（金融学专业论文）我国住房公积金制度的创新研究.pdf

论文提要 住房公积金制度在保障居民的住房消费等方面必不可缺，已经圆了无数人的 住房梦。但是，现行的住房公积金制度在公平性、互助性和保障力度等方面受到 了质疑。为弥补缺陷，本文构建新的住房公积金制度，重新定位住房公积金的资 金功能，以提高住房公积金的互助和保障作用。 本文研究借鉴了美国、英国、新加坡等国家的住房制度、贷款制度、住房金 融制度和住房保障制度。从我国住房公积金制度现状着手，对其基本属性、运行 程序、贷款体系、资金性质进行了分析。在此基础上，提出住房公积金应增加投 资性基金的功能，将福利性质与投资性质有机地结合在一起。 新住房公积金制度将是一种“资金筹集以福利性质为主，资金增值以投资性 质为主”的制度。兼具福利性和增值性的新住房公积金制度预期收益比原来提高 2 - 5 。这部分资金主要用于以下几个方面：一是投入廉租住房建设加大租房市场 的供应量；二是设立专项基金帮助困难职工解决住房问题；三是降低买房职工的 首付款比例和贷款利率；四是补贴住房公积金储户抵御通货膨胀带来的公积金贬 值风险。 a b s t r a c t h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mh a sa l r e a d yr e a l i z e dt h ei n n u m e r a b l e p e r s o n s h o u s i n gd r e a nh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mi s i n d i s p e n s a b l et os a f e g u a r di n h a b i t a n t sh o u s i n ge x p e n s e b u to nt h eo t h e r h a n d ，t h ep r e s e n th o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mh a sb e e nq u e s t i o n e d i nf a i r n e s s ，m u t u a la i da n ds a f e g u a r d i no r d e rt om a k eu pt h ef l a wo f h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n dt h i sa r t i c l ee s t a b l i s ht h en e wh o u s i n g a c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e m t h i sa r t i c l er e l o c a t e st h ef u n df u n c t i o no f h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d ，t oe n h a n c et h ec o o p e r a t i o na n ds a f e g u a r d f u n c t i o no fh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d t h ea r t i c l e ，h a sc o m p a r a t i v e l ys t u d i e dt h en a t i o n a lh o u s i n gs y s t e m s ， t h el o a ns y s t e m s ，t h eh o u s i n gf i n a n c i a ls y s t e m sa n dt h eh o u s i n gs a f e g u a r d s y s t e m so fu s a ，e n g l a n da n ds i n g a p o r e t h i sa r t i c l eb e g i n sf r o mt h e p r e s e n th o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e m ，h a sc o n d u c t e dt h et h o r o u g h a n a l y s i so ni t sb a s i ca t t r i b u t e ，t h eo p e r a t i n gp r o c e d u r e ，t h el o a ns y s t e m a n dt h ef u n dn a t u r e b a s eo nt h i s ，t h ea r t i c l ep r o p o s e sh o u s i n g a c c u m u l a t i o nf u n ds h o u l di n c r e a s et h ef u n c t i o no ft h ei n v e s t m e n tf u n d ， o r g a n i c a l l yu n i t ew e l f a r ea n di n v e s t m e n t t h en e wh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mi so n ek i n ds y s t e mt h a t “t h e f u n dc o l l e c t i o np r i m a r i l yb yt h ew e l f a r e ，t h ef u n dr i s e si nv a l u e p r i m a r i l yb yi n v e s t m e n t ”t h en e wh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mw i t h c o n c u r r e n t l yw e l f a r ea n di n c r e m e n tw i l le n h a n c e2 5 c o m p a r e dw i t ht h e o r i g i n a l t h i sf u n dw i l lb em a i n l yu s e di nf o l l o w i n ga s p e c t s ：1 t oi n v e s t t h el o w r e n th o u s i n gc o n s t r u c t i o na n de n l a r g et h em a r k e ts u p p l yo f i n e x p e n s i v e l y r e n th o u s e s ：2 t os e tu pt h es p e c i a lf u n dh e l p i n gp o o r s t a f ft os o l v et h ea c c o m m o d a t i o n ：3 t or e d u c et h ef i r s tp a y m e n t p r o p o r t i o na n dt h el o a ni n t e r e s tr a t eo fh o u s e - p u r c h a s i n gs t a f f ：4 t o s u b s i d i z eh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n dd e p o s i t o rt or e s i s tt h ea c c u m u l a t i o n f u n dd e p r e c i a t i o nr i s kw h i c ht h ei n f l a t i o nm i g h tb r i n g 我国住房公积金制度的创新研究 引言 我国住房公积金制度是种移植并改良的住房制度。1 9 9 1 年，上海市借鉴 新加坡的成功经验，率先建立了住房公积金制度，并于1 9 9 6 年出台了全国首部 规范的住房公积金地方性法规上海市住房公积金条例。这是我国城镇住 房制度的历史性创举，标志着一个由国家支持、单位资助、依靠职工群众自身力 量共同解决住房问题的市场化机制开始逐步形成。此后，住房公积金制度在全国 各地开始推广，在解决住房难问题上，发挥了积极的作用。1 9 9 9 年4 月第2 6 2 号国务院令公布了住房公积金管理条例，进一步将我国住房公积金制度推向 法制化、规范化发展的阶段，使之成为全国性的住房保障制度。 ( 一) 我国住房公积金制度及现状 我国住房公积金制度运行多年来，已经形成了一套比较完整的运行体制。各 部门能够相互协调，充分发挥住房公积金制度的作用。目前，住房公积金制度的 发展现状如下： 1 住房公积金制度的管理机制 住房公积金的管理机制可以概括为：“房委会决策、中心运作、银行专户、 财政监督”o 四个方面。由这四个主要部门相互协调，保证住房公积金制度的正 常运行，发挥国家支持和职工互助的作用。住房公积金的管理部门运行体制和管 理职能如下： 住房公积金管理委员会。我国各中心城市都设有住房委员会，是在各市政府 领导下的推行住房制度改革的决策咨询机构，由市政府领导、各有关部门、金融 机构、驻该市的中央单位和部队等代表组成。在实施住房公积金制度中，房委会 主要履行以下职责：制定推行住房公积金制度的政策和措施；审议住房公积金的 归集、使用计划和发展规划；审议确定住房公积金的预算和决算；监督住房公积 金制度的实施；履行市人民政府赋予的其他有关职责。 住房公积金管理中心。住房公积金管理中心也设在各中心城市，是具体负责 各城市住房公积金管理工作的非银行金融机构。管理中心是独立的事业单位，也 是政策性的专业住房金融机构，构成住房公积金管理的主体。它的主要职责是： 负责住房公积金的归集、贷款归还和保值增值；编制、执行住房公积金归集、使 用和发展规划；编制和执行公积金的预算和决算；审批住房公积金的提取、贷款 申请；监督住房公积金的缴存、借贷和结算：会同有关部门拟定住房公积金的缴 存比例；负责住房公积金的核算工作：对违反住房公积金制度的有关行为实施处 参见国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知 ( 国发 2 0 0 2 】1 2 号) 我国住房公积金制度的创新研究 罚；执行房委会决定的其他事项。 受委托银行。住房公积金由单位在住房公积金管理中心委托的指定银行专户 进行存储，具体金融业务由委托银行代理经办。受托银行与公积金管理中心签订 委托合同，并按合同收取代理费用，因住房公积金管理中心是委托贷款人，所以， 贷款风险也由住房公积金管理中心承担。受托银行的职责是：设立并管理职工住 房公积金账户；办理住房公积金的缴存、贷款和结算业务；接受对住房公积金账 户的查询；办理住房公积金管理中心委托的其他事项。 监督部门。建设厅主要承担住房公积金的行政监管职能。由于住房公积金的 运作也是一项政策性金融活动，还接受中央银行和同级财政的业务指导和监督。 住房公积金管理中心的管理经费，由同级财政部门核定后在住房公积金增值收益 中划转；住房公积金管理中心和受托银行的财会制度必须按财政部门统一规定执 行。 2 住房公积金制度的运行过程 住房公积金制度的运行过程主要由缴存、存储和使用三个阶段构成。三个阶 段及各个环节内容是紧密相连的，有些环节和内容是同时发生和相互交错的，因 此，必须从整体上动态地理解和认识住房公积金的运行过程。 缴存阶段。住房公积金资金的来源是双向的，有个人部分和单位部分。个人 部分从职工个人工资中提取。单位部分具体有三种情况：若是行政事业单位，从 预算经费中提取并列入财政预算支出；若是企业，则从企业利润或成本中提取； 若是非全额预算的事业单位，则按预算与自收自支经费的比例，分别从预算支出 和自收自支经费中提取。住房公积金的缴交额以职工上年月平均工资为基础，乘 以规定的单位和个人住房公积金缴交比例而得出o 。 存储阶段。住房公积金在完成缴交而实际形成后，就进入存储阶段。存储阶 段实行的是委托代理机制，住房公积金管理部门不直接经办住房公积金的存贷结 算等具体业务，而是委托一家或几家银行代理，这样可以利用商业银行的业务技 术和众多网点的优势，将住房公积金的管理延伸到广阔而具体的空间，大大节约 了成本，提高了效率回。 使用阶段。住房公积金的使用有严格的规定。总的使用原则是只能用于职工 自住住房的投资与消费。住房公积金的提取使用程序为：住房公积金使用人或单 位向住房公积金管理机构提出使用申请；住房公积金管理机构根据住房公积金使 参见廖勤翔：中央国家机关住房补贴制度与住房公积金制度比较研究，住房政簟研究第6 期第 6 页。 同上。 2 我国住房公积金制度的创新研究 用规定及年度使用计划和申请人的住房公积金缴纳情况审查贷款申请；受委托银 行按有关规定对住房公积金管理机构提出的使用人或单位进行资信审查，确定是 否给予贷款；办理贷款手续并按期回收贷款。 3 住房公积金制度的运行现状 覆盖范围。住房公积金制度已成为一项全国性的住房金融制度。其适用范围 为“国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营业主及其他 城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体”。适用范围内的绝大多数 单位都为职工建立了住房公积金，成为一项重要的保障住房的福利制度。 发展规模。“截至2 0 0 6 年6 月，住房公积金制度已在我国设区城市全面建立。 累计缴存人数超过1 亿人，实际缴存人数6 5 1 5 1 3 万人，住房公积金缴存总额、 余额分别为1 1 1 3 9 6 7 亿元、7 0 7 2 1 2 亿元。全国共有3 2 0 0 万人次提取住房公积 金4 0 6 7 8 4 亿元用于购买住房和归还住房贷款。 各地公积金管理中心累计向6 1 9 万户职工发放5 3 7 8 亿元住房公积金个人贷款，为廉租房建设提供资金6 l 亿元。 制度运行。住房公积金基本呈现了集中管理、政策统一的局面。按照住房 公积金管理条例和有关的其他规定，各地住房公积金管理部门首先规范了住房 公积金在银行设立的专户；其次完善了住房公积金缴存、提取、个人贷款办法和 操作规程，规范了住房公积金的管理和使用。资金管理中心逐步落实了住房公积 金财务管理办法和会计核算制度，实行了增值收益分配方案和管理费用预决算表 报财政审核、管委会审批的制度。住房公积金缴存量呈现增长态势，住房公积金 提取和个人贷款业务逐步发展。 监管体系。建设部和省( 自治区) 建设厅分别会同同级财政、中国人民银行 ( 分支机构) 、中国银行业监督管理委员会( 派出机构) 等有关部门，依据管理 职权，对住房公积金管理法规、政策执行情况实施的监督。其中，以建设部和各 省( 自治区、直辖市) 建设厅( 局) 对住房公积金的监督管理工作为主。各级监 管部门加强了制度建设，建立健全了监管体系，为加强和规范住房公积金监管提 供了制度依据。管理的透明度也在逐步提高。各地纷纷建立起住房公积金管理公 告制度，定期向社会公告住房公积金的缴存、使用情况。资金管理中心还开通了 住房公积金网站，建立了住房公积金个人查询系统。 参见廖勤翔：中央国家机关住房孙贴制度与住房公积金制度比较研究，住房政策研究) 第6 新第 8 页。 参见住房公积金管理条例第二条。 参见建设部：完善住房公积金制度研究，住房、住房制度改革和房地产市场专题调研报告之十- - ) 第6 1 9 页 我国住房公积金制度的创新研究 ( 二) 住房公积金制度运行中存在的问题 住房公积金制度是一次成功的尝试和有益的探索，运行十多年来，已经圆了 无数人的住房梦。可以说，住房公积金在帮助职工解决住房问题方面发挥了巨大 的作用。但是，在给职工带来多种好处的同时，社会上也普遍存在一种声音 质疑住房公积金制度的公平性、互助性及保障力度。通过归纳，我发现住房公积 金制度主要有以下几方面的问题： 一是住房公积金的互助性作用没有充分体现。当初，住房公积金制度的核心 是建立互助机制。随着市场经济体制的建立，居民收入差距不断扩大，使得部分 职工住房公积金缴存水平高低悬殊。缴存上的不公平直接影响缴存职工受益于住 房公积金制度的程度。一方面，收入高的职工因为住房公积金账户积累多，相应 的改善住房条件的能力也强；而收入低的群体因为住房公积金缴存得少，甚至没 有缴存，改善住房条件的能力差。另一方面，高额缴存职工在购房时获得贷款的 机会和能力比低额缴存者强得多，低收入缴存职工或许都没有使用其账户积累资 金的机会。在制度实行过程中，客观上帮助了相对高收入者，有悖于住房公积金 的设计初衷。 二是住房公积金不能满足住房的多样化需求。在社会生活中，由于个体情况 的差异，各类人群对于住房的需求和付款的方式有不同的偏好。因此，住房公积 金制度在制定时就要尽力去满足不同人群的要求。随着房地产市场的不断发展， 租赁将成为人们解决住房问题的重要方式，有实力购买住房的人出于流动性等方 面的考虑，往往也愿意选择短期租房。另外，在新的住房市场条件下，不菲的装 修费、物业费等支出也给部分中低收入家庭造成严重的负担。但是，现行住房公 积金政策对资金的使用范围进行了严格的限制，使其失去了对于有这些需求人员 的吸引力。在未来的发展中，此类人群将是一个在数量上逐年增加的群体，制度 设计时必须考虑这一方面的因素，保障其使用住房公积金支付不同的住房费用。 三是住房公积金对居民的住房保障力度偏低。首先是对购买自住房屋者的保 障能力较低。住房公积金制度以提供住房公积金补贴和低于商业贷款利率的住房 公积金贷款为主要手段。对有能力购买自住房屋的家庭，给予了政策性贴息贷款， 在归还贷款期间，继续提供公积金的补助，减轻了还贷的压力。然而由于公积金 数额的限制，往往只能为一部分城镇居民解决住房问题。其次是对租住房屋者缺 乏应有的保障。政策规定公积金本身可以用于自建或维修，但不能用于租赁。公 积金的增值收益分配有三个方向：一是用于公积金管理中心的费用支出；二是除 费用支出外的6 0 计提风险准备金；三是其余的4 0 用于城市廉租房建设的专 款专用。然而，一些地方廉租房政策落实不到位，实际建设的廉租房并不多，公 4 我国住房公积金制度的创新研究 积金增值收益的这笔投入也没有发挥作用。 四是住房公积金归集资金的使用效率不高。“从全国实际情况来看，虽然近 年来住房公积金贷款业务得到了稳步发展，原来发放量偏少的中西部地区也有了 较快增长，但总体资金运用情况不容乐观。截至2 0 0 6 年6 月，住房公积金个人 贷款率仅为4 5 8 3 ，低的省份只有1 2 ，个别公积金中心和分中心甚至没有发 放过个人贷款；个贷余额加上购买国债余额，住房公积金运用率为5 3 ；再加上 提取总额，住房公积金使用率为7 0 ；全国住房公积金银行专户扣除必要的备付 资金后的沉淀资金达1 9 1 4 亿元。 五是住房公积金对中低收入缴存者支持力度明显不够。制度建立以来，住房 公积金增值收益使得一部分困难的低收入家庭从中受益。但是，在很多地方，住 房公积金增值收益成为廉租住房建设的主要资金，甚至是惟一资金。廉租房的建 设进程相当缓慢，等待租住廉租房的人却不断增加。另外，由于各种原因，相当 一部分未缴存住房公积金的家庭没有受益于住房公积金。同时，有一部分中等收 入家庭既不符合承租廉租住房的条件，又无法通过市场解决住房问题。 六是对富人和穷人的购房能力没有发挥调节作用。住房公积金制度是一项社 会福利保障制度。此项制度最有效的补贴模式是高收入者少补贴，低收入生活困 难者多补贴。但是，由于政策设计和缴交率的限制，使得收入越高者受益越大， 收入越低者受益越小。当初出于方便操作的考虑，公积金缴存数额设计为职工本 人工资的一定比例，导致各地、各行业职工缴存数额相差悬殊。住房公积金月缴 存额高的数千元、低的只有几十元。有些垄断企业更是将其视为变相福利和避税 港湾。住房公积金制度逐步分化为两个保障极端。由于住房公积金是基于工作就 业的政策，高收入人群把住房公积金当成了第二份工资，公积金变相成为他们的 一种离福利；非正规就业或失业的低收入者却被排除在住房公积金的帮助之外。 ( 三) 研究住房公积金制度问题的意义 通过以上分析发现，住房公积金制度在保障我国居民住房方面是必不可缺 的。这项制度如果没有建立，我国的住房市场不会像现在这样活跃，购房资金不 会像现在这样充足，住房的增长也不会如此迅速。如今，弥补缺陷解决住房问题 的矛盾集中在如何建立更有效的住房公积金制度上。目前，有不少学者正在研究 住房公积金问题，并提出种种建议。我认为都有理论的闪光点。在阅读了大量的 参考文献后，我结合所学的金融知识，深入地思考了住房公积金制度的完善方法， 认为其应该进行制度调整，首先将住房公积金的功能定位准确，真正体现住房制 参见建设部：完善住房公积金制度研究 住房、住房制度改革和房地产市场专压调研报告之十二 第6 2 8 页 5 我国住房公积金制度的创新研究 度对居民的互助性和保障性。下面从三个方面进行分析。 首先，构建新型住房公积金制度是当前社会环境下的客观要求。当前，党和 政府在大力提倡构建和谐社会，积极解决人民群众的实际困难。就安居而言，完 善住房公积金制度无疑是一项重要的举措。现阶段的任务就是结合我国的国情， 借鉴外国住房解决模式的成功运作经验，通过实践创新探索成功的公积金管理制 度。推行先区域试点再全面实行的工作步骤，加强住房公积金制度的管理和完善。 构建新型的住房公积金制度已成为当前社会的一种要求，应在进一步巩固住房公 积金制度优势的前提下，以提高互助能力为工作重点，加大对不同人群的住房保 障能力。 其次，功能准确定位的住房公积金制度能更好地解决住房问题。通过对我国 住房公积金制度的发展研究，我们看到很多有利的住房保障措施，为建设和谐社 会保帝居者有其屋”发挥了重要作用。同时，我国住房公积金制度运行十多年来， 社会环境也在不断变迁，出现了新的经济环境和新的住房需求，使得制度运行产 生了新的矛盾。为提高住房公积金的保障能力，在购房和租房家庭中发挥重要的 作用，我认为要对住房公积金的功能准确分析，并科学定位。真正搞清楚到底要 做什么，达到什么目的等一系列问题。功能定位准确后，住房公积金将解决现存 的互助性差、多样化不够、对中低收入家庭保障不足、增值收益较少等实际问题。 住房公积金将逐步成为解决居民住房问题的重要资金来源。 最后，住房公积金制度的成功经验可推广到其余基金的管理中。经过对住房 公积金制度的改革探索，如果能够达到高效率运行的目的，必将积累到丰富的实 践经验。这些经验将为其他基金的运行提供借鉴。我国目前还有另一些尚需完善 的社会基金，如社会保险基金、医疗保险基金等，由于住房公积金的资金性质和 它们类似，可以从资金的管理、资金的运行、资金的监督等方面为它们的发展提 供直接的借鉴经验。改革后的住房公积金运行模式，可扩大到别的职能领域，兼 容其他福利性功能，甚至能够仿效新加坡社会公积金拓展为全方位的保障资金。 一、国外住房制度的比较研究 为更好她完善我国住房公积金制度，解决居民住房问题，很有必要对世界其 他国家的先进经验进行分析和归纳比较。从横向上看，无论是发达国家还是发展 中国家都有可供我们学习借鉴的经验。通过分析总结，都有值得我国借鉴的有益 方面。现将国外住房制度、贷款制度、住房金融制度、住房保障制度的突出经验 进行对比，从制度设计本身和解决实际问题的能力方面分析如下： 6 我国住房公积金制度的创新研究 ( 一) 政府解决住房问题的宏观政策 政府在解决住房问题的过程中都制定了基本符合本国国情的政策，下面从宏 观层面，选取有代表性的几个国家进行分析论述： 美国政府解决住房的模式是大市场小政府o 。美国的大市场政策是指住房市 场大约占全美家庭用住房的9 5 以上。美国自住房比率已达到6 7 7 。另外大 约有3 0 左右的家庭通过市场租房。小政府是指政府只限于帮助那些无能力支 付私人房租的低收入家庭和老年人解决住房问题。政府资助的公共住宅或廉租房 中的家庭大约为1 3 0 万户，约占全美家庭的2 。小政府的另一层含义是，真正 参与住房市场管理的是市和县一级的政府，而不是州和联邦政府。政府公共住房 系统和商品房市场体系并存。政府的公共住宅管理系统分为联邦和县、市两级。 联邦一级的是住宅和城镇发展部。地方一级是遍布全国各县市的、大约3 3 0 0 个 地方公共住宅办公室。地方公共住宅办公室全权负责本地区的公共住宅项目的开 发、建造和管理，主要任务是用联邦政府资金帮助那些无能力支付私人租金的低 收入家庭。这些公共住宅办公室是在本地注册成立的联邦政府代理机构，它们预 算的8 5 以上来自于联邦政府，但与联邦政府的住宅和城镇发展部并没有行政 上的隶属关系，也不受州政府的住宅和社区发展局领导。它是一个松散的、分权 管理系统。联邦政府的作用是制定政策和对项目提出指导，并在财力和技术上支 持和帮助地方公共住宅办公室的工作。 英国政府的住房模式以住房福利为核心。英国是欧洲老牌福利国家，其住房 政策无处不在的体现着高福利。第一次世界大战以后，英国推出了一系列的政策 改革公房制度。包括“公平房租。标准住房福利 等政策，使得政府建房逐步 成为英国住房福利制度的重要组成部分。英国政府在改革公共住房政策方面的措 施主要有：增加投资，提高公共住房的质量；建设更多新的公共住房；提高地方 政府和社会性出租者的积极性，改善公共住房的管理和服务；制定更加公平的公 共住房租金体系；改革公共住房出租政策，使租户在他们居住的地区有更多的选 择：保护无家可归者，保证他们与其他居民有一样的权利能获得体面的住房；努 力实现公共住房与私人出租房市场的和谐发展。“英国住房政策具有如下特点： 一是从住房产权类型上看，自有住房是市场的主要部门，住房自有率高于其他国 家，目前约为6 9 左右；二是从出租房系统结构来看，政府拥有的社会住房居于 统治地位；三是从住房的供应来看，体现了最少程度的国家干预，住房供应的筹 参见易宪容：中国需要怎样的住房保障体系。中国经济时报2 0 0 6 年7 月1 2 日。 参见龚晓京： 欧洲发达国家公务员住房政策考察报告 中央国家机关住房制度改革办公室“国外 公务员住房政策研究”课题分报告第2 5 7 页。 参见龚晓京：欧i f f f 发达国家公务员住房政策考察报告 ，中央国家机关住房制度改革办公室。国外 公务员住房政策研究”课题分报告 第2 5 7 页 7 我国住房公积金制度的创新研究 备和建设实施主要以大型私有企业为主，以营利性为目的的投机性商业开发动机 贯穿土地开发和住房建设全过程。曲英国在住房政策上体现出来的特点与其福利 制度的性质密切相关。 新加坡政府住房模式是建设公共组屋圆。新加坡虽然国土面积不大，但它的 住房发展和建设经验很值得称道。新加坡是太平洋上的一个小岛国，由于土地资 源有限，向高空建设成为其建房的唯一选择。为实现全国大多数家庭居者有其屋 的政策目标，新加坡住房发展局研究并实施了一系列的措施。由于人均收入较高， 社会福利制度完善，组屋成为一项最丰厚的社会福利政策，所有的公民都可以从 中受益。新加坡的住房发展局负责实施建屋计划和统筹物业管理的职能部门，它 所建造的住宅，分为公共组屋和共管式公寓两类。组屋一般有两房式、三房式、 四房式和五房式等多种。售价折合人民币约2 7 万到9 1 万。政府针对不同收入阶 层制定不同的政策。政府规定只有月收入低于4 0 0 0 新元才能够得到廉价的组屋。 而2 0 有较高收入的家庭则需购买标准较高的共管式公寓，或标准更高的花园 式住宅。实在无力购买的，如月收入少于8 0 0 新元者，政府允许其租用组屋。 ( 二) 国外住房金融市场发展模式 住房金融市场的发展在解决购房资金不足的问题上发挥了重要的作用。住房 金融体系的健全与否，成为一国住房制度成熟度的衡量标准。其中，各国的住房 消费信贷都已成为支持购房者的最主要手段，为资金短缺的买房人提供了有力的 保障。尤其是发达国家实行了高工资的政策，购房能力高于全球平均水平，一般 在贷款方面提供优惠政策来解决住房的问题。下面就不同的住房金融模式进行比 较： 美国采取住房抵押贷款模式 。美国的住房消费信贷市场经过长期的发展， 在国民经济中已占据了重要的地位。抵押贷款是美国传统的占主导地位的住房信 贷形式。美国的抵押贷款中，住房抵押贷款占9 0 左右，成为世界上规模最大 的住房金融市场。在美国住房抵押市场上，住房融资与传统的以存款金融机构为 主的间接融资机制大不相同，大量非存款金融机构如抵押银行养老基金、保险公 司、共同基金等发展壮大。为有效的实施信贷政策，美国主要建立了两种体系。 第一种体系是住房金融体系。美国的住房金融体系相当完备，形成了多层次、全 方位的金融体系。其中，一个是政府性住房金融体系。在美国联邦住房与城市发 展部负责所有的住房与城市发展计划相关的政策制定，下属联邦住房管理局负责 参见龚晓京：欧洲发达国家公务员住房政策考察报告，中央国家机关住房制度改革办公室“国外 公务员住房政策研究”课题分报告第2 5 3 页。 参见一条大河： 世界住房模式的对照， 联合早报网2 0 0 6 年9 月5 日。 参见俞小江：经济发达国家住房消费信贷模式分析，经济管理2 0 0 3 年第1 3 期。 8 我国住房公积金制度的创新研究 住房标准的制定和为中低收入阶层提供按揭担保，政府全国抵押贷款协会主要是 收购政府担保的抵押贷款以及将其证券化。此外，属于政府性住房体系的还有联 邦全国抵押贷款协会、联邦住宅按揭公司等。另一个是商业性住房金融体系。美 国商业性住房金融体系包括为数众多的银行、储蓄机构和证券公司。它们在政府 公司业务范围之外领域发挥着重要的作用。如雷蒙兄弟公司、所罗门兄弟公司和 美林证券公司成为二级市场上的主角，并作为政府性公司的重要承销商和技术伙 伴。第二种体系是住房抵押贷款市场。绝大多数美国人建房或购房都要借助住房 抵押贷款。庞大的住宅抵押贷款规模促成了贷款组合，并为抵押贷款证券的发行 提供了必要条件。美国的住房消费信贷市场分为一级市场和二级市场。一级市场 是商业银行、抵押贷款公司和储蓄机构向借款人发放住房消费贷款的市场；二级 市场是房利美、吉利美等经营机构，通过发行住宅抵押债券筹措资金，向商业银 行等一级市场贷款机构购买住房抵押贷款，同时向其提供更多的贷款资金来源的 市场。 英国采取住房协会模式母。与本国的银行业发展一样，英国的住房协会也有 着悠久的历史。1 7 7 5 年就在伯明翰成立了英国第一家住房协会。早期的住房协 会是一个典型的互助合作组织，它对其会员负责，会员通过投票来决定或影响住 房协会的事务。它主要是吸收会员的存款然后将其贷放给需要购房或修建房屋的 会员，早期法律中规定住房协会的资金来源，主要是其会员认贿其般份为自己将 来的住房融资。由于政府的支持，住房协会迅速发展，形成了自己的卡特尔组织 并统治了住房金融市场。2 0 世纪6 0 年代，住房协会在英国抵押贷款市场的份额 约在7 5 至u8 5 之间。之后，随着金融自由化的迅速发展，金融管制逐渐放松， 住房协会不断成长，业务范围不断扩大，到目前已经具备了和商业银行竞争的实 力，其本身也由一个互助合作性质的金融机构成长为更多具有商业性质的银行机 构。 法国的住房金融市场模式。在发达国家中，法国是一个政府干预程度较高的 国家，政府的积极干预同样体现在住房金融市场上。法国政府对住房金融的国家 补贴主要有三种：一是对住房建设期间提供的贷款给予利息补贴，二是对住房竣 工后提供的贷款给予利息补贴，三是国家根据所建房屋是自用还是出租一次性发 给l o 年或2 0 年的补贴。由政府财政补贴的贷款主要有两类，一类是附加贷款， 由法国土地信贷银行提供，贷款对象主要是低收入家庭；另一类是住房储蓄项目， 只要有合法住所和固定收入，法国人都可以在银行开立住房储蓄账户，5 年内只 要每月不问断地存款，且不限存款金额多少，就可以获得银行提供的低息贷款。 法国在住房市场上的政府干预还体现在对主要住房金融机构的控制上，如法国土 参见俞小江：经济发运国家住房靖费信贷徭式分析，经济管理，2 0 0 a 年第1 3 婀。 9 我国住房公积金制度的创新研究 地信贷银行是一个私人股东拥有的股份公司，但其高级管理人员都由政府任命， 同时还通过相关法律使其拥有某些政府管理的权利，从而保证了该银行业务活动 与政府政策的一致。 ( 三) 住房制度对中低收入者的保障 住房制度设计中，每个国家都重视对中低收入者的保障。从制度整体看，住 房立法完备、住房金融健全、住房政策目标集中，是国外解决中低收入家庭住房 政策中最主要的特点。在具体政策实施上，主要有以下三种方式。 第一种是政府投资建房直接提供居民租住。这一类政策主要是战后世界各主 要市场经济国家实行的公房政策。这一政策在特定时期迅速解决全社会性的住房 供给短缺起到了积极作用，但这一政策实施的长期后果是财政承受较为沉重的负 担。当大面积的社会住房不足现象逐渐消失的时候，公房政策逐渐退出政府财政 预算，比如以英国为代表的公房私有化。 第二种是政府运用金融等手段管制和补贴。这是长期以来世界各地比较普遍 采取的住房政策措施。居民家庭购买或者租赁房屋。从补贴的对象看，早期的补 贴主要针对供给方，也就是对能够提供满足政府规定房屋质量、房屋价格的私人 或者公司给予补贴，补贴包括税收减免优惠、直接的贷款支持、以及直接的价格 补贴等，这类补贴一般也被称作砖头补贴。随着住房自有率的不断提高，以及租 赁市场由于价格管制而导致的房屋空置率上升与租赁房屋供给不足并存的发生， 使政府补贴逐步从房屋的供给方转向住房的需求方，也就是从砖头补贴转向人头 补贴。 第三种是政府直接投资建房低价出售给家庭。政府直接投资建设房屋需要筹 集资金，协调人力等资源，成本相对较高。但建成后低价出售给家庭很难收回成 本。因此，这种制度就不如直接以补贴、财税等政策让利于困难职工。或者鼓励 住房市场发展，直接提供租房资金的补贴。实行这种政策国家和地区相对较少， 较为有代表性的是新加坡，我国的香港地区也实行类似的住房政策措施。 ( 四) 国外公积金制度的运行模式 由于我国采用的是住房公积金制度，因此，在研究住房问题上，对国外的住 房公积金制度要侧重的找寻成功经验。目前，国外采用住房公积金制度解决住房 问题有新加坡、巴西等国家。但与我国公积金制度不同的是，他们的公积金涵盖 的方面比较多，对住房、养老和医疗等方面都提供保障，公积金一般统筹使用。 新加坡中央公积金制度运行情况。所有新加坡公民和永久居民，无论是雇员 还是雇主，都必须按雇员月薪的一定比例缴交强制性的公积金，并按月存入雇员 1 0 我国住房公积金制度的创新研究 户下。1 9 5 7 年开始建立公积金制度时公积金缴交率为雇员月薪的1 0 ；随着经 济的发展，公积金缴交率逐渐提高，最高时达到5 0 ；从1 9 9 4 年7 月1 日起， 公积金的缴交率为雇员月薪的4 0 ，但最高不得超过2 4 0 0 新元。缴交的公积金 款项被分别存入普通户头、保健储蓄户头和特别户头，分别用以支付购房资金、 医疗和子女教育费，以及本人退休后的养老金和应急资金。随着缴费人年龄的增 长，缴交的公积金款在三个户头中的分配比例会发生变化，存入保健储蓄户头的 比例将逐渐提高。按照法律规定公积金存款的利率不得低于2 5 ，其中特别户 头存款的利率，可比普通户头高出1 2 5 个百分点，而且这部分利息收入免交所 得税。任何人不得将公积金存款扣押抵债。会员在到达5 5 岁时，除保留一笔最 低存款作为晚年之用外，其余公积金存款可全部提出。如果会员终身残废或永远 离开新加坡，可以提前提取公积金存款。如果会员在规定年龄前不幸逝世，他的 公积金存款可移交指定受益人继承。会员可以从6 0 岁开始按月从最低存款中领 取基本生活费用。政府鼓励已达退休年龄但身体健康的会员继续工作，以使他们 积蓄更多的公积金存款。 新加坡“中央公积金由总统监管，由中央公积金局负责实施具体管理。中央 公积金局是隶属于劳工部的一个具有独立、半官方性质的管理机构。它既是新加 坡政府的一个金融管理机构，又是所有公积金成员受托管理这项基金的专门机 构。依据新加坡的中央公积金法，中央公积金管理局负责中央公积金的管理、 使用、核算等，并向缴存人提供储蓄利息。内设理事会和会员服务、雇主服务、 人事、行政、计算机、内部事务等六个部门。理事会由政府、职工代表、雇主、 社会保障专家四方组成，主席由政府委任，日常工作由总经理负责。 中央公积 金制度在新加坡社会保障制度中占有举足轻重的地位，在过去的发展中发挥了巨 大的作用。我国的住房公积金制度最初就是仿效新加坡这套制度制定的。 巴鹾的住宅发展与就业保障基金会。巴西通过改革社会保障制度，创设了保 障就业金会，把社会福利计划与筹措住宅发展基金结合起来，有效地解决住宅信 贷资金的来源，建立了较为完备的住宅信贷市场。保障就业基金的用途有很多种， 通过这些用途流向的配合，形成资金的良性循环，解决与人们生活直接相关的多 种社会经济矛盾和问题。社会福利与住房发展的结合，使这些资金的利用率提高 到极大的限度。这种社会存款资金具有一般存款所不具有的特点：一是强制性。 当员工选择参加保障就业基金时，雇主必须以税款的形式交纳基金。这受到国家 社会保险法和税法的双重强制。二是积累性。随着时间的推移，基金存款持续增 加，使个人分散的存款聚集成为社会利用的巨额资金。三是提取的限制性。职工 参见清华大学房地产研究所：中央国家机关公务员住房政策体系研究专题报告四中央国家机关政 策性住房金融体系研究第2 4 页。 我国住房公积金制度的创新研究 基金的提取使用，只能依法办理，受到法律的严格限制。 ( 五) 住房制度的经验分析和借鉴 在对各国住房相关政策剖析后发现，国外有很多值得我们研究借鉴的经验， 通过对比和归纳，现将各方面的政策总结如下： 在住房宏观政策方面：我认为有几点是可以在我国住房公积金制度的改革中 借鉴的：一是改善住房市场的整体环境，政府鼓励社会力量建设用于销售和租赁 的住房，提高房屋的供应量；二是继续推进货币分房制度政策，以住房公积金制 度为重要保障措施，偏重福利制度和互助保障；三是提高住房自有比例，鼓励有 条件的家庭购买住房，尽快收回资金投入新的建设。从宏观上，构建我国住房政 策的良性循环体制，为居民解决住房问题提供宽松的环境。 在住房金融模式方面：各国的住房金融市场都比较发达，已经通过多年的实 践成为重要的住房保障体系。我们可以从中吸取有利的因素完善住房公积金制 度，如仿照美国建立多层次多部门的住房金融体系、仿照英国培育一个长期互助 合作的金融机构、仿照法国设立享受低息贷款的最低缴交年限等等。明确住房金 融市场在住房体系构建中的重要地位，有利于搭建出一个运行良好的住房制度， 形成完备的住房公积金制度模式。 在住房制度对中低收入者的保障方面：各国都制定了相关政策帮扶中低收入 者，提供优惠措施帮助解决贷款问题。国家投入适当的力量建设公房供困难群体 租住或免费居住。政府首先是积极鼓励居民购买自用住房，居者有其屋；其次是 大力建设公有住房，严格审批居住者的条件，保障困难群体；三是限制投资房的 发展。在低收入者租住投资房时，政府还要给与一定的政府补贴帮助支付租金。 在公积金制度方面：采取公积金制度的国家可以向我们提供以下经验：一是 公积金保障了长期强制储蓄。中央公积金制度是一个强制长期储蓄的系统，它的 建立，既对个人有好处，也对国家有好处。住房公积金的积累最终用于住房，不 仅将大大促进住房建设的发展，促进产业结构的调整，有利于国民经济健康协调 发展，还能有效地调整消费结构。在租金难以大幅度提高的情况下，能使住房消 费在职工家庭消费总支出中达到一个合理的比例。二是公积金应该实现保值增 值，这是提高公积金对缴存人吸引力的重要条件。公积金除用于住房贷款和支付 个人提取外，其余部分首先用于购买政府债券，保证了住房资金良性循环和保值。 二、我国住房公积金制度的理论分析 研究归纳国外住房制度的经验为构建我国新的住房公积金制度奠定了基础。 但是，要提出创新的住房公积金制度体系，还要首先从目前住房公积金制度本身 我国住房公积金制度的创新研究 着手，对其基本属性、运行程序、贷款体系、资金性质进行深入的分析。 ( 一) 我国住房公积金的基本属性 概念内涵。住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资 企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及 其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金为职工个人所有，属于职工个人 的财产。单位和职工住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年月平均工资的 8 按照规定已足额缴存住房公积金且连续两年盈利的企业缴存比例可以提高 到1 0 。 性质特点。“一是强制性。从制度的层面来看，住房公积金制度是一种强制 储蓄制度，具有强制性。住房公积金的归集基础主要是政府权力，表现为政府为 实现其住房政策，制定专门的住房公积金法律以及通过这种法律赋予住房公积金 的缴存主体法定的缴存义务。二是互助性。住房公积金制度的生成直接源于 帮助城镇职工通过互济余缺解决住房融资问题。在通过强制储蓄机制归集到一定 数量的公积金后，住房公积金参加者有一部分在离退休前不需要提取住房公积 金，有的虽然因解决住房问题的需要必然要支取，但在客观上存在着支取时间、 支取量上的差异，这必然导致住房公积金出现沉淀，这种沉淀资金可以被其他参 加缴存住房公积金的职工以借贷的方式使用，从而实现将部分社会成员闲置或暂 时闲置资金按照一定的规则配置给有资金需求的社会成员，实现城镇职工的互 助。，三是福利性。其中包含三个层面的福利：第一层是国家给予企业住房公积 金支出免交企业所得税的政策性福利；第二层是国家给予职工住房公积金以及个 人账户存款利息免交个人所得税的政策性福利；第三层是低利率的职工公积金贷 款和公积金贴息的商业贷款是政策性住房金融的福利。四是专用性。住房公积金 在存储期间，只能用于缴存住房公积金的职工的住房消费，包括在购买、建造、 翻新、大修自住住房时提取住房公积金账户内的存储余额，以及向住房公积金管 理机构申请住房公积金贷款。 支出范围。对于住房公积金管理机构而言，国家规定公积金可以用于给职工 发放个人买房贷款，剩余资金可以购买国家债券。而对于职工个人而言，住房公 积金只能用于家庭购买、建造、翻建、大修自住住房 。 使用顺序。在全社会住房公积金的使用