商业银行退出录论文定稿.doc

我国商业银行的市场退出机制研究XX 金融学 083金融（X）班 20083029XXX指导老师：徐金喜 讲师摘要：商业银行的特殊性，决定了其面临着巨大的风险。随着我国加入WTO和金融体制改革的深入，银行之间的竞争日趋激烈，所面临的风险日益加大，这无疑增加了商业银行经营失败的可能性。建立和完善我国商业银行市场退出机制，引导问题银行安全退出成为我们亟需解决的问题。本文以金融理论为理论基础，在深入研究商业银行市场退出对银行体系效率和金融稳定影响的基础上，分析了国外商业银行市场退出状况，通过考察我国商业银行市场退出的现状，并对构建我国商业银行市场退出机制及有关的配套措施等进行了探索，笔者认为应该从以下几方面入手：首先，政府应该建立与退出程序相配套的法律法规。其次，设计科学的风险预警体系。再其次，建立存款保险制度。最后。改善我国金融机构退出的市场环境。关键词:商业银行；市场退出；风险预警；存款保险制度 research of Chinas commercial banks withdrawal mechanismAbstract：The particularity of commercial banks, decided its are facing huge risk. With Chinas accession to the WTO and deepening of reform in financial system, banks and other financial institutions between the increasingly fierce competition, facing increasing risks, this is an increase of the commercial banks of the possibility of failure. The establishment and improvement of Chinas commercial bank market withdrawal mechanism, guide question bank safety exit become a problem to be solved urgently Basing on financial theories, this paper investigates the influence of commercial bank withdrawal form market, Analysis of foreign commercial banks withdraw from the market status. Through recall Chinas commercial bank withdrawal history, the author gives some proposals on bank withdrawal problem, detail as follows:First of all,the government should establish and exit procedures related laws and regulations. Secondly,the design of a scientific risk early warning system.Thirdly,the establishment of deposit insurance system. Finally, to improve Chinas financial institutions to withdraw from the environment. Key Words: Commercial Bank; Market Withdrawal; Risk warning; Deposit Insurance System 目 录一、商业银行退出机制概述.1（一）商业银行退出机制的概念.1（二）商业银行退出机制的分类.1二、建立银行市场退出机制的原因及必要性.2 (一）发生银行危机的可能性.2（二）银行市场退出必要性分析.3三、商业银行市场退出机制的比较分析.4（一）海外银行退出的一般特征.4（二）通过海发行的关闭看我国银行退出的现状.6（三）我国银行退出存在的问题.7四、完善我国商业银行退出机制的建议.9（一）建立和完善商业银行市场退出的法律法规.9（二）完善银行风险预警机制.12（三）建立存款保险制度.13（四）改善金融机构退出的市场环境.14结束语.14参考文献.16金融是现代经济的核心，它担负着社会融资、投资、结算的重任，它渗透到社会生产、流通、分配、消费各个环节，也联系着千家万户的寻常百姓。建立健全银行市场退出机制，完善相应的配套措施，将有助于银行优胜劣汰，优化银行的资源配置和运作效率；有利于及时化解银行不良资产和其他风险隐患，降低银行业的系统性风险；有利于强化银行的激励机制和自我约束机制，促其高效稳健经营；有助于推动银行并购重组，丰富银行的成长模式。进而提升我国银行业的整体竞争力，为我国银行参与国际竞争奠定坚实的基础。一、商业银行退出机制概述 （一）商业银行退出机制的概念涉及到商业银行市场退出的相关法律规定主要有中华人民共和国商业银行法、金融机构撤销条例、公司法以及民法通则等。其中，商业银行法第七十二条提到“商业银行因解散、被撤销和被宣告破产而终止”。金融机构撤销条例第一章第二条中“撤销是指中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，并予以解散”；民法通则第四十条和第四十五条对企业法人退出市场用的也是法人终止的提法。（二）商业银行退出机制的分类1.偿付法偿付法是指联邦存款保险公司容许银行破产并在10万美元的保险额度内偿付存款。在运用偿付法时，存款超过10万美元的储户一般能收回其价值的90%。例如：1991年11月鉴于自由国民银行的规模很小，联邦存款保险公司并不担心它的倒闭会对银行体系产生严重的影响，所以决定运用偿付法关闭该行。2.公开银行救助公开银行救助指的是政府或中央银行对面临倒闭风险但仍在营运的银行机构实施包括贷款、捐助、存款、购买资产或承接负债等在内的财务援助，以使其得以持续经营。2007年3月次贷危机，出现了大规模的银行亏损和倒闭。为了应对这次金融危机，2008年10月美国国会批准了一项总额7000亿美元的“不良资产救助计划”，给与了美国政府在未来2年购买金融机构不良资产的广泛权力，给与了财政部特别授权以购买、持有、出售住宅和商业抵押贷款以及相关贷款支持证券。到2009年4月，政府已经为全国500家银行提供了近2000亿美元资金。3.收购与接管政府、中央银行或银行保险机构找到一个愿意兼并银行的合作者来对银行进行重组，并由它接管倒闭银行的所有存款。政府、中央银行或银行保险机构可以通过提供补贴贷款或购买倒闭银行的较差的贷款来对兼并者提供帮助。购买和接管法的实际结果是政府、中央银行或银行保险机构对全部存款提供了保证。1991年1月4日星期五，波士顿的新英格兰银行宣布预计四季度亏损额达4.5亿美元，超过银行2.55亿美元的资本金。在接下来的48小时内，存款人在银行里排起了队去银行提取现金。波士顿的新英格兰银行，在美国的银行持股公司中名列第33位，资产超过200亿美元。联邦存款保险公司采取了“大银行难以倒闭”的政策。1月6日星期天晚上，联邦存款保险公司开始介入，制止了银行的挤兑活动，并同意担保新英格兰银行所有的存款，并且迅速找合作者购买新英格兰股票。联邦存款保险公司和该银行的购买者不断给银行注入新的资本，从而保住新英格兰银行。二、建立银行市场退出机制的原因及必要性（一）发生银行危机的可能性1.商业银行存在投机行为商业银行发现经营恶化后，出于自身利益的考虑，往往容易铤而走险，选择高风险高收益的资产项目，力图挽回损失，弥补亏空。如以高于市场利率的方式高息吸收存款，并高息放贷。对于商业银行来讲，高息存款是硬负债，到期必须偿还；而高息发放的贷款则属于软资产，借款企业在承受不起高息负担的情况下，往往选择毁约，银行无法及时收回贷款造成的破产，风险随之增大。2.商业银行内部风险控制制度不完善及时识别欺诈行为和防范内部交易，是关乎商业经营安全的重要环节，不完善的内控制度是问题银行产生的一个重要原因。1995年英国巴林银行破产的主要原因就是，内控制度不健全，从而使得一个普通的交易员可以利用银行资金从事巨额投机交易，最终导致产生巨额的亏损。3.国家长期经济结构不合理有些国家的政府为了追求高速度的经济增长盲目的扩大信贷规模，只考虑了政府的政治意图而忽视了经济效益，缺乏内在平衡性的经济结构,一旦某个环节运转失灵，长期扭曲的银行信贷体制必然会走向崩溃，日本的泡沫经济破灭就是一个典型的例子，长期的经济低迷导致大量问题银行和大量不良资产的出现，同时随之时间的推移，积重难返的银行问题反过来又加重了日本经济的萧条。此外银行业的制度性缺陷，技术性管理不当及银行监管体制不完善同样会造成问题银行的出现。（二）银行市场退出必要性分析正是由于问题商业银行的出现，才需要问题商业银行的退出机制来解决这个问题。合理地安排陷入困境的银行退出市场的必要性主要体现在以下几个方面：1.维护银行业稳健运行的需要随着世界经济一体化和金融全球化的发展，面对来势汹汹的混业经营和外资银行的进入，金融产品交叉点增加，金融业务将更加复杂，金融市场的竞争更加激烈，没有良好的退出机制对银行进行筛选，导致金融市场混乱经营，不利于我国金融市场的发展。银行体系本身存在着系统性风险，有效的退出机制可以斩断金融危机的传导机制，遏制危机的扩散，从而维持整个银行业稳健运行。2.维护金融有序竞争的需要 优胜劣汰市场竞争规则的必需，适应监管需求及改革开放的需要。建立商业银行市场退出机制有利于保护和促进金融业的充分竞争和有序竞争，切实提高整个银行体系的运行效率。实践证明，即使在最有效的监管体系之下，也不可能确保所有的金融机构始终保持良好的运行状态，不能确保每一家金融机构都不会陷入困境。相反，“优胜劣汰”是市场竞争的核心所在，市场经济退市法则是资源配置体制的必要组成部分。随着我国市场经济的迅速发展，银行作为经营货币的特殊企业也必须在市场经济的环境中经受考验，一旦经营不善，也有可能像其他企业一样倒闭。海发行等金融机构的市场退出事实告诉我们，在社会主义市场经济中，“优胜劣汰”竞争规则同样作用于经营特殊商品的商业银行，商业银行同样面临着竞争失败的风险。如果让低效率的、有严重问题的金融机构继续生存，人为地抑制危机处置和退市，延误化解时机，只会导致事态恶化蔓延，导致社会资源地巨大浪费，最终只能使金融机构自身失去生机和活力，阻碍金融业的成长和发展，整个金融系统可能会付出更为沉重的代价。3.提高金融市场配置效率的需要某些失败的银行退出市场，可以更好地配置有限的金融资源。虽然我国由于历史原因，无论是监管者、经营者还是消费者，在意识上认为银行“太大而不宜倒”，对于那些违规违法操作、管理差、风险大、经营陷入困境的银行大都采取重组、注资等措施进行援助或依法进行接管、关闭，而没有采用与适合市场经济的破产方式，结果使各级政府和人民银行为此投入大量的救助和处置资金，不仅增加了财政和货币稳定的压力，同时也助长了“道德危机”。据专家估计，1982年美国关闭储蓄贷款协会所需要的成本约200亿美元，由于采取维持和拖延政策，到90年代初的危急时期，关闭所需成本达到数千亿美元之巨。4.增强风险意识，维护市场纪律的需要市场纪律是市场经济中市场法则的具体体现，它通过投资者的行为选择，对商业银行施以必要的压力。只有让经营失败的商业银行退出市场才能给银行的股东、经营者、债权人以必要的约束，使其不断追求更高的经营效率。市场退出机制的建立健全有助于形成一种健康的经济金融生活氛围，给社会公众以谨慎选择金融机构、慎重投资的压力，给商业银行以稳健经营的外在压力，促使经营者必须不断完善内控机制，注重成本效益考核，提高经营管理水平，从而达到稳健经营的目的。三、商业银行市场退出机制的比较分析（一）海外银行退出的一般特征20世纪80年代早期，美国的银行业面临着自1929至1933年大萧条以来最严重的金融危机。从1980年到1994年，有1617家参加联邦存款保险的银行被关闭或者接受联邦存款保险公司的援助；有1295家金融机构不是被联邦储贷保险公司或重组信托公司关闭，就是接受了联邦储贷保险公司的资金援助。15年内，有2912家联邦保险的存款机构倒闭，相当于每隔一天就有一家倒闭，倒闭金融机构持有9240亿美元资产，相当于每天需要变现或处理1.68亿美元资产。在这一时期，美国金融体系的稳定性面临着极大的危险，到1988年，联邦储贷保险公司的保险基金已经出现赤字750亿美元，所有受保存款的损失率达1.48，仅次于1933年的水平。联邦储贷保险公司的保险基金入不敷出以及储贷机构的持续不景气，最终导致了1989年9月重组信托公司的诞生。美国的金融监管当局实际上就是通过联邦存款保险公司和重组信托公司来采取一系列措施对问题银行实施救助及破产处置的。在不断的实践中，联邦存款保险公司和重组信托公司也逐渐积累了对危机银行的风险控制和处置经验，并且形成了一套完善的问题商业银行的市场退出机制。将从以下几个方面详细介绍美国的商业银行市场退出机制的构成和运行情况：1.商业银行市场退出的法律规范完备的法律规范是商业银行市场退出制度的基础设施，问题商业银行只有在商业银行市场退出法律制度的引导和保障下，才能够合理有序地退出市场。在1929-1933年经济大危机期间，美国银行体系面临着崩溃的灾难。为了重新树立公众对银行业的信心，美国建立联邦存款保险制度。根据1933年颁布的格拉斯蒂格尔法案中的第12-B款创立联邦存款保险公司，负责向商业银行提供存款保险。随后美国又于1934年成立了负责为储蓄与贷款协会办理保险的联邦储贷保险公司，标志着现代存款保险法律制度的初步确立。后来制定了一系列法律，如银行合并法、银行合并修正案、银行持股公司条例修正条例、反托拉斯法、存款机构放松管制和货币控制法案、金融机构改革、复兴和强化法案、联邦存款保险公司促进法案及重组信托公司终结法案。2.银行风险预警机制商业银行风险预警是指银行监管者根据非现场监管、现场检查和其他渠道获得的银行业金融机构的信息，通过一定的技术手段，对商业银行风险状况进行动态监测和早期预警。通过风险预警体系，我们可以对商业银行有关风险指标、经营管理活动及综合风险趋势进行动态监测和分析，及时发现风险隐患，并向有关部门和银行机构发出预警信号。对于有问题银行，也可以加强日常监测，快速准确的评估经营过程中发生的资产损失的可能性和损失程度，及时反映存在的问题，指导采取相应的防范和处置措施。可见，这一体系无论是对防范银行问题的出现，还是对及时有效地处理问题银行都有很重要的意义，是商业银行市场退出机制的一个重要组成部分。3.存款人权益保障机制-联邦存款保险制度研究表明，正常情况下的金融机构的市场退出主要源于金融危机，而这种金融危机大多数根源于投资者和债权人对金融机构的信任和信心的丧失。一旦他们的权益得不到保障，其部分或全部资金存在损失的可能性，他们的信任和信心就会被破坏，这种情况极易导致发生银行的挤兑并造成金融恐慌，从而危及国民经济。因此，有效保护存款人和债权人的权益是保证银行安全退出市场的需要，存款入和债权人的保障机制是商业银行市场退出机制的重要组成部分。许多国家使用存款保护方案来保护小额存款人，这些方案通常由政府、中央银行或相关银行家协会来组织，主要是强制性的而非自愿性的安排。存款保护为许多银行的债权人提供了一个安全网，由此可增加公众对银行的信心并使金融体系更加稳定。一个安全网可以阻割了某一家银行出现的问题对同一市场中其他较健全的银行的影响，从而降低了整个银行体系中连锁反应的可能性。存款保护方案中最典型的就是存款保险制度。所谓存款保险制度是指中央银行或财政部支持的存款保险机构对银行一定限额以下的存款予以保险，收取一定比例的保费作为基金，在银行破产倒闭时承担偿付限额以下存款义务的一种事后补救制度。美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。1933年，根据格拉斯斯蒂格尔法案第12-B款规定，创办了联邦存款保险公司，随后又成立了联邦储贷保险公司(1934年)、储贷协会保险基金(1989年)，正式以联邦政府的官方身份分别承保商业银行、储蓄贷款银行和储贷协会的客户存款。从历史来看，存款保险制度在保护存款人利益、减少银行倒闭、维护金融秩序稳定乃至促进整个国民经济发展等方面发挥了积极作用。存款保险制度符合市场经济条件下的商业化运作，经国外的实践经验证明，是行之有效的机制。（二）通过海发行的关闭看我国银行退出的现状1998年6月21日，鉴于海南发展银行不能及时支付到期债务，为了保护债权人的合法权益，中国人民银行决定关闭海南发展银行，停止一切业务活动。同时，中国人民银行依法组织成立清算组，对海南发展银行进行关闭清算。这是新中国成立以来运用市场退出机制关闭的第一家商业银行。海南发展银行的最终倒闭很大程度上是因为在其成立之初的根基不牢。1993年，海南出现泡沫经济，众多信托投资公司由于大量资金投资在房地产上而出现了经营困难。1995年8月海南发展银行以改组信托投资公司的方式成立，合并了5家有问题的信托投资公司，此时这几家信托投资公司的债务高达44.4亿元，是海发行注册资本金(16.77亿元)的2.6倍。由此可见，海南发展银行在成立之初就存在着明显的先天不足。直接导致海南发展银行挤兑风潮的是28家城市信用社并入海南发展银行这一事件。1997年12月，中国人民银行海南省分行发布公告，对海南省34家城市信用社进行了清理，其中l家保留，5家违规经营、严重资不抵债、已不能支付到期债务的城市信用社被依法关闭，其债权债务由海发行托管，其余28家则并入海南发展银行。随后，城市信用社的支付危机扩大到海南发展银行，使后者出现流动性危机。人们对海发行能不能背起这28家信用社的沉重包袱并没有信心，众人的担心不久便化成了挤兑存款的风波。海发行的储备日渐干涸，央行救急的40亿元再贷款用尽也无法挽回损失，一切措施都无济于事，海南发展银行清偿能力丧失，挤提现象越发严重，为了防止出现区域性金融风波，央行最终决定关闭海南发展银行，海南发展银行的全部资产负债由工商银行托管。由于公众对工行的信任，兑付业务开始后并没有造成大量挤兑，大部分储户只是把存款转存工行，现金提取量不多。海南发展银行的倒闭及处置过程暴露了我国商业银行市场退出机制存在的很多缺陷和不足。（三）我国银行退出的存在的问题1.过多的行政手段干预商业银行因经营不善或出现违规行为而出现资不抵债并最终退出市场，在经济发达国家较为常见，而且问题银行的退市处置在不引发系统风险的前提下也大多可遵循市场规律，较少出现强制性的政府行为。然而，我国商业银行的退出却一直存在着退市难的问题，即使是退市，其操作过程也带有很浓的行政色彩。首先，我国商业银行的一部分为国家政府控股，国有商业银行会得到政府资金的全力支持，其经营必然受到行政的干预。其次，由于历史的原因，我国正处于计划经济向市场经济的转轨时期，经济的运行必然会带有计划体制遗留下来的种种弊端：国有银行与国有企业的复杂关系、商业银行经营管理机制的不完善、长期的政府保护使得商业银行及社会公众缺乏金融风险防范意识。在这种情势下，为了维持银行体系的稳定，在涉及到市场退出问题时，监管当局往往会过于考虑退出造成的负面影响而举棋不定，最终导致实施不及时、无法实施或实施过程非市场化的问题。事实上，海南发展银行的危机有很大程度上来源于政府强令其接管了28家城市信用社。这些机构没有完全按照市场规律选择合适的方式退出市场，海发行不顾自身实力的兼并接管最终导致其自身不堪重负、丧失清偿能力并最终被央行关闭。在这一过程中，海发行被政府视作了一个平复危机的政策工具，而不是一个自主经营、自负盈亏的企业。另一方面，由于商业银行业务经营的特殊性和外部性，其市场退出过程如果处置不当很有可能会引发整个金融体系的系统性风险。所以，在问题银行市场退出方式或手段上要选择这种市场手段与行政手段相结合的原则，即准市场化原则。当前我国在商业银行市场退出方面的主要问题显然是政府干预过多。这种政府干预的处置手段一般是以政府承担市场退出所造成的大部分损失为代价。这种做法不仅会导致政府损失，而且最重要的是完全的行政行为将不利于市场的效率和公平，对金融系统的未来发展也会带来不利影响。2.缺乏商业银行市场退出的法律法规我国缺乏关于商业银行市场退出的健全的法律依据，从商业银行市场退出的概念到退出程序、退出方式都没有明确的法律法规予以规范。当前，我国涉及到商业银行市场退出的法律法规主要如表1：表1 我国商业银行市场退出的法律法规内容与缺陷法律法规内 容缺 陷商业银行法(1995年)第七章接管与终止第六十四条商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。具体到接管之后接管单位国务院银行业监督管理机构如何处置被接管商业银行则没有涉及。商业银行法(1995年)第七章接管与终止简要叙述了商业银行因解散、撤销及宣告破产而中止的情况。没有任何具体的操作性指引和规定。金融机构管理规定(1994年)第八章金融机构的终止规定了中国人民银行在何种情况下可以责令关闭金融机构以及金融机构的终止程序。这些相关条款要么只是对市场退出问题作了一些原则上的粗略的规定。要么就是对商业银行这种特殊企业缺乏针对性的指引和规范。金融机构撤销条例(2001年)明确了撤销的法律意义，是指中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，并予以解散。中国人民银行法（1995年)、企业破产法试行(1986年)及公司法(1993年)等法律法规涉及到一些有关商业银行市场退出的内容。资料来源：商业银行法、金融机构管理规定、金融机构撤销条例、中国人民银行法、企业破产法试行及公司法3.存款人的权益保障机制欠缺我国存款人的权益保障机制实际上是一种隐性的存款保障机制，即以国家信誉作为保证，各级政府、中国人民银行和有关部门通过各种办法保证储蓄存款本金和合法利息的支付，使存款人不受金融机构关闭或破产的影响。但是隐性存款保障机制不符合市场经济的客观规律，随意性太大，缺乏相应的法律依据，而且决策滞后、成本巨大。所以我国必须尽快将隐性的存款保险机制改造成公开、正式、规范、有效的存款保险制度。可以说我国当前并没有建立系统的存款人保障机制，相关法律对于存款或投资保护的规定也很缺乏。商业银行法虽设有专章规定对存款人的保护，但它规范的只是银行正常经营状态下对存款人的保护，对商业银行市场退出时的存款处理，只有在第七章第六十九条中“商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务”，以及七十一条中“在商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。2001年金融机构撤销条例第四章债务清偿第二十三、二十四、二十五条中，专门对被撤销机构的清算财产的分配进行了规定，指出“清算财产应该按照个人储蓄存款的本金和合法利息、法人和其他组织的债务、股东的股份一次偿还”。这些规定虽然丰富了有关存款人保护的法律规范，但是其本质上也只是一些原则性规定，并不详细和完善。当商业银行出现危机、真正面临市场退出时，储户对存款安全的担心达到顶点，上述原则性规定使储户只能寄希望于时间、数量都具有很大不确定性的关闭清算或破产清算，这根本不可能使储户感到存款安全得到保障。可见，没有规定的、制度化的法律对商业银行市场退出时的存款保护是我国商业银行市场退出制度中的一大弊端。四、完善我国商业银行退出机制的建议（一）建立和完善商业银行市场退出的法律法规与美国商业银行市场退出机制的法律法规相比，我国的商业银行市场退出的法律体系需要更加完备化，我国立法机关和金融主管部门应尽快制定颁布有关商业银行市场退出的法律、法规，以及与之相配套的实施细则和操作规则。在立法过程中要结合中国的经济与金融现实，充分考虑到商业银行的特殊性，确定商业银行市场退出监管的法律原则；明确监管主体、退出监管的主持机构及其职责；建立市场退出的程序；详尽规定市场退出的具体方式及内容。而且随着时间的推移，根据市场环境和市场主体的变化，这些具体的实施规定还会得到及时的修正。健全的金融机构市场退出法律体系应包括以下内容：1.制定商业银行接管条例目前我国的商业银行接管制度还很不完善，制定商业银行接管条例重点应该解决以下几个问题：(1)关于接管的条件。接管的法定条件是构成金融机构经营的实际危机或可预见的危机，如财务状况恶化、不能支付债务、有可能严重损害存款人、投资者、被保险人利益等。(2)关于接管申请人。有权提出接管申请的不仅包括金融监管部门，还应包括陷入困境的金融机构自身、持有一定债权数额的债权人和持股数量达到一定比例及持股时间达到一定期限的金融机构的股东。(3)关于接管申请的审查。法院接到接管申请后，应在法律规定的期限内，对接管申请进行审查，并作出是否开始接管的裁定。(4)关于法院作出接管裁定前的救济措施。因从法院接到接管申请到作出是否开始接管的裁定前有一个期间，在此期间内，有可能发生金融机构转移资产或其他影响存款人、投资者、被保险人利益的行为，故应对此规定救济措施。(5)关于接管组织。从接管程序开始之日起，被接管的商业银行不再行使经营管理权，而由接管组织代为行使，接管组织对外以金融机构的名义进行民事活动，接管组组长成为金融机构的法定代表人。(6)关于接管计划。接管程序中存在两种计划：一为接管计划，二为清算计划。接管计划是指旨在维持金融机构的继续经营，谋求金融机构再生的计划。清算计划则是指以偿还债权为目的的计划，其以清偿债务为唯一目的。(7)关于接管终止。接管的终止一般有下列三种情况:按管期满的终止接管期间的终止其他情形的终止。2.制定商业银行破产条例我国虽有破产法，但金融企业的破产有别于一般企业的破产，并且，对于特种行业的企业法人，例如从事银行业、信托业、证券交易、保险业、铁路交通、邮政通讯、城市公共交通、公用事业等行业的法人，由于这些企业的存在事关国计民生和整个国民经济秩序的稳定，不宜适用破产程序。因此有必要制定专门的商业银行破产条例，在破产清偿过程中提升储蓄存款人的优先地位。在立法中，应立足于社会稳定和金融稳定的考虑，进一步强调储蓄存款人的优先地位。建议明确规定对储蓄存款人的清偿仅次于清算费用，而优先于职工工资和劳保费用、其他类型存款的本金和利息、国家税收债权及所有者权益等。完善商业银行破产立法的具体建议主要有：(1)明确银行破产的申请人既可以是商业银行本身，也可以是银行的债权人。(2)必须明确商业银行的破产由谁宣告，行政权和司法权如何衔接。因为商业银行的破产，涉及社会各个方面的利益，所以商业银行破产应当通过行政撤销程序，不能足额清偿债务时，由清算组申请破产，经人们法院核准向社会宣告并进入破产程序。(3)完善债权人自治制度，增设监督人。在外国，债权人自治是破产程序的基本制度，包括债权人会议和监督人。我国现行破产法只规定了债权人会议，没有设立监督人的规定。建议按照国际惯例，增设监督人，确立债权人会议作为基本形式，监督人从有表决权的债权人中推选，由司法机构审定，监督人向债权人会议负责。(4)明确破产清算机构和方式。许多发达国家都专门设立了管理银行破产的机构，如美国的联邦存款保险公司、英国的银行保护协会。我国也应设立专门机构，按照法定程序对危机银行进行债权债务的清算、清偿和剩余资产的处置。在破产清偿顺序上，应按照国际惯例优先支付个人储蓄存款的本金和利息。3.制定商业银行并购条例主要内容应包括：立法宗旨、并购主体、并购条件、并购程序、并购的法律后果、并购责任。完善商业银行并购立法的具体建议主要有:(1)加速民营商业银行的立法。该立法的直接效果在于丰富银行并购主体数量，改善商业银行经营效率的法律支持。(2)促进商业银行的能力型重组。能力型重组的概念就是以商业银行自身具备的能力为实施重组的价值分析单位，把内部独特能力与外部市场定位结合起来以形成竞争优势，使金融企业改经营不善为盈利。(3)尽快出台商业银行并购的具体法律指引。目前我国虽然已具备了公司并购法律的基本框架，但仍然无法满足商业银行的需要。应尽早出台我国的商业银行并购条例细则或商业银行投资入股规定等细则，抓好金融机构的“增量改革”和“存量改革”，为商业银行并购创设好的制度空间，以便能够尽快完成我国商业银行的重新整合，以免加大未来的制度变革成本。（二）完善银行风险预警机制金融危机早发现、早处置可以起到化解风险、提高市场退出效率、降低市场退出成本的作用。建立风险预警体系，对有问题金融机构加强日常监督，对其经营过程中可能发生的金融资产损失和金融体系遭受破坏的可能性分析、准确预报，直到及时采取相应防范和处置措施，应该成为金融机构市场退出机制建设的一个重要方面。结合我国国情，我们可以从以下方面着手构建银行风险预警系统：1.指标体系的选择根据我国银行风险来源的实际情况，结合国际金融规则和惯例、我国监管法规、人民银行有关规章和业内实践经验，我们可以选取5个方面18个指标作为宏观金融风险预警指标体系。在预定指标的基础上，参照国际标准，根据风险发生的概率值来估计可能发生风险的较为准确的时间，以确定预警指标的权重、风险发生的概率和预警级别危机处理措施。另一方面，根据金融企业现状，遵循指标体系小而精的原则，选取资本充足性、资产流动性、资产质量及盈利能力四方面来衡量微观金融风险预警指标。2.预警界限的确定预警界限是指金融指标的数据变化达到可预兆发生系统性金融风险的水平。从系统性金融风险预警研究的成果看，有的金融指标在国际上已经有公认的预警界限标准。例如，巴塞尔协议对“金融机构的资本充足率”指标定为8，国家公认的“经常项目逆差GDP”的最低标准是不大于5，而“短期外债负债总额”接近或超过25就是危险信号等。对于没有国际公认的预警界限指标，可以参照监管机构制定的监管标准，也可以参照金融稳健时期各项指标的数值，或者参照经济、金融背景相似国家在金融稳健时期各项指标的数值，并根据历史上发生金融危机过程中有关指标数据变化情况来分析测定。3.预警结果及处置首先要将评级结果通报金融机构，要求其采取措施自救，并随对反馈风险防范和处置情况。同时建议监管机构采取有效措施防范和化解金融风险，避免单个机构风险蔓延，酿成系统性金融风险。如果预警发现发生系统性金融风险的信号明显时，人民银行要果断进行处置对不可救助金融机构尽快作退出市场处理，斩断风险的传染链。对于可救助的银行，要及时发挥中央银行最后贷款人的作用进行资金救助。在履行最后贷款人的职责时，要极力避免救助资金的过度使用而冲击货币政策，也要避免监管机构怠于履行职责和金融机构发生道德风险。要做到在充分发挥政府防范和化解系统性金融风险中的重要作用的同时兼顾金融市场的效率和公平。（三）建立存款保险制度根据国外半个多世纪积累的经验，结合我国的实际情况，我国在建立存款保险制度的过程中，具体的建议包括: 一是要制定存款保险法。借鉴美国存款保险法律的优点，制定一部专门的、符合我国国情的存款保险法，使存款保险制度的确立和运行有法可依。二是要设立存款保险公司。我国存款保险组织机构应该借鉴美国的做法，机构单设，目前现存的金融监管体系则基本不动。由人民银行对存款保险公司的信誉进行担保，必要时可提供援助贷款。单设的存款保险机构的主要职能除了限额承保银行的存款，承担在银行倒闭时偿付限额以下存款的义务外，还应承担投保商业银行的部分风险管理职能。三是要存款保险制度应当交由监管机构创设。存款保险基金主要来源于投保金融机构缴纳的存款保险费。待设立独立的存款保险公司时，注册资本金可通过多种途径解决:政府财政一次性注入、发行特别国债、中国人民银行和投保银行认购股权、发行债券等。四是要存款保险机构应负责存款保险基金的征收、赔付和运作。对投保商业银行保费缴纳和经营情况进行检查，对有问题银行财务早期纠正措施，并参加问题银行的撤销、破产清算工作等。应有权查阅投保银行的财务报表，了解其经营状况、资产状况等。五是要商业银行自愿申请经审批方能加入存款保险。美国强制联邦储备体系的会员银行参加联邦存款保险公司，但其他商业银行则有自由选择的权利。强制性保险使所有银行加入保险在分散风险并便于统一管理的同时，也使受保银行良莠不齐，从而使存款保险公司在监管上失去了灵敏性和权威性。鉴于此，我国应实行自愿投保原则，以便存款保险公司在选择投保银行时有一定的主动权，并使加入保险成为银行信誉良好的权威标志。六是要施行差别化存款保险费率。我国的存款保险制度应执行以商业银行经营状况和风险系数为基础的差别保险费率，对高风险机构实行高费率，低风险机构实行低费率，以利于形成正向激励机制，起到辅助监管作用，减