浅论加强公安派出所的外国人管理.doc

浅论加强公安派出所的外国人管理广西警官高等专科学校2005年第1期(总第69期)浅论加强公安派出所的外国人管理曾伟刘建昌(广西警官高等专科学校,广西南宁530023)摘要:外国人管理是公安派出所的一项重要工作,加强公安派出所的外国人管理是适应经济全球化和我国改革开放不断深化形势发展的迫切需要,但是由于主客观方面的原因,当前派出所在外国人管理上还存在许多薄弱环节,应该采取措施完善和加强公安派出所的外国人管理工作.关键词:公安派出所;外国人;管理中图分类号:D918文献标识码:A文章编号:10089438(2005)01000505近年来,伴随着我国改革开放的不断深入发展以及世界经济一体化进程的加快,尤其是我国加入世界贸易组织以后,我国在各个领域的国际交流和互通不断加深,1993年全国有1053个县市对外开放,2004年全国对外开放县市达到2639个,占全国县市总数的92%;来华的外国人数量也大幅度增加,从1994年出入境1000万多人次,常住5万多人,发展到2003年出入境2000万多人次,常住20多万人.大量外国人的流入给我国带来了先进的技术,科技人才和资金,有力的推动了我国的社会主义市场经济.同时,外国人的大量,快频率地出入境以及其入境目的多元化,身份复杂化,地域扩大化,住宿分散化等特点日益凸显,外国人在我国享受更为方便,周到的服务愿望愈加强烈,这给我国公安外国人管理工作提出了更高的要求.以往我国的外国人管理工作都是以出入境管理部门为主导,治安部门,户政部门配合,基层公安机关如公安派出所在外国人管理在其中仅是一种辅佐性质的工作.这种相对集中的管理模式在当前国际交往频繁,外国人大量融入社区的形势下势必会力不从心,捉襟见肘.因此,必须要把外国人管理的职责权限下放到基层公安机关,利用公安派出所现有的社区警务优势,加强公安派出所的外国人管理工作,把原有的以出入境管理部门为主的管理模式转化为以社区警务为中心的管理模式,提高外国人管理的工作效率.20o4年10月27日公安部在江苏省苏州市召开的全国公安机关外国人管理工作会议明确提出:要切实加强外国人管理的基层基础工作,进一步明确公安派出所对辖区外国人实施人口管理的职责,加强基层公安机关对外国人的管理控制能力.我们应认真贯彻会议精神,加强公安派出所的外国人管理,推进外国人管理的社区警务化.一,公安派出所的外国人管理任务公安派出所是县,市公安局,公安分局的派出机构,是公安机关的基层组织.由于其设置数量多,分布面广,且处于公安机关的最基层,最接近居民群众,因而与居民群众的关系最密切,对社区的情况最了解,所以它有条件管理好其辖区内的人口包括外国人.为适应新时期公安机关对外国人管理的需要,全国公安派出所工作会议明确将外国人管理作为公安派出所的职责范围,并通过公安机关外国人管理工作分工配合机制规定以及公安部关于改革和加强公安派出所工作的决定,公安部关于加强基层公安机关境外人员管理工作的通知等相关规定,进一步明确了公安派出所在外国人管理中的具体任务.(一)依法加强外国人登记管理工作.随着来华外国人的大量增加,外国人在华住宿场所日益多样化,外国人的居住地点已由原来的涉外宾馆向出租屋,居民住宅及单位内部延伸,居住范围分散.公安派出所社区民警要从维护国家利益和国家安全的高度出发,将居住本辖区内外国人纳入实有人口管理,加强旅馆,出租房屋等临时居住地的管理,做好辖区外国人登记工作,了解掌握入住外国人身份,来华事由,居留期限及收稿时间:20041210作者简介:曾伟(1975一),男,广西上思县人,广西警官高等专科学校,讲师.5接待单位负责人等情况,及时,全面了解掌握辖区外国人底数.一是要严格出租房屋治安管理.出租房屋由于租赁方式简便,价格相对低廉,已经逐渐成为外国人在华居住的重要场所,由此引发出租房屋中的涉外案件也日益增多.各地治安,户政部门要按照公安部租赁房屋治安管理规定的要求,加强对公安派出所工作的指导,坚持谁出租,谁负责的原则,进一步健全和完善相关出租房屋治安责任书制度,落实出租房主的治安责任.要明令出租人协助公安机关严密入住外国人的住宿登记管理,不得将房屋出租给无合法有效证件的外国人;对承租房屋的外国人的日常活动,社会交往要有一定的了解,发现外国人有违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑的要及时向公安派出所报告.公安派出所和责任区民警要加强对出租房屋的治安检查,对不履行治安责任的出租房主,要加大处罚力度.二是要落实旅馆业外国人登记和信息报送制度.公安派出所要按照旅馆业治安管理暂行办法等有关规定,督促辖区各类宾馆,中小旅店,招待所等接待外国人住宿的单位,进一步完善外国人登记和信息报送制度,及时办理临时住宿登记,逐人查验有关证件,了解掌握其身份,来华事由,居留期限及接待单位等情况,做到人来登记,人走注销.按照谁介绍,谁负责,谁聘用,谁负责,谁出租,谁负责的原则,公安派出所要采取与辖区旅馆业负责人主签订治安责任状等方法,落实管理责任.责成其明确专人负责外国人的临时住宿登记,按要求填写外国人临时住宿登记表,并及时到公安派出所申报外国人姓名,性别,国籍,年龄,出人口岸,抵离时间,住宿地点等情况.三是动员辖区居民做好在居民家中住宿的外国人的申报登记工作.按照现行的规定,对于在我国城镇居民家中住宿的外国人,须于抵达后24小时内由户主及入住的外国人持住宿人的护照,证件和留宿人的户口簿到当地公安机关申报,填写临时住宿登记表,说明住宿地点及与留宿人关系等情况;在农村的,须于72小时内向当地公安派出所申报.要发挥公安派出所社区警务的点多,面广,与群众联系密切等优势,由社区民警与涉外单位,学校,街道等单位和组织联系,全面摸清辖区外国人居住,就业和和生活情况,实现外国人管理底数清,情况明,信息灵的工作目标.有条件的地方,可将散居在社会面上的外国人的临时住宿登记申报点由公安派出所延伸到企业,社区和居委会,由企业,社区和物业管理部门的户口协管员协同公安机关做好外国人临时住宿登记管理,既减少外国人漏管现象,又减轻公安派出所的工作负担.如北京,浙江,广东,重庆等地公安派出所以社区为依托,加强与经济开发区,高科技园管委会,招商局等部门的联系,深入三资企业和涉外单位,全面模排辖区企业和外国人购买,租赁,自建住房以及经常涉足的场所等6情况,借助外管联络员,户口协管员和小区物业保安等协助力量,及时了解外国人人境,居留情况.四是建立健全辖区外国人档案管理制度.公安派出所要针对本辖区外国人管理工作实际,根据所获取的外国人登记信息,结合公安派出所正规化,规范化建设,建立健全辖区外国人档案管理制度.如安徽省马鞍山市公安局部分公安派出所按照外国人人境事由,分别建立了辖区三资企业,常住外国人,涉外关系户,涉外家庭户等专项工作台帐制度,并坚持每月上门走访,及时掌握情况,补充更新材料,定期整理归档.(二)依法查处和打击各类外国人违法犯罪活动.一是及时依法处理涉外治安案件.根据我国的相关法律法规规定,查处涉外治安案件的审批权在市一级公安机关,公安派出所主要是负责对涉外治安案件的预处理,即包括立案,调查,取证等等方面,公安派出所在处理涉外治安案件过程中,坚持严格依法办案,文明办案,做到程序合法,手续完备,避免发生行政诉讼和行政复议,同时也要遵守国际惯例和尊重相关国家的风俗习惯,避免引发外交事件.据统计,自2001年以来,全国各地公安机关治安,户政部门和公安派出所共查处各类涉外案件3800多起,调解涉外民事纠纷2000余件.二是坚持重点清查与日常管理相结合,配合出入境管理部门依法查处三非案件.公安派出所要在各级治安,户政部门等的指导下,根据滞留在本辖区的非法入境,非法居留,非法就业外国人分布的特点,以车站,公共娱乐场所,商品批发市场和服务行业等三非人员聚集地为重点,注意摸清辖区三非人员的情况,发现辖区内藏匿的三非人员,不定期地开展专项整治工作,依法打击非法移民等活动.此外,公安派出所要在日常户籍管理工作中,严格执行境外人员在大陆落户和办理居民身份证的有关法律规定,促进了打击三非外国人活动的顺利开展.近年来,全国各地公安派出所按照公安部和本地公安机关的统一部署,结合本地实际,协助有关部门开展规模不一的打击三非外国人专项行动千余次,组织警力近10万人,清查三非重点地区2000余处,宾馆饭店和娱乐场所1万余家,出租房屋20万余户,查处三非朝鲜,越南,缅甸籍等外籍人员近千人次.(三)积极保护在华外国人的合法权益.公安派出所要采取有力措施,切实保护在华外国人的合法权益,为在华外国人提供良好的服务.一是要建立和完善治安防控体系,在积极为外国人提供良好服务的同时,切实加强对外国人集中办公,居住的重点地区,部位的治安检查和巡逻防范,督促指导涉外单位落实防范措施,不断提高人防,技防水平,有效防止了各类侵害外国人案件和安全事故的发生,确保了外国人在华的人身和财产安全.二是预防和查处各类侵害外国人合法权益的案(事)件.对于侵害在华外国人合法权益的案(事)件要认真受理,及时进行查处,切实保障外国人的合法权益.据不完全统计,2001年以来,全国各地治安,户政部门和公安派出所共查处侵害外国人合法权益案件2800余起.三是在日常涉外登记管理工作中,积极采取各种措施,努力提高服务水平.北京,天津,辽宁,江苏,浙江,福建,广东等地公安派出所专门印制了包含有外国人服务热线,举报投诉电话和各项服务措施内容的涉外企业服务卡,分发给辖区三资企业;对于辖区购房的外籍人员和涉外关系户,公安派出所民警主动上门了解掌握情况,宣传中国出入境法律法规政策,征求对公安机关外管工作的意见和建议.如北京市公安局南湖公安派出所依托物业管理部门,在韩国人居住最为密集的望京小区,大西洋城小区内组织安装制作了20块橱窗展板,21块电子显示屏,24小时不问断滚动播放中,英,韩三语对照的我国出入境管理法律法规,受到了在此居住的韩国及其他外籍人士的欢迎.二,当前公安派出所的外国人管理存在的主要问题虽然公安派出所的外国人管理在立法和具体实施上取得了一定的成绩,在整个公安机关的外国人管理工作发挥了很大的作用.但由于管理模式滞后于外国人管理形势的发展,目前公安派出所的外国人管理中还存在一些不容忽视的问题,主要的有:(一)对公安派出所的外国人管理认识不足.对公安派出所的外国人管理不够重视,对外国人管理工作的形势和任务认识不清.一些上级公安机关和公安派出所领导对外国人管理工作面临的形势和任务缺乏清醒的认识,把外国人管理工作当作软任务,没有摆到应有的位置.认为外国人管理是出入境管理部门的事,而没有将此项工作列入公安派出所工作的议事日程,对本辖区外国人的突出问题缺乏调查和研究,没能积极主动地了解和掌握辖区内外国人信息,对上级部署的外国人管理工作不能及时主动地贯彻落实;缺乏事业心和责任感,缺乏开拓创新的信心和勇气,对外国人管理工作中出现的新情况和新问题没有很好地研究解决,单纯凭老经验和老办法,疲于应付;缺乏主动性和探索精神,对外国人管理工作存在畏难情绪,甚至在遇到涉外问题时相互推诿,形成管理上的漏洞.(二)公安派出所的外国人管理水平不高.一是公安派出所外国人管理的科技含量不高.目前我国除了一些大中城市建立有旅店业治安管理系统,很多中小城市和农村都还难以实现计算机信息管理,而随着改革开放的深入,国际交流和国际旅游已经深入到中小城市和农村之中,外国人大进大出,快进快出给传统的手工人口管理方式形成了很大压力,外国人的人口信息快速交流很难实现.此外,已建立的旅店业治安管理信息系统未并人金盾网等公安信息交流网络,通过该信息系统采集境外人员临时住宿登记的信息难以实施.二是公安派出所民警外国人管理的能力和水平不高.公安派出所民警的外国人管理业务素质有待提高.表现在:一些地方公安派出所民警对我国涉外管理的法律,法规和政策不熟悉,在处置涉外案件时政策把握不准确;对外国人管理工作的基本方法,基本要求不熟悉,工作开展比较被动;对必要的外交礼仪也缺乏了解,容易产生外事方面的负面影响;多数公安派出所民警运用外语的日常简单会话能力不强,给外国人登记和证件检查等日常外管工作增加了困难.涉外管理能力和水平的不高直接导致了对涉外案(事)件不愿管,不敢管,不会管的现象的发生.(三)公安派出所的外国人管理信息不畅.由于外国人管理涉及到多个部门,各部门之间的信息互通能力是做好外国人管理工作的关键.这就要求公安派出所在横向方面要与出入境等相关部门信息通畅,纵向要能及时地接收和反馈来至群众的信息.目前,公安派出所在信息管理上没形成统一高效的动态管理网络,没能发挥信息化管理的优势.一方面在公安派出所和出入境等相关部门之间还未建立起科学,动态的计算机系统管理模式,仍处于本地,各个部门掌握的信息其他地方,其他部门无法及时获取的静态状况,一些地方公安派出所掌握的外国人住宿登记管理信息与出入境部门掌握的外国人居留证件,签证,居留时间变动等信息未能及时互通,信息不畅.另一方面,在处理涉外案(事)件中,重个案查处,轻调查研究,对违法犯罪活动搜集情报少,情报信息工作滞后,不能及时掌握新动态,新情况,对采集的信息也缺乏必要的查询,统计功能,对信息采集的内容,范围,项目等方面还缺乏科学性和专业性的规定,这种信息不畅的状况影响了对信息的综合分析和及时,有效地利用.(四)与相关部门的分工不明确,合作不力.一是与出入境管理部门,治安部门等在外国人管理工作内部分工配合机制未能很好的落实,部门间缺乏沟通.2003年底公安部制定的公安机关外国人管理工作分工配合机制规定中明确了公安机关各业务部门对外国人管理工作以及办理涉外案(事)件的职责和分工,即:治安,户政部门和公安派出所的职责主要是将居住在本辖区内的外国人纳入实有人口管理以及配合出入境管理部门查处三非案件,同时对公安机关各业务部门之间加强工作协调配合机制提出了明确的要求,但从目前落实情况看,少数地方效果并不理想,一些公安派出所未能及时向出入境管理部门通报掌握的外国人住宿登记管理的情况,造成了彼此间信息不畅,管理脱节.二是与其他行政机关之间缺乏的配合与协作.外国人管理不仅仅是公安机关一家的事,在管理过程中常常牵扯到其他的行政机关,与其他行政机关缺乏必要的配合与协作也是派出所的外国人管理的瓶颈.如在出租房屋的管理上,由于在2003年国家行政审批制度改革工作中,取消了出租房屋登记核准制度,而随之相当一些地方7公安机关和房地产管理部门尚未形成管理出租房屋的有效机制,难以全面了解掌握房屋承租人员的身份,所从事的职业及租赁房屋的用途等情况,一些地方出租房屋实际处于失控状态,已经成为这些地方影响社会治安的重大隐患.(五)制度不落实,措施不到位.主要的是宣传管理手段和措施落实不到位.一是基层公安机关落实外国人管理工作不到位.近年来,出入境管理部门在推动,指导基层公安机关落实外国人管理工作中,取得了一些成绩,但与公安部的总体部署和要求还有很大的差距.当前,大多数基层公安机关对辖区外国人还没有纳入实有人M管理,对临时入境住在中国居民家中,租住房屋的外国人,底数不清,情况不明,漏管失控现象严重;对外国人聚居区问题研究不够,缺乏有效的管理手段;处理涉外案(事)件的能力和水平还相对较弱,不愿管,不敢管,不会管的问题依然突出.这些问题的存在,与各级公安机关出入境管理部门贯彻落实有关措施不到位有一定的关系.在工作中,往往过多地强调了有关部门配合不够等客观原因,而没有从出入境管理部门自身上找原因,工作主动性不强,协调作用发挥不够,使得外国人管理基层基础工作停滞不前,有的地方还出现了倒退.二是查处三非外国人的积极性不高,管理措施不到位.有的地方对三非外国人的发现能力不强,工作主动积极性较差.三,新形势下进一步加强公安派出所外国人管理工作的措施(一)加强组织领导,进一步加强公安派出所外国人日常管理工作.各地治安,户政部门的领导和民警要尽快适应公安机关外国人管理工作新的职责分工调整,熟悉工作程序,不推诿责任,要从全局出发,主动做好工作,要以当前深入贯彻公安部关于改革和加强公安派出所工作的决定和二十公精神,加强公安基层基础工作为契机,积极整合资源,推动警力下沉,保障下倾,重心下移,大力加强公安派出所的外国人管理工作.一是,要在社区警务的基础上构建外国人管理组织网络.在公安派出所内设有分管外事工作的所领导以及外事工作兼管民警,并将外国人管理工作列入民警岗位责任制和公安派出所登记评定,做到人员,组织,制度三落实;在社会上设置涉外联络员,发挥社区警务的优势,组织利用社会上的人,财,物等治安资源,形成一个以公安派出所为中心,群众力量为基础的外国人管理组织网络.如北京,天津,广东等地公安派出所在外国人聚居的辖区专门设立了外事警务区,指派一名具有一定英语水平的副所长兼任警区警长,负责指导,开展外国人管理工作.二是,要把外国人管理工作纳入公安派出所实有人口管理考核的一项重要内容,落实到公安派出所等级评8定和民警年度综合业务考核.要充分调动公安派出所民警工作的积极性和主动性.对于外国人管理工作开展较好,成绩突出的公安派出所和民警要给予适当的表彰奖励,对工作落后的公安派出所和民警要予以批评和教育,各地公安派出所要结合本辖区实际,采取各种措施,切实了解掌握辖区内居住的外国人底数及其社会关系,经济来源和活动情况,建立健全管理网络,落实相关管理责任.三是,要提高公安派出所外国人管理的科技含量.随着我国改革开放程度的扩大和经济的不断发展,外国人来华越来越多,公安机关外国人管理任务越来越重,管理难度进一步加大.公安派出所要把加强科技建设是提升外国人管理工作水平的重要手段之一,加大科技投入,采取积极措施,加快外国人治安信息管理系统建设.由于建立完整的外国人治安信息系统是一个很大的工程,很难在短期间内完成,因此,可以分三步走,循序渐进,逐渐完善.首先,要给每个派出所配置必要的硬件和软件设备,建成基本的包含旅馆业外国人治安信息,出租房治安管理信息和暂住人口的信息的本地公安派出所综合信息管理系统;其次,充分利用现有的网络条件.与其他的外国人管理相关部门的信息系统卡口对接,初步实现各相关部门的信息联网共享;最后,通过各个局域网的合并,建成覆盖全省乃至全国的完整外国人治安信息网络.由于各地的经济发展不是很均衡,所以各地的科技建设进程也不一样,如西藏至去年才在拉萨市完成了境外人员住宿登记管理系统联网工作,而海南已在全省公安机关建设成了计算机四级管理网络.因此,各地公安派出所要根据自身的实际情况,逐步提高外国人管理的科技含量,以最终实现对外国人管理的信息化.(二)加强培训工作,不断提高公安派出所民警外事管理服务水平.外国人管理工作政策性强,法律面广,业务还具有一定的特殊性,要求民警各方面素质较高,加之外国人管理对于大多数公安派出所民警而言又是一项比较全新的工作,因此不断加强对公安派出所民警的外管业务培-Uill作,是摆在各地治安,户政部门和出入境部门面前的一项长期任务.一是由公安机关对口部门加强对公安派出所民警进行相关业务培训.各地治安,户政部门要结合公安派出所外国人管理工作和民警业务能力的实际状况,有针对性地组织对公安派出所民警开展外管法律法规,外国人Et常登记管理办法,外管案(事)件管理程序等方面知识的学习与培训.公安派出所可以结合正在深入开展的大练兵活动,根据公安派出所工作特点,主动协商出入境管理部门采取集中培训,分片培训,重点培训等办法对民警开展必要的外管基本知识和技能培训.如公安部出入境管理局为配合各地大练兵活动的开展,整理下发了公安外国人管理文件汇编并组织编写了外国人管理培训教程,全国45000个公安派出所每所一本;与此同时,各地按照公安部一级培训一级的要求,结合本地实际情况,编印了各种培训教材,采取以会代训,召开现场会,轮流集训等多种培训方式,对基层公安民警进行了外国人管理业务知识培-OJI.2001年以来,全国各地治安,户政部门单独或会同出入境部门开展各类培训活动1万余次,培训公安派出所民警15万余人次;湖南利用公安厅培训全省公安派出所所长的机会,对2000多名公安派出所所长进行了外国人管理业务知识培训;四川三年内累计培训基层公安民警15000余人次.通过行之有效的培训,使广大公安派出所民警进一步增强了外管工作认识,基本掌握外国人管理工作所需的知识和技能,提高了处置涉外事件的能力和水平.二是加强与社会上的相关单位如学校等进行交流和学习,提高外语知识,外交礼仪等外国人管理相关知识.没有足够的外语交流水平,没有必要的外国风土人情和民俗习惯知识就难以胜任外国人管理工作,不仅不能为外国人进行登记和提供相应服务,而且可能产生误会,甚至引发外交事件.因此,要积极采取措施,加强民警外语知识和其他相关知识的培训.如江苏省南京,苏州,无锡等地治安(户政)部门与属地高校,涉外企业协商,专门开辟了外语角,经常邀请外籍教师,外方人员与社区民警进行交流,既提高了民警的外语水平,也方便了民警了解和熟悉国外的风土人情和民俗习惯.(三)大力加强宣传工作,营造有利于公安派出所外国人管理工作的良好氛围.一是加强对国内的相关单位和广大群众进行宣传.目前,由于对公安派出所的外国人管理工作的社会宣传教育工作做得不到位,使得一些单位和人员缺乏法律意识和责任意识,未能严格执行外国人管理规定,增加了公安机关的管理难度.各地治安,户政部门也要会同相关部门共同研究,积极采取措施加强宣传教育,努力创造全社会关心,支持和参与外管工作的良好局面.二是加强对辖区内的外国人进行宣传.我国是一个具有悠久历史的社会主义大国,我国的政治,法律制度以及价值,道德观念与多数外国人所处的国家有一些区别,通过各地治安,户政部门会同有关部门,采取各种方式不断加强对我国的对外方针,政策及有关法律法规的宣传,将有助于促进外国人对我国的深入了解,增加中外人民之间的友谊,也有助于公安机关外管工作的顺利开展.(四)进一步加强与出入境管理等有关部门的协作配合.公安派出所要正确处理好分工与合作的关系,按照公安机关外国人管理配合机