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迈向种族融合的艰难一步 美国年公平住房法出台背景探析（此文发表于历史教学2007年第8期）韩玲 （河北大学 人文学院 河北 保定 071002 ）摘要：美国年公平住房法是六十年代联邦政府住房种族融合政策的核心法案。它的出台有着方方面面的促成因素，除了传统的种族隔离法令吉姆克劳法在六十年代民权运动的震撼下面临终结以外，现实社会中居住隔离的复杂化、个别地方公平住房法的制定、六十年代白人黑人心理上的微妙变化以及南方种族主义者的妥协都对联邦政府制定这一法案起了重要作用。公平住房法的制定标志着联邦政府在促进种族融合的道路上前进了一大步。The Analysis of Causes of the Fair Housing Act of 1968 of AmericaHAN Ling1 作者简介：韩玲（1977），女，河北沧州人，河北大学人文学院教师。 LIU Wei(College of Humanities, Hebei University, Baoding 071002, Hebei China) (Foreign Language School of Baoding , Baoding 071000 ,Hebei China)Abstract: The Fair Housing Act of 1968 was a key bill passed by American Federal Government as a result of housing racial mixture policy. Different factors caused its appearance. Except that traditional racial segregation, shaken by civil rights movement, came to an end, enactment of regional fair housing acts, slight change in psychology of American white and black in 1960 and compromise of southern racialists all played an important role in making this act. Enactment of the Fair Housing Act of 1968 marked the improvement of promoting racial mixture for Federal Government.种族居住隔离(本文主要考察黑白两种族之间的隔离)制度是当今美国大多数都市中比较显著的一个特征。房屋不仅仅是一个隐蔽处，它更是一个人社会、经济、政治地位的象征，因此，住房隔离绝不是一个孤立的社会存在。在美国黑人隔离区内，贫困和失业成为常事，许多孩子出生于未婚妈妈，大多数家庭享受不到福利，辍学盛行，道德堕落。凡此种种，都成为制约黑人迈向成功的重要因素，使他们成为社会的底层阶级，同时也成为社会的不稳定因素。六十年代美国的城市骚乱大都发生于大城市的贫民窟和黑人隔离区，它既是对住房和就业等方面种族歧视和隔离的抗议，又反映了对恶劣居住环境的怨恨，这是住房问题影响政治和社会稳定的明显力证。事实已经说明，仅仅依靠资本主义市场的自发调节，已经不能满足美国黑人最基本的居住需要，同时也不能防止住房种族歧视和隔离对经济和社会稳定的消极影响。1 陈宝森 .美国经济与政府政策-从罗斯福到里根M.北京:世界知识出版社，1985.唯一解决问题的途径就是政府从外界进行干预。六十年代联邦政府住房种族政策融合政策在这种背景下出台了。这一政策出台的方方面面的促成因素，即是本文主要讨论的问题。一、“吉姆克劳”2 “吉姆克劳”原为1835年一首黑人歌曲的名字，内战后黑人从法律上获得平等的公民地位，但遭到白人各方面的隔离。后来习惯于将黑人制定的各方面种族隔离的法令总称为“吉姆克劳”法.法的终结对美国社会的不满是20世纪60年代是美国黑人群众骚乱的主要原因。60年代的美国经济繁荣并没有给黑人带来多大益处，黑人在继续遭受着贫困和失业的同时，还必须面对种族歧视和种族隔离的压力。早在罗斯福实行新政时，黑人民权问题就得到关注，之后杜鲁门消除军队中的种族歧视更是振奋人心。但到60年代，民权和平等仍然只存在于黑人的憧憬当中，而且残酷的现实逐渐将这种憧憬打碎。种种不满均引发了黑人青年频频发动骚乱，希望以暴力方式引起美国政府及全社会的关注。因此，从1963年开始，城市种族暴力冲突日益增多，其规模也不断升级。19611969年共发生大大小小的各类冲突达2500多起，大型种族暴力冲突主要集中在19641968年。其间，除学生反对越战、青年反主流文化和妇女运动等相关的暴力冲突外，共发生239次大型种族暴力冲突，直接参与人数达20多万，造成约2000人死亡，8000多人严重受伤。其中仅1967年发生的大规模种族暴力冲突即多达150多次，有8次因警察无力控制局势而由联邦军队最终平息。所以，到1967年，社会陷入前所未有的大动荡和危机中。种族暴力冲突在国内成为头号问题。3 梁茂信.都市化时代20世纪美国人口流动与城市社会问题M.长春:东北师范大学出版社，2002.黑人在长期斗争中取得的某些方面的民权动摇着传统的“吉姆克劳”法。自1896年最高法院认可了“隔离但平等的原则”之后，黑人受到的种族隔离和种族歧视合法化。在全国有色人种协进会的推动下，20世纪40年代，“隔离但平等”屡遭挑战：在1941年一起有关火车上种族隔离的案件中、1946年一起有关公共汽车上种族隔离的案件中、1948年一起有关出租住房方面黑人受歧视的案件中、1950年一起有关火车快餐中种族隔离的案件中，黑人均以胜诉告终。1948年在谢利诉克雷默一案中，最高法院宣布，住房中“限制性公约”是不合法的 。4 Eleyand , Lynn W. and Casstevens, Thomas W.,The Politics of Fair Housing Legislation: State and Local Case StudiesM.San Francisco: Chandter Pub. Co, 1968.1954年5月17日，最高法院对“布朗诉托皮克教育委员会”一案的判决具有历史性意义。这一大案涉及5个案件，原告都是反对州或地方政府在公共教育中实行种族隔离的法律。有色人种协进会派马歇尔律师出庭。他通过大量事实，以口若悬河的雄辩一一分析了种族隔离对学童的不良影响 。最后，最高法院推翻了“隔离但平等”原则，判其为非法。5 陆镜生.美国人权政治M北京:当代世界出版社，1997.这些判决结果从法律上消除了学校种族隔离，揭开了制定种族融合政策的序幕。肯尼迪上台后于1962年颁布了一个旨在消除联邦资助住房中的种族隔离的11063号行政命令。这是联邦政府出台的第一个关于促进住房中种族融合的政策。它规定了“平等住房机会”的原则，要求在联邦所有或经营的房屋以及联邦拨款的“城市复兴计划”和“清除贫民窟计划”中消除种族歧视，但又默许联邦主管部门对这一规定敷衍塞责，不予贯彻。6 王旭.美国城市史M.北京:中国社会科学出版社，2000.虽然这个命令形同虚设，且公然对违背其原则的行径听之任之，但它的出炉最起码标志着联邦政府被迫面对住房中种族隔离的问题。在约翰逊的推动下，国会通过了具有空前影响的1964年民权法。该法不仅废除在公共设施中的种族隔离，而且宣布因种族、肤色、宗教、性别或民族而实行就业上的种族歧视为非法。7 关于1964年民权法全文，详见：/siles.htm。下载日期：2003年12月该法第六条款还规定禁止联邦资助的项目和活动中实行以种族、肤色或国籍为基础的歧视。这里应该包括联邦资助的公共住房项目，但并没有被明确提出来。1964年民权法，无论在历史上还是在政治上都是一个分水岭。在此之前，联邦政府所通过的规章法案都是有关具体事物的种种规定和标准如铁路、波长、食品和药物，以及度量衡的标准等，而民权法则是一个新的起点，其目的是改变美国人的习俗和态度。8 西奥多怀特.美国的自我探索总统的诞生（1956-1986）M.北京:中国对外出版翻译公司，1985.1965年，小马丁路德金在亚拉巴马的塞尔维亚举行了声势浩大的和平示威。慑于黑人的压力，约翰逊推动国会又通过了第二个民权法，即1965年选举权法。它规定禁止1964年总统选举中登记的选民不到选民总数50%的州和县在选民登记时实行文化验查和其他歧视性措施，授权司法部长派联邦检查员到这些地区监督选民登记。9 杨生茂、陆镜生：美国史新编A.北京:中国人民大学出版社，1991.这两个法案基本上从法律上摧毁了重建以后美国南部形成的“吉姆克劳”法，足以动摇南部种族歧视和种族隔离的根基。但是，在取消就业、学校、公共设施中的种族隔离和享有平等公民选举权方面都取得了法律上的明确认可之后，住房领域的种族隔离仍是联邦政府种族融合政策中一直回避的一个主要方面。民权运动中所取得的每一个胜利，都加速了民权运动，而且给黑人一种成就感，使他们有一种能取得更多成就的冲动。长期遭受住房种族隔离之害的黑人，决不会放弃在这方面取得平等的权利。尤其在60年代住房种族隔离更加严重的情况下，要求取消这方面的种族隔离必然成为黑人取得一系列成功后下一步要追求的目标。二、居住隔离的复杂化正当黑人民权主义者为追求平等而不断斗争的时候，白人种族主义者、房地产商及联邦政府中的许多官员仍不遗余力地维护并夯实居住隔离的篱藩。种族居住隔离已经不仅是一种法律制度，而且成了人们的一种习惯 。黑人隔离区得不到政府资助，贫穷、设施差、教育差、犯罪率高，只有走投无路的黑人才搬入，所以黑人隔离区只有更恶化的趋势。到50年代，种族隔离发展到相当严重的程度。当一个黑人进入白人居住区时，他或者被驱逐出去，或者当黑人居民超过总数的50%以上时，白人居民便离开此居住区，另寻其他住房。此社区进行一次快速的种族转换。10 Tobin,Gary A., Divided Neighborhood: Changing Patterns of Racial SegregationM.Newbury Park, Calif: Sage Publications, 1987.60年代是白人郊区化的高峰期。原因之一就是50年代中期开始的民权运动，到60年代已开始向北蔓延。在全国示威暴动此起彼伏的情况下，大量白人离开中心城市，迁往郊区；另一个原因，随着战后第三次科技革命的蓬勃发展，美国经济呈现一派繁荣，国民收入普遍增加，大批白人步入中产阶级，使得他们有能力离开中心城市 ，迁往空气新鲜，充满自然风光的郊区。白人大量外迁的结果是将黑人贫困人口更加牢固的隔离在中心城市。原来还只是中心城市范围内的隔离，现在又出现一个郊区与中心城市的隔离，白人主要居住在郊区，黑人主要居住在中心城市。当然，60年代后半期，由于联邦政府低收入公共住房项目在郊区的增加，黑人郊区化也有较大发展（其高峰期在70年代）。六十年代这10年的前半部分每年达20，000人，后半部分每年增加到200，000人。但是，这些进入郊区的黑人中，大部分是居住在与中心城市黑人区紧密靠近的地方，实质就是城市黑人区的扩展与延伸。例如，在克利夫兰地区，移居郊区的黑人主要是城市黑人聚居区向东克里夫兰的扩展。谢克海茨（Shaker.Heights）和沃伦斯维尔（Warrensvile）（紧靠城市的郊区）在60年代末居住着80%的大都市区郊区黑人。在华盛顿地区，60年代的黑人郊区化有34发生在普林斯乔治县（紧邻哥伦比亚特区黑人区）居住区内。11 Danielon,Michael N., The Politics of ExclusionM.New York: Columbia University Press, 1976.60年代，尤其是后半段，政府资助住房项目在郊区的增多使黑人郊区化加速，但同时也引发了郊区白人对资助住房项目的反对。这种反对往往在欠富裕郊区是最严重的。在维斯特切斯特调查（Westchester Survey）中，60%的低收入调查者反对资助住房，而只有36%中上层收入的郊区人持此观点。之所以为此，一是低收入郊区很容易吸引资助住房项目和黑人，而富裕的郊区因地价昂贵而可以摆脱资助住房项目。而且他们往往住在无工业社区，常常缺乏低收入住房项目发展所需的地方公共交通和其他公共设施，原因之二，富裕郊区人在遭到资助住房的“侵袭”后，有能力“逃离”，而低收入郊区居民“逃离”的机会有限。12 刘绪贻,李存训.富兰克林.D .罗斯福时代M.北京:人民出版社，2002.行文至此，不难看出，中心城市住房种族隔离模式在郊区重演。或者说，住房种族隔离模式除继续在中心城市肆虐外，又出现了郊区与中心城市及郊区内的种族隔离。这比以前单纯中心城市内的种族隔离则更加复杂，且解决难度较大。三、来自地方的挑战20世纪40年代，在纳粹专制恐怖肆虐和美国参加第二次世界大战的背景下，美国的种族问题变得日益敏感。此前，种族歧视和隔离在种族优越论的保护下堂而皇之、合情合法的存在着。美国参战后，为宣扬战争的正义性，极力鼓吹种族平等，诋毁希特勒的种族优越论。也就是说，当美国在欧亚战场对种族主义者屠杀灭绝之际，正值其国内种族歧视盛行之时。这极大的激发了美国的种族矛盾和斗争。这一现象在拥有众多犹太人的纽约尤为明显。1943年在纽约哈莱姆区爆发了一场严重的种族冲突，5名黑人死亡，损失500万美元的财产。13 Hawley, Amosh H. and Rock,Vincent P., Segregation in Residential AreasM.Washington D.C.: National Academy Sciences, 1973.二战后，当民权运动日益勃兴之时，住房问题还不是人们极为关注的一个问题，但它并没有被忽视。随着反歧视、反隔离运动在美国社会生活中的全面展开和逐渐成功，黑人的民族自尊和自信也日益增长。消除住房方面的歧视与隔离提到了议事日程。纽约是最早针对住房歧视和隔离问题进行立法的州。1939年，纽约州立法机构规定：在公共住房中，任何人不得因种族、信仰、肤色或国籍而遭受歧视。14 美 吉尔伯特C菲特,吉姆E里斯.美国经济史M.辽宁人民出版社，1981.直到1957年12月30日，纽约市通过了第一个公平住房法，此法不仅禁止歧视行为发生在联邦资助和拥有的住房中，还规定部分私人住房中也不得存在歧视行为。接着，1961年，纽约郊县也通过了类似的公平住房法。15 张立平.林登约翰逊与民权法J.美国研究,1996,2(122).截止到1967年7月1日，全国大约40个城市、22个州及哥伦比亚特区、一个大都市县、波多黎各岛、维尔京群岛等都采用了类似法律，而且许多法律至少包括了部分私人住房市场。16 Schill ,Michacl H. and Fridman, Samantha，The Fair Housing Amendments Act of 1988:The First DecadeJ . Cityscape: A Journal of policy Development and Research, Vol.4,No.3,1999.这些立法的制定和实施增一方面强了黑人反居住隔离的信心，另一方面对联邦政府制定相关政策起了刺激和借鉴作用，进而使公平住房法由地方性政策向全国性政策转变。四、60年代白人和黑人微妙的心理变化二战后25年是美国经济高度发展的时期。美国经济平均每年增长3.5%，国民生产总值由1946年的2000亿美元增长到1970年的10000亿美元，家庭平均收入在1947年约3000美元，1965年增至6000美元。实际购买力自1946年至1960年期间增长22%，到70年代又增长38%。17 Denton ,Nancy A.,Half Empty or Half Full: Segregation and Segregated Neighborhood 30 years After the Fair Housing ActJ. Cityscape: A Journal of policy Development and Research, Vol.4,No.3(p58),1999.对白人来讲，作为经济发展的最大受益者，随着自身经济力量和国家经济实力的增长，有了这样一种心理，即美国是不可战胜的，白人在美国的地位是不可动摇的。黑人即使取得一些民权也无法改变这一事实。这种群体性心理的变化对黑人民权运动提供了一个有利条件，即使对最敏感的住房问题，白人态度也发生了变化。随着其他方面反黑人情绪的降低，白人对混合居住区的态度渐趋好转。1948年和1968年一些美国学者进行了两次相同的调查，问题是：假设在收入、教育和社会地位方面相当的黑白种族居住同一街区，你将作何反应？受调查的白人中，回答一点也不介意的人数比例从36%升到76% 。其他类似的调查也得出同样的结论。 同时，黑人在经历了两次世界大战后，平等意识和自信心也有所增强。在战争中，黑人与白人一样立下了汗马功劳。美国参加二战后，黑人报名参加者有300多万人，正式入伍者117.4万人。1944年底，美国陆军中服役的黑人为70.2678万人，海军中为16.5万人，海岸警备队中0.5万人，海军陆战队中1.7万人，在海外服役者大约50万人，其中有20万在太平洋地区。日本偷袭珍珠港时，亚利桑那号战舰上的黑人炊事兵多里米勒用机关枪打下4架敌机，荣获海军十字勋章。在意大利战场，完全由黑人组成的第92步兵师，因作战英勇而荣获1，200枚奖章。最值得赞扬的是全部由黑人组成的第99驱逐机中队和第332战斗机中队。前者在欧洲完成3，500次飞行任务，在空中击落敌机110架，在地面摧毁敌机150架，创造美国驱逐机队的最佳成绩；后者由著名黑人战斗英雄小本杰明O戴维斯上校指挥，但任远距离护航，保证美国空军轰炸机深入巴尔干、波兰、罗马尼亚和德国执行轰炸任务，功勋卓著，荣获罗斯福总统颁发的集体嘉奖令。美国陆军不得不承认：按比例来说，黑人所得表扬数同白人所的表扬数一样多。18Yinger,John, Sustaining the Fair Housing ActJ. Cityscape: A Journal of Policy Development and Research, Vol.4, No.3(p107),1999.战争培养了黑人的自信,也证明了黑人不比白人差。但60年代的繁荣似乎并有给黑人带来什么。直到60年代晚期,黑人的平均收入才及白人的60%左右。在住房方面，根据1968年联邦住房管理局（FHA）的一项调查，从1962年11063号行政命令（1962年肯尼迪总统颁布，内容是取消联邦资助住房中的种族隔离）发布到1967年底，该局管理的公共住房中，黑人住户的比例略高于 3%，许多有资格的申请者仍被隔离在贫民窟。而且，无论用那个历史时期的标准来衡量，60年代多数美国人日益富裕的时候，另外15%左右的贫民阶层并未从中受益。而这些贫民阶层中多数是黑人。这种挫败感激发着黑人的斗争情绪，根深蒂固的种族隔离和歧视理所当然成为人民的斗争目标。当法律上将学校、就业、公共设施中的制度性种族歧视和隔离消除后，并且黑人也取得平等选举权后，要求消除住房中的种族隔离和种族歧视成为水到渠成的事。五、南方种族主义者的妥协早在1966年，约翰逊总统就向国会两院提交了一份包括开放主宅在内的民权提案， “禁止在出售或出租一切住房时实行种族歧视”。众议院对约翰逊的提案进行了修正并通过。在参议院，该提案遭到了攻击，以少数党领袖德克森为首的南方共和党参议员反对开放住宅条款,9月13日，约翰逊在白宫花了90分钟的时间