平衡计分卡在公共部门绩效管理中的运用探讨.doc

平衡计分卡在公共部门绩效管理中的运用探讨一、当前我国公共部门绩效管理中存在的问题当前我国公共部门机构改革仍处于过渡时期，各地、各部门在绩效管理方面创新不断，但总体看来，我国公共部门绩效管理在理论和实践上都还不成熟，在实践力度和效果上也很不平衡，存在着一些问题。从绩效考核的战略目标看，公共部门缺少战略目标。即使有些公共部门制定了战略，但是真正落实到位的很少，执行力差，很难扩展到执行力层面，并且绩效考核指标也与战略目标相脱节。从绩效考核的指标看，指标单一，标准过于笼统。公共部门绩效评估仅以经济效率为目标，主要是以GDP为中心的政绩考核，忽视公共部门为公众提供公共基础设施、秩序维护等公共产品和公共服务，忽视部门内部员工的学习与成长和核心竞争力。从绩效考核的过程来看，在绩效评估中，评估标准主观化，没有相应的规章制度可以参照，缺乏统一标准。对一个机关的评估，往往是凭经验、凭印象，或只注重从总体上进行审视。鉴于目前中国公共部门绩效管理中存在着的诸多问题，可以尝试在公共部门绩效管理中引入平衡计分卡。图1平衡计分卡的基本原理二、平衡计分卡在公共部门运用的可行性平衡计分卡不是企业的专利，它被广泛应用于企业组织以外的各种组织的战略管理和绩效管理。平衡计分卡在非营利的公共部门也是适用的，这是由平衡计分卡自身的特点决定的。首先，平衡计分卡自身是一个比较完整的体系，其逻辑性较强，因果关系链贯穿于平衡计分卡的各个方面，平衡计分卡所包含的四个方面存在因果关系。财务方面是平衡计分卡的最终结果，财务指标的实现是客户满意和客户忠诚的结果，而只有实现内部经营过程的效率性和一致性，才能达到客户满意和客户忠诚，内部经营过程的优化主要由企业员工的能力所决定，学习和成长成为企业成功的内在动力。对于公共部门绩效管理而言，绩效指标体系的设计也强调“平衡”、“统筹”理念，要考虑部门短期政绩与长远政绩、竞争与协作、公平与效率、发展与稳定之间的平衡。其次，平衡计分卡系统把发展置于中心地位，将组织战略目标转换成绩效管理指标，然后通过具体的制度设计将组织及其成员的行为与这些目标联系起来，从而实现组织战略目标，提高组织绩效。对于公共部门而言，平衡计分卡既是一种绩效管理指标设计框架，更是一种战略管理工具。最后，由于非营利性组织不注重财务绩效，以非财务指标为主要特征的平衡计分卡可以发挥更大的效用。三、平衡计分卡在公共部门运用的实例分析公共部门最大的特点在于它的非营利性，它的最终目标是提供人民满意的公共产品和公共服务。在把平衡记分卡应用到公共部门时，应进行必要的修正。根据公共部门绩效的内在属性和自身绩效评估指标体系，首先应确立公共部门战略发展目标，再依照部门职能，将战略目标进行分解，建立可定性衡量、定量比较的绩效评估指标体系。笔者试以公共环境管理部门为例，对平衡计分卡在公共部门的运用进行分析。第一，客户指标。公共部门的职责是根据社会的发展要求和社会公众的需要，提供优质的公共产品和公共服务，因此客户指标可以由政治、经济、就业、社会保证、社会发展业绩等指标来体现，依据其承担的具体职能、提供公共产品和公共服务的种类制订具体指标体系。它的核心绩效指标包括民众满意度、新民众获得率、民众保持率、民众文明素质等。地方政府公共环境管理部门的绩效主要体现在相关法规完善程度、假冒伪劣食品和药品的打击力度、疾病的防治率、公共环境危机事件处理情况等方面。运用平衡计分卡的公共环境管理绩效客户层面指标如表1。第二，内部业务流程指标。科学合理的内部管理运行流程是保证公共部门绩效水平的关键。该指标是从公共部门管理内部制约绩效水平的因素出发，结合运行与制度改进机制，科学评估公共部门绩效水平。它的评估核心指标有提高公共部门生产力、工作业绩、经济规划和建设的水平及质量等。公共环境管理流程从内部揭示出其绩效水平的高低，主要包括相关处罚及时与否、规范与否、公共环境管理是否具有透明度等。公共环境管理部门绩效内部业务流程层面指标如表2。第三，学习和成长指标。公共部门创新的源泉是内部学习型组织的创建，保持外部行政环境与内部物质、人员、信息等方面的良性互动，可使公共部门始终保持较强的学习能力和自我发展能力。该层面的核心绩效指标有内部人员满意度、内部人员保持率、人员培训等。公共环境管理部门的学习与成长是从战略的高度，来构建制约其潜在绩效水平和价值创造能力的指标，主要包括员工与组织的学习和成长。公共环境管理部门绩效学习与成长层面指标如表3。表1公共环境管理部门绩效客户层面计分卡战略目标可量化的考核指标有效监管环境监管法规和条例的颁布数量（条）查处污染大气、水、公共区域环境的组织和个人的事件种类及数量（条）各类环境保护有效指标的控制率(%)各类环境问题的有效改善率(%)公共环境污染的发生率(%)公共环境指数的合格率(%)危机处理公共环境危机事件处理数量（件）表2公共环境管理部门绩效内部业务流程层面计分卡战略目标 可量化的考核指标管理的规范性 环保处罚准确率(%) 突发疫情、灾情公布正确率(%)管理的及时性 违法行为处理及时率(%) 环保统计报表及时率(%) 突发疫情、灾情公布率(%)管理的沟通、协调 环保部门向公众道歉的次数（次） 环保部门内部冲突次数（次）第四，财务指标。公共部门的运行不以营利为目的，因此，设计财务指标时关注的是财政支出的范围、效率，以及支出的可行性、效益性，而对于没有支出项目的公共部门来说，其关注的是部门运转所耗费的预算和成本。它的核心绩效指标有降低行政成本、扩大税收，以及在环境保护层面的合理公共投资等。在考核政府绩效时应当将环境保护维度着重体现出来，作为影响政府政绩的一个重要因素。科学评估地方公共环境管理部门的工作绩效必须从准确统计公共环境管理部门管理成本着手，公共环境管理部门的管理成本由公共环境管理部门运转成本、对社会进行环境监管以及投资公共环境项目成本等方面构成。公共环境管理绩效财务层面指标如表4。四、平衡计分卡在我国公共部门绩效管理运用中遇到的困难通过上述分析可以看出，平衡计分卡的引入对于提高公共部门的绩效管理水平相当有意义，但其引入是个复杂的过程。目前在我国公共部门管理中引入平衡记分卡时还存在一些困难。表3公共环境管理部门绩效学习和成长层面计分卡促进员工人均专业知识和技能培训时间（天人）学习与成长人均培训费用（元）人均学习时间（天从）专业技能差距减少程度(%)促进组织设备、设施更新频率（次年）学习与成长开发与组织相关的发展和学习系统数量（个）国际交流与合作次数（次）表4公共环境管理部门绩效财务层面计分卡战略目标可量化的考核指标（单位：元）降低办公费用环保部门办公经费总额公务员及其他人员工资数额降低管理监管生产企业环保的经费支出费用监管城市社区环保的经费支出监管公共区域环保的经费支出监管大气、江海河流、绿化等环保的经费支出重大突发环保灾害处理费用合理进行公共重大环保科研攻关费用投资投资公共环保设施费用公共环保法规的宣传、颁布及实施费用（一）BSC有效指标的创建难不同政府面临着不同的环境，需要不同的战略，进而设定不同的目标。各级政府在运用BSC时都结合自己的实际情况建立了平衡计分卡指标体系，而这些指标的有效创建需要政府长期的探索和总结，如关于公众满意度方面的指标，是很难收集的，这需要政府的长期积累。（二）BSC指标难以量化我国对公务员的考核注重德、能、勤、绩四方面，总的来说是定性指标多，定量指标少，且效用低。有些非财务指标虽然重要但很难量化，如在获取公务员受激励程度方面的指标时，需要收集大量信息，并且要对这些信息进行充分加工，这就对政府信息传递和反馈系统提出了很高的要求。有许多的非财务指标无法量化，导致在实践中无法应用。（三）BSC的工作量极大，执行有难度在对战略深刻理解的基础上，需要耗费大量精力和时间把它分解到部门，并找出恰当的指标，而落实到最后，指标可能会多达1520个，在考核与数据收集时，负担会比较重。一份典型的平衡计分卡需要56个月去执行，另外还需要几个月去调整结构，使其规范化，总的开发时间经常需要一年或者更长的时。目前，引入信息化政务办公可以较好地解决这一问题，但并不是所有的公共部门都有能力做到这一点，因此在具体引入平衡计分卡时，可以考虑采取部门试点、分批引进的方式，先在信息条件成熟的部门和单位实施，再逐渐推广开来。（四）BSC绩效评估标准的四方面指标的权重难确定因为任何一个个别指标的改善都可能建立在对组织总体利益损害的基础上。如果某个比率成为绩效评估标准，就会导致有关部门重视权重比较大的指标，忽视甚至牺牲权重比较小的指标。更为复杂的是，不但要在不同层面之间分配权重，而且要在同一层面的不同指标之间分配权重。不同的层面及同一层面的不同指标分配的权重不同，将可能导致不同的评