（专门史专业论文）二十世纪二三十年代行政主导型县乡村自治和改良：以江宁为个案.pdf

中文摘要 中文摘要 本文主要介绍南京国民政府成立后江苏省的乡村自治情形 对县以下的区村 组织制度及其运作进行叙述和评价 以江宁县为个案来进行研究 主要是因为江 宁办理村治在当时的乡村自治中具有典型性 是南京国民政府时期的自治实验 县 主要是行政主导下的自治模式 除了自发的或是由学者组织的自治团体外 乡村自治主要靠国家行政力的推动 我国现行的村民自治以国家的推动为主 对 于此种模式的研究 希望对现行的村民自治提供制度和实践上的借鉴 本文重点是对村治的财政层面进行研究和探讨 例如对自治经费的来源及其 使用在制度和实践两个层面的研究 因为财政是事业的命脉 也是各县乡行政组 织的施政活动的基础 而财政制度的落后至今是制约我国县乡制度现代化的一个 主要因素 在沦述南京国民政府成立后推行的乡村自治前 本文先简略介绍中国 自治的传统和清末民国时期的乡村自治运动 以期叙述的完整 自治经费一直足江宁自治过程所重视的问题 其用于自治的经费几乎全部是 从h 1 赋加征而来 但是由于农村经济破产 人民无力负担 加征得到的经费只能 维持自治行政费用 至于事业费则毫无着落 在南京国民政府推行乡村自治的过程中 制度的 最定如自治经费的来源和使 用方法规定不适当 也是其失败的一个重要原因 关键词 乡村自治 江宁 自治经费 自治制度 a b s t r a c t a b s t r a c t t h et h e s i s g i v e s am a i ni n t r o d u c t i o nt ot h ec i r c u m s t a n c e so fv i l l a g e s e l f g o v e r n m e n ti nj i a n g s up r o v i n c ea f t e rt h es e tu po f n a n j i n g n a t i o n a lg o v e r n m e n t d e s c r i b i n ga n de v a l u a t i n gt h es y s t e m so fo r g a n i z a t i o n sb e l o wt h ec o u n t yl e v e la n d t h e i ro p e r a t i o n s j i a n g n i n gc o u n t yi st a k e na sac a s ee x a m p l em a i n l yf o rt h er e a s o n t h a tt h ev i l l a g es e l f g o v e r n m e n tt h e r ew a st h e nv e r yt y p i c a l t a k i n gt h em o d eo f s e l f g o v e r n m e n tu n d e ra d m i n i s t r a t i v el e a d i n g b e s i d e sv o l u n t a r yo rs c h o l a r o r g a n i z e d s e l f g o v e r n m e n tg r o u p v i l l a g e r s s e l f g o v e m m e n ti sm o s t l yd e p e n d e n to nt h ef o r c eo f s t a t ea d m i n i s t r a t i o n t h ev i l l a g e r s s e l f g o v e r n m e n tn o wg o i n go ni no u rc o u n t r y m a i n l yr e l i e si nt h eg o v e r n m e n tp r o m o t i o n s t h es t u d yo nt h i sm o d eh e r ei si n t e n d e d t oo f f e rs o m e e x p e r i e n c e o ns y s t e ma n dp r a c t i c et ot h ep r e s e n tv i l l a g e r s s e l f g o v e r n m e n t t h ef o c u si st h es t u d yo nt h ef i n a n c i a ll e v e lo fv i l l a g es e l f g o v e r n m e n t s u c ha s o nt h es o u r c ea n du s eo fs e l f g o v e r n m e n te x p e n d i t u r ef r o mb o t hs y s t e m a t i ca n d p r a c t i c a lp e r s p e c t i v e s f o rf i n a n c ei sk e yt ob u s i n e s sa n da l s ot h ef o u n d a t i o no f a d m i n i s t r a t i o ni ne v e r ya d m i n i s t r a t i v eo r g a n b yn o wt h eo u t d a t e df i n a n c i a ls y s t e mi s s t i l lo n eh u r d l ei no u rs y s t e m a t i cm o d e r n i z a t i o no fc o u n t i e sa n dr u r a la r e a si no u r c o u n t r y b e f o r et h ed i s c u s s i o na b o u tt h ev i l l a g es e l f g o v e r n m e n tc a r r i e do u ta f t e rt h e f o u n d a t i o no fn a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n t t h e r ei sab r i e fm e n t i o na b o u tc h i n e s e s e l f g o v e r n m e n tt r a d i t i o n sa n dt h ev i l l a g es e l f g o v e r n m e n tm o v e m e n td u r i n gt h ee n d o f q i n gd y n a s t ya n dt h em i ng u op e r i o d t om a k et h et h e s i si n t e g r i t y i nt h ee f f o r to fs e l f g o v e r n m e n ti nj i a n g n i n g t h ee x p e n d i t u r e w h i c hw a st h e n n e a r l ya l lf r o mt h el a n dt a x w a sa l la l o n gt h ef o c u so fa t t e n t i o n b u tt h ed i l e m m aw a s t h a tr u r a le c o n o m i c sw e r ei m p o v e r i s h e da n dp e o p l et h e r ec o u l dn o tb u r d e na n ym o r e t h u st h et a xl e v i e dc o u l do n l ym a i n t a i nt h es e l f g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ee x p e n s e s l e a v i n gt h ee n t e r p r i s ee x p e n s e su n s e r l e d d u r i n gt h et i m ew h e nt h en a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n tp r o m o t e dv i l l a g e s e l f g o v e r n m e n t t h e r ew a sa n o t h e rr e a s o nf o rt h ef a i l u r e t h ep l a n so fs o m es y s t e m s s u c ha st h es o u r c e sa n dd i s p o s e so f s e l f g o v e r n m e n te x p e n d i t u r e a r ei m p r o p e r k e yw o r d s v i l l a g es e l f g o v e r n m e n t j i a n g n i n g s e l f g o v e r n m e n te x p e n d i t u r e s e l f g o v e r n m e n ts y s t e m i i 学位论文独创性声明 本人郑熏声明 1 坚持以 求实 创新 的科学精神从事研究工作 2 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取褥的研究 成果 3 本论文中除弓 文外 所有实验 数据和有关材料均是真实的 4 本论文中除引文和致澍的内骞外 不包含焚他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果 5 其他间志对零研究所做的贡献均已在论文中作1 r 声明并表示 了谢意 作者签名 日期 学位论文使用授权声明 交j 球 圭竺 望 本人完全了解南求师范大学有关保留 使用学位论文的规定 学 校有权保留学位论文势向嚣家主管聱门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被蠢阅 有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索 有权姆学位谂文的标题和翡要汇编疆敝 保密的学位论文在 解密后适用本规定 作者签名 日期 盟建 2 弦6 0 j 2 绪论 一 本文的由来和研究目的 中国仍然是一个农业大国 有九亿左右的人口在农村 其行政区域的面积也 远远超过城市 改革开放以来 中国农村发生了巨大的变化 从经济上来说 就是施行家庭 联产承包制 在政治上就是由经济演变而促成的村民自治的产生和推行 建立了 村民自治组织 村民委员会 村民自治是在中国农村推行的一种社区制度 它的主要特点是由村民自己决 定属于本村内部的事务 其他组织和政府无权干涉 即村民通过 实行民主选举 民主决定 民主管理 民主监督 自我管理本村的公共事务和公益事业 调解 民间纠纷 维护社会治安等 中国农村村民自治和基层民主制度的产生和发展经历了以下五个历史阶段 第一阶段 1 9 8 0 年一1 9 8 2 年 村民自治组织自发萌芽时期 第二阶段 1 9 8 2 年一1 9 8 7 年 宪法正式确认村民委员会地位和性质时期 1 9 8 2 年1 2 月 第五届全国人大第五次会议通过的 宪法 总结了各地农村的 实践经验 确认了村民委员会的法律地位 明确规定村民委员会是我国农村基层 社会的群众自治组织 到1 9 8 7 年除少数省以外 全国农村大多数地区普遍建立 了村民委员会 第三阶段 1 9 8 7 年一1 9 9 0 年 村民自治法律制度基本框架形成时期 1 9 8 7 年l i 于1 4 日 全国人大常委会通过 村民委员会组织法 试行 在实践中逐 步建立和完善村民自治的各项制度 第四阶段 1 9 9 0 年一1 9 9 8 年 村民自治活动深入发展和基层民主逐步走向 规范化时期 第五阶段 1 9 9 8 年至今 修订后的 村民委员会组织法 全面实施时期 村民自治在我国农村的推行 产生了巨大的影响 但是 由于村民自治制度 在我国还是处于起步和摸索阶段 难免会存在这样和那样的问题 其中制度供给 和制度保障严重不足 村民自治过程中的政府介入问题 宗族势力对我国乡村 潘嘉玮 周贤日 村民自治与行政权的冲突 中国人民大学出版社 2 0 0 4 年4 月 第3 5 页 叶富春 村民自治的历程 意义与问题 哈尔滨学院学报 社科版 2 0 0 3 年5 月 第3 0 页 1 绪论 民主政治发展的制约 村民自治组织与村集体经济组织的关系问题 已经影响 了村民自治的进一步推进 国内外的学者对于村民自治在理论上和实践上的难题做了大量的研究 对 其今后如何完善和发展提出一些基本思路 在中国近代历史上 曾兴起了兴办 地方自治 的运动 其中 乡村自治 是其主要的内容 对于近代乡村自治运动的回顾与研究 或许可以有一定的借鉴 作用 本文对近代的乡村自治进行研究 一方面探讨各有关制度的设计 另一方面 探讨其实际运行情况 在阐述各有关制度之初始设计的同时 力求探讨其实际运 行情况 本文主要介绍南京园民政府成立后江苏省的乡村自治情形 对县以下的区村 组织制度及其运作进行叙述雨i 评价 以江宁县为个案来进行研究 主要是因为江 宁办理村治在当时的乡村自治中具有典型性 曾被设为自治实验县 本文重点是 对村制的财政层面进行研究和探讨 例如对自治经费的来源及其使用在制度和实 践两个层面的研究 因为财政是事业的命脉 也是各县乡行政组织的施政活动的 基础 而财政制度的落后至今是制约我国县乡制度现代化的一个主要因素 在论 述南京国民政府成立后推行的乡村自治前 本文先简略介绍中国自治的传统和清 末民国时期的乡村自治运动 以期叙述的完整 除了自发的或是由学者组织的自治团体外 村民自治主要靠国家行政力的推 动 江宁曾是南京国民政府的自治实验县 主要是行政主导下的自治模式 我国 现行的村民自治以国家的推动为主 对于此种模式的研究 希望对现行自治制度 的制订和推行提供制度和实践上的借鉴 众所周知 中国作为一个农业国家 农业占有重要的地位 三农 问题日 益受到重视和研究 其中乡村治理始终是中国的一个重大问题 我的导师慈鸿飞教授经常召集学生们一起研讨各自的学习研究情况 在一次 这样的研讨会上 导师提出了民国时期的乡村自治这个课题 并且鼓励我去进行 研究 王晶梅 李熙麓 宗族势力 当前我国乡村民主政治发展的一个制约因素 兰州学刊 2 0 0 3 年2 月 第3 7 页 崔智友 中国村民自治与农村土地问题 中国农村观察 2 0 0 2 年3 月 第5 页 蒋华勤等 村民自治研究 宁波出版社 2 0 0 3 年9 月 第2 6 2 页 绪论 从理论界的研究现状来看 其研究视角多立足于政治学 社会学 从经济学 角度研究的不多 或者只是零散于文章中 分析多从政治制度 国家与社会关系 村民自治的制度设置及其实际运行结果和原因等层面上分析 所以本文想从经济 学的角度来分析近代的乡村自治运动 在论述乡村自治的历史过程中重点考察乡 村自治组织的财政收入及其支出 先收集政策规定的有关内容 再以实地调查的 情况加以对比 分析最终的结果 探讨其原因 为现行制度的执行提供经验教训 希望本项研究可以为当前乡村社会及其中生活的人们服务 为他们提供帮助 二 本领域的前沿动态 农村治理问题吸引了大量的学者从不同的角度来进行研究探讨 成果也十分 一l 一 b f 田 研究近代乡村自治的学术专著并不是特别多 现对与本文主要内容有关的成 果做一些简单的梳理 研究时段在清末民初的代表性论著有 林绪武 清末民 初地方自治述议 辛亥革命研究动态 1 9 9 6 年第l 期 陆建洪 清末地方 自治剖析 探索与争鸣 1 9 9 1 年第6 期 等 关于南京国民党政府地方自治 问题的研究论文有 赵小平 试论国民党地方自治失败的原因 贵州社会科 学 1 9 9 2 年第1 2 期 等 对于乡村自治问题的研究 有从制度层面来论述的 也有从制度的实践层面 的描述和评价 比如王永祥注意到了南京国民政府地方自治制度的时代意义 李 茂盛等对阎锡山推行的山西村制作了比较系统的论述 系统研究民国乡村自治运动的有李德芳的 民国乡村自治问题研究 作者 从国家与社会的角度加以考察 研究了民国时期的乡村自治问题 他考察和研究 了河北定县翟城村 山西省 文艺复兴派 村治派和南京国民政府的乡村自治 理论 主张 方案和实践 对它们进行了论述和总结 并着重分析了村治活动的 贡献和失败的原因 赵秀玲在 中国乡里制度 一书中系统考察了自古代至民国的乡里制度 提 出了许多新颖的观点 她不是按朝代的顺序 把研究重点放在对历代乡里制度诸 细节的考察与描述上 而是从乡里制度作为乡村社会最根本的政治制度的认识角 度 把研究重点放在乡里制度结构及其运行机制上 李德芳 民国乡村自治问题研究 人民 版社 2 0 0 1 年1 2 月 第5 页 3 绪论 徐秀丽主编的 中国农村治理的历史与现状 以定县 邹平和江宁为例 以民国时期三个曾经是乡村自治运动的模范实验区的县作为研究的个案 从历史 的比较分析中对中国农村治理的模式做出某种理论概括 并且从历史和现实的启 示中提出解决农村民主治理一般性难题的思路 在这本书中 马俊亚的 民国时 期江宁的乡村治理 一文中 具体介绍了江宁在南京国民政府时期的自治实验过 程 包括自治行政 财政 教育 建设和治安事业等等 并对江宁的过程和结果 作了客观的评价 曹成建在 2 0 世纪2 0 年代末3 0 年代前期南京国民政府的地方自治政策及 其实施成效 四川师范大学学报 社科版2 0 0 3 年1 月 中论述了南京国民政府 形式上统一一 p 国之后 陆续颁行了一系列有关地方自治的法令法规以巩固统治基 础 发展地方事业 这些法令法规在很大程度上受了孙中山地方自治思想的影响 并使他的 多地方自治主张具体化 系统化 但由于社会经济文化条件不够成熟 地方自治法令法规本身存在严重问题 自治经费不能确定且筹措困难 以及党部 与行政部门不能密切配合等原因 国民政府未能实现由官办自治向民办自治的转 化 这次规模宏大的地方自治运动成效甚微 美国学者杜赞奇探讨了国家政权与乡村社会之间的互动关系 在 文化 权 力与国家 1 9 0 0 一1 9 4 2 年的华北农村 江苏人民出版社 1 9 9 6 年3 月 一书中 对1 9 0 01 9 4 2 年的华北乡村作了详细的个案研究 指出 当赢利型经纪的再生 阻碍了国家机构的合理化 这表明国家政权的内卷化达到了极点 它预示着国家 权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产 2 0 世纪二三十年代 中国兴起过一场乡村建设运动 郑大华在 民国乡村 建设运动 一书比较系统 全面的研究了民国乡村建设运动 全书有三大部分组 成 第一部分考察了乡村建设运动兴起的背景 过程和两种乡村建设思想 第二 部分具体考察了定县 邹平 无锡和徐公桥 乌江 镇平以及江宁的乡村建设实 验活动 第三部分围绕乡村建设运动的性质 乡村建设运动的内容评估和乡村建 设运动的成败得失等问题 对其历史定位作一总的探讨 菖成建 2 0 世纪2 0 年代末3 0 年代前期南京国民政府的地方自治政策及其实施成效 四川师范大学学 报 社科版 2 0 0 3 年i 月 美 牡赞奇 王福明译 文化 权力与国家 1 9 0 0 1 9 4 2 年的华北农村 江苏人民出版社 1 9 9 6 年 3 月 第6 8 页 邦大华 民国乡村建蹬运动 社会科学文献出版社 2 0 0 0 年1 月 主要内容 4 绪论 有许多学者写文章探讨乡村自治的社会思潮和地方自治思想 如朱汉国的 梁漱溟乡村建设研究 太原 d i 西教育出版社1 9 9 6 年 秦英君 梁漱溟思 想散论 史学月刊 1 9 9 5 年第1 期 贺跃夫的 沦清末地方自治思潮 孙 中d j 研究论丛 第l o l l 辑1 9 9 4 年 郑永福的 地方自治 孙中l 1 i 关于中 国政治近代化的一个重要设计 史学月 i u 1 9 9 7 年第4 期 8o 另有许多学者在研究中国村民自治的过程中也会涉及到近代的乡村自治内 容 例如金太军 施从美的 乡村关系与村民自治 广东人民出版社 2 0 0 2 年 7 月 何泽中的 当代中国村民自治 湖南大学出版社 2 0 0 2 年9 月 宋耀 武编著 村民自治的理论与实践 山东大学出版社 2 0 0 2 年6 月 随着村民自治在全国范围内的推广 关于乡村自治问题的研究也会有所发 展 其趋势会在宏观上更加系统完整 也会有更多的个案实例研究 研究的角度 也会更多 三 研究方法 对近代乡村自治运动的研究 离不开当时的详细资料 如 江宁村制初编 江宁县政概况 中国今日之农村运动 江宁自治实验县地方自治调查摘要 等等 本文主要依据马克思主义的基本理论 用经济分析的方法来分析乡村自治 的发展状况 经济分析是历史唯物主义的基本方法 通过两条路径去分析政治现 实 一是挖掘乡村自治背后的经济动因和经济基础 二是从经济发展的逻辑去推 演政治发展的结果 抓住事务的根本 着重运用比较的和历史的分析方法 以掌 握大量的第一手资料为基础 从实证的角度来进行论文的写作 坚持 论从史出 以比较研究的方法来进行分析 四 研究成果和最终结论 本文的创新之处在于研究的角度不同 注意收集整理以往的资料 特别注意 未被现有研究所重视的资料 为以后研究提供详细的资料 分析以往乡村自治运 动的经济功能 为现在的村民自治提供借鉴和经验教训 从经济角度为村民自治提供借鉴 先考察民国时期乡村自治过程中有关自治 组织的资金来源 财政收入与支出的政策规定 再与实地调查情况作对比 从中 发现当时所制订的制度的执行情况 其得失成败的原因 以江宁县为典型个案来 李德芳 民国乡村自治问题研究 人民 版社 2 0 0 1 年1 2 月 第8 页 5 绪论 进行比较分析 因为江宁县在民国时期曾经是乡村自治运动的模范试验区 在当 时的乡村治理改革运动中具有典型性 而且在文献资料方面也比较充足 乡村自治可以节省国家的管理成本 也可以反映民生民意 由他们自己来决 定公共事务 更好地发展经济 改善生活 因此 可以说 乡村自治是一种政治 制度 但也涉及到大量的经济问题 研究自治组织的财政问题 有利于为村民自 治的实践提供借鉴 经过笔者的分析 主要是由国家行政力推动的江宁自治实验 其自治经费主 要通过县政府自筹而来 在1 9 3 5 年以前 国民政府的地方收入主要划归省级管 理 县政府没有自己的经费 只能仰赖附加摊派 自治经费主要从田赋附加中筹 得 近代农村经济破产 农民本极贫苦 自治经费少而且来源不稳定 导致乡村 自治组织只能维持基本的行政费用 事业费毫无着落 自治事业不能发展 农民 也就不能从乡村自治中获利 这也是乡村自治失败的原因之一 经过一年多的努力 论文终于撰写完成 因为时间 经验以及其他 些问题 本文的资料还不够充分 给本文的进一步探讨带来了困难 同时由于笔者学识尚 浅 在组织分析资料上感到自己的能力有限 文中存在不少错谬 诚恳各位专家 不吝斧正 第一章民圈时期的乡村自治 第一章民国时期的乡村自治 第一节古代乡村自治传统和清末新政 中国一直就是一个农业人口占绝大多数的农业大国 为了管理庞大的农村人 口 国家采取了各种乡 i m t 1 0 度 我国自古以来就有乡村自治的传统 各朝代的地 方制度 确含有地方自治的意思 如黄帝时代的州 师 都 邑 里 朋 井 周代的乡 州 党 族 间 比 家 秦代的民为什伍 汉代的乡 亭 三老 孝弟 力 隋代的族 闾 保 家 唐时的乡 里 保 元时的社 家 明时 的里 甲 这些都是有关地方自治的制度 到宋代以后转变为保甲制 国家 对乡村社会的行政控制也日趋严密 中国i 与代农村的特点是分散化 呈现出 一盘散沙 的状态 自古 皇权不 不下县 县为最基层的政权机构 在现政权之下 国家由于无法支付高昂的管 理成本 再加上国家政权对县下的乡村社会知识是维护社会治安 征发赋役之功 能 因此无力也没有必要在县下再设立行政机构 为了将分散状态的农村社 会统合起来 在农村社会之上建立起以皇权为代表的专制官僚体系 通过行政 力量将农村社会联成一个整体 即以 国 将一个个 家 组合成国家 因此古 代乡村管理体制表现为产生于乡村社会内部的自治权和来自于乡村外部的行政 权二元一体的特点 自治权主要用于乡村的社会性事务和少量经济性事务 行政 权主要用于公共工程的修建 税费收取等管理性事务 国家的行政机构一般 不进入乡村干涉乡村内部的事务 而是利用乡村自身的力量达到治理乡村的目 的 借助乡村自治组织来实现对乡村社会的管理 提高行政效率 降低行政成本 乡村则基本上出于自治状态 秦汉至明清国家没治止于县 但历代在县之下设有类似地方自治的系统的乡 里组织 以补县治的不足 这种乡村组织的自治功能是由乡村精英 家族长老 和地方乡绅担任的 乡村组织的社会成员由血缘和地缘关系联系在一起 主要职能是社会教育 乡村教化 至于社会治安 征收租税等 则由县级政府任命的官吏来完成 所以 单定生 推行地方自治的前提条件 苏声月刊 第一卷第五期 1 9 3 4 年 第1 2 2 页 孟令梅 肖立辉 民国早期山西村治的理论与实践 中国农村研究 2 0 0 1 年卷 2 0 0 2 年5 月 第 3 4 9 页 徐勇 从村治到乡政 乡村管理的第二次制度创新 山东科技大学学报 社科版 2 0 0 2 年3 月 第2 8 页 7 第一市民闻时期的乡村自治 况中国自古以来就存在乡村自治作为国家政权辅助力量的传统 传统的乡村社会在清末受到了巨大的2 t 击 从1 8 4 0 年的鸦片战争开始 农 村遭到外来侵略 封建掠夺和天灾人祸的严重破坏 日益衰败 农村经济破产 传统的乡村政治结构也发生重大变化 在西方文化和近代地方自治思潮的影响 下 人们开始从全新的视角寻求新的乡村社会治理的方式 清末民国乡村自治就 是地方自治运动的产物 清末 中国传统的乡里制度发生了重大变革 这就是光绪末年和宣统初年清 政府侣行的乡镇自治 此时 国内危机四伏 为巩固清政府摇摇欲坠的统治 清政府开始注重学习诬方 施行 新政 其中也包括了改革原有的乡里制度 即逐年推行地方自治 清术 新政 包括 划分行政区域及建立各级 自治组织 前后颁布了 城 镇乡地方自治章程 光绪三十四年十二月二十七日 城镇乡地方自治选举章 程 光绪三十四年十二月二十七日 府厅州县地方自治章程 宣统元年十二 月二十七日 府厅州县议事会议员选举章程 宣统元年十 9 二十七日 等 对自治的含义 范围 经费 选举人及被选举人资格 自治人员的任期和处罚 作了规定 现代行政运作的另一个特点 是具有法定的财政或经费收支管理 制度 有制度化的财务 清末 城镇乡地方自治章程 专列 自治经费 一章 对于自治经费的来源 管理 征收 支出预算 决算均作出了明确的规定 清末新政地方自治的方案 未能照原样付诸实施 清政府只是为了维护自身 统治 并无实际意向推行 地方自治也成了纸上文章 在人民心里上 社会习 惯上 实无丝毫印象 清末的地方自治是保守的清政府于同一保守的地方绅 士为互利而互相合作以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图 但是 新政 也产生了一定的政治影响 成为定县翟城村的变革契机 第二节简介民国时期乡村自治 地方自治 就是在一定区域之内的人 在相关的法律规定的指导下依照地方 赵秀玲 中国乡里制度 社会科学文献出版社 1 9 9 8 年1 2 月 第6 4 页 潘嘉玮 周贤日 村民自治与行政权的冲突 中国人民大学出版社 2 0 0 4 年4 月 第4 页 尹仲才 地方自治学与村制学之纪元 大中书局 1 9 2 9 年 第1 1 5 1 1 6 页 费正清 费维恺主编 剑桥中国晚清史 下卷 中国社会科学出版社 1 9 9 4 年 第4 6 3 页 8 第一章民阑时期的乡村自治 公共意志处理当地的事务 地方自治一般以县为单位 进行乡村建没 民国时期的乡村自治 有一个发展的过程 本文先按照发展的顺序介绍其演 化过程 同时 随着人们对于农村问题认识的加深和对于乡村自治的关注 2 0 年代开始 社会上形成了乡村自治的思潮 并且促成了主要由爱国知以分子倡导 并参与乡村建设运动 下面简要介绍乡村自治制度的演变过程和乡建运动的概 况 一 翟城村自治 民国时期 直隶定县 今河北省定州市 翟城村一度被誉为乡村t t 治的模范 被公认为中国近代乡村自治的发源地 翟城村位于定县县正城西约2 0 公里处 本是华北乡村中一个极普通的自 然村落 全村约有人口2 0 0 0 名 户3 0 0 家 地1 0 0 顷 清未民初 地方乡绅 米春明 素为村人所翕服 遇有疑难纷争 多取决焉 根据中国学术思想 参照日本地方自治制度 从事乡村自治事业 注重发展近代教育 制订村约以强 化村民的自我管理 长子米迪刚继承发展了他的自治事业 在此基础上 1 9 1 4 年 新上任的定县知事孙发绪看到翟城村教育发达 条件优越 提出创办自治模 范村的建议 米迪刚深表赞同 1 9 1 5 年 孙发绪给翟城村拨款3 0 0 元 建筑村 自治公所 并模仿日本模范町村 定村制大纲十一条 9 月 村公所落成 l o 月 村长佐 区长等就职 翟城村逐渐以村公所 村会为自治组织的核心 建立 了正式的自治组织 此后 大力发展各项自治事业 包括发展教育 繁荣经济 改良风俗 成立社团等等 基本工作有土地清查和户口登记 经济事项 基本财 产为地方之各种公款集中 兴办义仓和互助组织因利协社 文化事业主要为男女 两校 教育比较普及 农村事务 以凿井和种树为主 通过上述自治事业的建设 翟城村发生了一定程度改进 教育事业有所展 风俗习惯得到改良 村民生活也有了一定的改善 这些进步使得翟城村被社会 评为自治模范村 1 9 2 6 年以晏阳初为首的中华平民教育促进会选择定县为实验 县 就是从翟城村开始的 但是仿办者却寥寥 主要是因为翟城村自治有着特 殊的人文背景 在自治经费 自治人才等方面 它村都无法与之相比 o 冷隽 地方自治述要 正中书局 1 9 3 5 年 第7 9 页 李德芳 民国乡村自治问题研究 人民出版社 2 0 0 1 年1 2 月 第1 7 页 米迪刚 尹仲材 翟城村 中华报社 1 9 2 5 年 第1 8 页 李德芳 民国乡村自治问题研究 人民出版社 2 0 0 1 年1 2 月 第3 3 页 9 一章民固时期的乡村自治 翟城村虽然规定自治经费由全体村民负担 但是在实际运作中 因为有比较 充足的公有财产 自治经费全部由村公款支出 村民并没有额外负担 这是一般 村落所无法比拟的 为培养自治人才 翟城村还没立了自治讲习所 规定村中职 员一律入所学习八星期 由村长及男校校长担任义务教员 择讲县立公民讲习所 讲义及日本三模范村自治史 而近代地方自治失败的一个重要原因 就是缺乏 自治经费和自治人才 二 乡村建设运动 农村社会的种种危机 引起了各界人士的关注 2 0 世纪2 0 一3 0 年代 以晏 阳初 梁漱溟等为代表的知识分子 以民族雨造为己任 积极参与农村治理 作 掀起了以教育为中心的乡村建设运动 运动普及各地 其目标是以乡村建设的过 程来完成地方自治 从事这种运动的有地方政府 学术团体 宗教团体 教育团 体 当时全国从事 乡建 工作的团体和机构达6 0 0 多个 先后设立的各种实验 区有1 0 0 0 多处 其中最典型的是晏阳初领导的河北定县平民教育促进会和梁漱 溟领导的山东乡村建设研究院 爱国知识分子在推行乡村建设的过程中 也在 不断的研究村治的指导思想 其中以 中华平民教育促进会干事长晏阳初和山东 乡村建设研究院院长梁漱溟的思想最为系统 影响也最大 他们的思想不仅是定 县和邹平乡村建设实验的指导思想 不少地方的乡村建设活动也是依据他们的思 想而进行的 对于江苏而言 最初有南京晓庄乡村师范倡导乡村改进运动于前 中华职业 教育改进社之于昆山徐公桥 江苏省立教育学院于1 9 2 9 年春年创办无锡黄巷实 验区 主旨在普及民众教育 促进地方自治 以期发展乡村经济 改善民众生 活 以政治教育为中心 从组织乡村改进会入手 办理地方自治各种事业 三 山西村制 在北洋政府时期 乡村基层制度比较有特色并取得一定成效的 是阎锡山 在山西实行的村制 与翟城村 绅治 色彩浓郁的自治形态不同 山西村制 标榜村本主义 进行过以村民会议为中心的现代民主政治制度包装 成为南京 米迪刚 尹仲才 程城村 中华报社 1 9 2 5 年 第1 0 6 页 郑大华 民国乡村建殴运动 社会科学文献出版社 2 0 0 0 年1 月 第1 3 7 页 郑大华 民国乡村建设运动 社会科学文献出版社 2 0 0 0 年1 月 第1 3 7 页 孔雪雄 中国今日之农村运动 中山文化教育馆 1 9 3 5 年 第1 3 3 页 金太军 施从美 乡村关系与村民自治 广东人民出版社 2 0 0 2 年7 月 第5 5 页 1 0 第一章民闺时期的乡村自治 国民政府初期全国乡村自治制度的张本 其政治影响远远超过翟城村 山诬村制有一个产生 发展与衰落的过程 从历史发展来看 l i i 西村治经 过了官办村政时期和村民自办村政时期两个阶段 首先由山西政府编行村制 划 定村界 并建立了 村一阀一邻一农户 四级的村级组织管理体系 其次把政治 放在民问 村治主体由政府转向村民 村治也就发展到村民自办村政阶段 1 9 l7 年6 月 阎锡山开展 新政 运动 村制就是其中的一项重要内容 1 9 1 7 年9 月 i i i 西颁椎 县属利制通行简章 该简章与其他一系列地方性法规 共同架构了山西的乡村制度 以编村为乡村行政单位 村内居民 满一百户以上 的为一编村 不足则联合行之 每编村设有村公所 村长副各一 如为联合村则 添设村副 每村设监察委员会来与村长副分权而治 村之下有间 有邻 五家为 邻 二十五家为闾 有村长及闾邻长 其时村长由村民按规定加倍选出 再由官 厅选派 所谓山官治提倡村治时代 实行村务公开 村长副为名誉职 不支薪金 但可以因公支j h 办公费 1 9 1 8 年 因为一县的区域较大 而村的范围较小 数量较多 县直接管理 各村 事务过多 所以在县与村之家增设区一级 做作为县的辅助机关 故又称 为 区村制 村制的主要工作 分为六政 禁烟 禁缠足 禁蓄辫 植树 开渠 养羊 在省方则设六政考察处 村制法规颁布后 各地纷纷行动起来 1 9 1 8 年底全省编村工作完成 山西 村制由省府主持 由行政力推动 与翟城村主要由村民自发的有所不同 从1 9 2 2 年起 山西开始 筹拟第二步之改进办法 阎锡山放弃了原来拟定 的村自治计划 不再仿效日本模范村 提出要 使村制组织完全 俨成有机活体 凡村中所能自了之事 即获自了之权 其主旨以做好人 有饭吃二语 期望 人民 以主张公道 热心爱群八字鼓励社会 更举办五事 即整理村范 开村民 会议 订村禁约 立息讼会 设保卫团 1 9 2 7 年改订村制 其目标为 村村无 讼 家家有余 但是1 9 3 0 年中原大战以后 l i i 西元气大伤 村制再也没有什么 进步性的变革 李德芳 民国乡村自治问题研究 人民f 版社 2 0 0 1 年1 2 月 第4 2 页 盂令梅 肖立辉 民国早期山西村治的理论与实践 中国农村研究 2 0 0 1 年卷 2 0 0 2 年5 月 第 3 4 8 页 山西村政处 山西村政汇编 呈文 第1 页 l l 第一乖民国时期的乡村自治 四 南京国民政府的乡村自治 南京国民政府成立之后 按照1 9 2 4 年孙中山拟定的 国民政府建国大纲 的规定 军政时期结束 国家建设由此进入了训政时期 按照孙i li 的设定 训政时期的政治目的是 由政府派人到各县协助人民 筹备自治 经过行使民权的训练 举行全县普选 产生县官和县议员 成为完全 自治县 孙中山的设想是把县作为地方自治的单位 实行直接民权 南京国 民政府成立之后 因为当时的社会政治环境 没有首先推行县级自治 而是实行 乡村自治 我国 县 之性质 民国以来 前后略有不同 在 县各级组织纲 要 颁行以前 视县为自治单位者 有如1 9 1 9 年北京政府所颁 县自治法 及 1 9 3 1 年立法院通过之 县自治法 视县为行政单位者 有如1 9 3 0 年国民政府 颁布之 县组织法 惟前两者未见实施 后者已见实行 南京国民政府成立之后 仿照山西村制 并加以改进 开始在全国推行乡村 自治 2 0 年代米3 0 年代初 国民政府所制定颁布的有关地方自治的法令法规 内容十分庞杂 概括起来 可以分成两类 一是以法令的形式颁布的地方自治分 年进行程序 二是以法规的形式颁布的地方自治各项事务的具体实施办法 两者 结合 构成了国民政府地方自治的总体规划 国民党第三次全国代表大会通 过政治决议案 及第三届中央执行委员会第二次全体会议通过完成县自治案 并 决定全国训政时期自十九年起至二十四年止定为六年 以后 国民党政府先后制 定各项地方自治法令规章 颁布施行 内政部并依照法案 拟具训政时期完成县 自治实施方案 制订各省完成县组织进行时期表 通令各省完成 即以法律形式 将乡村自治确定为国家政治制度 前后颁布了 县组织法 1 9 2 8 年9 月1 5 日 县组织法 1 9 2 9 年6 月5 日修正 乡镇自治施行法 1 9 2 9 年9 月1 8 日 区自治施行法 1 9 2 9 年1 0 月2 日 县组织法旅行法 1 9 2 9 年1 0 月2 日 乡镇间邻选举暂行规则 1 9 3 0 年2 月2 5 日 等等 1 9 3 4 年2 月2 1 日 中央 执行委员会政治会议第3 9 6 此会议通过 改进地方自治原则 确定县与市为地方 自治单位 县为一级 县以下之乡 镇 村 均为一级 直接受县政府之指挥 闾小波 中国近代政治发展史 高等教育出版社 2 0 0 3 年8 月 第2 3 5 页 彭雨新 县地方财政 商务印书馆 1 9 4 3 年1 2 月 第5 9 页 曹成建 2 0 世纪2 0 年代末3 0 年代前期南京国民政府的地方自治政策及其实施成效 四川师范大学学 报 社科版 2 0 0 3 年1 月 第一市民囤时期的乡村自治 监督 将县 区 乡 镇 三级制改成了县 乡 镇 二级制 地方行政当局开始大张旗鼓的进行乡村自治 逐步建立起乡村自治体系 但 是受社会各方面因素的制约 其实践结果与制度精神之间出现了巨大的反差 与 实效相去甚远 各省市能达到与其之成绩者 百不见 既以办理较优省市而言 则各自治机关组织完成之后 自治之事业既难进行 人民之信仰亦未增加 盖所 谓地方自治之机关 本为民众集合之所 以谋本身之福利 而结果乃纯变为下级 行政机关负传达公文及征发之任 于其本身 应负之责任 反觉渺不棚涉 甚 至 人民因办理自治 而负担日重 怨望日增 9 自治机关不能为人们谋福利 反而演变成为只能传达文件的行政机关 于是国民政府开始进行比较系统的检讨和反思 分析其原因 经费无着或不 能确定 也是一个重要因素 各县自治经费 其状况较好者 每月每区公所 能得百数十元 然亦多半用于行政费 事业费则毫无着落 其瘠苦之地 甚至经 费无着 百事停顿 地方自治 有名无实 即某县自治区每月能领得经费若干 其经费来源 亦属不能确定 以故推行自治 不免为之大受影响 南京国民 政府在反思中开始了县政改革试验 试图寻找地方自治的新途径 1 9 3 2 年1 2 月 国民党南京政府召开第二次全国内政会议 指出了各地办理自治普遍流于形式 分析了发生的原因 会议通过一系列议案 对现有自治法规进行修改 通过了 县政改革 和 地方自治改革议案 并制定出 各省设立县政建设实验区办 法 规定各省可以自行选定地区进行实验 并可截留地方收入的5 0 作为实验 经费 会后 全国共有包括江苏 河北等1 l 省根据会议决定 陆续设立县政 实验区 根据国民党第三届中央执行委员会第二次全体会议通过的 完成县自治案 到1 9 3 3 年底 各地筹备自治机关应完全设立 并于1 9 3 4 年完成地方自治 但 实际上 到1 9 3 4 年3 月 全国多数省份只能做到完成县政府组织 划定自治区 编定象征 划分阊邻 少数省份做到召开乡镇民大会 选举乡镇长 副乡镇长和 孔庆泰 国民党政府政治制度史 安徽教育出版社 1 9 9 8 年8 月 第4 3 1 页 宋玉风 办理地方自治之过去与将来 苏声月刊 第一卷第五期 1 9 3 4 年 第1 0 1 页 宋玉风 办理地方自治之过去与将来 苏声月刊 第一卷第五期 1 9 3 4 年 第1 0 3 页 庄维民 民国时期邹平的乡村治理 徐秀丽主编 中国农村治理的历史与现状 以定县 邹平和江宁 为例 社会科学文献出版社 2 0 0 4 年8 月 第2 6 9 页 o 中国国民对中央执行委员会宣传部编 地方自治 1 9 3 1 年 第4 6 页 1 3 第一章民国时期的乡村自治 乡镇监察委员 组织乡镇公所 本文主要探讨江宁县的自治情况 简述江宁自治的过程和结果 主要以制度 设定与实践结果相比较 重点在于自治经费的来源 使用和成效 胡次威 民国县制史 犬东书局 1 9 4 8 年 第7 9 页 1 4 第二章简论江宁村治 1 9 2 7 年一1 9 3 2 年 第二章简论江宁村治 1 9 2 7 年一1 9 3 2 年 第一节江宁村治概况 1 9 2 7 年 1 9 2 8 年 一 村制起源 南京国民政府成立以后 开始进入训政时期 其目的就是要训练人民自动的 去行使政权和治权 为了标榜自己是孙中山的继承者 国民党政府依据孙中山的 思想 丌始在全国推行地方自治 欧美的政治 所以能够一l r t 道 因为由社会 的基础 中国的政治所以不能上轨道 就因为没有社会的基础 所诮社会的基础 就是 地方自治 总理对全国青年协会演词 晓得很透澈得 所要贡献到诸 君的方法 就是 地方自治 所主张的 地方自治 是在兵事完结之后 把全 国一千六百多余县 都划分开 将地方上的事情 让本地人民自己去治 政府毫 不二r 涉 如果一千六百多余县 县县都可以自治 中华民国便自然成立 如果全 国的人民不能自治 总是要靠官治 中华民国便永远不能成立 所以我现在相信 要建设民国 还是要从下面做起 地方自治从何处开始 社会各界也形成共 识 必须从乡村自治入手 可知民治得基础 必须建筑在下层的地方自治上面 地方自治没有办好 民治决不能够实现 于是 在一些国民党势力比较强大和巩固的地区如江苏 浙江等率先仿效山 西 开始推行村制 二 制度沿革 江苏省地方自治制度滥觞于清末的城镇乡自治制 清光绪三十三年 1 9 0 7 年 1 1 月 上元 江宁两县开始试办地方自治 由官绅倡导 订立开办简章数 则 设立研究会 探讨行政改革 自治经费出于漕忙带征 到了1 9 1 3 年 改为 暂行市乡制