环渤海区域经济发展中海洋环境保护问题法律探析.doc

环渤海区域经济发展中海洋环境保护问题法律探析【内容摘要】近几年来环渤海区域经济快速增长、人口不断增加导致排污总量有所增加，环境恶化，经济发展受阻，健全环境法制建设，保护和改善渤海环境，促进渤海区域发展成为当前面临的重要问题。【关键词】区域经济；生态环境；协调发展；法律对策环渤海区域是指环绕着渤海全部以及黄海的部分沿岸地区所组成的广大经济区域。就中国范畴而言，它位于我国东北、华北和华东三大区的结合部，是我国城市最密集、工业基础最雄厚的区域之一，在我国的整体发展战略中始终占据着十分重要的地位。目前，以滨海新区为支点，依托京津冀，服务环渤海的区域规划已经纳入国家“十一五”规划，环渤海区域必将成为未来中国经济的新增长极。然而，当环渤海地区经济发展的热度日益高涨时，人们却不得不面对环渤海区域环境正在恶化这一巨大问题。一、区域经济发展与生态环境保护的内在关系。经济发展与环境保护是一种对立统一的关系,两者之间既存在矛盾,又可以协调。经济发展带来了环境问题,却又增强了解决环境问题的能力；环境问题的解决,又增强了经济持续发展的能力。改革开放30多年来，我国经济以史无前例的速度发展着，环渤海区域的经济增长速度亦飞速发展。但长久以来我们强调经济发展的硬性要素，即资本、自然资源、技术、市场需求、企业，认为只要具备良好的五种要素，经济发展的期望值必然是全面而均衡的。季丰等论环渤海地区可持续发展的自然环境法律规制以区域经济失衡原理与法律制度资源论为视角A中国环境资源法学会2006年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集C北京：法律出版社，2006年12月：746-750。然而在经济发展的实践中，这种发展模式无法解决经济发展中的可持续性以及人与自然的和谐问题。经济发展一旦超越自然环境能够容纳的底限，往往会造成经济发展的倒退以及社会秩序的紊乱。遗憾的是无论是在世界的范围还是在国别的范围内我们已经看到生态环境的破坏及其恶果。当今人类社会所面临的生态危机是全面而严重的，既有土地沙漠化,淡水、森林、海洋、矿产资源枯竭,生物多样性丧失等问题,又有温室效应、酸雨、全球变暖等问题。传统的经济发展模式在环渤海区域经济发展过程中由于发挥了自然资源优势，加速了区域经济的快速发展。但由于在发展的过程中以经济快速增长为唯一目标，基本上未考虑生态环境问题，因此它不可能具有使遭受破坏的生态环境得以保护、补偿和改良的内在机制。环渤海区域生态环境的承载能力业已接近饱和，传统的经济发展模式使我们为此付出了沉重的环境和资源代价，反过来又制约着区域经济的增长和人民生活质量的改善。任何经济的发展，均无法超越自然环境的承受底限，自然环境不仅是经济成果的最终承载者，而且其现在以及将来维持的状态是经济可持续发展潜力的最大制约力量。传统经济发展模式中的其他经济要素，如果从整个区域经济可持续发展的角度观察，必须以“适宜环境要素”为基础，绝不能因为人为破坏出现自然资源枯竭、自然环境无法容纳人类社会的局面，才能为整个区域经济的协调发展发挥最大功用。 辽宁省发改委辽宁省循环经济和生态环境保护“十一五规划”。经济发展不得超越自然环境的底限，一切经济活动均需尊重生态规律方能实现区域经济的可持续发展。可持续发展模式是人与自然和谐共处的发展模式。该模式是通过其自然环境保护的理念和法律的规制，在利用自然发展经济的同时进行适度维护，保持自然环境的适宜状况，进而实现经济社会的可持续发展。二、环渤海区域海洋环境现状环渤海地区经济发展带来了一系列生态环境问题，已经出现了大气、水体、土壤污染相互作用的格局，对生态系统、食品安全、人体健康构成了日益严重的威胁。其中最突出的问题就是渤海海域的污染问题。渤海是一个近封闭的内海，其湾口窄、内径大，海水交换持续时间长，自净能力差。专家估计，渤海海水交换一次大约需16年，环境容量有限。与此同时，注入渤海的辽河、海河、黄河的污染程度在中国7大水系中却常年居第一、第二和第四位，对渤海的污染程度可想而知。近年来，由于入海污染物大幅度增加，致使渤海环境质量急剧恶化。据调查，渤海每年接纳的陆源污水量28亿吨，各类污染物70多万吨，几乎成了一个巨大的纳污池。由于海水自净能力差，造成渤海近岸水域污染严重，其三类和超三类水质已占到了一半。在整个渤海海区中，辽东湾、渤海湾和莱州湾污染最为严重，三者纳污量之和占整个渤海的92，主要污染物为无机氮、活性磷酸盐和石油类等。陆源污染物的大量排放和自身较弱的水交换能力是造成渤海污染的主要原因。另外，环渤海区域的水体污染和水资源短缺两大难题仍未改变。现在，环渤海的平原地区可以说是“有河皆干，有水皆污”。同时，耕地面积减少，非点源污染加剧、海水入侵、土地质量下降等问题也很严重。三、环渤海区域海洋环境保护立法的现状及必要性严重的环境和资源问题，可能会削弱环渤海区域的经济发展能力。在环渤海经济快速发展的同时，必将面临更大的资源环境压力，瓶颈约束逐渐加剧。因此，加快环渤海区域海洋环境保护法制建设，实现区域海洋环境保护法制化，完善区域海洋环境保护法律制度体系，是解决当前环渤海区域经济发展中诸多困难和问题的根本途径。1、环境立法相对滞后。人类社会经济的发展决定了人类对环境认识的深化，环境法赖以产生的环境科学，以及作为环境科学的基础理论学科的生态学已有了很大进展，这就使世界环境立法的指导思想已从简单禁止、污染治理、预防为主发展到可持续发展。而我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上没有重大变化，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系，其立法倾向仍是“重环境污染防治、轻自然资源保护”。目前，还没有一部涵盖自然资源和生态环境保护的综合法律，难以适应市场经济运行的机制和可持续发展的要求。虽然自然资源保护的单行法不少，但资源的开发利用具有整体性、综合性特征，因而难以形成协调统一的规范体系，结果导致资源的开发利用效率低、浪费大，既造成浪费又污染了环境。2、渤海的主要污染是陆源污染，而环渤海经济区经济的腾飞将不可避免地给渤海带来更多的污染源。治污必先治源，这是环境治理的最显见的道理。要想改善渤海环境，实现对渤海环境的有效治理，必须把治理工作的注意力投向污染渤海的陆上源头。仅仅针对海洋本身的治理远不足以解决渤海的环境问题，仅仅或主要规范海里行为的环境法无法保证渤海环境的有效治理。从环境治理活动上来说，必须对环渤海径流和海岸工程建设项目以及其他可能给渤海带来污染的人类活动进行统一的治理，参见滕祖文：渤海环境保护的问题与对策，海洋管理2005年第4期。才能使渤海环境发生根本的改变。从立法的角度来看，它必须按照陆海一体的总体思路，参见徐居敬、侯金义、赵俊胜：加强渤海湾的海洋环境保护管理，2000年海洋信息之窗。把影响渤海环境的各种生产、生活活动，尤其是发生在路上的活动纳入其调整范围之内，才能为改善渤海环境提供有效的法律保障。作为一般法的海洋环境保护只有防止陆源污染的一般规定，无法对陆海结合的环境治理加以规范。这是海洋环境保护不能有效治理渤海环境的重要原因之一，因此这就需要对渤海污染防治问题单独立法加以解决。3、渤海作为一个整体的有明确边界的环境管理对象，对其进行治理的最有效的办法是实行排污总量控制。这里所说的总量控制并不是一个临时措施，不是一次活动，而是需要长期坚持的制度。这项制度的确立、执行需要落实为系统的法律规范，这项制度的调整与完善也需反映在法律中，否则，它将失去制度的意义。我国海洋环境保护法虽也有“建立并实施重点海域排污总量控制制度”的规定， 中华人民共和国海洋环境保护法第3条。但这种表态和许可不足以支持总量控制制度的运作。我们可以说它为总量控制制度提供了依据，但它却没有为具体的总量控制提供行为规范。有关排污量分配及其依据、具体污染物的排放总量的确定及其依据、排污总量及具体污染物排放数量的削减计划及其实施、管理机构和管理手段、具体控制方式等等，只能制定专门法来规定。参见赵章元，孔令辉：渤海海域环境现状及保护对策，环境科学研究2000年第2期。4、渤海作为一个特殊的有清楚边界的海洋，其环境治理需要的是关于如何具体操作的办法、而不是更多的一般原则、制度。海洋环境保护法只提供了一般原则，没有也不可能提供如何具体治理的办法。整体的渤海由若干海湾、若干具有不同功能特点的海区构成，这不同的海湾、海区承受污染、降解污染的能力等都各相同。要想尽快改善渤海环境，最有效的办法显然不是用同一个标准要求所有的海湾、海区，而是对不同的海湾、不同的海区提出不同的要求。显然，海洋环境保护法不是这种最有效的办法。渤海沿岸有山东、河北、辽宁、天津三省一市和隶属于他们的13个城市，由于各地都努力追求经济发展，而环境保护与经济发展之间又存在着明显的矛盾，所以，在渤海环境治理上，各地很难采取一致行动，被人们戏称为海上执法“五龙闹海”，地方渤海环境治理“十三太保”各自为政的局面应尽快结束。仅仅有海洋环境保护法等一般法的规定，各地市之间很难形成治理渤海环境的合力。可以这样说，渤海目前的环境治理需要的不再是一般法律原则，而是通过专门立法规定的各部门和各地方对国家承担的具体任务和神圣责任。四、环渤海区域海洋环境保护立法的可行性1、社会经济条件环渤海地区是我国北方规模最大的经济区域，包括辽东半岛、山东半岛和京津冀，并辐射到东北、华北、西北和华中的内陆地区。该城市圈有漫长的海岸线，其海洋资源、区位优势突出，港口星罗棋布，并且有得天独厚的人文、科技、旅游、经济资源。这里有我国办的最成功的经济开发区，有我国最著名的高科技园区，有我国最优秀的企业群，有我国最密集的智力资源，最雄厚的老工业基地；这里是我国政治、经济、文化中心的所在地。这一地区具备了形成大区域城市群所必需的发展条件和优势,有着巨大的发展潜力。环渤海地区已经具备了雄厚的经济实力，得天独厚的区域优势和人才优势，因此有能力为渤海单独立法。2、国家政策条件我国政府已经认识到渤海环境污染问题的严重性，并采取了一系列整治措施：1996年中国海洋21世纪议程、1998年中国政府发表的中国的海洋政策白皮书、以及2000年4月1日施行的中华人民共和国海洋环境保护法等，为我们开展渤海环境整治提供了总的指导思想、原则和政策法律框架。2001年，国务院正式批准了由国家环保总局、国家海洋局、交通部、农业部及天津、河北、辽宁、山东四省市联合制定的渤海碧海行动计划。此项计划是以恢复和改善渤海的水质和生态环境为立足点，以调整和改变该地区的生产生活方式、促进经济增长方式的转变为基本途径，陆海兼顾、河海统筹，以整治陆源污染为重点，遏制海域环境的不断恶化，促进海域环境质量的改善，努力增强海洋生态系统服务功能，确保环渤海地区社会经济的可持续发展。3、立法技术条件立法技术趋于成熟和完善在区域性立法方面，国外有很多先进的经验可以供我们借鉴。例如日本的赖户内海环境保护特别措施法、保护地中海免受污染公约等。国内的区域性立法技术也日趋成熟。首先，20多年来，围绕渤海的区域立法工作，许多部门和学者作了大量的工作。2000年，国家海洋局向国家提出了渤海综合整治规划及“十五”计划实施方案；2001年，由国家海洋局等部委牵头，在大连召开了“渤海问题国际专题会议”；环渤海三省一市地方人民政府对渤海实施区域海洋立法的呼声也一直很高。其次，我国已经有着相当多的区域立法的实践，为渤海立法提供了宝贵的经验和教训。1995年，国务院颁发的淮河流域水污染防治暂行条例；1998年国务院批准的滇池流域水污染防治“九五”计划和2010年规划；2001年，国务院颁布的长江河道采砂管理条例等都是国家实施区域性管理所颁布的区域行政法规，这些不同类型的行政法规的制定，为渤海的立法工作提供了宝贵的可供借鉴的经验。五、对环渤海区域海洋环境保护立法的几点建议1、完善区域海洋环境法律体系。法制是遏制渤海环境污染、促进该区域经济与环境协调发展的关键。国家制定的适用于全国范围的环境法，只能宏观地为我国的环境保护提供最基本的法律依据，不能对各地具体的环境保护进行全面规范。具体的环境保护工作，需要不同区域结合各自的客观环境条件进行立法。（1）渤海环境的立法，应坚持以“可持续发展战略”为指导思想。以“预防为主、保护优先，污染防治与生态保护并重，生态建设与生态保护并举，区域整治与综合治理相结合”为基本原则。针对渤海的陆源污染物占渤海排海污染物总量比重高的特点，建立并实施渤海海域排污总量控制制度，推动环渤海区域海洋环境保护法的进一步完善。（2）在面源污染严重的地区，逐步停止生产和使用含大量营养物质的洗涤剂；鼓励缓效化肥的生产和使用，限制单位面积化肥使用量，支持减少化肥营养物质流失的技术和措施的研究；鼓励生物防治技术和措施的发展，减少化学农药的使用，逐步淘汰高毒、高残留农药的生产和使用。（3）海洋环境保护法是我国第一部保护海洋环境的单行法律。由于海洋环境保护法实施几年来，一直没有一部相关的实施细则及法规出台，一些重要的海洋环境标准仍是空白。由于渤海具有区域性与综合性并存的特点，而现行的海洋环境保护法没有具体规定一些可操作性条款，笔者认为，应制定专门的渤海法，使排放污染物总量控制指标问题实现从原则规定到具体实施的转化，在中央政府统一协调组织下，建立环渤海各省市协调机制并成立专门的机构，明确其职责和权力，相对淡化国家主管部门，进一步完善相关法律法规，为环境执法提供更加充分的法律依据。 2、把渤海环境污染控制在生产过程之中，是解决渤海环境问题的根本办法。实行污染物入海总量控制，推行循环经济，遵循“统一规划、合理开发、综合管理、共同保护”的原则，通过运用系统学、管理学、生物学、生态学修复技术等技术手段，改善渤海海域滩涂物理化学性质，完善区域内物种结构、环境结构、生物链营养结构，实现生物资源和能量的多级利用、转化。建立合理的近岸海域生态系统结构，形成较好的、高效的、自我调控力强的生态系统，实现生态系统各组分良好的物质循环、能量流动，有效改善渤海生态环境状态，促进环境质量的改善，使受损海域生态环境得到自净、修复，形成近岸海域的规模资源。最终建立环渤海区域最佳生态社会经济效益模式，实现渤海湾生态、生物、经济相耦合的可持续发展。3、建立环渤海区域的生态补偿机制环渤海区域既有发达地区，也包括一些欠发达地区，这些欠发达地区正是生态建设的重点地区。任何地区在摆脱贫困和发展压力下，都不愿意因大规模生态建设而放慢经济建设的速度，同时生态建设的一个显著特征是建设者不一定是受益者，建设者与受益者经常分开，是两个不同的地区，而受益地区却没有相应的支付。这种特性使得生态利益与经济利益之间存在着巨大的差距，建设者缺乏积极性，不愿意自己受影响而让其它地区享受生态建设的益处。因此，尽管处于一定的区域关系之中，但是各个地区都不愿意以牺牲自己的发展为代价，这样的结果就是环境治理让位于经济发展，最终将影响该区域经济的持续增长和社会稳定。因此，在治理方式上从过去的“谁污染、谁治理”转变为“谁污染、谁付费”和“谁治理、谁收益”。建立协调区域关系，体现社会公平、完善财政转移支付制度的环渤海区域生态补偿机制已是势在必行。4、预防海洋污染关键要严格控制污染物的排放，利用生物技术改进海洋生态环境。渤海治污的主要阻力源于向渤海排污的受污染流域污染源的种类多并过于复杂。治理渤海环境污染的重点是削减主要污染物排放总量。海洋部门要根据渤海的海流被污染情况及海域沿岸的工农业发展状况来确定渤海能够接纳的污染物限度。环保部门要严格执行污染物入海总量和达标排放双控制度，根据海域的污染物最大接纳量来分配各个排污口污染物的排放量。尤其是沿海省市流域应积极发展生态农业，减少农药化肥等的使用。海事渔政交通和海军要采取措施防止减轻和控制船舶及港口污染物污染海域环境。同时必须加强对排污企业的监管力度。 5、建立环渤海的区域环境政策法律协调机制。区域经济的紧密合作离不开环境保护的合作，应尽快建立环渤海区域环境政策法律协调机制，发展环境友好型的区域经济。（1）建立环渤海地区各省市规划的统一协调机制。各省市之间加强区域和流域合作,强化协同治理、解决区域性海洋环境和生态保护问题。积极实施渤海环境保护总体规划，对渤海海域的主要入海河流,逐一地制定流域环境污染治理规划,与陆地环境管理紧密配合,最终制定出全渤海海域环境综合治理规划和政策。尽快制定环渤海区域近岸海域环境功能区划，对渤海海域实行综合的环境功能分区管理。加大实施生态治理工程,科学制定水产养殖业的发展规划，在市区和风景区近岸海域应禁止进行浮筏养殖,特殊情况可在离岸2000米以外海域进行浮筏养殖。严格保护湿地，保护流域和区域生态平衡，搬迁改造污染严重的企业，保护水源地。（2）建立制度性合作框架机制。可考虑成立一个“环渤海环境保护协调委员会”，主要职责就是统一制订区域的经济发展、环境保护的政策和法规。建立环渤海区域环境保护部门负责人联席会议制度，每年举行一次会议，由各方轮流主持。每次联席会议确定下次会议的议题、主办方、时间和地点；建立若干专题工作小组，由各方根据合作需要通过订立合作协议的方式开展具体的专项工作。专题工作小组由协议各方参与该合作项目的相关业务负责人组成。专题工作小组定期向联席会议报告专题工作情况。（3）加强环境信息和宣教合作。建立环渤海区域环境信息交互平台和环境宣教网络，实现区域的环境信息共享与交换，强化环境宣教工作的区域联动。（4）建立环渤海区域环保产业合作机制，在环保产业领域内的投融资、市场拓展、技术配合、资格互认、环保技术应用等多个层面开展广泛合作。6、建全环渤海区域环境监测网络及环境经济预警系统。（1）鉴于当前渤海存在的生态系统问题，应在环渤海地区建设布局合理、装