试论农村公共物品的政府供给.doc

试论农村公共物品的政府供给公共选择理论的视角摘要:农村公共物品的充足、有效供给是农村经济发展和社会进步的必要前提和重要条件,是建设社会主义新农村的关键所在.在农村公共物品的供给中政府应当承担主要责任,然而,政府失灵现象的存在却导致了农村公共物品供给在数量和质量上都呈现严重不足,直接影响了农村的长远发展.关键词:农村公共物品;政府供给农村公共物品是指相对于农民私人物品而言的用于满足农村居民社会生活共同需要的物品.农村公共物品的供给研究成为当前农村研究的热点话题,主要基于以下两点:一是农村公共物品的供给对农村经济社会的发展而言至关重要.二是当前我国农村公共物品的供给存在一些困境,影响了农村的发展.本文也正基于此,尝试探讨农村公共物品供给中的政府失灵现象,并思考如何对之进行矫正与弥补.一、农村公共物品供给中的政府责任关于农村公共物品供给,学界的看法归结起来主要有三种:由政府通过税收方式来筹资,政府统一决策,进行供给;通过市场化的办法,把公共物品政府供给转为私人供给;培育政府和市场之外的民间组织来提供农村公共物品.笔者以为,以下几个方面的因素决定了政府在农村公共物品供给中应承担主要责任:首先,公共物品的外部性所带来的搭便车问题.按照经济学家萨缪尔逊的观点,公共物品具有两个显著的特点:一是非竞争性,即当增加一个人对它的分享时,并不导致成本增加.一是非排他性,因为排除别人对它的分享花费太大.正是由于公共物品的外部性,付出与回报无法对应,仅仅依靠利益驱动,通过市场机制是无法满足社会对公共物品的需求的,其结果表现为市场失灵.在奥斯特罗姆看来,任何时候,一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外,就没有动力为共同的利益做贡献,而只会选择做一个搭便车者.1 如此,就需要政府干预经济社会活动,通过政府供应公共物品,以弥补市场失灵.我国尚处于经济转轨进程之中,农村地区市场发育不完善,更需要政府发挥提供公共物品的主导作用.其次,政府责任的固有内涵.责任是政府运作的压力,也是其动力.政府责任源于公民与政府之间的权力委托代理关系.在这种关系中,公民授权,政府提供令之满意的服务,二者之间是一种资源交换关系和互利行为,政府承担责任是必然的逻辑延伸.政府应对全体社会民众的需求做出回应,采取积极的措施,公正、有效地实现民众的需求和利益.同时,这种回应不因种族、地域等的不同而有所区别.这恰如卢梭所言,人类天生都是自由、平等和独立的,如不得本人的同意,不能把任何人置于这种状态之外.2 人民主权国家首先意味着人民享有平等的政治权利,没有平等,民主便是空话,遑论共同富裕.显然,政府在公共物品供给上长期存在的城乡差别有违平等原则,背离了政府的职责要求.第三,农村在市场经济中所处的弱势地位.在市场经济条件下,受其自身地缘条件所限,农业、农村、农民天然地处于市场竞争的弱势地位,正是由于三农的天然弱势,由于与市场相伴而生的各种市场风险和其他不确定因素的客观存在,在市场机制优胜劣汰的支配下,三农问题凸现出来,此种情形下很难简单通过市场化的办法来提供公共物品,政府增加农村公共物品的投入从而缩小城乡之间的差距也便成为一种客观要求.同时,诚如学者曹锦清所言中国农民天然的弱点在于不善合.3 在村庄共同意识阙如的文化背景之下,寄希望于农民的自主合作意识,通过培育民间组织来提供农村公共物品至少在目前缺乏厚实的政治文化基础,短时间内难以达成.第四,我国农村公共物品供给的历史与现状使然.在传统的计划经济体制下,中国县以下地方政府的主要社会职能之一,是为农业的生产活动和农村的人民生活直接提供各种服务.4 改革进程启动后,乡镇站所事业单位实行块块为主的管理体制与运行机制,随着中央财权上收,事权下移,乡镇大多陷入吃饭财政的境地,乡镇站所事业部门机构运转经费都得不到保障,公共服务面临困难.特别是税费改革之后,农村取消了农业税,也不再搞以工代赈,农村公共物品的提供丧失了部分国家财政及政策资源的支持,一事一议的公共事业资金筹集方式陷入集体行动的困境.在此种场景下,政府如何有效履行其责任成为转型期解决农村公共物品供给不足的首要课题.二、农村公共物品供给中的政府失灵在市场经济条件下,政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵,在公共事务方面,政府也会失灵.公共选择理论运用经济学方法分析政治领域,认为官僚也是追求自身利益最大化的理性经济人,那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们一般人并没有多大的区别,他们总想成为个人效用最大化者.5 他们都是为了追求个人的利益而参与政治的.而且,他们都是知识和能力有限的凡人,存在失误的可能性和现实性,即使他们的动机是公共利益,其行为的结果仍可能走向反面,达不到预期的社会公共目标.因而,官僚对个人效用最大化的追求并不必然导致社会整体公共利益的最大化,由他们所组成的政府不是万能的,政府失灵不可避免.用公共选择理论来检视农村公共物品供给中的政府失灵,将会带给我们一些有益的启示.1.政府供给不足当前农村公共物品短缺的首要原因在于政府对农村地区财政投入不够.詹建芬指出,公共产品的严重短缺与我国政府资源增长态势并列存在,我们今天面临的是政府资源迅速增长与我国的公共产品愈益严重的短缺矛盾.6 一方面,自1995年之后,国家财政收支在经济总量中的比例保持两位数以上的快速增长幅度,政府用于公共物品的财政准备能力在增强;另一方面,根据詹建芬综合中国统计年鉴得出的结论,近年我国政府公共物品供给在财政支出中的比重却长期徘徊在47%53%之间,与快速增长的政府财政资源不相称,与发达国家相比有很大差距.2005年的统计年鉴显示,国家对农业投入的增长率不断下降,1999年之后国家用于农业的支出占财政总支出的比例基本处在8%左右,其中农业基本建设和农业科技投入等方面都严重供给不足.7 农村公共物品的政府供给不足从理论上进行解释可以看出其背后的某种必然逻辑.从公共物品的角度,公共选择理论认为有两种类型的政府:保护性的和生产性的.保护性政府所做的是执行现行法律的集体行动,类似于裁判员的角色,生产性政府负责的是在现行法制框架内提供公共物品的集体行动,这一套活动包括提供资金,供给和提供公众所需要的商品和服务.个人和私人在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务.8 生产性政府功能的发挥则取决于参加决策的每个人的价值判断,它是一种集体决策机制,使得个人参与公共物品的决策,并得到公共物品.然而,这一假设的逻辑前提是全体公民能够通过投票或其它的形式参与决策,民众的偏好能够得到反映,从而使政府的决策与民众的偏好之间建立联系,使民众的公共物品需求得到满足.在建立社会主义市场经济的进程中,政府也很难在公共物品的供给上做到完全公正,因为农民在政治参与中的弱势地位,对政治权力和政治参与的疏远,使得他们关于公共物品需求的利益表达容易被决策者所忽视,而在当前中国城乡差距不断拉大的背景下,他们的公共物品需求却恰恰是最需要关切的.所以,迫切需要政府通过强制性的政府性权力,集中向农村提供公共物品,缩小城乡差距.2.政府供给的低效率政府供给的低效率意味着在向农村提供公共物品的过程中政府投入了较多资源,最终所取得的成果却与投入不相称,于是便出现了:(1)政府工作的高成本低效率现象.(2)政府提供了公共物品,却未能达成预期社会公共目标.本来,市场在公共物品提供中存在失灵现象,需要政府来提供公共物品,因为公共物品的属性决定了由政府来供给要比市场更节约和有效.然而,在实际运作中,由于公共物品政府供给的垄断性和强制性,使得政府提供给公共物品的交易成本有时甚至比市场制度更为昂贵.在公共选择理论看来,政府提供公共物品的低效率根源在于:(1)成本与收入分离.公共物品投入的成本与政府公务员的收入之间的关系间接化,他们会自然忽视政府的供给成本问题.(2)缺乏有效的竞争激励机制.政府供给具有排他性,由于缺少竞争,很难保证公共物品的质量.而且,政府的公共物品供给很难按市场原则去进行成本分析,更不容易对之进行质或量的评价.(3)效率与公平的矛盾.政府在实现社会公共目标时,更看重利益的平衡、矛盾的协调和社会的稳定.公共资源的稀缺性决定了公共物品的供给不可能平均分配,而要分轻重缓急,逐步推进.实际情况是,政府往往对硬的公共物品如道路设施、水电建设等投入较多,对软的公共物品如公共服务、公共卫生、基础教育却供给不足.于是,我们看到,一方面国家有普九的刚性要求和政策供给,另一方面农村义务教育投入却是严重不足,农村儿童失学、辍学现象严重.公共卫生状况也是不容乐观,自2001年起,全国的公共卫生机构数量逐年减少.据卫生部每年发布的全国卫生事业发展情况统计公报,2002年农村地区平均每千农业人口拥有的病床数和卫生技术人员数仅为全国平均水平的32.9%和36.1%.2005年,我国城乡卫生费用绝对数有所增加,但城乡差距在扩大.2000年城市人均卫生费用是农村的3.8倍,2004年扩大到4.2倍.与此同时,硬的公共物品由于缺乏日常的维护,导致公共物品损坏严重,未能实现预期的社会公共目标.世界银行的发展报告分析指出,维修良好的铺设道路路面在重新铺设之前可以使用1015年,但缺少维护能使它在使用一半的时间后就严重损坏.农村公共物品供给结构失衡导致政府的供给不能够实现预期目标,其直接根源在于政府的供给决策失误.公共选择理论基于理性经济人的假设,认为民众按照成本-收益进行计算决策,在信息不对称、知识不完备的情况下,处于理性无知的杂乱状态,而公共决策者们由于信息垄断,与外界的沟通产生障碍,导致信息缺失,决策信息的不完全性导致决策失误.比如,一些地方的水电工程建设项目匆忙上马,却未充分考虑到这是否是当地农民最为迫切的公共物品需求,环境生态带来的负面效应也被忽视.其次,不正确的政绩观导致最迫切的公共利益的达成并不是其追求目标,他们看重政策的宣传效果而不是实际效果,在行事时尽量避免风险,求稳求快,重视投入,忽略治理和维护.发展教育卫生、环境治理等必竟是长期性的行为,而招商引资、路桥建设等则可显示地方政府和官员在任期内取得的立竿见影的成绩.所以,我们既需要引入农民的需求表达机制,也需要完善政府的供给决策机制.3.政府供给中的权力寻租所谓租或租金,按照布坎南的说法是指支付给生产要素所有者的报酬中,超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分.权力寻租即是把权力商品化,或曰以权力为资本,去参与商品交换和市场竞争,谋取金钱和物质利益,而这种利益并非是生产的结果.权力寻租的直接后果是造成社会生产增加非生产的额外成本,损害了社会公共资源.权力寻租导致国家用于农村公共事业的资源配置呈现扭曲状态.一方面农村公共物品短缺,另一方面寻租和腐败造成不少社会公共资源浪费,流入私人腰包.且不说见诸报端的一些腐败大案、要案,其涉及经费若用于农村地区的公共基础建设与公共服务,可以对农村公共物品的短缺境况有所帮助.单就农村地区部分地方政府官员的腐败行为而言,虽然没有具体的统计数据,但政府对农村公共物品的投入被他们出于一己之私挤占和挪用、甚至是直接的贪污,却是不争的事实,故而会出现同一条公路会被几届政府重复翻修的奇怪景象.当前农村公共物品的投入有相当一部分是来自中央政府的转移支付,这种转移支付目前尚缺乏科学、标准、规范的预算程序,预算的透明度和刚性也不够,对财政资金的监管还比较薄弱.部分国家专项资金被挤占、侵吞,非生产性消耗浪费了大量的支农资金,而真正用于农村公共物品供给的资金有限,使得农村公共物品的实质供给与形式供给存在着巨大的差距.三、问题的解决思路如前所述,在农村公共物品的供给中政府应当承担主导责任,然而实际的情况却是政府未能很好地满足农村地区对公共物品的需求.要么是一定程度上忽视了这种需求,投入不够,要么则