浅谈一般程序行政处罚案件简化操作.doc

。浅谈一般程序行政处罚案件简化操作 依据行政处罚法规定，行政处罚程序分为一般程序和简易程序两种。前者要求在案件办理过程中，必须履行案源登记、立案、案件事实调查、法制核审、告知、作出处罚决定、送达、执行、立卷归档等10多道程序，而且每个程序都必须履行相应的内部审批手续并要撰写大量相关处罚文书。行政处罚一般程序不仅规范了行政处罚权，使得行政处罚权的行驶必须遵循合法、合理、处罚与教育相结合等原则，切实并充分维护当事人的合法权益，维护社会公平正义，而且有效制止行政处罚乱象，减少行政争议，缓解社会矛盾，从而节约了行政、司法资源。但缺点就是程序多、审批环节多、取证多、办案周期长，材料繁琐，特别是近年来推行的司法式终结报告、明晰化处罚告知以及说理式行政处罚决定，更是雪上加霜，影响行政管理效率。而行政处罚简易程序，材料简单、环节少，充分体现了行政处罚的效率原则，有利于提高行政管理的效能，但缺点是对当事人的处罚金额太低，对单位处以1000元以下，对个人只能处以50元以下，惩戒和威慑力不足。当前行政执法监管中，简易程序在行政执法过程中已普遍不被采用，说明该程序设计已经出现了问题，行政效率原则在行政处罚中不能得以体现，同样降低了行政监管效能。 在工商行政管理实践中，我们对于在市场监管过程中遇到的大量事实清楚、处罚额度较小，但又不能适用简易程序的一般程序行政处罚案件，适用一般程序办理，显然有点小题大做，浪费行政资源，影响行政效能，但若适用简易程序办理，又违反了行政处罚法和国家局28号令的规定，那么我们能否采取一种既不违反法律法规规定，又能够减少行政执法资源的简化操作办法呢？笔者认为不仅有此必要，而且合法可行。一、一般程序案件简化操作的概念及特点 所谓一般程序处罚案件简化操作，就是指为提高行政执法效能、方便基层执法办案、及时高效地打击违法行为，按照行政处罚法和工商行政管理机关行政处罚程序规定的有关规定，对在市场监管过程中遇到的大量事实清楚、处罚额度较小，但又不能适用简易程序的一般程序行政处罚案件，采取简化处罚程序中的相关环节和规范文书格式要求，对当事人作出从轻或减轻的一定处罚额度的罚款、没收违法所得和非法财物、警告的操作方式。其特点有： 1、目的就是提高行政执法效能、方便基层执法办案、及时高效地打击违法行为； 2、简化操作的依据仍然是行政处罚法和工商行政管理机关行政处罚程序规定的有关规定，不可能超越其规定，简化操作不是简化程序； 3、适用的案件范围是事实清楚、处罚额度较小，但又不能适用简易程序的一般程序行政处罚案件； 4、简化操作案件的处罚种类只能是警告、一定处罚额度的罚款、没收违法所得和非法财物。 5、简化操作实质上就是一般程序行政处罚案件参照简易处罚案件的进一步授权，省略了案件副卷中的有关材料。二、一般程序处罚案件简化操作的必要性和可行性 我们认为当前实施一般程序行政处罚案件简化操作有其必要性和可行性，具体表现在： 1、现有工商执法人员的素质尚不能够完全适应一般程序行政处罚案件办理的程序及文书等规范化要求，不能、不愿、不敢甚至违规办案，工商执法队伍主观上迫切需要简化操作。一般程序行政处罚案件程序环节复杂、文书要求高，对执法人员的素质要求也相对较高，使得一般程序案件的办理逐渐专业化，相对集中于少数执法人员，大部分工商执法人员则逐渐淡出执法岗位，进而使得行政处罚的行政管理手段只能被少数人所掌握使用，不利于发挥工商行政管理整体职能，降低了行政管理的效率，难以树立强而有力的工商执法威信。某县区局152名在职工商干部，除机关36名同志外，其余116名同志均在经检大队和7个基层工商所从事执法监管工作，而真正从事执法办案的人员仅是经检大队的6名同志以及每个基层工商所的2名同志，一共才20名同志，其余大部分同志虽然也在进行市场巡查监管，但由于难以全面掌握办案技能，不能、不愿、不敢办案。全区的市场违规行为仅靠这20名同志实施行政处罚，很难有明显的行政效能。2011年，该局甲工商所办理一般程序案件102起，个案罚没数额低到2-300元一起，高到上万元一起不等，但无论罚没款高低，对个人处罚只要超过50元以上、单位超过1000元以上就要适用一般程序案件的要求办理，平均每两个多工作日就要办结一起一般程序行政处罚案件，执法人员穷于应付案件材料，怨言满腹；而乙工商所则办大不办小，全年只办理20余起一般程序处罚案件，个案罚没数额没有低于3000元的，而且满足于罚没款预算任务，均在上半年办结，下半年则一起也未办,难道下半年就没有发现案件线索吗？显然不是。这充分说明对于办理一般程序处罚案件，不问案值多大、案情简繁，一律按统一格式要求有其弊端，执法人员产生畏难畏繁情绪，尽量少办、不办，甚至于不少基层工商所办案人员，为追求行政效率，想尽办法抄近道，不惜违规操作，先收钱后补材料，往往是漏洞百出。对部分一般程序行政处罚案件实施简化操作，已到刻不容缓的地步，基层工商急需出台简化办案方案，做到既能防范执法风险，又能提高执法效率。 2、当前市场秩序混乱，特别是食品违法行为多发频发，急需“用重典”，而基层工商人少事多，客观上需要采取简化操作，强化处罚手段，增强行政效率。2011年，某局办结一般程序处罚案件400余起，无一件简易处罚案件。相对于全区各领域的经济违法行为特别是食品违法行为的数量，可谓九牛一毛，行政处罚力度不大，威慑力不足，违法行为有恃无恐，市场秩序急需“重典整顿”。但目前基层工商所人员少、管辖范围广、对口业务多，简易程序处罚无效，一般程序处罚繁琐，难以做到人人办案，个个处罚，实践中急需对违法事实确凿的违法当事人采取简化操作方式，实施一般程序行政处罚，强化工商管理力度，有效维护市场经济秩序，维护消费者合法权益。 3、行政处罚法关于简易程序的设置所体现的效率原则为一般程序处罚案件简化操作提供了法理上的可行性依据。简易程序的实施条件为:违法事实确凿并有法定依据,对公民、个体工商户处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的处罚。行政处罚法于1996年3月公布并于当年10月1日施行。该法所规定的处罚额度，在当时的物价水平，一定程度上对违法当事人具有一定的惩戒作用和威慑力，同时也对当时不高的罚没款预算有着补充作用，简易程序案件为基层执法人员普遍运用，人人办案，个个执法，大大提高了行政执法的效率，行政处罚法颁布实施距今已15年，物价水平不知翻了多少倍，同等情节的案件，如果仍然以此额度予以处罚，对当事人显然是隔靴搔痒，对于执法人员完成执法预算的帮助微乎其微，简易程序处罚手段普遍不被采用。近三年来，某局除监督管理科办理的10余起罚款1000元以下企业年检案件外，其他无一起简易程序案件。因此说，以法律的形式，规定处罚额度标准，关闭了下位法的与时俱进调整空间，不能不说是行政处罚法的一个败笔，但撇开处罚额度，简易程序的设置却为我们追求行政效率原则，实施简化操作提供了法理上的依据。 4、相关行政法规突破行政处罚法的限制以及司法审判上的一般程序案件简化审理制度，使实施行政处罚一般程序案件简化操作具备了实践上的可行性参考依据。2003年制定颁布的道路交通安全法第107条规定“对道路交通违法行为人予以警告、200元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书”。道路交通安全违法处理程序规定第8条又规定：公安机关交通管理部门按照简易程序作出处罚决定的，可以由一名交通警察实施。道路交通管理中的处罚也是一种行政处罚，理应遵守行政处罚法的一般规定，而该法突破了简易处罚的50元限额规定，做到了与时俱进，适应了道路交通违法行为多发性、瞬发性和流动性的特点，大大提高了交通管理的效率，有利于维护交通管理秩序。在工商行政管理领域中，工商行政管理法规多达300余部，违法行为上千余种，不可谓多发、瞬发，而且也具有流动性，即便我们不能像交通部门那样在法规上能够突破限额按照简易程序处理，但对同等条件的案件，我们完全可以实施简化操作，追求行政效率。 司法审判中，针对被告人对被指控的基本犯罪事实无异议，并自愿认罪的第一审普通公诉案件，在执行刑事诉讼法规定的基本原则和程序的前提下，人民法院审理时可采用普通程序“简化审”，即对法庭审理诸环节进行简化的一种审理方式。“简化审”属于普通程序的一种特别情况，它是在保证司法公正的前提下，对按普通程序审理的案件在审理时对某些环节进行的简化；是为提高诉讼效率而根据案件的不同情况所作的灵活运用；是在现行的刑事诉讼法律规定的范围内对普通程序所进行的改革。由此看出，普通程序“简化审”，是在被告人对违法事实无异议的情况下，追求诉讼效率、节省司法资源的手段，既保证司法公正，又达到司法效果，有利于维护社会和谐。还有行政诉讼中突破行政诉讼法的规定，大胆引进司法调解；民事案件重调轻判等，无不说明司法审判并不简单的只讲求依法司法，更注重案结事了，追求司法效果，节约司法资源。由此，在工商行政管理过程中，对于大量违法事实确凿，当事人无异议并认罚态度较好的案件，在确保违法行为得以终止，危害后果得以排除的情况下，完全可以采取减少行政争议的减轻处理、简化操作，从而节约行政资源。 5、简化操作并不违背行政处罚法和国家局28号令的相关原则性规定。简化操作目的就是提高行政执法效能、方便基层执法办案、及时高效地打击违法行为；依据仍然是行政处罚法和工商行政管理机关行政处罚程序规定的有关规定，不可能超越其规定，简化操作不是简化程序，实质上就是一般程序行政处罚案件参照简易处罚案件的进一步授权，省略了案件副卷中的有关材料。 （1）省略终结报告等内部文书不违反行政处罚法的规定。调查终结报告、处罚建议书及处罚决定草稿等行政处罚内部文书是工商部门在行政处罚过程中为理清案情、交待处罚依据而作，目的是供法制部门核审及领导审批时更清楚方便地了解案情，以便作出核审及审批决定。行政处罚法并没有对这些文书作出要求，在对事实清楚、情节简单的违法行为的处罚中，完全没有必要耗费精力撰写调查终结报告、处罚建议书及处罚决定草稿等文书，仅需在相关审批表中简要描述一下案情及依据便可。 （2）内部审批程序上的简化不违反行政处罚法的规定。行政处罚法第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；”该条规定了行政处罚须经行政机关负责人审查批准，但没有规定具体审批程序。因此，我们在行政处罚的过程中，完全可以根据情况，将事实清楚、情节简单的案件的审批程序进行简化，提高工作效率。三、一般程序案件简化操作办法构想 一般程序行政处罚案件由外部程序和内部审批程序组成，外部程序是针对当事人，确保当事人享有充分的程序正义权利，而内部审批程序则是内控程序，强调相互制约，防止行政处罚权被随意滥用。而对于事实清楚，情节简单，处罚金额又不大的行政处罚案件，当事人对程序权的关注度及执法人员滥用权力的空间都很小，无论是当事人还是执法人员都希望尽快了结案件，避免不必要的时间和精力的浪费，关注的都是办案的效率。这种类型的案件结案后，极少发生复议、诉讼、信访等行政争议，基本上是案结事了。这样我们就有可能在不违反行政处罚法的前提下，对一般程序处罚案件的外部程序及内部程序上进行必要的简化操作。 1、适用简化操作的条件及类型 一般程序行政处罚案件，应当同时具备以下几个条件，才能实施简化操作。 （1）违法事实清楚、证据确凿、情节简单、无需深入调查，当事人无异议简化操作案件偏重于在没有行政争议情况下，追求行政效率，这就要求在案件事实调查方面尽量做到事实清楚，证据确凿。即违法行为的主体、时间、地点、内容、结果和情节都完全查清，或者依据生活经验法则，当事人的违法行为非常清楚，甚至于无需进一步调查，确保当事人对违法行为的事实无任何异议。 （2）当事人及时终止违法行为、主动消除危害后果、认罚态度好、无信访、复议、诉讼倾向行政处罚的目的就是要终止违法行为，消除危害后果。当事人对自身违法行为认识到位，主动终止违法行为，消除危害后果，而且对自己因违法所受处罚无怨无恨，在这种情况下，我们无论是在案件程序上，还是在案件事实的调查方面，就有可能采取简化处理的办法，尽可能缩短办案时间，既能够让当事人尽快脱离长时间等候处罚决定结果的煎熬，又提高了行政机关的办案效率。 （3）符合从轻、减轻处罚法定情节此类案件，一方面当事人能够体会到执法机关依法给予的照顾，另一方面也很少产生行政争议，对此实施简化操作，风险较小。 （4）处罚符合规定的幅度和种类处罚种类简单、额度较轻，案值不大，此类案件既使办成错案，其构成的执法风险也不大，按照比例原则，实施简化操作，既少执法风险，又能提高行政效率。可以根据当地经济发展及当地人均收入情况规定适当的处罚幅度内，比如罚款、没收违法所得、没收非法财物对个人2000元以内、单位或其他组织10000以下；简化程序的处罚种类可限定为警告、罚款和没收违法所得、没收非法财物三个种类。在当前执法环境下，符合简化操作条件的案件类型一般有普通无照经营行为、食品案件中的未履行进货查验、查验记录制度及销售记录制度行为、销售过期商品行为、商品质量监测中查处的销售质量不合格商品行为以及其他符合简化操作条件的行政处罚案件类型。 2、简化操作案件的实施程序简化操作案件为一般程序案件在办案环节及执法文书上的简化，而非简易程序案件，理应履行立案、调查取证、核审、告知及处罚决定手续，并应有两名以上执法人员承办，做到事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。 （1）立案。可省去案源登记表，在立案审批表中将案件来源叙述清楚即可。 （2）调查取证。按照一般程序的规定收集必要的证据。做到案件事实基本清楚、证据尽量充分确凿即可。 （3）核审告知。由办案人员在调查终结后，直接制作处罚告知书交法制员进行核审，法制员核审后报单位负责人批准告知当事人。处罚告知内容叙述力求简洁、明了，取消调查终结报告、处罚建议书两文书。 （4）处罚决定审批。在处罚告知法定期限届满后，办案人员直接作处罚决定书，经法制员审核并报单位负责人批准后，送达当事人。处罚决定书内容按照行政处罚法要求，尽量简单，简要说理。取消行政处罚决定书草稿。 （5）简化操作案件处罚决定书