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关于应对渔船海上突发事件的初步思考 发布时间：2008-08-22 点击数：1203次 渔业是高投入、高风险的行业。据国际劳工组织（ILO）估计，全球海洋捕捞渔民的死亡数据每年在24000人以上。美国每十万渔民中就有160人死亡，是全国平均死亡水平的25到30倍。澳大利亚每十万渔民中就有143人死亡，而该国家平均水平是每十万人中只有8.1人死亡。英国在 1995 与 1996 年间，每十万个渔民中有 77 人因事故死亡。我国是世界渔业大国，海洋捕捞业是渔业的主导产业。全国渔船数96.05万艘，占世界渔船总数的四分之一，海洋捕捞产量1243.5万吨，占全国水产品总产量26.19%，约占全球海洋捕捞产量15 %。在海洋捕捞发展背后，一个沉重话题就是渔业安全事故居高不下，海洋捕捞渔民的死亡率约为2.1，即每十万人死亡218人，是美国的1.36倍，澳大利亚的1.5倍，英国的2.83倍。同时，我国还是发展中国家，由于缺乏国家福利支持和可替代的收入来源，一场重大的海损事故就有可能造成倾家荡产、因灾返贫的悲剧。因此，建立快速的渔船海上突发事件的应急机制，尽最大限度避免或减少渔民生命财产损失，保持渔区社会的和谐稳定将是各级政府和渔业行政主管部门一个重要的命题。 一、渔船海上突发事件的基本特点 “突发事件”这个概念，是当代中国人“约定俗成”的名词，它没有一字不差的古典文献，目前世界上还没有一个统一的称谓和科学的定义。由于很多事件是突然发生令人猝不及防的，所以人们逐渐将“突发”和“事件”放在一起使用。根据中华人民共和国突发事件应对法，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。渔船事故包括渔船生产安全事故和渔船水上交通安全事故，因争夺渔场造成渔民海上打架事件也时有发生，这些显然都属于突发事件的范畴。渔船海上突发事件因其发生地点在海上，有其自身的特点。 1、发生的不确定性。海上相对于陆地而言，情况已更为复杂，对时间和地点的确定难度已更大。商船有自己的始发港和目的港，而且航道基本确定，航迹也有相应的记录，同陆上海事部门联系也较为频繁，事故查找起来也较为方便。同商船相比，各类渔船航行的时间、选择的航线、生产作业的海区都不确定性。老大根据经验和渔场情况，那里有鱼群就到那个海区捕捞，事先没有目的性。渔业运销船也同样如此，通过无线电联系，那里有渔货收购就到那个海区。因此，渔船海上突发事件往往是在完全出于人们的意料之外，以“迅雷不及掩耳”的速度爆发的，确切发生的具体时间、明确的地点、实际规模、具体形态和影响深度是难以完全预测的，是无法预见的。 2、反应的紧迫性。在渔船海上突发事件中，往往时间非常紧迫，对时间的把握度很大程度上决定了突发事件管理的有效性。近几年所接到的渔船海上突发事件报告中，碰撞、风灾事故所占比重较大，生产作业过程中发生的人员失足落水或被网具器械砸死绞伤等事故也逐步呈上升趋势，几乎无一例外地都有人员救助的要求，而且这种要求通常都比较迫切。由于海上这一特殊的地理环境所限，渔业部门又没有专门全天候救助的船艇，往往同周边作业渔船或救捞船只联系，加上海上路途遥远，因抢救途中耗时过多造成人员致残、致死的情况仍屡见不鲜。 3、处置的艰难性。渔船海上突发事件处置的艰难性是由多种因素综合而成的。如果是因为天气等自然因素引发的突发事件，则往往是海况恶劣，海上风大浪高，能见度差，给救助船艇自身出航带来困难；如果是因技术应用和管理不善所引起的突发事件，渔业救助船艇到达事发海域后，与当事人及其船舶的联系也不是件容易的事；如果发生了船舶沉没、电台损毁等情况，再加上夜间能见度的限制，搜寻工作往往进行得异常艰苦；如果抢夺渔场引发的治安类突发事件，除了首先要使双方脱离接触，把突发事件本身及其破坏性影响控制在一定的、最小的时间和空间范围内，把损失伤亡控制在最少程度，把对社会和人们心理的冲击控制在最低程度。 二、引发渔船海上突发事件的原因分析 引发渔船海上突发事故的原因是多方面，既有客观因素，也有主观原因，主要为以下几方面： 1、海洋捕捞生产受制于自然环境因素。海洋捕捞指在海洋中对各种天然水生动植物的捕捞活动。这就决定了它的生产活动环境必定比陆上其他行业要经受更多的自然灾害的威胁。渔业海上生产与风浪为伍，与潮涌相伴，受气候、海况等外界自然条件的影响较大。每年的3、4月份和11、12月份分别是春汛和冬汛生产旺季，这段时期渔民海上作业忙碌，但海上的大风、大雾等恶劣天气也较多。大量的渔船碰撞、搁浅、触礁事故都是发生在大雾等能见度不良的天气情况下，大风大浪的恶劣海况更是极易造成船沉人亡等突发性事件。而每年的夏、秋又是南海区、东海区台风的多发季节，每年登陆我国东南沿海的台风高达10多次，特别是“云娜”、“桑美”等超强台风，风力大，强度高，来势急，登陆快，给正在避台的渔船构成了极大的威胁，易引发渔船海上突发事件。 2、传统的海洋捕捞渔场进一步缩小。我国海域相邻的国家、地区较多，情况比较复杂，社会政治制度不同，与周边国家有争议的海区面积达120万km2。200海里专属经济区制度的建立以及中日、中韩、中越等双边渔业协定的生效实施，我国海洋渔业生产格局发生了重大变化，全国约有3万艘渔船已从部分外海传统渔场撤出，有30多万海洋捕捞渔民和近百万渔业人口的生产、生活受到不同程度的影响。同时，由于大批渔船从外海传统渔场退出, 被迫退出传统外海作业渔场又返回近海生产，对我国近海渔业资源的压力加大。为了抢夺渔业有限的资源，流动作业之间群体性打架、流动作业侵害定置作业的现象时有发生，渔船与渔船间的作业纠纷呈现上升趋势。近年来海洋运输业的飞速发展，一部分传统渔场已成为航道，国内外过往客货轮日趋增多，水上通航密度大大增加，加上大雾天气和渔民疏于值班了望，导致渔船与商船间的碰撞事故，发生渔船海上突发事件的概率增大。 3、海洋捕捞经营体制发生了重大变化。随着经济的发展和时代的变迁，特别是改革开放以来，因经济体制转型、户籍制度改革以及渔业经济体制由社、队为基础的集体经济向渔船大包干、承包经营和股份合作等公有制的多种实现形式转变。在渔业生产资料产权明确、经营自主权明确、生产资料和其他生产要素共同参与收益分配的机制刺激下，渔业生产得到了空前发展，但是，这种体制过于分散，原先以组、队为基础渔船集体出海转变大部分单家独户出海生产，在发生渔船海上突发事件后很难彼此得到照顾。 4、渔民安全意识和职业技能水平亟待提高。渔民是农村社会的又一弱势群体。与农民一样，我国渔民受教育的机会少、条件差，文化素质相对较低，安全意识、风险保障意识以及安全生产法制观念等比较薄弱，重生产、轻安全现象普遍存在。渔民参加安全生产技能培训的比例也不高，职业安全技术培训和安全知识教育的普及还不够，渔船职务船员配备严重不足，普通船员持证率低的问题仍然比较突出。特别是渔船经营体制改革后进入的非渔劳动力，往往缺乏必要渔业安全生产知识教育和海上求生本领的培训，直接上船作业，造成船员整体素下滑，应对突发事件的能力不强。 5、受经济利益的驱使，违章冒险生产较为普遍。尽管近几年我国实施较为严格的海洋捕捞“双控”制度，但局部地区、局部海区海洋捕捞强度仍然过大，“船多鱼少海窄”的矛盾依然突出。而原油价格持续上涨，冷藏运输费用不断提升，尽管国家对渔业柴油实施价格财政补贴，但捕捞生产成本仍在成倍增加，海洋捕捞效益每况愈下，渔民面临巨大的生存压力。有些渔船船主因生机的需要或受经济利益的驱动，赶风头、追风尾，往往存有侥幸心理违规冒险出海生产，以求得较好的生产效益。特别像温岭渔民长年在海上生产，一次海上时间长达6个多月，鱼货和渔需物资补给全靠专业渔业运销船运输，渔民容易造成心理和生理的疲劳。同时，专业渔业运销船为了减少往返的柴油成本支出，超载超风力航行时有发生，增大了渔船海上突发事件发生的风险。 6、部分渔船质量不高，安全设备配置不足。渔船是渔民从事生产作业最重要的工具，渔船装备、及其救生消防设备配置直接关系到渔民生命财产安全。渔业经营体制改革后，一部分骨干老大积累了巨额资本，不断对渔船进行更新改造，渔船装备水平不断提高，抵御海上突发性事件能力不断增强。但一部分渔民由于生产不好，负债经营并造成恶性循环，渔船破旧，设备老化，安全隐患较多。为减少生产成本支出，这部分船东擅自减少救生、通导、信号等设备配备的现象屡见不鲜，船舶维修保养不及时等等，另外，有的渔业运输船舶无载重限量和载重线标志；有的擅自改装船体结构，均严重影响了渔船的整体安全性能，给渔船海上突发事件发生留下严重的隐患。 7、渔船安全生产监督管理还留有死角。我国现有渔港监督机构中，大部分属差额拨款或自收自支事业单位，执法工作经费不足，力量较薄弱，致使渔船港口签证、海上执法检查等很多管理措施无法完全落实到位。对渔业安全生产的管理仍主要停留在事后追究模式上，手段单一，发生和处理事故时往往忙于应付、疲于奔命，头痛医头、脚痛医脚，缺乏对安全管理工作的长远谋划，源头控制和过程控制不够，尚未建立起渔船海上突发性事件反映联动机制。 三、应对渔船海上突发事件的初步思考 我们党和国家高度重视突发事件应急处理机制建设。党的十七报告指出，“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故。完善突发事件应急管理机制。”在此之前，中华人民共和国突发事件应对法已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2007年11月1日起施行。这是指导渔船海上突发事件应对工作的纲领性文件。台州是浙江省乃至全国的渔业大市，理应加快建立应对渔船海上突发事件的能力，尽最大限度减少渔民生命财产的损失，促进平安渔业和渔区和谐社会的建设。 （一）事先预防，从源头防范渔船海上突发事件的发生。渔船海上突发事件，防不胜防。“凡事预则立，不预则废。”应对渔船海上突发事件必须未雨绸缪，预先准备。 一是加强对渔民安全意识的教育。要依照“谁教育、谁培训、谁负责”的原则，采取分级与分层次，分散与集中，分季节与分时限结合，加强对渔民安全知识和法制教育，建立渔业安全上岗证制度。普通船员要加强专业基础训练培训，使其熟悉海上环境和船上情况，具备预防和排除生产过程中产生的危险和危害因素，预防生产装置失灵和操作失误产生的危险和危害因素以及发生意外事故时能为遇险人员提供自救条件等知识；职务船员特别是船长不仅要具备适任职务的知识和技能要求，同时要具备一定的管理和指挥能力。 二是严把渔船检验安全质量关。要认真贯彻中华人民共和国渔业船舶检验条例等渔船管理的法律法规，明确和规范渔业船舶检验及监督管理的工作内容及程序，提高渔船受检率，严把渔船检验安全质量关。鉴于目前渔船管理的现状，要加大对重点地区渔船修造企业的检查力度和重点环节的把关，严肃处理渔船修造企业的无证造船现象，从源头上堵住“三无渔船”的产生。加强对船用产品的监督管理工作，杜绝无认可证书、无检验证书的船用产品上船。开展渔业船舶安全设备方面专项整治，使渔业船舶的救生、消防、信号等主要安全设备以及载重线、水尺标志的勘划基本达到规范标准要求，不断提高渔业船舶的安全适航条件。要针对当前渔船与商船碰撞事故多发的实际，有条件的渔船要安装目前比较成熟的渔船自动识别系统（AIS），切实增强防碰撞预警能力。 三是扎实做好渔船进出港签证工作。渔船进出港签证制度是保证渔船具备安全生产要求的一项重要制度。实行“谁检查、谁把关，谁签证、谁负责”。对发现的问题及时下发整改通知书，经复查后方可办理签证，防止渔船“带病”出海。 四是组织渔民编队出海生产。针对以往出海作业渔船各自为政，难以形成集约化、系统化管理的实际，要制定渔船编队生产的分类方式和编组基本原则与要求，并指导有关乡镇落实各组组长，切实做到编组出海，结伴生产，指导渔民正确使用救生筏等安全器具，增强渔船在紧急情况时能第一时间开展互救，提高渔船和渔民的生命与财产安全。 五是探索建立政策性渔业保险制度。要以服务渔民为宗旨，以保障渔区社会稳定为落脚点，以渔业互保组织为基础，借鉴国外政策性渔业保险经验，逐步建立“政府主导，行业自保”的渔业从业者的相互保险，切实提高渔业抵御自然风险的能力。 （二）事中监控，建立快速灵敏渔船海上突发事件反映机制。减少渔船海上突发事件造成的损失，关键的是在第一时间掌握渔船出事的时间、作业的海区、发生的原因，以便得到及时的救助。为此，必须要建立快速灵敏渔船海上突发事件反映机制。 一是建立渔船安全救助信息系统。遵照渔业安全管理的有关规定，做好渔船救助监控系统的建设。利用全球卫星定位技术（GPS）、地理信息系统技术（GIS）、多制式无线通信技术、计算机网络与数据处理技术等先进成熟技术，对60马力以上的渔船装载特定终端设备，配备卫星电话等通讯设备，努力构建一个适合中国海洋渔业船舶安全救助的信息系统。通过对海上装载特定终端的海洋渔船进行实时监控，能有效地对海上作业渔船的航行情况、所在位置等动态、静态信息进行实时跟踪调度，变被动报告为主动掌控，及时掌握渔船海上突发事件发生的情况，为下步救助赢得宝贵时间。 二是建立完善24小时渔业安全应急值班制度。要明确专门人员、专门电话、专门部门24小时值守值班电话，实时监控渔船在海上的动态情况，确保各类信息尤其是应急救助信息的上下传递顺畅。值班人员必须经过相关的培训，能够按照程序处置一般渔业海难应急救助事件，并按级别启动相应的应急反应预案。 三是加强渔船海难救援队伍和装备建设。强化应急救援技能培训，迅速提高渔政执法人员和现役船员的专业技能，以期能适应复杂多变的海上救援情况，提高救助成功率。按照“统一领导，分级管理”，整合加强渔业公务船舶的救助力量，加强与各地海上搜救机构的协作，加强与事发海域渔船的联系，建立起渔政公务船、专业救助船和渔船合理联动、相互补充的海上救援力量。 （三）事后补救，尽最大程度挽回渔民生命财产损失。要按照以人为本的要求，尽最快时间、最佳方案对海难渔船进行搜救，尽最大程度挽回渔民生命财产损失。 一是实施最佳的海难渔船救助方案。要认真贯彻渔业船舶水上安全突发事件应急预案，根据渔船出事的时间、作业的海区、发生的原因，通过会商分析，实施最佳救