某投资项目招投标监督管理体系的研究论文.doc

宁夏回族自治区党校毕业论文题 目 石嘴山市政府投资项目招投标监督管理体系的研究 学生姓名 赵刚 学 号 1 专业 公共管理 班级 2012 石嘴山研究生班 联系电话 指导教师 完成日期 2015年3月22 日 摘要招投标作为现如今最具有竞争力的一种商业方式,正在不断地渗入到社会生活的各个环节,不仅对宏观的经济产生了影响,并在不断的深入到微观个体中。自中华人民共和国招标投标法实施历来, 我国在提高工程质量的实施和保护当事人的合法权益，防止腐败等获得了明显的效果招投标市场投标活动也逐渐成为常态。政府主导的投资项目都是关系经济发展的重大工程项目,投资数额大,社会影响力广。由于政绩以及区域间等原因,政府投资领域依然存在投资规模不合理、投资资金使用率低、权力倾斜等问题。尽管我国已基本建立了由责任追究机制,但在实际工作中依然存对招投标环节的监督力度不够,后评价机制不够完善以及公众参与性低不够等问题。 本文以政府投资项目招投标工程监督为研究对象,在借鉴国内外理论经验的基础,对政府投资项目招投标的特点、招投标运作特征以及招投标监督机制等概念进行了理论解析,探讨了石嘴山政府投资项目招标投标监督的情况在现阶段存在的主要问题，指出当前石嘴山政府投资项目招投标监督不健全，违章处罚缺陷，执法不严和专家评估存在的问题,本文运用理论与实证相互结合的研究方法,系统深入地分析了产生这些问题的具体原因,并探讨完善新型政府投资项目招投标监督体系的建议和对策。关键词：政府投资项目、招投标监督、管理体系目录一、绪论 1 （一）论文的研究背景及研究意义1 1、研究背景1 2、研究意义1 （二）国内外关于该课题研究的现状2 （三）本选题运用的公共管理的主要理论5 (四)政府投资项目招投标行政监督职能的概念界定、目的 7 1、招投标行政监督职能的概念7 2、招投标行政监督职能的目的8二、我国及宁夏回族自治区政府投资项目招投标监督管理体系现状 8 (一)我国现状 8 (二)宁夏回族自治区现状 11三、石嘴山市政府投资项目招投标监督管理现状13 (一)石嘴山现状 13 1、设立机构，明确职责 13 2、完善制度，依法运行 14 3、创新机制，规范市场 14 (二)石嘴山市政府投资项目招投标监督管理已取得的成果 15 1、完善政策法律、法规 15 2、搭建统一信息发布、统一监督管理的交易平台 16 3、实现网上交易化 17四、石嘴山市政府投资项目招投标监督管理上现存的问题及原因分析 17 (一)石嘴山市政府投资项目招投标监督管理现存的问题 18 1、监督的问题 18 2、制度执行问题 19 3、监督人员业务水平问题 21 (二)石嘴山市政府投资项目招投标监督管理问题产生的原因 22 1、多头监督、权责不清22 2、监督力量薄弱 23 3、投标人、招标代理机构和评标专家考核机制缺失 23 4、合同监督管理力量薄弱 24五、加强石嘴山市政府投资项目招投标监督管理的思路和对策25(一)注重约束性强化监督力度 25 (二)注重规范性完善政策法规 28 (三)注重廉洁性惩治腐败 29(四)实现招投标电子化 30(五)完善招投标活动诉讼机制 31六、总结与展望 32后记参考文献一、绪论（一）论文的研究背景及研究意义1、研究背景 随着石嘴山市政府投资建设项目规模不断增大，政府投资项目招投标活动日益频繁，在市场经济的作用下，利益分配过程中出现很多不规范的现象，招投标行业的发展也受到不同程度的制约，如何高效发挥行政监督管理作用，切实保护国家利益和招投标当事人的合法利益，营造公平、公开、公正的招投标活动环境是石嘴山市行政监督部门当前和今后工作重中之重。因此，本课题结合石嘴山市招投标行业发展实践经验，借鉴各地区先进的管理机制，对照分析查找不足，探索研究新形势下的招投标监督管理工作是促进石嘴山市招投标行业健康发展的必然要求。为此，作为一名招投标活动的见证人，我选择此题目进行调查研究，将深入了解当前石嘴山市招投标活动发展规律，找准症结，研究探索石嘴山市招投标活动监督管理方面的对策和建议1。2、研究意义 党的十八大对当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败工作做出新的部署，强调反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题，要坚持中国特色反腐倡廉道路，做到党员干部有可为，党员干部有可不为；深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，着力整治行业不正之风；党面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要加强党风政纪的建设，越要维护党的集中统一。党的十八届一中全会以来，习近平同志多次强调，加强党风廉政建设要从领导干部做起，坚决把权利关进制度的笼子里，只有把权力关进制度的笼子，才能避免“牛栏关猫”式的权力监督制约机制，才能让公共权力真正用于公众。让领导干部“不敢腐、不能腐、不想腐”。从源头抓起，从完善监督机制入手，形成一整套全覆盖式的严格制度体系。这些新部署新要求，为深入推进党风廉政建设和反腐败斗争指明了方向。政府作为宏观经济调控者，必须发挥它在招投标活动中的有限作用，从完善机制设计、规范市场规则和提高实务管理三个方面建立适度干预体系，履行它提供公共产品和进行市场管理的功能，规范建设工程招投标活动，整顿建筑市场经济秩序。招投标行业自立法十五年来，伴随着全方位监督模式的产生，本市的监督机制及运行程序已日趋完善，但也存在部门与部门之间权责混淆的问题，致使部分监督职能缺位，影响招投标活动的正常运行。所以，积极推进政府职能结构改革，发挥职能优势，减少政府行政干预，让招投标行业在石嘴山市场经济中健康发展，为经济建设发挥其重要作用2。（二）国内外关于该课题研究的现状 按经济发达国家和国际组织的惯例，招投标管理监督机构和具体执行机构是独立分设、互相监督、权责分明。监督机构在招投标活动中监督范围全面、程序严谨、信息公开，注重理论结合实践，实践指导理论。 招标制度起源于英国，拥有200多年的历史。招投标是市场经济条件下资源优化配置的有效手段，它具有公开，公平，公正的特点，常用于国际市场交易。然而，由于在不同社会背景制度演化和实施机制的不同国家招投标系统也存在着一定的差异。在日本，建设项目普遍开展了通过招标的方式。招标是由相关的法律规定，日本与城市计划法，地方自治法，从而使招标遵守法律。欧盟，英国，意大利，美国，瑞士等国家已经规定了公共资金的使用采取公开招标。招投标系统的设计，以确保公众能够有效地执行竞争的原则。得到有效的监督。相比于日本，美国等发达国家招投标制度，无论是招标或招标范围和限制，或者招标主体，都值得我们学习借鉴。 在政府投资建设项目的融资模式与管理模式研究，国外许多方面我国是应该借鉴的。如通过财政制约方式，制定完善的政府投资项目资金管理使用计划，采用更加规范科学化、规范化的管理；通过法律手段来规范招投标行为，从而制定完善的合理的招投标程序体系，体现公开、公正、公平、原则。 在国内，本文通过对石嘴山市近几年情况对比分析。20072011年，石嘴山市共完成政府投资额达196.75亿元，年均增长21.28%，高于全社会固定资产投资年均16.76%的增长速度。同时，为了有效地对政府投资项目进行管理、服务和监督，石嘴山市健全各类服务平台、创新管理模式、加强全方位监督，在政府投资项目的谋划、实施和运行等各阶段做了大量工作，发挥了重要的作用。石嘴山市政府投资项目大多在基础设施和社会事业领域中，平均占全社会固定资产投资的20%左右，对石嘴山经济和社会事业发展具有基础性、先导性的作用。加强财政预算管理，提高资金利用率；用规章制度来规范交易市场与招投标行为；搭建统一的公共资源交易平台；实行政府投资项目工程量清单评标办法；实施减少甲方代表数量、中介代理库抽取等机制，为营造我市风清气正的交易氛围提供有力保障3。 总体上而言，在国外和国内所收集的资料分析研究看，各国各地在政府投资项目招投标的监督管理上都有很多可以借鉴之处。我们本着以人为本的思想，科学的衡量学习。（三）本选题运用的公共管理的主要理论 公共管理（new public management，NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。公共管理的学科包括公共管理原理，行政管理，城市管理，公共政策，发展管理，教育经济管理以及劳动社会保障等。公共管理学的兴起是由于全球化新公共管理的，但进入21世纪后，新公共管理学在实践中不断迎接新的挑战，公共管理学研究进入百家争鸣的时代。公共管理的主要任务集中于将有关的政策变成现实，这些政策通常是由相关的公共管理机构依据当时社会普遍存在的问题而定制。因此，所谓的政策不仅是行为，在一定程度上也是行为的规范原则。具体政策就是各类公共项目，公共项目就是依据政策从而采取的一系列行为过程。本课题所研究的石嘴山市政府投资项目就是公共管理中最鲜明的对象之一。 在任何社会的任何时候，都要面临着各种各样的需要政府关注和解决的社会问题，如公共交通、公共安全、公共设施等。社会问题又是复杂多样的，而且在不断解决的同时，又不断有新的问题应用而发生。因此，公共管理没办法去解决所有社会问题。所谓的社会问题只有属于公共管理机构职责范围内、并且与公共项目类型的相符合的情况下，才会被视为公共管理的对象。尽管这样公共管理面对的社会类问题仍然是相当广泛的，诸如本次课题所研究的石嘴山市政府投资项目招投标监督管理问题，这是一个需要社会关注的问题。公共管理是政府作为公共部门的核心，整合社会力量，广泛应用于政治，经济，管理，法律，加强对政府的执政能力和提升政府绩效和公共服务的质量，以实现公共福利和公共利益。公共管理是公共行政与公共事务范围的一个部分，公共管理的重点是将公共行政视为一种职业，而公共管理者作为这一职业的实践者。公共管理的特点：（1）公共管理学中承认政府部门治理工作的正当性；（2）公共管理学中强调政府对社会治理工作的主要责任；（3）公共管理学中强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（4）公共管理学中强调多元价值；（5）公共管理学中强调政府工作绩效的重要性；（6）公共管理学中既重视法律、制度制定，更关注管理战略、管理方法完善；（7）公共管理学中以公共福利和公共利益为目标； 基于以上特点，我们在针对调查中出现的问题进行分析论证的时候将作为很好的依据并且在提出解决方案中显得更具针对性。公共管理的目的是实现公共利益。所谓的公共利益是为社会成员共享的资源与条件。公共利益的实现主要表现为公共物品的提供与服务。公共物品的涵义非常广泛，既可指有形的物品，如：公共场所、公共设施、公共道路交通等，本次论文所涉及的石嘴山市政府投资项目招投标监督管理体的研究，就是有形的关乎社会切身利益的课题，这也是本文研究的理论基础之一4。（四）政府投资项目招投标行政监督职能的概念界定、目的1、招投标行政监督职能的概念 我国招标投标行政监督职责分工的特点是由法律授权，分级管理。我国的立法中，一般都是在法律条文中直接规定主管部门。由于招标投标涉及领域众多，职责分工相对比较复杂，招标投标法第7条做了原则性授权规定：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”。依据国务院规定的政府职责分工，针对招投标过程中存在泄露机密资料、串通招标、泄露标底、串通投标、歧视排斥投标等违法活动，将由有关行业行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。根据这个原则，工业、信息、水利、交通、铁道、民航等行业产业的招投标活动的监督执法，分别由有关行业行政主管部门主要负责。各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门主要负责5。 此外，依照政府采购法规定，各级财政部门必须依法履行对政府招投标活动的监督管理的职责。审计部门依据中华人民共和国审计法(以下简称审计法)的规定，可以对政府投资和以政府投资为主的建设项目、国际组织和外国政府援助、贷款项目进行审计监督。监察部门依据中华人民共和国行政监察法(以下简称行政监察法)的规定，对有关行政监督部门及其工作人员实施招标投标行政监督进行行政监察6。2、招投标行政监督职能的目的 通过监督内容看，政府针对招标投标活动实施行政监督主要分为两个方面：程序监督和实体监督。程序监督，指政府针对招标投标活动中是否严格执行法定程序实施的监督;实体监督，指政府针对招标投标活动中是否符合招标投标法及有关法律规定的要求实施的监督落实。二、我国及宁夏回族自治区政府投资项目招投标监督管理现状（一）我国现状 政府投资项目，为我国的经济发展做出了巨大的贡献，每年国家都要投资上千亿元进行建设。中政府投资项目的概念是我国改革开放和市场经济体制建设完善的过程中逐步形成的。人们对“政府投资项目”概念的认识从“财政性基本建设资金投资项目”到国家发展改革委员会提出“中央政府投资项目和地方政府资金项目”， 财政部年正式提出了“政府投资项目”的概念。建设部提出的关于建设市场运行机制改革的汇报纲。按照国际惯例，中国政府投资、控股和参股投资，国债投资和政府提供担保利用国外贷款的贷款投资：与国有和投资控股的企业应被视为政府投资。我国工程分为政府投资项目和非政府投资项目。其中政府投资项目包括政府和国有企事业单位投资项目，非政府投资项目包括集体单位和企业，外资和私人投资的股份非国有经济成分投资的项目。目前我国的项目的投资主体总体分为七大类，即从中央政府直接投资项目的建设，各级地方政府投资的建设项目，国外贷款或赠款投资建设项目，国内企事业单位投资的建设项目，外商投资企业投资建设的项目，私人投资的建设项目。一般情况下，前三类为政府投资项目，后四类为非政府投资项目。 长期以来，我国政府投资项目采取由需求单位提出项目建议书，政府投资主管部门进行审批，财政部门审核拨发建设资金，行政部门组建指挥部（办公室）的方式来组织建设实施的“自建制”，即“投资、建设、管理、使用”的管理模式。我国为提高政府投资效益，加强投资项目招标代理机构资格资质的监督管理，规范招标代理行为，提高招标代理质量，防止腐败行为，依据中华人民共和国招标投标法、中华人民共和国招标投标法实施条例、国务院关于投资体制改革的决定以及相关法律法规，制定中央投资项目招标代理资格管理办法。自二一二年四月二日起施行。该法主要是对招投标代理资格认定进行分级分为甲级、乙级、预备级。详细的规定了监督管理，法律责任的内容。（二）宁夏回族自治区现状 宁夏从年月开始，针对全额使用政府投资的非经营性建设项目进行代建制试点。具体做法是：在项目建议书批复后，由宁夏发展改革委员会通过招标与代建单位签订委托代建合同，明确各方的权利和义务，即明确委托人是项目的决策人，使用人具有也只有建议权和监督权。在合同中主要就委托人和代建人的权利、义务进行描述并且约定有关赔偿流程责任等问题。年月日时，宁夏发改革委发布了宁夏政府投资建设项目代建制管理办法（试行），这是宁夏首次从政策上明确了项目代建制的管理范围和操作流程。年月，宁夏先后出台了宁夏政府投资项目委托代建合同（示范文本），进一步提升了项目代建制的操作性。通过签订委托代建合同，从而确定代建项目的范围形成了三方的权利、责任、义务的相互关联的模式，把原来的行政关系管理转变成一种经济合同管理，一切按合同办事，严格的合同管理机制是代建合同的一个关键环节。 2014年12月1日年宁夏回族自治区颁发宁夏回族自治区政府投资项目管理和责任追究办法宁政发201499号。该法认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，进一步深化投资体制改革，根据中华人民共和国行政许可法、国务院关于投资体制改革的决定和国家发展改革委中央预算内直接投资项目管理办法、中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法以及行政机关公务员处分条例、自治区行政责任追究规定等法律法规，制定本办法。这是目前宁夏回族自治区招投标管理的标准法规。三、石嘴山市政府投资项目招投标监督管理现状（一）石嘴山现状 石嘴山市政府投资项目在建设过程中不断完善服务平台，项目前期管理办公室负责全市政府投资项目前期工作的综合管理、指导、协调和监督等工作；市财政项目预算审核中心负责政府投资项目前期工作中投资额的测算和校核；市公共资源交易中心统一进场交易实施工作；市审计中心负责对项目的预算执行和决算进行审计；市级主管部门对房建、发改、水利、交通、国土等行政部门依法对项目实施行政监督7。1、设立机构，明确职责 先后成立了市招投标中心、政府投资项目评审中心、政府投资项目监督领导小组办公室等机构。建立了决策、监督、执行三者分离的权力运作机制，着力从源头上预防和遏制政府投资项目中可能出现的消极腐败现象。按照“监、管、办三分离的原则，实行行业监督、行政监督，场所管理相对独立、相互衔接的分层管理体制。市监督办履行全面监督职能，指导、处理、协调招投标工作的日常事务；各行业主管部门招投标监督办公室履行业务监督职能，根据需要派员进驻招投标中心设“窗口”实施对应监督；市评审中心负责政府投资项目的评审和监督；市招投标中心履行市场操作职能，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关的法律、法规和各行业规章确定的规则和程序操作，实行统一进场、办管分离、规则主导、全程监督的运作制度。基本形成了网络健全、制度完善、相互联系、相互监督、部门各司其责的政府投资项目保廉体系。2、完善制度，依法运作 制定出台了招投标工作规范性文件，石嘴山市不断健全政府投资项目建设的各项机制，在原有各项机制的基础上，先后制定并出台了石嘴山市政府投资项目前期工作管理办法、石嘴山市政府投资项目库管理暂行办法、石嘴山市公共资源交易市场准入与信用评价管理暂行办法、石嘴山市建筑工程管理办法、石嘴山市评标专家管理办法、石嘴山市政府投资项目竣工验收实施意见、石嘴山市政府投资项目推进工作考核办法等机制，为整个项目建设顺利进行提供法律依据。 这些管理办法及规章制度有力地约束了四类交易的整个过程，用制度管人、管事，做到关口前移，规范运作。3、创新机制，规范市场 一是主动拆除市场准入门槛，对地方、行业保护的办法一律废止，吸引众多外地建筑业企业参与我区建设市场公平竞争，进一步培育建设市场；二是取消业主推荐，规定凡政府投资项目公开招标的，业主单位不得推荐投标人；三是规定政府投资项目公开招标的，一般不实行资格预审制，对符合条件投标申请人数量过多的，采取公开摇号办法确定入围投标人；四是规范标底设置形式，对政府投资项目招标标底一般实行明标底办法或无标底办法，不再采用暗标形式；五是实行技术招投标通过法，不设具体分值，直接以商务标评定结果确定中标人，提倡采用合理低价评标办法；六是对工程建设项目投标保证金实行集中提交、退还，改变投标保证金提交方式，由过去入围后提交投标保证金，改为投标报名前提交投标保证金。有效遏制了挂靠、串标、围标等弄虚作假现象发生。进一步规范招投标市场，营造公平竞争环境8。（二）石嘴山市政府投资项目招投标监督管理已取得的成果 目前石嘴山市政府投资项目招投标监督管理体系已取得了一定成果：1、完善政策法律、法规 石嘴山市已经出台了石嘴山市建筑工程管理暂行办法，要通过建立和完善各项管理措施，创造依法者生、违法者亡的市场环境，培育完善社会信用体系。 借鉴国外国内等地“政府工程牌”经验，探索实行政府投资工程预选承包商机制。已建立由发改、财政、监察、审计、住建、项目业主等部门参加的预审小组，加强了对申请承接政府投资工程的承包商进行资格审查，将符合条件者列入名录，未列入名录者不得承接政府投资工程。该机制是政府对其投资建设的工程进行定期的、集中的、规范的资格预审，是对招标投标资格预审机制的补充，也是对现行建筑企业资质管理机制的补充与完善。杜绝招标工作“资格后审”一刀切，重大项目实行资格预审、评标询标机制。同时，建立详细可行的履约评价机制，落实“黑名单机制”，严格限制那些中标后不认真履行合同且工程质量低劣的施工企业进入建筑市场，为建设单位选择优秀的施工企业提供保障。2、搭建统一信息发布、统一监督管理的交易平台 大力执行石嘴山市政府投资项目管理办法和石嘴山市政府投资项目前期工作管理办法，按照“四个一批”项目储备库的管理流程，坚持决策方法的科学性，逐步建立重大政府投资项目的公示机制和听证机制，发挥政协的民主监督作用，认真听取党代表、人大代表、政协委员，特别是“两代表一委员”中专家的意见建议，增强社会各界的知情权、参与权和监督权。已建立政府投资绩效评价指标体系，研究石嘴山市政府投资项目的后评价办法，有选择地对政府投资项目进行后评价，全面评价项目实施后的综合经济和社会效益，对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距，全面总结项目投资管理经验，吸取教训，为改进以后项目决策、管理及监督提供经验。要出台奖励办法，对业主单位和现场管理人员要贯彻“优质、优效、优酬”和“多劳多得”的原则，制定和实施绩效奖惩机制。 搭建统一的公共资源交易平台，实行统一交易平台、统一操作规程、统一信息发布、统一进场交易、统一监督管理的运行模式，为规范市场交易行为制定有效管理机制9。3、实现网上交易电子化 已建立“电商”机制。组建政府性项目材料供应的电子商务平台，遵循“共建共赢、长期稳定、诚实守信、公开透明、廉洁自律”六大原则，实行价格透明，杜绝恶意低价中标，杜绝商业贿赂、行贿及其他不正当商业行为的发生。重视合同档案管理。合同不仅是施工过程中责权利的约束，也是最终进行工程结算的重要依据，要形成科学的档案管理系统，保证工程合同资料的完整，保证工程实施过程中有据可依、有法可循。已建立政府性投资项目的协调机制，由各部门参与，每月召开联席会议。加强相互之间的信息沟通交流和政策协调合作，完善政府投资项目各项规章机制。一是在项目前期阶段，进一步提升服务项目的意识和水平，简化办事环节，提高办事效率，实现建设项目审批的提速、提质，对需两个以上部门分别审批的事项，先明确一个主办部门，然后采取联合审批或会签的做法，实行“多项合一、一次收文，联合办理、一次审结”。二是在项目实施阶段，各与政府投资项目有直接联系的部门，如发改、财政、监察、审计等，要加强工作指导和督促，联合开展调研工作，帮助项目业主单位加强在合同管理、工程质量、安全生产、文明施工等方面的管理，为项目建设的顺利实施创造良好的外部环境。四、石嘴山市政府投资项目招投标监督管理上现存的问题及原因分析（一）石嘴山市政府投资项目招投标监督管理现存问题 近几年来，经过全市上下的共同努力，有力推动了招投标工作健康、有序向前发展，招投标领域不断拓展，规模不断扩大，源头预防和治理腐败工作取得了明显成效。但是，也清醒地看到，招投标统一平台建设是涉及政府方方面面的系统工程，是对现有行政管理模式的重要改革，是权力的再分配、利益的再调整，我市的招投标工作同全区、全国一样还处于不断探索、发展和完善阶段，还存在一些不容忽视的问题。1、监督的问题 2011年石嘴山市成立了前期办，制定出台了石嘴山市政府投资项目前期工作管理办法，目的是为了加强前期工作的力度，防止“三超现象”。但前期工作还不够精细，缺乏力度。（1）项目可行性研究的深度不够，考虑问题不够全面，从而增加了工程实施过程中变更发生的概率。个别中介没有认真完成委托任务，可行性研究质量不高，参考价值不大。有时完全是仓促上马。（2）设计不科学不到位。设计单位在设计过程中多数没有认真从经济角度对待，只一味图高安全、高标准和上级文件规定，设计不到位，造成浪费。（3）执行基本建设程序还不够规范。从目前情况看，石嘴山市政府投资项目基本建设程序执行情况不够理想，较多项目为了赶进度在未达到开工条件的情况下仓促动工建设。按理说桩基工程与土建工程应该一起招标，但往往前期工作不到位，开工条件不成熟。有的项目在开工后受资金拨付、土地供给、征地拆迁等因素制约而在长时间内无法进行实质性施工。 招标投标法的颁布实行从法律上对招投标活动中的评标专家委员会的地位进行了明确界定，很大程度上减少了项目业主对项目定标的直接影响，理论上突出了项目评标的民主化、科学化。但是实际操作中的专家评标委员会并没有很好实现我们所期望的职能。大部分情况都是就在几个小时的评估时间，评估专家拿出优质的评价结果不太现实，往往只是符合法定程序而已。存在着严重的监管不力。2、制度执行问题石嘴山市政府投资项目竣工验收工作已经全面启动，于2008年出台了石嘴山市政府投资项目竣工验收实施意见，每年编制年度竣工验收项目计划，正逐步改变政府投资项目管理上“重头轻脚”的状态，同时把项目竣工验收列为年度考核的重要内容，2011年度完成61个政府投资项目的竣工验收工作。但项目竣工验收只是项目绩效评价的前提和基础，项目实施后，投资预期的目标是否达到，项目的规划是否有效，项目的主要效益指标是否实现等项目后评价环节还欠完整，从提高投资决策水平、提升项目管理水平以及发挥项目的事后控制和监督作用等方面来说，还需不断完善落实执行。 现行招投标监督管理工作的各个环节由多个部门各司其职，监督力量相对分散，碰到矛盾纠纷时还存在相互推脱现象，造成执法不严，监督不力。有的行业还存在管办不分，既是招标人又是监督部门现象依然存在，同体监督的管理体制，不能形成有效制衡，这种既是“运动员”又当“裁判员”的体制结构容易孕育招投标活动中的各种腐败。 石嘴山市政府投资项目都已实行招投标机制，对企业以及项目经理的约束总体比较到位，但不够严密：（1）片面强调资格后审，串标、围标仍未得到有效解决；（2）即使实行资格预审，但工作不到位，虽有时也进行资格考察，但对项目经理的状况却是一知半解，没有了解项目经理在公司的劳动关系、养老保险，没有向项目经理原先所承建工程业主进行咨询，也没有了解项目经理技术特长，结果使得根本无能力承担该项工程的施工单位进行施工，留下了质量安全隐患；（3）评标过程过于简单，普遍缺少询标环节，该废除的招投标没有废除。在施工现场“挂名项目负责人”和“幕后老板”的现象时有发生。在技术、设备、施工经验和组织能力方面难以满足工程的要求，所承包的工程在质量、安全、进度等方面难以实施有效的保证，大大增加了业主单位在项目投资和进度控制方面的管理难度。由于缺乏有效的投标企业信用管理机制，一些信誉较好、有着长期良好合作的企业难以获得施工资格，一些信誉较差的施工企业反而中标，这样势必影响工程的工期、质量和造价10。 投标人采取挂靠投标，利用各种手段串标、围标等现象仍然存在，表面看每个投标人都单独参加投标，符合招投标有关规定，实际上可能被少数人控制，有的甚至中标后被他人强制收买，方式比较隐蔽，在招投标过程中很难被发现查处。 在招投标过程中，招标人借时间紧、工程复杂等各种理由，规避公开招标，实行邀请招标，套造应急工程，“量身定制”招标文件等情况时有发生，并有相关批文明确列入应急工程，使规避公开招标有据可依。所以制度的执行也是目前石嘴山市政府投资项目招投标监督管理体系中所缺的部分。3、监督人员业务水平问题 目前石嘴山市政府投资项目决策、管理和监督涉及到发改、财政、审计和监察及行业主管等多个部门，但各职能部门之间沟通、协调与配合的力度不够，总体上仍处在粗放型监督状态，监督水平不高、业务效率较低。尤其是监督人员的监督意识，业务水平参差不齐。而且针对建设过程中出现的问题，局限于经验和方法等因素相关部门通过归纳和总结找出共性的问题和解决方案的工作还不够深入，不利于政府投资项目体制的健全和完善。 招标投标法的颁布从法律上对招投标活动中评标专家委员会的地位进行了界定，降低了项目方对项目定标的行政直接影响，理论上体现了项目评标的民主化、科学化。然而，在实际的评标过程中，由于市级专家库建设不够完善，除建设项目专家库相对齐全外，水利、交通、政府采购项目专家库建设还不健全，存在专家数量不足、质量不高情况。对于评标的真实科学性有直接影响。所以提高监督人员的业务水平也是我们要思考的问题之一。（二）石嘴山市政府投资项目招投标监督管理问题产生的原因从体系本身看，体系存在缺陷，不规范、不科学。缺少科学合理的规划，很多管理体系存在交叉、重叠，甚至矛盾的问题；有些基层单位，不是按照自身实际制定机制，而是直接套用上级的机制规定，搞上下一般粗；造成人员资源的浪费。有的机制制定前没有经过可行性研究，缺乏针对性和实际操作性。从机制执行监督检查的角度看，缺乏科学的监督机制和问责机制和检查机制。有些机制还没有具体的保障措施，没有客观的评价标准，缺乏严格的奖惩机制，使得有机制与没有机制一个样，执行不执行一个样。职责不清楚明确，监督约束不到位，没有将应有的时间和精力用在执行机制的监督上，工作深入。监督部门运作不规范，制约机制不均衡，监督乏力，缺乏公开透明、畅通无阻的监督渠道。对机制执行情况的考核机制、奖惩机制不健全，问责对象不明确不具体11。1、多头监督、权责不清本市现行的招投标业务中，发改、房建市政、水利、交通等各个行业分别由相关职能部门负责具体招投标业务监督。在实践中，业务职能部门难以尽职尽责。一是管理分散制度各异，缺乏职能职责职权相统一。各行业主管部门又有自己的规定，而对于不同地区的相关招投标管理规定更五花八门； 二是部门多头管理，职责不明。权责不清，监督混乱，造成“该管的部门不去管，想管的部门管不好；不该管的部门却需要管”的尴尬局面；三是监督消极，管理缺位。通过这几年的实践运转，这种监督模式，协调困难，效率低下，权责不等，不能形成监督合力，达不到 1 + 1 1 的监督效果；四是行政监督“越位”。非监督机构工作人员对政策法规理解不够，片面思想严重，在招投标过程中发挥“监督职能”，产生越位现象，严重影响了招投标的独立性和公正性，甚至导致项目管理失真，也在一定意义上失去了其严肃性。2、监督力量薄弱行政监督部门是项目建设的监督主体。因而，行政监督部门的行为规范与否，将直接关系到建设项目能否顺利实施，建设目标能否如期实现。因此行政监督部门在实施监督中表现出来的“规范性”缺乏的原因值得探究：一是招标项目的数量巨大，招标内容纷繁复杂，需要监督项目过多。自公告的发布到招标文件的审查备案起，在开评标现场到评标报告核准过程中，从合同签订到项目实施，这期间需要处理各类问题，我市现有的人员及配套机制无法完全做到全程监督，导致大部分监督只是走形式；二是招标项目的后续监督存在盲区。行政监督部门注重对招投标过程的监督，而忽视了对中标工程的施工、验收和结算过程的监督；三是行政监督队伍专业化有待于提高。行政监督只注重于对监督对象行政化，疏忽对项目管理专业化的引导和服务。3、投标人、招标代理机构和评标专家考核机制缺失由于涉及政府投资项目组织实施和监督及后评价机制等方面的法律法规尚不健全，而有关职能部门制定的相关监督措施，都带有明显的部门痕迹，使得整个监督机制缺乏“统一性”。主要表现：一是职能交叉。目前发改、建设、交通、财政、审计、监察等多个部门均拥有对政府投资项目监督的职责，虽具有一定制衡作用，但也造成部门职能交叉、多头监督、重复检查等问题，难以对政府投资项目的监督实现有机统一；二是监督同体。既负责审批和监督建设项目，又直接组织工程项目的建设和实施，在一定层面上造成了权责不清、政企不分、监督不力等问题；三是环节缺失。各部门监督大多集中在项目实施阶段，而对有关法律、法规事前宣传普及力度不够，前期工作规范性监督和后评价缺失。重项目审批，轻项目监督，重招标投标，轻合同管理，尤其是合同签订管理等现象普遍存在12。4、合同监督管理力量薄弱目前我市政府投资项目还未真正建立起一种全社会联动、有效衔接的监督制衡管理机制，社会公众参与项目监督的意识还比较欠缺，渠道还不够通畅，社会公众监督还缺少“有效性”。主要缘由：一是舆论监督法制保障体系不健全。目前，我国尚缺乏比较完整的舆论监督法律法规体系，没有从法律的角度明确舆论监督的地位、性质、权力等；二是相关信息公开不到位。由于一些项目在实施过程中的工期进度、资金安排和造价结算等信息没有完全透明公开，社会公众还缺乏知情权和参与权，因而很难判断存在的问题和实施有效的监督；三是受地方本位主义的影响。管理者常常容易把负面新闻与地方的形象联系起来，把舆论监督视为一种威胁而动用手中的资源加以干预，在一定程度上影响了舆论监督的效应。五、加强石嘴山市政府投资项目招投标监督管理的思路和对策针对当前招投标监督管理中存在的问题，如不及时解决，必将影响招投标工作整体功能的发挥，影响招投标工作的公开、公平、公正原则的贯彻执行。为此，我们一定要增强“干在实处、走在前列”的意识，坚持社会主义市场经济体制的改革方向，抓紧建立体制健全、制度完善、运转有序、高效透明的招投标监督管理机制。具体来讲，要把握好以下几个方面：（一） 注重约束性强化监督力度没有约束的权力必然导致腐败。要从源头上治理和预防招投标工作的腐败问题，就必须强化监督管理，让权力在阳光下操作。1、整合监督力量。尽快完善现有招投标监督管理体制。现行的招投标监督工作的各个环节由多个部门各司其职。从实际工作来看，这种情况严重削弱了监督力量，影响了监督的效果。因此，必须整合监督管理力量，把分散在各部门对政府投资项目监督的职权，进行有效整合，建立一支相对集中统一的监督队伍。建议将现有的建设、水利、交通、财政、国土等行业主管部门的招投标监督办公室统一纳入区监督办，把区监督办建设成独立的区政府直属机构，明确人员编制、内设机构、工作职能，人员统一从这些行业主管部门调剂，这样一来，有利于统一监督标准、明确监督责任、落实监督人员和增强监督力度。2、完善监督体系。建立专家先行评审机制。鉴于石嘴山市招投标项目建设不断增多，中介机构和项目业主力量不足以及在项目文本制作和论证上显得比较匆忙和粗糙等问题，有必要建立项目评审专家机制和项目业主组织专家先行评审机制。专家人员以采用聘请退休的专家担任成员为主并配以一定比例现职人员，对建设项目实行专家先行评审机制，即项目投资主管部门在组织评审论证前，须由项目业主自行组织专家先行在技术层面对项目进行把关评审，并提出意见交由项目文本原编制单位修改完善后才能组织项目评审。对于我市现有的主业管理机构和专家成员无法完成的技术复杂或使用特殊技术，的项目推行“代建制”。项目建成后交付使用单位的机制来获取代建机构特殊的专业服务。针对对常规性项目，则可按“专业公司+使用者=项目业主”的方式来组建项目业主并推进项目实施。要建立健全以招投标交易信息统一发布等制度为重点的规范招标人招标行为的监督制度；以投标市场准入等制度为重点的规范投标行为的监督制度；以投标、开标、评标和定标等制度为重点的招投标操作监督制度；以招投标工作责任追究、招投标投诉处理等制度为重点的招投标全过程的监督制度。努力做到监督有据、监督有责、监督有力。3、明确监督职责。要从制度上明确招投标监督机构、操作机构、纪检监察机关的监督职责。既要分工，更要协作，重点要严把五个关：一是备案关，着重抓好招投标备案内容合法性审查和招投标流程的跟踪监督，尤其是招标公告、招标文件、评标办法的备案审查监督，不能含有歧视潜在投标人的条款行为；二是标底关，设置规范标底形式，政府投资项目招标的标底要实行明标底或无标底办法，不采用暗标形式；三是开标关，规定投标截止时间与当场开标时间相一致，所有投标人应当在投标截止时间前将投标书加盖有效印章后密封，送达区招投标中心由招标人签收，并应当按时参加开标会议，未在规定时间到会的，均视作放弃投标；四是评标关，评标委员会要按原则产生，评标专家从专家库中随机抽取，不能随意指定。在评标过程中，必须监督评标委员会严格按照招标文件评标标准和方法进行评标；五是定标关，中标结果必须在区招投标中心网站公示三天，方可发出中标通知书，以确保中标结果得到招标人和社会各方的监督。这五个环节环环相连，只要一个环节出了问题，整个链条就会断裂。因此，必须保证每个环节都能公平、公开、公正的进行。进一步明确监督机构职责。政府应进一步明确监督机构职责，尤其是要进一步明确政府投资项目监督的牵头协调机构，以便于做好项目监督的统筹协调，从而确保政府监督的统一性和经济性。建立政府投资监督联动机制。在各职能部门监督基础上，建立起一种有效衔接和相互联动的监督机制，以确保项目建设各环节中层层有监督、上下能联动的监督系统成为有机的整体，避免和防止各职能部门之间职责错位，出现监督真空和重复监督，导致监督功能失效等问题，切实发挥政府投资项目监督作用13。（二）注重规范性完善政策法规 完善的规章制度和规范的招投标运作，是有效地规范招标投标活动的制度保证，是监督工作的有力依据。当前，重点要针对招投标过程中的热点难点问题，完善五个方面的制度，着力规范五个方面的行为。1、完善业主招标制度，规范招标行为。招标人是参与招标活动的责任主体，对招标活动能否依法公开、公正、诚信地进行至关重要。采取有效措施防止“形式招标、实质议标”问题发生。要严格执行工程建设项目招标范围和规模标准，凡是按规定应该公开招标的项目必须公开招标。2、完善投标入围制度，规范投标人行为。要积极探索从源头上预防投标人挂靠、串标、围标等扰乱招投标市场的有效办法。建议对政府投资项目改革现有投标入围办法，由现在投标报名时确定入围名单改为在递交投标文件截止时确定入围名单，报名时让所有符合条件的投标人都免费获得招标文件，在递交投标文件截止时当即按规定公开摇号确定入围名单，入围者再支付招标文件费用，同时确定入围名单后立即进入开标环节，这样一来，入围投标人之间就没有空余时间进行串标、围标。3、完善招标代理公司管理制度，规范中介代理行为。要用制度规范招标代理机构，并对其实行严格的准入和清除制度。对委托招标代理的建设工程项目，凡是有规避招投标或招投标弄虚作假等违法违规行为的，要严格追究责任。4、完善建设市场准入和清除制度，规范施工企业行为。通过加强企业年检和专业技术人员执业资格注册等管理手段，对未达到规定的经济、技术指标和业绩及有违法乱纪行为或者发生重大工程质量安全事故的企业和专业技术人员，坚决依法予以降级或清除出建设市场。5、完善评标管理制度，规范评标行为。要在原有取消业主推荐，采用技术标准通过办法，公开摇号确定入围名单，实行明标底等基础上。进一步探索有效评标办法，可尝试推行工程无标底中标、合理低价中标、工程量清单等做法。同时要建立完善统一评标专家库，严把专家准入关，保证专家数量和质量，并对专家实行动态管理，建立电子档案，推行年检和奖惩机制，实行末位淘汰制14 15。（三）注重廉洁性惩治腐败推行招投标制度的一个重要原因，就是为了从源头上预防和遏制政府投资项目领域的腐败现象。实践已证明，招投标对反腐败产生了重大作用，规范的招投标等于筑起了一道预防腐败的“防火墙”。但是，作为政府投资项目领域反腐败的载体，招投标领域的反腐败任务还任重道远，必须加大监督力度；一要深入研究招投标领域的腐败特点和规律，制定正确的防腐惩腐策略；二要认真受理群众的举报投诉，做到有诉必理，有理必果，事事有着落，件件有回音；三要建立信用档案，要在现有检察院建立的“黑名单”基础上，加强与工商、税务、银行及保险、担保机构的合作，将各有关部门和执法机构对企业和专业人员的处罚决定、不良行为记录和履行合同的情况载入数据库，列入招投标市场“黑名单”，并在网上公布，使其在市场准入时受到限制，以加大企业或人员违法违规的成本；四要加大查处力度，对招投标领域中的腐败问题，要发现一起，查处一起。（四）实现招投标电子化加强政府法定监督，突出“科学化”和“系统化”。在体现一定的分权与制衡原则的基础上，明确划分各职能部门工作职责，在各监督部门间建立起一种相互联动、有效衔接的监督机制，以保障政府投资项目的监督体