第一讲(1-6)初创过程中的西方行政学说.ppt

1 初创过程中的西方行政学说 主讲老师李明智 2 行政管理 行政管理 在传统上也称为公共行政或公共行政管理 也称为公共管理作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动 行政管理的历史十分悠久早期行政管理思想 因为缺乏系统化和理论化 并不是一种专门的学科 到19世纪末 20世纪初 行政管理才真正形成相对完整的理论体系 3 西方行政学的形成 西方行政学真正形成一个较为完整的理论体系并成为一门独立的学科 是在19世纪末20世纪初 在威尔逊 古德诺等人的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础上 经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等企业管理理论的推动 最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来的 4 行政学产生的背景 1 社会实践发展的客观需要2 科学管理运动的兴起促成了西方行政学的形成和兴盛3 相关学科的理论发展和政府长期的行政管理实践也为行政学的产生奠定了重要基础4 行政管理的实践 为行政学创立提供了经验支持 5 第一章 威尔逊的行政学说 6 威尔逊其人其事 伍德罗 威尔逊国籍 美国年代 1856 1924职位 新泽西州州长 普林斯顿大学教授 校长 美国第28届总统代表作 行政学研究 国会制政体 等 7 威尔逊行政学说的思想渊源威尔逊的行政学说 受到了来自欧洲大陆尤其是德国行政学研究思想的影响 特别是受到了斯坦因行政研究成果的影响 行政研究在德国的发展 是与德国高度集权 开明专制的国情要求相适应的 8 威尔逊行政学说的产生背景威尔逊行政学说的产生 是对美国自由放任主义的反动 自由主义在美国具有根深蒂固的社会基础 但在大工业和城市迅猛发展的冲击下 坚持自由主义传统的人们遇到了许多新问题 一种加强权力 明确责任 向全体选民负责的学说开始出现并逐渐深入人心 9 威尔逊行政学说的主要内容 1 行政学研究的必要性2 行政学的目标和任务3 行政管理的实质4 行政学研究的历史渊源5 行政学研究的方法论6 人事行政思想7 行政监督思想 10 行政学研究的必要性威尔逊之前的很长一个时期 对政府行政管理的研究 并没有得到人们的重视 而到了威尔逊所处的时代 资本主义已经进入了上升阶段 随着经济和社会的快速发展 社会公共事务日益增多 政府职能变得更加复杂和艰难 政府的行政管理工作 迫切需要有一种科学的理论来加以指导 行政学研究的必要性 开始凸现出来 11 行政学的目标和任务威尔逊明确界定了行政学研究的目标和任务 行政学研究的目标 在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地担任的是什么任务 其次要弄清楚政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务 也就是研究政府能够适当地承担什么职能 能够成功地承担什么职能 高效行政的方式与方法 12 行政管理的实质在威尔逊之前 行政管理概念一直被包含在政治概念之中 不能形成一门专门独立的学科 威尔逊最大的贡献 就是通过将行政管理的本质与政治和宪政制度等概念进行比较 揭示并提出了政治 行政二分法 并据此将行政学作为一门独立的学科 从政治学中分离出来 厘清了政治与行政两者之间的关系 13 行政学研究的历史渊源行政管理学尽管是在19世纪末20世纪初产生的 但是 关于政府的研究 关于国家研究等一些相关的知识 并不是完全空白的 而是散见在相关的学科领域 比如政治学 行政法等 再比如像德国 像日本一些官方学 专门研究政府官方应该怎么样有效运行等 所以在行政管理学创立的时候 这些相关学科的研究成果 也为它提供了理论的借鉴 14 行政学研究方法论威尔逊提出就运用历史方法和比较方法 对不同政府所共有的行政管理规律进行研究 他主张以实践为准绳 以本国为核心 大胆借鉴别国的管理方法和成功经验 认为一切政府在结构上的相似性 决定了借鉴的可能性 15 人事行政思想行政学研究的最终目的 在于通过寻求最佳理论和方法 来建立一支高素质的文官队伍 要使作为政府工具的文官适应政府机器的有效运转 则必须通过人事行政制度的建立和完善 来保证文官的高素质 威尔逊认为 领导要带头端正工作态度 克服官僚主义 同时要健全激励机制 培塑行政官员的工作兴趣 16 行政监督思想行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证在行政管理活动当中 公共舆论将起权威性评判家的作用在行政伦理问题上 明确提出行政官员应该以良好的态度为人民服务 认为统治者严格来说 只是被统治者的仆人 17 第二章 古德诺的政治 行政二分法 18 古德诺其人其事 弗兰克 古德诺国籍 美国年代 1859 1939职位 哥伦比亚大学教授 霍普金斯大学校长 美国政治学会创建人及第一任主席代表作 比较行政法 政治与行政 等 19 对政治 行政二分法的进一步阐释 古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡献主要并不是在于他率先提出了政治 行政二分法 而是在于他对政治 行政二分法所做的进一步阐释 从而为其后来所提出的独创性行政学思想奠定了基础 20 古德诺行政学说的基本主张 1 政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础2 行政的适度集权化是政治与行政现实协调的必要途径3 美国走向政治与行政协调的独特道路 法外调节4 美国加强民主与效率协调的主攻方向 政府体制的改革 21 政治对行政的适度控制 政治对行政的适度控制 是政治与行政实现协调的重要基础基础 政治必须对行政取得某种形式的控制 有时这种控制是通过法定制度达到的关键 必须找出政治对行政控制的恰当限度 才能得以真正实现政治与行政之间的协调 22 行政的适度集权化 行政的适度集权化 是政治与行政现实协调的必要途径由于美国是分权理论贯彻得最为彻底的国家 从而大大降低了中央集权化的程度 但是分权也同时造成了对行政力量统一性的破坏 使得国家意志的执行出现了问题 要改变这种状况 必须坚持适度集权 23 法外调节的独特道路 美国宪法使得立法机构不可能直接控制行政机构的领袖 但政府体制仍然基本上保持了稳定和协调 其作用完全来自于一种法宝体制外的调节功能 政党政党协调政治与行政关系有两种途径 一是对立法机构成员和执行机构成员的挑选 恢复立法机构对行政机构的某种有效控制 二是对中央行政官员和地方行政管理的挑选 恢复国家行政系统的大一统性质 建立起一种必要的行政集权 24 政府体制的改革 建立行政集权体制 是政党得以对政府负责 加强民主与效率协调的重要保证对政党行为做出规范 如文官制的实行明确政党在政治体制中的地位 把它置于民主化 法制化的管理之下 从而使之摆脱受少数人控制和操纵的局面政党应该实行财务公开原则 防止政党和利益集团之间关系过于密切化经常使用公民投票方法 25 第三章 韦伯的官僚制理论 26 韦伯其人其事 马克斯 韦伯国籍 德国年代 1864 1920职位 柏林大学 维也纳大学 慕尼黑大学教授代表作 新教伦理与资本主义精神 政治和政府社会学 经济与社会 27 韦伯对西方行政学说的贡献 韦伯一生致力于社会 经济和政治问题的研究 写了大量的学术著作 创建了许多著名的学说 是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一 特别是他的官僚制理论 理想的行政组织体系 对西方行政学的发展产生了重要的影响 28 权威结构理论 韦伯的官僚组织理论具有很强的历史感 他在对多种社会组织进行研究的基础上 提出了关于组织现象的独特见解 权威结构理论就是其中之一 韦伯认为 尽管各种社会组织在不同的发展时期 具有不同的性质和特质 但权威 就是人们在接受命令时出于自愿 和控制是各类社会组织不可或缺的要素之一 29 组织类型分析 韦伯对不同类型的组织进行了区分 认为三种不同的组织形式构成三种合法的权威神秘化组织 基于领导者个人人格行使权威传统组织 基于先例和惯例行使权威合理化 合法化组织 基于内部的各种规则行使权威韦伯推崇第三种权威 认为只有这种组织形式才是理想的官僚制 30 官僚制 官僚制是指一种以分部 分层 集权 统一 指挥 服从等为特征的组织形态 即现代社会实施合法统治的行政组织从纯技术的观点来看 官僚制 是效率最高的组织形式 政府 军队 宗教 团体以及早期的企业 都采用这种组织形态 它是一种高度理性化组织机构的 理想类型 31 官僚制的特征 1 合理的分工2 层级节制的权力体系3 依照规程办事的运作机制4 形式正规的决策文书5 组织管理的非人格化6 适应工作需要的专业培训机制7 合理合法的人事行政制度 32 官僚制的优点与缺点 官僚制的优点严密性 通过等级结构进行控制合理性 任何规定都具有可操作性稳定性 管理步骤都源于法规官僚制的缺点类似铁笼 将人固定在其中 压抑了人的积极性和创造精神 使人成为一种附属品 机械地例行公事 管理变为目的本身 33 第四章 泰勒的科学管理理论 34 泰勒其人其事 弗雷德里克 温斯洛 泰勒国籍 美国年代 1856 1915职位 工人 车间管理员 技师 工长 总工程师 总经理代表作 计件工资制 工厂管理 科学管理原理 35 泰勒的科学管理理论 1 科学管理的中心问题 是提高劳动生产率2 提高劳动生产率的关键 在于为工作挑选 第一流的工人 3 实行标准化原理4 实行刺激性的工资报酬制度5 工人和雇主都必须来一次 精神革命 6 把计划职能同执行职能分开 变原来的经验工作法为科学工作法7 实行职能工长制8 在组织机构的管理控制上 实行例外原则 36 提高劳动生产率 提高劳动生产率的重要性 生产率标志着文明国家与不文明国家的区别提高劳动生产力的可能性 潜能 工人由于多劳不能多得 就会采用磨洋工的方式工作定额原理 把每一项动作 每一道工序的时间加上休息时间和其他延误时间 就构成了合理的日工作量 37 挑选和培养 第一流的工人 泰勒认为除了那些完全能做而不愿做的人之外 每一种类型的工人 都能成为第一流的工人 关键在于 要努力使得每一种类型的工人 都找到能够使其成为第一流工人的工作 这就涉及到人力资源的科学管理问题 招聘 培训等 38 实行标准化原理 在制定了恰当的工作定额 挑选了第一流的工人之后 就要实行标准化原理 用科学方法对工人的操作方法 使用的工具 劳动和休息时间的搭配 以致机器的安排和工作环境的布置等进行分析 消除各种不合理的因素 把最好的因素结合起来 形成一种最佳方法 39 刺激性的工资报酬 计件工资方案通过工时研究和分析 制定出一个定额或标准采用一种叫做 差别计件制 的刺激性付酬制度工资支付的对象是工人而不是职位 即根据工人的实际工作表现而不是根据工作类别来支付工资 40 精神革命 对于劳资双方普遍存在的相互指责 相互怀疑乃至彼此对抗的状况 泰勒认为必须来一次精神革命 只有雇主和工人双方相互协作 共同为提高劳动生产率而努力 双方才都可以达到自己的目的 但这种设想在当时的社会历史条件下 是不可能实现的 41 科学工作法 明确划分计划职能与执行职能 计划职能归企业管理当局承担 从事全部的计划工作 对工人发布命令 工人从事执行职能 按计划部门制定的操作方法和指示 使用规定的标准化工具 从事实际的操作 不得自行改变改变传统经验工作方法 在试验和研究的基础上 制定标准的操作方法并标准化的工具和设备 42 职能工长制 在传统的组织机构中 一个工长为了圆满履行职责 必须具备智能 教养等九种素质 但一般人很难同时具备这些素质 为了使工长能有效地履行职责 必须把管理工作细分 使所有工长都只承担一种管理职能职能工长制具有培训时间短 职责明确 作业标准化等优点 43 实行例外原则 例外原则 就是企业的高级管理人员把一般的日常事务 授权给下级管理人员去处理 而自己只保留对例外事项 即重要事项 的决策和监督权 如有关企业重大政策的决定和人事任免权等泰勒提出的这种以例外原则为依据的管理控制原则 后来发展为管理上的分权化原则和实行事业部制等管理体制 44 第五章 法约尔的一般管理理论 45 法约尔其人其事 亨利 法约尔国籍 法国年代 1841 1925职位 采矿师 地质学者 科学管理专家 管理学先驱之一代表作 国家行政理论 工业管理和一般管理 论管理的一般原则 等 46 法约尔的一般管理理论 1 管理的定义 计划 组织 指挥 协调 控制等五要素 2 管理原则 劳动分工 权力和责任 纪律 统一指挥 统一领导 个人利益服从整体利益 人员的报酬 集中 等级系列 秩序 公平 人员的稳定 首创精神 人员的团结等14条原则 3 进行管理教育和建立管理理论的必要性 47 经营与管理的区别 经营 指导或引导一个组织 趋向一个目标 根据具体情况 经营可以指船长驾驶一只船 经理经营一个企业或政府首脑管理一个国家 经营包括六种活动 技术活动 商业活动 财务活动 安全活动 会计活动和管理活动管理 作为上述六种活动中的一种 管理由计划 组织 指挥 协调和控制五种要素构成 管理就是实行计划 组织 指挥 协调和控制 48 管理的定义 计划 管理意味着考虑未来 这就使计划和成为主要的管理活动组织 管理的任务就是建立一种组织 使其能以最有效的方式从事基本的活动指挥 运用领导艺术推动组织活动 减少无效耗费的功能协调 使事情和行动都有合适的比例控制 对各项工作能否按计划进行 随时作出反应 49 管理的14条原则 管理的14条原则 是法约尔对自己长期从事管理实践的经验积累所作出的理论概括 这14条原则构成了法约尔一般管理理论的核心内容 具体包括劳动分工 权力和责任 纪律 统一指挥 统一领导 个人利益服从整体利益 人员的报酬 集中 等级系列 秩序 公平 人员的稳定 首创精神 人员的团结等 50 进行管理教育的必要性 管理是可以传授的 人的管理能力 可以通过教育来获得 管理能力和技术能力一样 首先在学校里 然后在车间里得到 这就说明 进行管理教育是非常有必要的 51 建立管理理论的必要性 创立一般管理理论的依据 管理是一种可应用于一切机构的独立活动 一个人在某机构内的地位愈高 管理活动愈加重要 管理是可以传授的 52 第六章 怀特的系统化行政学理论框架 53 怀特其人其事 伦纳德 怀特国籍 美国年代 1891 1968职位 芝加哥大学教授 美国文官委员会主席 亲自组织和参与了美国文官制度的改革 是早期杰出的行政学家和人事行政学专家代表作 行政学导论 近代公共行政的趋势 联邦主义者 外国公务员制度 等 54 怀特的系统化行政学理论框架 1 行政学的研究对象和范围2 行政环境思想3 行政组织思想4 行政协调思想5 人事行政思想6 行政伦理思想7 行政法规思想8 行政监督思想 55 行政学导论 怀特的理论行政学思想 确立了行政学作为一门学科的地位 其标志就是1926年出版的 行政学导论 首次将行政学思想系统化 理论化 为行政学搭建了一个比较完整的理论框架 是各国公认的第一本大学行政学教科书 怀特对行政学理论的系统化努力 主要体现在此书中 56 行政学研究对象 范围和目的 对象 对国家政府中 市政 邦联或联邦行政的研究 范围 行政中的各种问题 包括公务员创造才能的发展 工作的胜任 廉洁 负责 合作 财政 监督 领导资格 纪律以及各级政府的行政程序等目的 运用物质材料完成国家建设任务 权限范围内最有效地利用一切财源 以最敏捷 最经济 最圆满的方式完成政务计划 政务的有效推行和管理 防止行政权的滥用 57 行政环境思想 行政环境就是指围绕着行政活动 直接或间接地作用和影响行政管理 行政行为以及行政效果的各种因素的总和环境对公共行政的