 都监管合规 风险可控 但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定 中国银行保险监督管理委员会的功能 依照法律法规统一监督管理银行业和保险业 维护银行业和保险业合法 稳健运行 防范和化解金融风险 保护金融消费者合法权益 维护金融稳定 3 合并的意义 1 银行业和保险业监管合并为一个监督机构 有利于集中整合监管资源 发挥专业化优势 从微观监管着手实施行为监管 统筹处置银行业和保险业一批风险点 去除多头监管提升监管效率 消除监管空白 提升银行业和保险业体系运行的合规性和稳健性 2 银监会与保监会合并 将强化金融监管统一性 二者合并将促进金融机构管理有效性的提升 有助于控制系统性金融风险 我国大型系统重要性金融机构主要集中于银行和保险领域 且银行已经成为保险资金的重要投资标的 因此 在制定相关机构的监管标准时 由统一的监管部门加以推进 可以将风险控制要求更好地协调统一起来 这对加强骨干金融机构的管理 进而对保证金融稳定和防范系统性金融风险起到至关重要的作用 美国金融监管机构的演变 2 Part 2 一 美国银行业监管历程 美国是世界上最早实行银行业管理的国家 因此美国的风险管理机制在全球金融领域位列前茅 被许多国家公认在监管方面相对成熟 高效率的 美国之所以能够形成国际熟知的高效监管体制 是因为其监管发展也是在不断改革中逐渐形成的 其演变过程为 管制 放松 重新管制 重新放松 不断演进 并且曾被经济学家称为 管制辩证法 的现象 总的来说美国银行监管的历史就是一个不断加强银行法律制度建设的过程 通过银行立法的不断发展以及长期的监管实践 美国逐渐确立了明确的银行监管法律框架 该框架包括了一家银行的设立 运营甚至是濒临危机状态下的解决办法的法律依据 过去一个世纪以来 美国银行业监管逐渐走上了规范化 系统化之路 监管权力也集中到了联邦政府层面 银行危机因此不再频繁出现 然而 从上世纪80年代至今 监管政策在摇摆中前行 下面一张图简明扼要地呈现了美国银行业监管变迁史 二 美国银行监管模式的优势 金融服务现代化法案 颁布以后 美国对其旧监管体系进行改革 建立起新的银行监管体系 相比旧的监管体系 新监管体系表现出以下优势 1 新的银行监管体系是 横向综合立法 克服了旧监管体系在新形势下的不适应性 将银行 证券 保险统一为一体 依法横向综合监管 2 新的监管体系的特点是功能型监管 新的监管体系对金融服务功能进行分类并制定相应监管制度 3 新监管体系实行的是伞形监管 即将美联储设定为金融控股公司的牵头监管人 成为金融控股公司的基本监管者 负责金融控股公司的综合监管 并协同财政部对金融控股公司的业务范围进行认定 三 美国银行监管模式的弊端 我们可以看到 美国银行业的稳健运行依赖于其庞大复杂的监管体系保证 但随着年次贷危机的爆发 也暴露出了美国的监管体系中也存在诸多的弊端 1 美国银行业的监管缺乏前瞻性的整体规划银行监管机构往往是在危机出现之后才成立的 由于缺乏有序的全局规划和统筹以及前瞻性不足 其危机预防功能存在一定的局限性 同时在处置日后出现的各种危机时往往也会力不从心 2 监管机构职责重叠 监管成本居高不下为了使重叠最小化 美国在设立银行监管机构时力图细分其监管职能 但一家统一的监管机构无论如何也比多家独立的监管机构的成本要低得多 3 监管机构间协调难度加大多个监管机构的存在可能增大监管协调的难度 并且监管机构职责重叠可能导致职责不到位 在一家银行同时受多家机构全部或部分监管的情况下 若出现问题 很可能出现监管机构之间互相推诱的情况 4 监管竞争导致监管标准下降和资源浪费由于双重多头监管体系的存在 对被监管机构的 管辖势力争夺 很自然的便在不同监管机构之间产生 英国金融监管机构的演变 3 Part 3 英国在金融领域长期奉行自律管理为主 监管为辅的自由主义政策 直到20世纪70年代 金融监管都通过非法定形式进行 主要依靠市场约束和行业自律 1946年首部 英格兰银行法 规定 经财政部批准 英格兰银行可对银行的经营行为进行指导 但并未付诸实践 20世纪50年代至60年代 英国经济向好 批发货币市场 银行间拆借市场等各类金融市场迅速发展 金融机构开始大量吸收批发性存款 资产负债表迅速扩张 一 分业监管格局20世纪70 80年代 1973 1975年 英国金融体系首次出现证券公司和大量中小银行的流动性危机 使英国政府意识到加强金融监管的重要性 1979年 英国首部 银行法 颁布 正式赋予英格兰银行金融监管权 同年 首部 存款人保护法 发布 金融监管逐步走上正轨 建立起分业监管格局 见图一 其中 英格兰银行负责监管银行业 贸易工业部下设的保险业董事会负责监管保险业 建筑协会委员会负责监管建筑协会 证券与投资管理局 SIB 及其下设的三家行业自律组织分别监管证券公司 投资与基金公司和养老金 SFA 证券与期货管理局 IMRO 投资管理监管组织 PIA 私人投资监管局 为证券与投资管理局下设的三家行业自律组织 二 统一监管格局20世纪80年代末 2008年金融危机 1986年 撒切尔政府进行了波澜壮阔的私有化改革 同时也推动了大规模的金融自由化 大幅度减少金融监管 随之带来了英国的 金融大爆炸 和席卷全球的金融自由化浪潮 但1991年国际商业信贷银行破产 1995年巴林银行破产等一系列事件 引发了公众对金融监管体系的质疑 同时英国金融业经营模式发生巨变 商业银行纷纷收购兼并证券经纪商 涌现出一批金融集团 分业监管难以适应综合经营的发展需要 暴露诸多缺陷 1997年英国政府提出了金融监管改革方案 剥离了英格兰银行的银行监管职能 新设一个全能的金融监管机构 金融服务管理局 FSA 负责对银行 证券和保险业进行统一全面的监管 2000年金融市场与服务法案 FSMA 实施 英国的统一金融混业监管体制正式建立 见图二 其中 英格兰银行主要实施货币政策 同时关注整体金融稳定 金融服务局 FSA 负责对银行 证券 保险等金融机构统一实施微观审慎监管 并对金融行业行为和金融市场实施监管 财政部负责金融监管总体框架设计和相关立法 三者成立三方委员会 自此形成 财政部 央行 FSA监管 的 三方共治 统一金融监管体系 图二 2008年金融危机前英国统一监管框架 三 宏观审慎监管体系下的超级央行和 双峰 监管2008年金融危机后 2008年 金融危机使英国金融业遭受重创 英国成为受波及最严重的国家之一 特别是2007年9月 第五大贷款机构 北岩银行爆发流动性危机 酿成了英国自1866年以来的首次银行挤提事件 引发了对监管体制缺陷的反思 危机爆发前 英国金融监管体系由财政部 金融服务局 英格兰银行三方组成 曾被认为是全球金融业最稳定的国家之一 但具体来看 财政部负责确立监管框架与金融立法 却并未赋予应对危机的责任 金融服务局对金融体系有统一的监管权 但不具备应对系统性金融风险的能力 英格兰银行虽负责制定货币政策和维护金融稳定 却没有配备必要的监管政策工具 因此危机爆发后 英国 三方共治 的统一监管缺陷暴露 2009年起 英国对金融监管体制进行了彻底而全面的改革 其核心思想是构建一个强有力的中央银行 2009年银行法 确立了英格兰银行作为中央银行在维护金融稳定中的核心地位 成为此次英国金融监管体系改革的前奏 2013年4月1日 2012年金融服务法案 生效 宣告英国新的金融监管框架正式建立 确立了英格兰银行负责货币政策 宏观审慎管理与微观审慎监管的核心地位 形成由审慎监管局和金融行为局构成的 双峰 监管模式 见图三 具体架构是 在英格兰银行内部成立金融政策委员会 FPC 负责宏观审慎监管 下设审慎监管局 PRA 与单独设立的金融行为局 FCA 一同负责微观审慎监管 直接监管英国约27000个各类金融机构 其中 审慎监管局对各类金融机构进行审慎监管 确保金融系统稳健发展 主要监管银行 存款 保险 信贷和大型投资机构 金融行为局负责对金融机构的业务行为实施监管 保护金融消费者权益 构建信息透明 公平竞争的市场环境 监管对象为其他金融企业 例如中 小型投资机构 保险经纪 基金等 两者相互协调合作 并受FPC的指导 2008年金融危机后的英国金融监管框架 四 被监管的监管者 三大委员会组成的英格兰银行组织架构2015年以来 2015年以来 英国当局对改革后的金融监管体系进行了更全面审视 认为两年多来 新的金融监管体系总体运行良好 但仍有待改进 一是审慎监管局作为英格兰银行的附属机构 微观监管措施和宏观审慎政策之间的协调成本依然偏大 二是英格兰银行监管职责不断加重 需要加强监督 问责和治理 为解决以上问题 2016年5月4日 英国议会颁布 2016年英格兰银行与金融服务法案 这标志着由货币政策委员会 金融政策委员会和审慎监管委员会共同组成的英格兰银行组织架构正式形成 也预示着英国因金融危机而形成的审慎监管局和金融行为局的 双峰 监管在2016年又发生了新的变化 这次的金融监管改革重点主要体现在强化对英格兰银行的治理及问责 终结审慎监管局的从属地位 首次允许国家审计办公室对英格兰银行资金使用效率及效益进行监管审查 同时全面推行高管及认证机制确保金融服务业高管人员为其监管失败负责 法案 将审慎监管局完全整合进英格兰银行内部 不再作为英格兰银行的附属机构 而是设立审慎监管委员会 PRC 强化央行审慎监管职能 同时设立货币政策委员会 MPC 形成货币政策委员会 审慎监管委员会 金融政策委员会负责货币政策 微观审慎监管和宏观审慎管理职能的框架 2016年后的英国金融监管框架 回看英国金融监管路径 在全球主要国家中 英国金融改革真可谓力度更大 反应更快 其模式的明显特征是由 超级监管者 转向 超级央行 在反思2008年金融危机教训的基础上 英国以增强中央银行 英格兰银行在金融监管体系中的地位为主线 围绕构建 双峰 体制下的监管机制 不断强化着中央银行实施金融监管和维护金融稳定的职能 尽管要追求英格兰银行这一央行的独立性 同时又要避免英格兰银行滥用垄断的货币发行权和金融监管权 英国议会和财政部依法对英格兰银行保持密切监管 发挥终极监督的作用 另外 在 2016年英格兰银行与金融服务法案 颁布后的一个月 2016年6月23日 英国公投脱欧 根据规定 英国完全脱欧需要两年 一旦英国正式启动脱欧程序 英国金融法案又该如何修改难下定论 其后续金融监管制度改革必然会对未来英国包括全球金融发展产生深远影响 欧盟金融监管机构的演变 4 Part 4 欧盟的金融监管分为三个层次 最高层欧盟委员会 负责金融法律 法规的制定 中间层欧洲中央银行 负责欧元区货币政策的制定和执行 最底层欧盟各成员国内部的监管委员会 负责对本国金融机构的监管 次贷危机爆发后 欧盟认识到现有监管体系并不足以防范及化解系统性危机 鉴于此 欧盟发布了一系列监管改革文件 如2008年4月签署了旨在解决跨国金融危机问题的 谅解备忘录 2009年6月欧盟理事会通过的 欧盟金融监管体系改革 2010年9月欧洲会议通过的 泛欧金融监管法案 2010年10月欧洲议会初步批准的 对冲基金监管草案 等 这些改革措施主要包括 欧盟金融监管体系改革 提出将宏观审慎监管和微观审慎监管结合起来 2010年9月22日欧洲议会决定成立欧洲系统性风险管理委员会 ESRB 负责监控和预警欧洲经济中的金融风险 欧洲中央银行地位加强 负责对银行 对冲基金 私募股权基金 信用评级机构的监管 加强成员国之间的金融监管合作协调机制 2011年 欧洲金融监管系统 ESFS 建立 旨在为欧洲金融业提供优良金融环境 避免发生大规模金融危机 金砖四国金融监管机构的演变 5 Part 5 金融危机前巴西的金融监管体制是典型的分业多头监管 最高决策机构是国家货币理事会 成员机构包括巴西央行 证券交易委员会 私营保险监管局和补助养老金秘书处 危机后巴西积极完善宏观审慎框架 2011年5月巴西央行内部成立金融稳定委员会 将宏观审慎政策职能更清晰地从货币政策中分离出来 该委员会负责监测系统性风险的来源 制定减缓风险的战略 在巴西央行内部协调各部门之间的职责 金融危机前俄罗斯采用分业 多头监管模式 保险业由财政部内设机构保险厅负责监管 银行体系的监管权力集中于央行 证券业没有独立出来 对商业银行经营证券业务的监管由金融市场监督局和中央银行共同完成 上述模式下监管机构职能重复 政出多门 各部门间的利益博弈从未中断 2013年7月 俄罗斯总统批准法案 规定俄联邦金融市场监督局对证券市场 保险市场 交易所投资和养老金等领域的监管职责转移至央行 由此明确了央行统一监管者的地位 法律同时赋予俄央行更多职能 央行将接管财政部和联邦政府制定金融市场监管标准的部分权力 参与政府起草相关法律和监管规定的过程 同时承担政策制定和监督执行两项职能 金融危机前印度实行分业经营和分业监管 印度储备银行作为中央银行主要负责制定和实施货币政策 管理外汇市场 同时对银行业实施监管 证券交易委员会 保险监管和发展局分别负责对证券业和保险业实施监管 危机后为加强监管协调 印度政府成立了 金融稳定与发展局 位于印度储备银行 证券交易委员会和发展局之上 其主要职能包括监管大型金融集团 实施宏观审慎监管 加强内部监管合作 普及金融知识和制定金融扩展计划等 金融监管机构的演变的启示 6 Part 6 一 正确处理金融创新与监管关系 我国金融体制建立从1978年改革开放至今三十余年 同美国等发达国家相比较 金融监管体系需要更多的改进 金融创新是金融体系发展的内在动力 是金融市场快速发展的助推器 金融创新为消费者提供了更加丰富的产品和服务 使市场交易更有效率 然而金融创新同时是把双刃剑 在带来收益的同时 也带来风险 我国正处于金融市场加速发展期 美国次贷危机使我国对金融发展重新审视 但不能因噎废食 禁止金融创新 应当采取相关措施为其提供高效有序的金融市场环境 同时也增大金融创新品种的监管力度 二 加强对金融消费者及投资者保护 我国金融业迅速发展的今天 金融产品种类之多 创新之快 结构之复杂 不是普通的金融消费者可以全面了解和掌握的 金融市场中的信息不对称 欺诈行为 内幕交易等行为屡见不鲜 因此 针对金融消费者和投资者保护立法 维护金融消费者的合法权益作为金融监管的目标之一 是保证金融市场公平 公正 公开的基本前提 在立法进一步完善的同时 为保护投资者与消费者的权益 银监会 证监会和保监会可设立消费者金融保护部门 一方面 加大对相关金融机构的监管力度 解决道德风险问题 另一方面 提高消费者与投资者维权意识 通过合法途径保护自身权益 三 增强中国人民银行的监管职能 美国金融监管改革将美联储地位进一步加强 使其成为监管系统内的最高权威机构 使美国监管模式真正发展为伞形监管模式 随着经济金融的深入发展 目前我国分业经营 分业监管的模式 已经难以做到风险全覆盖 存在着金融监管空白 四个金融监管机构相互之间是平级机构 相互之间都不存在约束力 当出现金融监管边界模糊的时候 就会出现监管机构之间监管不协调 监管缺失 容易形成金融监管空白 缺乏对系统性风险的防范 因此 有必要从我国国情出发 借鉴国外经验教训 发挥央行在金融监管中的主导作用 增强中国人民银行的监管职能 四 促进宏观审慎监管和微观审慎监管分工协调 从我国金融业发