新型城镇化视角下的特大城市近郊区规划管控研究.docx

新型城镇化视角下的特大城市近郊区规划管控研究以武汉为例何梅汪云夏巍【摘要】新型城镇化发展战略对城乡规划管控提出新的要求。特大城市城镇化快速发展进程中，紧邻主城的近郊区是矛盾与问题最为突出的区域，也是对特大城市未来空间结构产生最大影响的区域，亟待建立一套完善的规划管控体系予以有效引导。文章以武汉为例，从构建城镇空间发展整体格局，确立“两线三区”空间管控模式，完善集中发展区规划管控体系，建立生态框架区域管控制度保障，形成规划管理“一张图”平台等多层面，探索了一套“图、底”规划编制同步、规划与政策跟进同步的特大城市近郊区规划管控的新思路。【关键词】新型城镇化近郊区规划管控ResearchonPlanningManagementforSuburbanAreaofMegalopolisfromthePerspectiveoftheNewUrbanizationACaseStudyforWuhanCityHeMei，WangYun，XiaWei【Abstract】Thenewurbanizationdevelopmentstrategyhasnewrequestsfortheurban&ruralplanningandmanagement.DuringtherapiddevelopmentofurbanizationofMegalopolis,thesuburbareasnearthemaincitiesarethemostprominentpartsofthecontradictionsandproblems.Theyarealsothebiggestimpactonurbanspatialstructure.Itisimportanttobuildawell-establishedsystemforplanningandmanagementtocarryouteffectivelead.BystudyingWuhancity,thisarticleaimstoconstructurbanspatialpatternasawhole,establishthespatialmanagementmodeoftwolinesandthreeareas,completetheplanningcontrolsystemofcentralizeddevelopmentareas,buildthecontrolsystemforecologicalframeworkareas,formaplatformofOneDigitalMap,eventuallydiscoveranewmethodofplanningsynchronizationbetweenconservationanddevelopmentaswellasplanningandpolicyforsuburbanareaofmegalopolis.【KeyWords】theNewUrbanization,SuburbanArea,PlanningManagement随着社会主义市场经济的快速发展，我国城镇化进程逐步加快，城镇化率从36%提高到50%以上仅用了10余年时间，并且在未来相当长一段时间内还将持续稳定发展，城镇人口急剧膨胀，城镇空间迅速扩张，社会结构面临历史性的变化。党的十八大报告明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”的“四化”同步发展战略，为中国的城镇化指明了发展的新路径。对于特大城市而言，紧邻主城的近郊区是城镇化快速发展进程中矛盾与问题最为突出的区域，也是对特大城市未来空间结构产生最大影响的区域。对这一区域探索与建立一套行之有效的规划管控体系，引导该区域集约有序发展，对推进特大城市走健康可持续的新型城镇化发展路径具有重要的现实意义。1新型城镇化视角下的规划转变1.1新型城镇化的内涵及发展要求新型城镇化是以科学发展观统领的可持续发展道路，其核心内涵突出了一个“新”字，即以城乡统筹、城乡一体、产城融合、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，强调的是社会经济结构由传统社会向现代社会的转型，实现集约化和内涵化发展，形成结构合理的城镇体系。发展思路上，新型城镇化以可持续发展为理念，以工业化和信息化相结合的新型工业化为发展动力，强调生态环境保护，注重社会经济发展与资源环境间的和谐统一，走社会、经济和环境共赢的集约型城市发展道路。发展目标上，相较于传统城镇化仅追求城市快速发展，新型城镇化更注重追求城乡的统筹发展，打破城乡分割的二元经济结构，以城乡一体化为发展目标，从根本上扭转城乡差距过大并不断扩大的局面，提高农民收入。综合评价指标上，新型城镇化以经济、社会、环境的协调发展来进行考量。强调以人为本，注重人口素质提升、社会经济结构转型和人居环境不断优化，更加关注新型产业集聚，公共服务设施的城乡一体化程度，产业与城市的协调程度，人居环境品质，城镇综合承载能力等指标。因此，新型城镇化的发展要求可归纳为：集约型、可持续的城镇化，与工业化协同发展的城镇化，因地制宜路径多样的城镇化，资源节约环境友好的城镇化。1.2近郊区在特大城市新型城镇化进程中的作用在特大城市快速城镇化发展过程中，伴随着主城的逐渐被填充，近郊区由于土地成本较低，生态环境条件更加优越，而易于成为城市建设的热点区域，不可避免地遭遇被蚕食，而迅速失去原本的自然生态特征，呈现出与主城内部“同质化”的空间特征。因此，在特大城市城镇化加速发展阶段，近郊区在空间上更加不稳定，往往成为一个混合地域，水波状不断向外扩展，使得城市地域在空间上不断增大。也正是由于近郊区所处的特殊空间区位，往往成为当前乃至今后特大城市城镇化发展的“主战场”，并承载着构建特大城市健康合理空间发展格局的重要职责。1.3新型城镇化发展要求下的规划转变新型城镇化的发展要求映射到特大城市城乡规划导控层面，需要我们实现三个方面的转变。由城市规划向城乡全域规划转变。城乡规划法的颁布实施，打破了传统城市规划重城镇建设区的思维模式，将“城”与“乡”、“建”与“非建”同步纳入规划视野，以区域空间为对象，同步研究集中发展区的集约发展和非集中建设区的生态保护及原住民发展等问题，进行覆盖全域的空间管制区划。尤其是在近郊区这一发展和保护的矛盾最为尖锐的地区，只有通过“图”、“底”同步空间统筹，探索既促进发展又有效保护的“主动实施型”空间管制模式，方可促进城乡统筹协调发展。由扩张型规划向集约型规划转变。城镇空间发展一方面面临快速扩张的强大诉求，同时也面临着资源稀缺、生态环境保护压力大等多方面困境。因此，规划在对“量”的谋划的同时，必须更加追求对“质”的把握，以“精明增长”、“紧凑发展”理念，强化资源节约、环境友好的规划模式。对于城市近郊区，合理确定城市增长边界，构建集约有序的空间拓展模式，提高用地空间绩效，方可促进资源的集约节约利用。由物质空间规划向公共政策制定转变。逐渐由传统的注重物质空间规划、注重规划内部技术性分析向注重宏观层面、政策层面的研究转型，规划内涵也逐步向经济、社会、环境、生态、文化等层面拓展。在利用规划引导和管控，实现资源的有效配置和重构的同时，也及时跟进各项规章制度，配套完善相关政策法规，加强规划监管，加大规划实施的促进力度。2武汉城市近郊区的发展态势和面临的主要问题武汉是中国中部地区的特大城市，同全国许多同类城市一样，当前正处于工业化、城镇化的加速发展期，也面临着城市发展的重要转型。至2012年底，全市城镇化率达73%。近年来，在“建设国家中心城市”的总体发展目标下，武汉面临着跨越式发展的强烈空间拓展诉求；同时，作为“两型社会建设综合配套改革试验区”核心城市和一个具有独一无二水资源特色的滨江滨湖城市，又担负着大力保护城市生态资源，促进城镇空间集约节约发展的义不容辞的职责。在经国务院批复的武汉市城市总体规划中，将全市域划分为都市发展区、农业生态区两大圈层，其中，都市发展区进一步分为主城区和新城组群两个空间层次，构建“主城+六大新城组群”的“1+6”空间发展格局。总规确定的新城组群地区，即武汉主城周边的近郊区，是未来主城区城镇人口和产业向外转移和集聚的重点地区，也是武汉市远城区区级经济发展的重点支撑区，更是武汉市山水资源最为集中，当前发展与保护矛盾最为突出的地区。2.1武汉城市近郊区发展的主要态势经济发展水平上看，近郊区已经承担起全市经济发展引擎作用。2012年，近郊区GDP在增速上已全面超越主城区。尤其在新型工业化进程中，西南地区的汽车及零部件产业集群、东南地区的电子信息产业集群、东部地区的钢铁及深加工产业集群已呈现出明显的工业板块发展格局。新城组群范围内的现状工业用地约占全市的近80%，工业总产值占比也已达90%左右。城镇建设用地规模上看，近郊区也已占据了都市发展区的“半壁江山”。至2012年，新城组群地区现状城镇建设用地规模已与主城区相当。“十一五”期间，新城组群用地增幅达主城区的3倍，增量则是主城区的2倍多，新城组群已经成为武汉市城市建设的重点区域。但从人口规模上看，近郊区则远低于主城区。六普数据显示，2010年末，武汉都市发展区常住人口817万人，而新城组群地区仅210余万人，占比仅25%，远低于建设用地47%的比例，人口城镇化较之用地城镇化水平存在较大差距。2.2当前武汉城市近郊区发展中存在的主要问题当前，武汉近郊区在快速城镇化发展过程中出现了一系列矛盾和问题，从规划管控的角度予以分析，主要问题有三个方面。其一，区级发展诉求与市级宏观管控间不可避免地存在矛盾。新城组群地区是城镇化的重点地区，在国家严守耕地红线、总建设用地指标偏紧的大背景下，自上而下的规划管控难以满足近郊区对土地资源的巨大需求，两者之间存在不可避免的矛盾。同时，新城组群地区丰富的山水生态环境禀赋，易受各开发主体青睐，由于各区招商引资的压力，项目引进存在“点菜吃饭”的随意性，生态框架保护的压力亦不断增大。其二，空间管控多以物质空间区划为主，普遍缺乏相关政策的配套保障。城市规划编制办法明确规定了在市域城镇体系规划中要确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等空间管制原则和措施，中心城区要划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。武汉市已在总体规划、分区规划中，自上而下地完成了空间管制区划，从空间上划定了管制分区，但由于长期以来政策保障与实施机制的缺位，尤其是对生态框架等非城镇建设区域，缺少相关制度法规的约束、长效机制的建立、原住民生态补机制的保障等跟进，空间管制的落实往往容易流于形式。其三，空间管控多以导控型规划为主，而缺少实施型规划的跟进落实。新城组群地区已基本形成了“总分控”的法定规划体系，但在建设实施过程中，多“被动”地基于“一书两证”的项目用地管理落实控规导则的相关要求，而缺少一系列实施性规划的跟进和缺乏精细化的管理平台与举措，来统筹协调自上而下的规划管控要求与自下而上的发展意愿。3武汉城市近郊区规划管控的主要思路秉承既积极推进城镇建设跨越式发展，又充分保护城市生态框架，促进城乡统筹协调发展的总体思路，近年来，武汉市对于城市近郊区探索了一套“图、底”规划编制同步、规划与政策跟进同步的新路径。3.1图底同步，构建集约有序的城镇空间发展格局3.1.1发展模式上，确立轴向组团式可持续的空间拓展模式武汉市空间资源整体呈较均衡分布状态。三大国家级开发区分别位于东南、西南、西向三个发展方向上，以此为基础的四大工业板块几乎在主城外呈四个象限均衡分布；主城外围生态资源也近乎均衡密布，各向均有大中型湖泊集群或山系分布；加之近郊区在行政区划上又基本均与主城区直接相接，都有接受中心城区辐射的机会和条件，因此，在城市空间发展模式选择上，武汉借鉴了芝加哥、莫斯科等城市发展经验，以“轴向拓展，组团推进”的模式，构建了一个既契合武汉各要素资源分布特征，又具有可持续发展潜能的有机生长型发展框架。这一模式将城镇空间的拓展区集中到主城之外六个轴向上的若干新城及与之联动发展的新城组团，构筑六个新城组团集群，实现城镇空间沿交通走廊向外集约有序发展，同时有效地保护城市生态框架，实现了多方利益的共赢。（图1）以城市近郊区为主的六个新城组群，规划以“TOD”、“SOD”双联动支撑其轴向拓展。通过建立“多快多轨”的复合交通走廊，强化轴向拓展的支撑力；按照公共服务中心向轨道站点集中，商业设施向街区化发展的原则，布局三级新城中心，增强新城活力，促进新城“反磁力”吸引。3.1.2生态保护上，建立以水生态为特色的城市生态框架体系在确立城镇集中发展区空间拓展模式的同时，同步对城市生态框架体系展开研究，配套完成武汉市生态框架保护专项规划，构筑武汉全域“两轴两环，六楔多廊”的生态框架体系，确保城市生态安全格局。其中，在都市发展区重点控制“一环六楔”，作为主城与新城组群，新城组群与新城组群间的生态隔离，也是形成武汉“1+6”空间格局的关键之所在。即，在主城区与新城组群之间，结合三环线防护绿带，规划控制平均宽度1-2公里的三环线生态隔离带，控制主城区规模，防止主城无序蔓延。六个新城组群之间，基于对现状生态资源各要素的深入剖析和评估，依托大中型的湖群和山系，控制六大放射型生态绿楔和区域性的水网、绿网，防止新城组群连绵成片，构建降低城市热岛效应的城市风廊。该区域范围，以生态保护、新农村建设、农业产业化发展为基础，大力推进生态休闲旅游、郊野游憩等发展，成为城市功能的有益补充。3.1.3管控策略上，明确“两线三区”的空间导控机制基于“图”与“底”的同步研究和城镇空间拓展、生态框架的确定，武汉市从管理实施层面创新提出以“两线三区”为核心的都市发展区空间导控策略。通过划定都市发展区基本生态控制线和生态底线“两线”，形成集中发展区、生态底线区、生态发展区“三区”。其中，基本生态控制线反向形成城市增长边界（UGB），是城镇集中建设区和非集中建设区的“图”、“底”分界线。其规模的确定，既基于了对武汉城市生态总量需求的预测，又在适宜城市增长的发展轴向上适度预留未来城镇可拓展空间范围，在控制城市总体空间形态的基础上为城市发展的不确定性留有了余地，也有力地支撑了武汉建设国家中心城市的用地规模需求。同步，基于区域范围内各类生态要素资源的分析与评价，确定山体、水体、水源保护区、湿地公园等12类生态最敏感的要素控制因子，将其保护范围划为生态底线，实施最为严格的保护制度，实现对要素资源的充分保护，也充分维护了城市生态安全格局。基本生态控制线和与生态底线间，则控制一定范围的生态发展区，为解决生态底线区内农村居民点腾迁，发展生态旅游、休闲游憩项目所必需的少量配套服务设施及一些对区位环境有特殊要求的公共设施的建设留有必要的发展空间。（图2）城市增长边界内的城镇集中发展区，确定“五集中”发展策略，即规模化城市建设向增长边界内集中，建设用地指标确保集中向边界内投放，高效集约利用土地；大运量公共交通设施及高快速路系统向增长边界内集中；工业布局向增长边界内集中，支撑新型工业化发展；高品质公共服务中心向增长边界内集中；市政基础设施向增长边界内集中。城市增长边界以外，对生态发展区、生态底线区，按照不同的项目准入要求，确定线内准入项目与生态公园、农民安置同步建设实施的“三同步”发展策略。3.2刚柔相济，完善城镇集中发展区规划管控体系3.2.1控制体系层面，突出“六线”及公益性公共设施为主的刚性控制新城组群集中发展区内，推进控制性详细规划导则的全覆盖，作为近郊区规划管理的法定依据。针对新城组群地区尚处于城市建设生长期的特征，创新导则控制体系，实行刚柔相济的规划管控。在传统的红、黄、蓝、绿、紫等“五线”控制基础上，新城组群控规导则增加了对城市增长边界的控制要求，改“五线”为“六线”控制体系，强化了对近郊区增长边界的刚性管控，防止新城组群“摊大饼”式无序扩张。同时，在红、黄线控制中突出对轨道交通、新城组群和主城间高、快速联系通道的控制，强化大运量交通走廊的支撑。公共服务设施控制方面，强化组群级公共中心的控制，在其规划用地范围内不允许混合或改变用地性质，确保公共中心的空间落地。“六线”和公益性服务设施均作为控规导则的核心控制内容，在用地性质控制深度上做到国标的小类用地深度。对于一般用地性质的控制，则结合近郊区特征，采取两个层次的控制方式。将编制单元的主导性质纳入强制性控制内容，而对地块的用地性质则纳入指导性控制内容，并通过明确用地的非兼容性，给予近郊区适度的发展弹性。为进一步适应近郊区规划管理的弹性需求，提出实线、虚线、指标和点位控制等4种控制方式。针对要素的重要性和级别，确定不同的控制方式。如对城市增长边界、已建成的高快速路、市级公园、重要的大型市政基础设施等采取实线控制，用地地块的位置、边界形状、建设规模均不得作出改变；对规划的中小学、次干道、社区公园、公益性服务设施等，采取虚线控制，地块的位置、规模及设施要求不得作出更改，但其边界形状可根据具体方案略作调整；对复合公共停车场、邮政等小型市政设施等，采取点位控制，在确保设施规模的前提下，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设；对单元的人均公园绿地、支路网密度等，则采取指标控制，指导下位规划编制。用地强度控制方面，不在导则层面具体控制地块容积率和建筑高度，而依据新城组群建设总量与合理分布要求，对强度实行分区管理，控制各分区内各类用地的容积率，将编制单元内的强度分区作为强制性的控制内容；单个地块的容积率，则可在保障单元建筑总量的基础上，按程序进行适当转移，作为指导性控制内容。同时，按照对新城组群空间风貌的整体谋划，对建筑高度控制亦实行分区管理，高度分区控制纳入强制性内容，确保主要的景观界面品质、视线通廊等。（图3）3.2.2规划编制层面，“两规”衔接确保空间布局与管控策略的高度一致新城组群的控规导则编制与市、区两级土地利用规划进行充分的协调与对接。通过统一土地利用规划、城市规划的基础数据平台，共享现状调查和规划信息，将经济社会、资源环境、重要设施、地形图、影像图、二调土地利用现状图以及相关规划和重大建设项目信息集成到一个平台上，确保基础数据的一致性和准确性。建设用地规模上，城市规划用地增长边界的划定根据土地利用规划确定的建设用地指标总量进行总体控制；城镇建设用地布局上，土规的“扩展边界”与城市规划界定的增长边界保持一致。城镇增长边界外的基本生态控制线范围，以城规确定的生态底线区、生态发展区范围为依据，落实土规的基本农田、一般农田布局，并指导外围镇、村空间布局。由此，实现“两规”在“建”与“非建区”的空间布局形态、分区管制策略上的高度一致，也通过土地管理的严格手段进一步强化了对非建区的严格管控。3.2.3规划实施层面，及时跟进实施性规划确保法定规划的管控落实控规导则编制完成后，针对新城区在规划实施过程中常常走样，法定规划的上位刚性要求难以落实等问题，近年来，武汉市着力推进新城组群近期建设规划和重点功能区实施性规划编制工作，为推进近郊区的有序建设实施，确保上位规划确定的主导功能落实，形成近郊区新城整体面貌奠定基础。这一过程中，市级规划行政主管部门在充分征求各远城区政府、开发区管委会意见的基础上，明确各新城组群近期集中建设区的范围和发展策略，将各新城组群公共中心区、重要工业园区、交通枢纽地区、主要滨水区与城市公园等作为重点功能区，制定实施性规划编制技术标准。而各远城区政府、开发区管委会作为实施主体，则具体负责组织编制重点功能区的实施性规划，除全面落实上位规划“六线”及公益性公共设施控制要求外，更加注重规划的可操作性，从土地利用、项目建设、空间景观、道路交通、市政设施和经济测算等方面进行综合统筹，提出具体的实施步骤和措施。3.3铁线控制，形成生态框架区域规划管控的制度保障3.3.1管控模式上，制定一套因地制宜的两级分区管控体系考虑到基本生态控制线围合的生态框架区域面积较大，原住民较多，现状建设情况相对复杂，保护和发展的矛盾也较为突出，需给予该区域内一定的控制弹性，实施不同的分区管控。基本生态控制线内按照生态底线区和生态发展区两个层次实施项目准入制度。其中，生态底线区实施最为严格的生态保护制度，仅允许具有系统性影响、确需建设的道路交通设施和市政公用设施；生态型农业设施；公园绿地及必要的风景游赏设施；确需建设的军事、保密等特殊用途设施等4类项目进入。确因国家、省、市重大项目建设需要或者上位规划调整，需对生态底线区进行调整的，要求报市人大常委会审议。生态发展区在确保生态资源不受破坏的前提下，相对具有一定的弹性，除生态底线区准入的4类项目外，还允许风景名胜区、湿地公园、森林公园、郊野公园的配套旅游接待、服务设施，生态型休闲度假项目，必要的农业生产及农村生活、服务设施，必要的公益性服务设施以及其他经规划行政主管部门会同相关部门论证，与生态保护不相抵触，资源消耗低，环境影响小，经市人民政府批准同意建设的项目进入。该区域严格按照项目准入条件及相关建设要求，可有限制地进行农村居民点还建、生态型休闲度假项目等低密度、低强度建设。3.3.2管控机制上，出台一套生态空间保护的政策法规保障体系在划定武汉都市发展区基本生态控制线的同时，武汉市同步跟进管理政策的制定工作。首先以政府令的形式出台武汉市基本生态控制线管理规定，以地方规章的形式，对城市区域生态用地的整体保护做到有法可依。管理规定明确界定了基本生态控制线的管理责权，明晰了划线要素、划线标准、划线程序、调整程序、分区项目准入和分区管制要求，并对于线内历史遗留项目和农村居民点问题提出处置原则。在政府令施行一年后，武