金融支持扶贫开发的困境及对策建议以和顺县为例.docx

金融支持扶贫开发的困境及对策建议以和顺县为例樊月英（中国人民银行晋中市中心支行山西 晋中市030600）摘要：近年来，金融扶贫开发工作取得了突出成 就。 但是，贫困地区经济金 融 发 展 滞 后 问 题 没 有根本改变。 本文就贫困地区金融服务面临的难题进行了深入调查，对其主要特点进行了梳理总结，并针对存在的问题提出相关政策建议。关键词：扶贫开发；金融服务中图分类号：F832.7文献标识码：B文章编号：1007-4392（2014）07-0054-03一、贫困县经济金融发展的基本现状（一）基本县情及经济发展状况地处晋中的和顺县属于太行老区，第一、二、三 产业基础薄弱，贫困问题突出。2002 年被确定为国 家扶贫开发重点县，2006 年省委、省政府实施太行、 吕粱（简称“两区”）扶贫开发战略，虽然脱贫的步伐 较大，但是由于历史原因及自然禀赋的种种限制，仍 未摆脱国家扶贫开发重点县的基本现实。作为典型 的经济欠发达地区，和顺县面临扶贫攻坚与协同可 持续发展的双重任务。近年来，随着国家新一轮扶贫开发重大战略的 深入实施，和顺县正进入转型升级发展的黄金时期。2013 年和顺县完成地区生产总值 42 亿元，同比增 长 10%；工业增加值 22.6 亿元，同比增长 17.6%；固 定资产投资 51.1 亿元，同比增长 13.6%；社会消费 品零售总额 10.7 亿元，同比增长 13.1%；公共财政 预算收入 6.3 亿元，同比增长 18.5%；城乡居民人均 可支配收入 17771 元，同比增长 11%；农民人均纯 收入 4366 元，同比增长 14%。这些经济指标都反映 了和顺县在追赶式发展，但目前人均指标远远低于 全国平均水平，仍属于经济欠发达地区。（二）金融发展态势及主要指标完成情况目前，和顺县设工商银行、农业银行、建设银行、 农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄和邮储银行 7 家银行业金融机构，营业网点 34 个，从业人员 450 人。城市商业银行等金融机构挂牌在即，将为和顺县 金融市场注入新的生机与活力。小额贷款公司、担保 公司迅速发展，促进了和顺县投融资体系的创新，丰富了融资渠道。截至 2013 年 12 月末，全县金融机构各项存款余额达 723769 万元，较年初增加 39058 万 元，增长 5.70%；低于全市存款增长 9.21平均水平3.51 个百分点。各项贷款余额达 207868 万元，比年 初增加 68701 万元，增幅为 49.37。虽然 2013 年贷 款增速高于全市 20.79的平均水平 28.58 个百分 点，但信贷总量与经济总量依然严重失调，中小企业 融资十分困难。二 、 金 融 支 持 贫 困 地 区 经 济 发 展 面 临 的 困难及问题（一）经济结构调整慢，难以产生资金洼地效应一是经济转型步履艰难。和顺县经济结构不优， “一产小、二产粗、三产弱”的产业发展格局没有从根 本上改变，农业产业规模小，产业化水平低，工业产 业链条短，附加值不高，旅游要素尚不健全，服务水 平不高。和顺县属资源大县，是全国 100 个产煤重点 县之一，80%的财政收入依赖于煤炭产业。近年来， 受煤炭市场不景气影响，价格持续低迷，部分企业被迫 相 继 停 产 ，2013 年 全 县 煤 炭 企业开工率仅为 62%。去年该县规模以上企业实现利润-35819 万 元，亏损企业 11 户，亏损企业亏损额 44577 万元，同 比增亏 19320 万元。二是农业产业化程度低。和顺县是一个典型的 山区农业县，由于受自然、气候条件制约，农业生产 基础较差，农民收入低而不稳，非农产业增收困难。 加之缺乏产业化企业集群，农村专业合作社、农业生 产基地和经销渠道等建设滞后，农业特色经济集约 化经营水平低，经营以散、小为主，不能形成整体规54华北金融2014 年第 7 期模效应。如小杂粮种植、肉牛养殖等农畜产品虽有特色，但缺少科技型农业产业化龙头企业带动，规模 总量小，科技含量低，农民收入难以提高，形成不了 规模效应和品牌效应。至今还有 5.1 万人口的生活 处在贫困线以下，城镇化率低于全市 5 个百分点。三是投资拉动力度较弱。和顺县经济总量偏小， 缺乏大项目、好项目的支撑，在全市排位靠后。2013 年投产的 23 个生产项目规模小、带动能力弱。今年 新建项目大多数前期准备不充分，具有可支撑的大 项目不多，经济增长乏力。落后的基础设施，严重影 响了该县经济的可持续发展。（二）金融服务功能难以适应多元化融资需求一是金融机构种类少。目前，和顺县银行业以 工、农、建、农发、邮储和农村合作金融机构为主，中 小股份制商业银行、国家开发银行缺乏，难以满足实 体经济多元化服务需求。加之非银行类金融机构发 展缓慢，保险公司、小额贷款公司规模较小，证券公 司、融资租赁公司、消费金融公司等金融或准金融机 构在和顺县还是空白。二是产品创新能力弱。目前，国有商业银行经 营的都是上级行授权的业务产品，农村合作金融机 构和村镇银行等地方法人机构受技术、财力等限制， 只能依托省联社或控股商业银行技术支持开展业 务，不能根据客户需求自主创新具有地方特色的金 融产品。三是信贷自主权限小。近年来国有商业银行各 项信贷权限上收、部分行业信贷投放被限制，致使大 量资金难以投放本地市场。据统计，2013 年末，工、 农、建三大国有商业银行各项贷款余额为 3.45 亿 元，仅占全县各项贷款余额的 16.60%；新增贷款2.23 亿元，为全县新增贷款的 32.46%，主体作用发 挥不充分。四是融资结构较单一。目前和顺县社会融资主 要以金融机构贷款为主，2013 年，全县新增社会融 资规模为 11.36 亿元，其中：人民币贷款为 6.87 亿 元，占比 60.48%。至 2013 年底，该县只开办票据贴 现业务，而企业债券、短期融资券、集合票据、中期票 据、集合信托等融资领域尚未涉足，直接导致全县企 业融资难、融资规模小。五是保险保障功能差。目前该县仅开办矿山环 境污染责任险种，而矿山责任险、公众火灾责任险在 和顺鲜有开展，主导农产品如小杂粮、双孢菇等都没有纳入政策性农业保险，玉米的保险保障额度偏低，不足以抵御自然灾害，严重影响农民参保的积极性。（三）抵押担保体系难以满足有效信贷需求一是担保方式欠缺。企业可供作为金融机构的 抵押物品种少，目前，和顺县没有大规模的仓储业， 没有森林资源、集体土地使用权等流转市场，银行业 无法有效设定存货质押、仓单质押、森林资源抵押、 集体土地使用权抵押等担保方式，一定程度上制约 了企业和农户创业的融资能力。如办理商品融资业 务，受商业银行总行商品目录限制，能质押的商品种 类非常有限。二是担保基金作用有限。和顺县现有 2 家担保 公司，两家担保公司的注册资金共 1500 万元，担保 机构筹集的基金规模小、实力弱，支持企业融资作用 非常有限，担保基金的杠杆作用未能得到有效发挥。 即使按照不超过担保基金 5 倍数额发放贷款的规 定，全县担保机构理论上可担保贷款不超过一亿元， 远远不能满足辖内企业日益增长的融资需求。同时， 贷款反担保条件过严、手续繁杂、门槛过高等问题， 导致小额担保贷款工作难以可持续发展。三是中介体系建设落后。和顺县的各类评估公 司不仅数量少，而且级别低、资本少，加上收费偏高 且不规范，增加了企业融资和银行处置抵债资产的 难度与成本。目前，全县没有 1 家信用评级公司，只 有县级会计师事务所 1 家，房地产评估公司 1 家，土 地评估机构 1 家，机动车鉴定评估公司 1 家，市级中 介机构在当地展业的也少，而且这些中介机构对企 业评级各自为政，受利益驱动按要求评级现象普遍 存在，不利于银行业机构授信。（四）信贷体制机制束缚，难以确保扶持政策的落实一是全国统一的“有扶有控，区别对待”信贷政 策难实施。大型银行实行信贷管理全国一盘棋，在和 顺县等国家重点扶持地区没有实行相对宽松的行业 准入、授权授信管理等政策，制约了基层银行机构支持当地经济的能力。如和顺县绝大多数规模工业企 业为高污染、高能耗的煤炭、镁铝等矿产品初加工企 业，因不属于国家重点支持行业，大型商业银行总行 普遍对其设立较高门槛，要求基层行审慎支持，严重 制约了当地工业的发展。二是企业融资担保难落实。和顺县企业均属于 中小微企业，一般都存在自有流动资金不足、抗风险55金融支持扶贫开发的困境及对策建议能力弱、信用评级不高。而银行不直接办理信用贷款，需要依靠担保贷款解决其资金，但担保体系又不 健全。三是宏观政策措施难配套。上级出台的有关扶 持政策内容太抽象，且没有具体的督导措施，市级银 行机构难以配套实施，最终形成不了硬性约束。再 加上和顺县政府管理能力和财力限制，致使扶持政 策难以落实。（五）门槛高、贷存差大，难以增加有效信贷投放 近年来，国有商业银行多运用贷存比例或贷款 限额、内部资金转移价格、增加贷款追加利润任务等 措施，促使信贷资金从低效高险支行向高效低险支行移位和集中，以提高整个系统的资产质量和效益。 这些措施虽提高了自身效益，但却造成大多数县级 支行发放贷款不如毫无风险的上存资金，或者归还 上级行借款，导致不少高效低险的信贷重点投放区 域贷存比例结构优化进程受阻，制约了商业银行系 统整体资产质量和经营效益的提高。2013 年末，和 顺县各项存款 和贷款余额分别为 723769 万 元 、207868 万元，贷存比仅为 28.72%，比全市平均水平 低 20.9 个百分点，作为支持县域经济发展重要力量 的国有商业银行，常常扮演的是“抽水机”而不是注 入者的角色。三、金融支持贫困地区发展的对策及建议（一）制定适合当地的金融扶贫实施细则，促进贫困地区经济协调发展由于贫困地区的经济发展状况差异明显，各地 金融扶贫的力度和措施也各有侧重，具体到县级层 面，当地政府应针对中国人民银行等七部委出台的关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指 导 意 见，主动指导协调金融办、人民银行、扶贫办等相关 部门，制定出台贫困地区金融扶贫实施细则，对贫困 地区的金融扶贫工作进行统一的规划和指导，推动 贫困地区金融服务一体化、信贷市场一体化、金融生 态建设一体化，进而推动贫困地区经济社会持续健 康发展。（二）改革创新金融信贷管理体制，促进贫困地区金融资源回流强化以贷存比为主要内容的县域金融考核体 系。对在县域吸收存款的金融机构，制定明确的提高 贷存比目标，并按年落实。引导存款资源向贷存比 高的金融机构流动，探索“存贷挂钩、以存引贷”的金融资源高效管理模式。对新设立金融机构准入实行约束性措施，对贷存比长期不达标或连续下降的机 构可以探索实行县域金融市场退出制度。（三）着力推进贫困地区信用体系建设，促进贫困地区金融环境优化加大贫困地区金融知识宣传普及力度，深入开 展“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”以及“农村青 年信用示范户”创建活动，不断提高贫困地区各类经 济主体的信用意识，营造良好的农村信用环境。同 时，稳步推进农户、家庭农场、农民合作社、农村企业 等经济主体电子信用档案建设，完善信用评价与共 享机制。积极探索多元化贷款担保方式和专属信贷 产品，大力推进农村青年创业小额贷款和妇女小额 担保贷款工作。（四）加大金融产品和服务方式创新力度，促进贫困地区金融服务水平集约化金融机构应积极探索开发适合贫困地区现代农 业发展特点的贷款专项产品和服务模式。大力发展 大型农机具、林权抵押、仓单和应收账款质押等信贷 业务，进一步拓展抵押担保物范围。结合农户、农场、农民合作社、农业产业化龙头企业之间相互合作、互 惠互利的生产经营组织形式新需求，健全“企业+农 民合作社+农户”、“企业+家庭农场”、“家庭农场+农 民合作社”等农业产业链金融服务模式。（五）大力发展资本市场，促进贫困地区融资渠 道多元化金融主管部门应鼓励证券交易所、保荐机构加 强对贫困地区具有自主创新能力、发展前景好的企 业的上市辅导与培育工作。加大私募股权投资基金、 风