（社会保障专业论文）美国失业保险制度及其借鉴研究.pdf

武汉科技大学硕士学位论文第l 页 摘要 自从工业革命以来，经济大萧条不断出现，失业问题就伴随着经济的发展、技术的进 步而一直困扰着现代国家的经济体系。大量失业的存在，必将影响到一国经济的发展和社 会的稳定，所以很多国家都把解决失业问题置于一国经济和社会政策关注的首位。失业保 险即是国家或政府为缓解失业压力，促进社会就业所采取的一项有效政策。 我国失业保险制度从1 9 8 6 年正式建立运行至今，发挥了多方面的积极作用，维护了社 会稳定，失业保险工作得到长足发展。但是，随着我国经济体制改革步伐不断加快，经济 结构调整向纵深推进，目前失业人员总量剧增，失业率逐年上升，现行失业保险制度暴露 出种种不能满足需求的问题。面对这样的形势和压力，必须建立运营有效的失业保险制度， 为了缩短我国在前进道路上的摸索时间，最直接的方法就是借鉴国外失业保险制度的经 验，结合我国的国情来完善我国失业保险制度。综观国外发达国家建立失业保险制度的经 验和发展趋势，美国的失业保险制度建立相对较晚，但已经形成了一套健全和科学的体系， 尤其是美国独特的联邦一州共同管理的体制，在抑制失业率、促进就业方面却起到了非常 积极的作用。 本文正是出于介绍经验和探索道路的思考，通过介绍美国失业保险制度的发展历程、 构成和管理体制等主要内容，并对美国失业保险制度的特色进行分析研究。最后，对我国 失业保险制度存在的问题进行较为全面的分析和研究，进而借鉴美国失业保险制度的经 验，提出建立具有中国特色的失业保险制度的对策。 关键词：美国失业保险制度；借鉴；研究 第1 i 页武汉科技大学硕士学位论文 s i n c et h ei n d u s t r i a lr e v o l u t i o na n dt h ee m e r g i n go ft h eg r e a td e p r e s s i o n , u n e m p l o y m e n t p r o b l e m sa c c o m p a n i e db yt h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m ya n dt h ep r o g r e s so ft e c h n i q u e w h i c h h a sb e e np l a g u e db yt h em o d e r f le c o n o m y t h ee x i s t e n c eo fm a s s i v eu n e m p l o y m e n tw i l la f f e c ta c o u n t r y * se c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y ；t h e r e f o r e ，m a n yc o u n t r i e ss e tt h es o l u t i o n o fu n e m p l o y m e n tq u e s t i o na tt h ef i r s t - p l a c ec o n c e r l i si nac o u n t r y se c o n o m i ca n ds o c i a lp o l i c y u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c ei sa l le f f e c t i v ep o l i c yw h i c has t a t eo rg o v e r n m e n tt oe a s et h ep r t 籼g e o fu n e m p l o y m e n ta n dp r o m o t ee m p l o y m e n ti nt h ec o m m u n i t yh a v eb e e nt a k e n f r o mf o r m a l l ye s t a b l i s ho p e r a t i o n si n1 9 8 6t on o w , c h i n a t $ u n e m p l o y m e n ti n s u g a n c e s y s t e mh a sp l a y e dap o s i t i v er o l ei nm a n ya s p e c t sa n dm a i n t a i n e ds o c i a ls t a b i l i t y , i tr e s u l t e di n c o n s i d e r a b l ep r o g r e s so fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e h o w e v e r , a sc h i n a t se c o n o m yc o n t i n u e dt o a c c e l e r a t et h ep a c eo fr e f o r m , e c o n o m i cr e s t r u c t u r i n gs t r e n g t h e n e d , c u r r e n t l yu n e m p l o y e dt o t a l h a ss u r g e dd r a s t i c a l l ya n dt h eu n e m p l o y m e n tr a t eh a sr i s e ny e a r l y ，t h ee x i s t i n gu n e m p l o y m e n t 姗a n c es y s t e mh a se x p o s e dm a n yp r o b l e m sw h i c hu n a b l et om e e tt h ed e m a n d f a c i n gs u c h s i t u a t i o na n dt h ep r e s s u r e ，w em u s te s t a b l i s he f f e c t i v eo p e r a t i o no fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e m 。i no r d e rt os h o r t e no u rg r o p i n go nt h er o a da h e a do ft i m e ，t h em o s td i r e c tw a yi st o l e a r nf r o mf o r e i g ne x p e r i e n c ei nt h eu n e m p l o y m e n ti l k q t l r a n c es y s t e m ，w i t hc h i n f l sn a t i o n a l c o n d i t i o n st oi m p r o v ec h i n a su n e m p l o y m e n ti n s u r a n e es y s t e m l o o k i n ga tf o r e i g nd e v e l o p e d c o u n t r i e st h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m , t h ee x p e r i e n c ea n dd e v e l o p m e n tt r e n d s ，t h e u n i t e ds t a t e se s t a b l i s h e d r e l a t i v e l yl a t e ，b u t h a sc r e a t e das o u n da n ds c i e n t i f i cs y s t e m , p a r t i c u l a r l y t h eu n i t e ds t a t e su n i q u ef e d e r a l s t a t ec o - m a n a g e m e n ts y s t e m ，a n dk c e pt h e u n e m p l o y m e n tr a t e ，a n dp r o m o t i n ge m p l o y m e n th a sp l a y e dav e r ya c t i v er o l e t h i sp a p e ri sb a s e do ne x p e r i e n c ea n de x p l o r et h er o a do ft h i n k i n g , b yd e s c r i b i n gt h e u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e md e v e l o p m e n tp r o c e s s ，c o m p o s i t i o n a n dt h em a n a g e m e n t s u - u c t u r ea n de t c t h ea r t i c l ea n a l y z e du n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mc h a r a c t e r i s t i c si nu s a f i n a l l y , i tc o m p r e h e n s i v e l ya n a l y z e da n dr e s e a r c h e d t h e p r o b l e m sw h i c h e x i 吼e di n u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，t h e n r e f e r r e dt o t h e u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e m e x p e r i e n c ei nu s ap r o p o s e dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h eu n e m p l o y m e n ti n s o g a n c es y s t e mw h i c h w i t hc h i n e s ec h a r a e t e r i s t i c sc o u n t e r m e a s u r e s k e yw o r d s ：u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nu s a ；r e f e r e n c e ；r e s e a r c h 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 1 1研究的背景、目的及意义 第一章前言 生存权是人的基本权利，为了生存人们必须参加社会经济活动，正是这种广泛而积极 的参与，构成了人类生存和实现社会文明的必要前提。因此，联合国在 人权宣言中， 就把保障人类参加社会经济活动的权利，即把劳动权置于突出地位，特别是把劳动者失业 时能得到保护，并为其创造条件再就业作为全球努力的目标。但是，自从工业革命以来， 经济大萧条的不断出现，失业问题就伴随着经济的发展、技术的进步而一直困扰着现代国 家的经济体系。随着凯恩斯的思想被广泛接受，随着人们对失业现象的认识逐渐深入，不 管是发达国家还是发展中国家都意识到，当人类的经济活动发展到以机械化、自动化、信 息化为特征时，失业已经成为与经济发展相伴随的不可避免的社会经济现象。所以，不论 是从提高人们的生存能力，还是从发展经济、稳定社会来说，提高社会对失业的承受力和 保障力度，满足和适应不断发生变化的社会经济要求，都是十分紧迫的现实问题。因此， 失业不仅仅是一个经济学研究的问题，更是社会学特别是社会保障学要研究和解决的一个 重要问题。大量失业的存在，必将影响到一国经济的发展和社会的稳定，所以很多国家都 把解决失业问题置于一国经济和社会政策关注的首位。失业保险即是国家或政府为缓解失 业压力，促进社会就业所采取的一项有效政策。因此，建立能适应经济变化和劳动力环境 的综合性失业保障制度成为各国追求的重要目标之一。 在我国经济学家对失业问题进行深入理论探讨和分析的同时，西方国家已经开始逐步 建立旨在保证失业者生活安定的失业保险制度。 1 9 世纪下半叶，英国最先建立了济贫法，救济对象是贫民，当时贫民由三部分组 成，一是由于“圈地运动”影响而失去土地，从而失去生活来源的农民；二是破产的小手 工业者；三是城市失业工人。 济贫法的实施，使失业人员得到了基本生活保障，但它 还显得比较幼稚。 法国于1 9 0 5 年通过立法形式建立了失业保险制度，但它不是一种强制性的失业保险， 而是一种自愿性的失业保险。法律规定，人们是否参加失业保险取决于个人意愿，一旦参 加保险，就必须根据失业保险法律规定接受管理，包括承担一定的义务和享受相应的权利。 挪威也于1 9 0 6 年建立了失业保险制度，当时属于任意参加性质。丹麦于1 9 0 7 年建立了 类似法国的失业保险制度。 1 9 1 1 年1 2 月1 6 日，英国政府正式批准了国民保险法，这是世界上第一个全国性、 强制性的失业保险法。这一法律开创了强制性失业保险制度的先河，后来被包括德国、西 班牙、意大利、奥地利、波兰等在内的许多国家纷纷仿效，也实行了强制性失业保险制度， 构成了世界失业保险制度的主流。 美国在经历了1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济大危机后，于1 9 3 5 年通过了社会保障法，实行 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 包括失业保险在内的综合性社会保障体系第二次世界大战结束后，发展中国家也纷纷建 立起失业保险制度。据国家劳动保障部资料显示，到目前为止，全世界共有1 1 8 个国家和 地区建立了失业保险制度。其中包括：美国、加拿大、英国、日本、法国、德国、意大利、 瑞士、荷兰、西班牙、瑞典、葡萄牙、奥地利、比利时、丹麦、芬兰、挪威、爱尔兰、希 腊、以色列、澳大利亚、新西兰等。事实上，失业保障制度通过被动的承担风险和主动的 促进就业，起到了调节劳动力供需、实现收入再分配、缓解社会经济动荡和促进社会经济 发展的作用，保证了这些国家劳动力市场的正常运行，尤其在保障失业人员及其家属的基 本生活方面作用显著。 中国从1 9 8 6 年开始建立失业保险制度，至今己有2 0 个年头。经过二十余年的努力，失 业保险从无到有，形成了失业保险的制度雏形，并构筑了相关的组织管理体系，在一定程 度上对中国近年来市场化进程中失业人口的不断增加起到了“减震器”的作用。但是近年 来，随着我国市场经济体制的完善和经济产业结构调整步伐的不断加快，国有企业作为市 场竞争的主体，不可避免地要经受优胜劣汰的考验，部分企业由于技术落后、产品老化、 销售疲软，需要进行技术改造，调整产品结构，压缩规模，精简职工；部分企业由于经营 不善、亏损严重、需要关停并转或宣告破产，破产企业的职工和被精简的职工流向社会成 为失业人员。下岗失业这些曾经让中国老百姓很陌生的事情，已经成为急需解决的现实问 题。 表1 12 0 0 1 - 2 0 0 7 年失业率 年份失业人数( 万人) 失业率 2 0 0 0 年5 9 5 3 1 2 0 0 1 年 6 8 1 3 傩 2 0 0 2 芷 7 7 0 4 2 0 0 3 年8 0 04 3 2 0 0 4 年8 2 7 4 2 2 0 0 5 年8 3 94 2 2 0 0 6 正8 4 74 1 2 0 0 7 年- 6 月 8 3 84 1 ( 数据来源：中国国家统计局统计公报) 国家统计局2 0 0 5 年底全国1 人口抽样数据显示，我国6 0 岁以上的人口数占总人口数的 比例为1 1 0 3 ，6 5 岁以上人口达到1 0 0 4 5 万人，占总人口数的7 6 9 ，而1 4 岁以下的人口为 2 6 4 7 8 万人，占总人口的2 0 2 7 ，也就是说，差不多每一个劳动适龄者都要负担一个少儿 或老人的生活，我国已面临着老龄化社会的过早到来。在这种情况下，失业和没有工作岗 位的人越多，就业者身上的负担就越重，经济增长和社会发展的负担也就越重。所以，我 国今后在多大程度上能够实现经济的持续增长和社会的持续发展，也取决于我国在多大程 度上能够解决劳动适龄人口的就业问题。 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 经济的发展、改革的深化、社会的稳定、人们的安居乐业，都迫切需要构建一个完善 的社会保障体系，只有这样，才能从根本上保障失业者在失业期间的基本生活，从而有利 于增强人们特别是国企下岗职工的改革承受能力，取得人们对改革的理解和支持，减少改 革的阻力。但目前我国失业保险制度的建设及其效果与所面临的形势要求相比，还存在着 明显的差距，包括失业保险覆盖面过窄、失业保险资金的筹措渠道单一、失业保险资金支 出结构不合理、国有企业下岗职工基本生活保障尚未与失业保险并轨等，所有这些都表明 我国失业保险制度亟待完善。 关于未来的失业保障模式选择问题，目前呼声较高的意见是借鉴西方发达国家的保险 模式，建立规范的、广覆盖的城镇失业保险体系来承担对失业者的各种保障责任。经过近 一个世纪的理论研究和实践操作，各国学者提出了不少经济模型和失业保险理论，同时也 积累了很多现成的制度经验。综观国外发达国家建立失业保险制度的经验和发展趋势，美 国的失业保险制度建立相对较晚，但已经形成了一套健全和科学的体系，尤其是美国独特 的联邦一州共同管理的体制，在抑制失业率、促进就业方面却起到了非常积极的作用。我 国和美国一样，幅员辽阔，地区众多，各地区差异很大，不能“一刀切”，实行完全统一 的失业保险制度，这也就为我们借鉴美国失业保险制度经验和特色提供了可能性和现实 性。本文正是出于介绍经验和探索道路的思考，通过介绍美国失业保险制度的发展历程、 构成和管理体制等方面内容，对美国失业保险制度的特色进行分析研究，再结合中国的特 殊国情研究中国的失业保险制度，以期从美国的经验中吸取养分，对中国失业保险制度的 完善与发展提供借鉴和参考。 1 2 国内、外研究综述 由于美国失业保险制度建立较晚，国内专门研究美国失业保险制度的学者并不多，在 介绍时也都集中于联邦一州共同管理的独特的管理体制上，姜守明：略论美国的失业保 险制度( 1 9 9 8 ) ，介绍了美国失业保险制度成功的一个重要特征就在于其联邦一州共同 管理的体制；唐斌尧：美国社会的失业问题及相关救助制度( 2 0 0 5 ) ，主要对美国失 业救助体系的两个主要方面，即失业保险和公共救助系统做了详细介绍，突出了联邦一州各 自的管理职能；杨宜勇、李震：美国关于失业保险的若干政策( 1 9 9 0 ) ，分析了现行 美国失业保险计划存在的问题，指出现行州失业保险制度应做出改进以覆盖到那些同失业 者仅有边缘附属关系的人们，全国性或地区性高失业率的牺牲者，以及那些因年龄原因， 缺少教育和经验而遭受长期失业的人们；侯立平：美国失业保险：特点、绩效与问题 ( 2 0 0 7 ) ，该文指出联邦政府与地方政府合伙操办的组织体制既使得美国失业保险制度的 条款、规则非常复杂，又使得美国失业保险体系具有较高的柔韧性，能较好地适应美国劳 动力市场的地方特色。 中国失业保险制度的问题早已引起国内许多学者的关注，对于失业保险制度存在的问 题也主要集中在几个方面：失业保险的覆盖范围过窄、失业保险基金的筹集困难、资金的 管理和运用不合理、促进就业功能不足等，从而得出从扩大保障范围、建立合理的管理体 第4 页武汉科技大学硕士学位论文 制，加大对再就业的支持力度等解决措施；如李舜萱、张莹： 探析目前我国失业保险存 在的主要问题( 2 0 0 6 ) ，文章从失业保险的保障范围、资金筹集和运用、促进再就业三个 方面探讨了目前我国失业保险存在的问题，在现有制度框架下，失业保险的保障范围有限、 财力不足、资金使用方向和管理等方面的问题限制了失业保险两大功能的发挥，必须采取 措施及早解决；孙思忠：我国失业保险制度存在的问题及对策研究( 2 0 0 7 ) ，文章在大 量调查研究的基础上，分析了我国失业保险制度存在的各种问题，并提出了进一步完善失 业保险制度的若干对策和建议，勾画出我国未来进一步完善失业保障体系的构想，同时指 出我国失业保险制度势在必行；荆炜：我国失业保险制度的改革和完善( 2 0 0 6 ) ，本文 从认识失业保险制度在社会保障制度体系中的地位及分析目前所存在的缺陷，我国失业保 险制度改革是市场化、社会化为导向的经济体制改革和社会结构转型的必然结果，进而为 我国失业保险制度的改革和完善寻求思路与对策。 面对目前的严峻形势，许多大陆学者提出，中国失业保险制度要想尽快解决问题，最 快的方法就是借鉴其他国家的经验和教训，以缩短我国失业保险制度摸索和完善的过程。 其中包括综合借鉴美国等西方国家的经验，如张旭昆：德国、美国失业保险体系及其启 示( 1 9 9 6 ) ，分别介绍了德国和美国的失业保险体系，提出了我国失业保险体系建立的 目标及其步骤，通过先试点后全面，先城镇后农村，逐步实现失业保险制度范围广泛化， 各地管理灵活化，资金集中代管，分权负责；文轩：瑞典和美国失业保障制度的比较分 析及其对我国的启示，根据我国目前的实际情况，对照瑞典和美国在失业保险方面的现 状及管理上的经验教训，提出我国失业保险制度的建议，扩大覆盖范围，确定享受失业保 险的资格条件，合理的给付范围和期限，合理的分摊费用以及基金的支出结构等；郑启福： 西方国家失业保险制度及其启示( 2 0 0 6 ) ，文章介绍了美国、德国和日本的失业保险制 度，与中国失业保险制度进行比较，提出加强我国失业保险法制建设、扩大覆盖范围、完 善失业保险费率制度等，重点强调通过改进现有的就业服务活动、完善就业信息公开发布 制度和政府逐步增加就业扶持开支的比例以加强再就业的服务功能。 也有单独以美国的失业保险制度为借鉴对象，提出中国失业保险制度的完善思路。如 刘永涛：美国的联邦一州失业偿付计划，通过介绍美国失业保险制度的基本体系、覆 盖范围和受益给付条件具体内容，分析得出其特点，如立法先行，地方自主权，税收筹资 和就业与保障结合等，从而总结出对我国的启示；陈银娥：美国的失业保险制度及其对 我国的启示( 1 9 9 9 ) ，根据美国的经验，结合我国的具体国情，探讨了完善我国失业保 险制度的基本思路：制定符合我国国情的失业保险法；进一步扩大失业保障的覆盖面；明 确失业保障的给付条件；健全筹资机制；完善失业保险金的给付标准和期限；强化失业保 险促进再就业的功能。伍红：美国失业保险制度浅析( 2 0 0 3 ) ，通过分析美国的失业 保险制度，提出我国应该开征失业保险税，建立政府公共预算、社会保障预算、国有资产 经营预算和其他预算相结合的四式预算，将社会失业保险与养老保险、医疗保险一起纳入 预算管理；石建辉：美国失业保险制度及对我国的借鉴，分析了美国失业保险制度的 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 基本原则和失业保险税的特点，认为我国失业保险制度应该实现社会化管理，提高统筹层 次，加强中央宏观调控：应永胜：美国失业保险制度解析及启示( 2 0 0 5 ) ，对美国失 业保障制度的建立和发展历程、适用范围、运作主体、待遇标准、支付期限及资金筹措等 方面内容进行比较分析的基础上，结合我国失业保障制度的现实状况，提出了我国在完善 失业保障制度过程中可借鉴之处及启示。 i 3研究的方法和基本框架 本论文拟从介绍美国失业保险制度入手，通过分析其特点，再对比中国失业保险制度 的现状和存在的问题，从美国的经验中找出可借鉴之处，以完善中国的失业保险制度为目 的，沿着“理论介绍现状分析经验借鉴”的思路写作，基本框架如下： 第一部分( 第一章) 是整个论文的导论部分，主要涉及论文的研究背景、目的、国内 外研究的综述和失业保险相关概念的界定，是整个文章的理论基础。 第二部分( 第二章第三章) 阐述美国失业保险制度。第二章介绍美国失业保险制 度的主要内容，包括制度的建立和发展历程、适用范围、运作主体、待遇标准、支付期限 及资金筹措和税率计算等，它们是进行理论分析的重点；第三章分析总结美国失业保险制 度的诸多特色，为后文中国借鉴美国的经验作铺垫。 第三部分( 第四章) 主要对中国失业保险制度的相关情况作了简单概述，并分析其现 存的问题。通过对比中美两国失业保险制度，从美国的经验中找到对中国的启示，提出一 系列对策措施，以更好的完善和发展中国的失业保险制度。 本论文的基本方法是文献分析法，即按照研究的需要，从美国官方网站上查阅了大量 的原文资料，经过翻译整理后进行摘要，在逐步分析过程中逐步形成自己的观点和行文思 路，这一过程主要完成了美国失业保险制度的主要内容的介绍，并归纳总结出美国失业保 险制度的特色，为中国的借鉴提供参考。 采取的主要方法是比较分析法。通过对中国失业保险制度的现状分析，指出现行失业 保险制度存在的问题，再对比中美两国失业保险制度的主要做法，从美国的经验中找到值 得借鉴之处。同时，我们应该注意到中美两国经济、政治、文化发展程度存在很大差异， 在借鉴美国经验时必须充分考虑到中国的国情。 1 4失业保险概念的界定 所谓失业保险制度，是指国家通过立法强制实行的，并由社会集中建立基金，对由非 自愿事业而丧失生活来源的劳动者提供物质性援助，以保证其基本生活需要和促进就业的 制度。它是社会保险制度的一个重要组成部分，同时又是就业体制的重要内容。其核心内 容是通过集中建立失业保险资金，分散失业风险，使暂时处于失业状态的劳动者得到最基 本的生活保障，通过就业培训，使失业者尽快就业。 在西方国家，失业保险制度的主要内容包括制度的覆盖范围、失业保险基金筹集、失 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 业保险享受资格、失业保险金给付水平、失业保险享受期限、失业保险基金的管理和失业 保险的管理等等。失业保险享受资格是指领取失业保险的失业者必须符合一定的条件和规 定。失业保险金给付水平用失业保险金替代率( 失业者失业前工资收入的一定比率) 来衡 量。失业保险享受期限是指具备失业保险资格的失业者并不能永久性的获得失业保险金， 超过了规定期限的失业者不再具有领取失业保险金的资格。失业保险基金筹集是指失业保 险基金的来源，由企业和劳动者缴纳的失业保险税以及政府的财政支出构成。 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 第二章美国失业保险制度 2 1失业保险的建立和发展历程 美国以新教立国，建国之初，民众和政府深受清教徒拓荒精神的影响，在价值观方面 崇尚自由发展及个人主义，这种价值观深深地融入到社会福利的政策当中。工业革命前， 美国是传统的农业社会，人们靠农业为生，由于大家互相认识，天然存在着一份友爱和感 情，因而对于孤儿、盲人、穷人的照顾责任，一般由家庭和邻里来义务承担。随着工业革 命和城市化进程的推进，传统社会关系逐渐瓦解，都市中的人们面临着与家庭和亲属关系 的疏离，社区认同的丧失。同时，大工业的发展驱使人们依赖其劳动力换取工资，再用工 资换取生活资料，以维持其本人及其家庭的日常生活需要。在这种情况下。人们面对伤害、 疾病、年老、失业等问题感到束手无策，难以作为。为满足人们的需要，1 8 0 0 年以后，私 人志愿组织尤其是教会凭借慈善心与宗教热诚提供的社会服务逐渐增多，私人慈善机构承 担起部分社会责任，地方政府的公共救济也起到了一定的帮助作用。1 1 j 1 9 世纪末2 0 世纪初，由于工业化进程的加速和新移民的大量涌入，美国的社会问题 愈来愈严重，但由于传统观念的影响，美国政府始终很少关心社会问题。这些社会问题主 要依赖于家庭( 义务性) 、教会( 慈善性) 和行会( 半义务性慈善性) 等非官方渠道自行 处理，它们并未被人们当作政府的责任来看待。当时，已有一些欧洲国家开始实行公共福 利计划，但由于美国西部开发为人们提供的土地资源和生存机遇而延续了以农业为主的发 展过程，使美国人坚信获得土地就可以保证任何愿意工作的人找到工作，因而这种公共福 利计划并未在美园得到发展。 直到3 0 年代初，美国经济的剧烈变化才使美国人的社会福利观发生彻底改观。1 9 2 9 年1 0 月2 9 日，美国股票市场崩溃，冲击了整个经济，持续整个3 0 年代的经济大萧条开 始了。经济大萧条给美国经济带来了灾难性的打击。危机期间，大批工厂倒闭，企业、银 行破产，大量工人失业。据资料统计，大萧条开始后，大约有1 8 0 0 万老年人、残疾人、 单亲母亲和孩子生活在濒临死亡的边缘水平。到1 9 3 3 年，全国有1 3 万家企业破产，年失 业人数达1 3 0 0 万( 约占美国人口的2 0 ) ，平均失业率为1 8 2 3 ，最高时达2 4 9 ，自杀 率也骤然上升。随着失业问题的严重化程度加深，私人慈善和公共救济已越来越不能适应 现实的需要，这时，各地的红十字会、志愿服务组织的财务来源断绝，面临募款的困难， 慈善机构已经无力再提供即使是最低的救助，而州政府和地方政府提供的救济措施也无法 缓解严重的贫困与失业问题( 到1 9 3 3 年已有4 0 的美国人接受地方政府的公共救助) 。在 这种绝望的时刻，美国人开始置疑原来的伦理道德观念认为工作和节俭能够导致成 功，今天衣衫褴褛，明天可以家财万贯，失败者不是天资愚钝就是游手好闲。只要一个人 努力工作，他就可以照顾他的家庭和自己。但事实说明社会并没有给勤劳节俭的人以任何 必要的保障。大危机打碎了现代经济中纯粹自助的思想，摧毁了严酷的个人主义迷宫，人 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 们开始意识到这种遭遇不是个人努力与否问题，而是制度出了毛病，政府应当承担责任， 介入社会福利制度，保障国民的基本需要。 1 9 3 2 年，富兰克林d 罗斯福当选美国第3 2 任总统，面对全国一片混乱的局面，这位 受命于危难之际的残疾人总统，采取了大刀阔斧的“新政”措旌，即“罗斯福新政”，强 调国家对经济生活的干预，刺激总需求，以此来摆脱经济危机。社会保障制度就是“新政” 的一个重要产物。1 9 3 5 年1 月4 日，在国会召开之前的全国演讲中，罗斯福总统公开声明 “国家政府是时候采取行动来保障国民生命中大多数的灾难和不确定风险”随后，罗斯 福总统致函国会，要求建立一个大范围的、收取社会保障税的社会保障体制，同时任命了 一个“经济保障委员会”，负责起草一个能为老年人、残疾人、儿童以及失业者提供援助 的法案。1 1 】 1 9 3 5 年6 月1 4 日，以社会保险、社会救助及社会福利服务三大体系为核心的 社会 保障法案( s o c i a ls e c u r i t ya c t ) ( 也称社会安全法) 在美国国会获得通过并正式生效。 社会保障法案的通过标志着现代第一个比较完整的社会保障制度在美国的建立。它第 一次明确提出了社会保障的概念，并规定了社会保障的基本原则和内容：老年保险计划、 失业保险计划、盲人救济计划、老年救助计划和未成年人抚养补助计划。此外，还有若干 次要项目。其中，最重要的是失业和老年的社会保障计划。 社会保障法案的诞生成为美国社会福利史的里程碑，它标志着美国社会福利政策 由“自由放任”到“积极承担责任”的重大转变。它不仅仅为穷人提供援助，而且为全体 人民提供基本的经济保障。这就是联邦政府承担福利责任的开始，联邦政府福利制度对美 国的过去是一个全新的突破。 自罗斯福政府之后，各届政府又多次修改社会保障法，不断增添了新的社会保障 项目，逐步建立了医疗保险、教育保险、住宅保障等社会保障计划，扩大了保障的覆盖面 和受益范围，提高了社会保险津贴水平。经过6 0 多年的发展，美国已经形成了一个比较 全面的、多样化的社会保障体系，保障项目达到3 0 0 多个。 失业保险制度就是在这样的背景下建立起来的。早期的失业保险制度以为失业者提供 基本生活保障为主，具有消极被动性质。随着社会的发展，美国一些经济学者和政府官员 开始感觉到失业保险制度不应该只被动的进行救济，而应主动的阻止失业传播和促进重新 就业。其实，早在罗斯福新政时期罗斯福总统就反对消极的物质救济，主张积极的社会救 助，提出实行“以工代赈”，即由国家投资，大规模兴建公共工程，以增加就业、解决失 业问题。他认为，建立失业保险，通过稳定就业来达到防止失业的目的。特别是在6 0 年 代以后，随着科技革命的迅猛发展，产业结构和就业结构调整加速进行，为了适应社会需 要，应转向积极的保障政策。因此，历界政府都相当重视加强职业培训，颁布了一系列职 业培训法和培训计划，其中最重要的有1 9 6 1 年的“地区发展法”( a r a ) ，1 9 6 2 年的“人力 开发与培训法”( 舳a t ) ，1 9 6 4 年的“经济机会法”( e o a ) ，1 9 7 3 年的“综合就业培训法” ( c e t a ) 和1 9 8 3 年的“就业培训合作法”( j t p a ) ，不断完善职业保障制度。1 9 9 4 年1 月 武汉科技大学硕士学位论文第9 页 克林顿政府劳工部长里奇向国会提交的劳动保障法案，就是对美国3 0 年代以来的失业 保险制度所作的全面修订。其宗旨正如里奇所言：“我们需要的是一个重新就业的制度， 而不是一种失业( 救济) 制度”。 经历几十年的曲折历程发展，美国的失业保险制度从主要依靠政府、群众组织及慈善 机构发放救济金到逐步建立失业保险体系，从单纯进行失业保险到以适应经济结构和劳动 力市场不断变化为目标，注重对劳动力实行培训与继续教育、促进人口流动，将就业纳入 城镇建设计划、提供就业者的特殊服务等措施，积极扩大了就业门路 2 2失业保险的覆盖范围 失业保险制度防范的是非自愿失业的风险，保障对象是有工资报酬的劳动者，因而并 不是所有的劳动者都属于失业保险制度的覆盖范畴。美国的失业保险制度由联邦失业保险 计划和各州失业保险计划共同组成，故而在覆盖范围的规定上也存在一定的差别。 2 2 1联邦失业保险计划的覆盖范围 美国失业保险的覆盖范围并不是一成不变的，从1 9 3 5 年建立以来一直逐渐扩大。失 业保险制度实施初期，覆盖范围只限于被联邦失业税收法案( f u t a ) 覆盖下的雇佣工 人，主要是私营工商企业部门的雇员。随着该法案在实施中不断调整，又衍生出三个新的 修订案，即1 9 7 0 年的雇佣保障修订案( e m p l o y m e n ts e c u r i t ya m e n d m e n t s ) 、1 9 7 6 年 的失业补偿修订案( u n e m p l o y m e n tc o m p e n s a t i o na m e n d m e n t s ) 和2 0 0 0 年联邦失业 税收法案修订案，覆盖范围逐渐扩大，同时覆盖的人数也逐渐增多。到目前为止，美国 失业保险的覆盖面已达全美劳动力的9 7 。 根据美国联邦失业税法案( f u t a ) 的规定，迄今为止，下列人员属于联邦失业保 险的覆盖范围： 当前或上个日历年至少有2 0 周雇佣1 人或1 人以上、或者在当前或上一个日历年 中任何一个日历季度支付的工资额至少达到或超过1 5 0 0 美元的私营工商企业的工人； 当前或上一个日历年中至少有2 0 周雇工1 0 名或1 0 名以上、在当前或上一个日历 年中的任何一个日历季度中支付工资总额2 0 0 0 0 美元的农场中的农业工人； 。 当前和上一个日历年中有2 0 周雇佣4 人或4 人以上的非盈利机构的雇员； 州政府和地方政府的工作人员； 当前或上一个日历年中的任何一个季度中支付工资达到或超过1 0 0 0 美元的私人家 庭、地方大学俱乐部或大学联谊会的地方分会的家政人员： 任何为印第安部落、印第安人、印第安民族或其他有组织的团体提供服务的工人。 如果印第安部落没有按要求缴费到州政府，该部落将会丧失联邦失业税收法案的豁免， 也不再包括在其覆盖范围内。1 2 】 此外，美国联邦政府雇员和退役军人有根据联邦政府的专门法规规定制定的失业保险 第1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 制度，他们的失业保险金由联邦失业基金提供，但由各州进行管理，按照州立法有关规定 进行支付。对于铁路工人，政府实行单独的失业保险法。 下表就直观的反映出联邦失业保险计划覆盖范围的变动情况。 表2 11 9 3 5 - 2 0 0 0 年失业保险覆盖范围对比 年份 1 9 3 5 年1 9 7 0 正1 9 7 6 篮2 0 0 0 焦 美国境内的服务 州政府、地方政 ( 轮船和飞机上农业工人： 府和非盈利组织为印第安部落提 新增范围的服务除外) ，主美国境外提供的 的雇员；供服务的工人 要是私营工商企 服务 家政人员 业雇员 2 2 2州失业保险法的覆盖范围 联邦失业保险税案规定将为盈利组织、州政府和地方政府、印第安部落所提供的服务 覆盖作为审核州失业保险法的条件，称为“必需的覆盖范围”条款【2 j 。虽然各州的失业保 险范围在很大程度上受联邦法律规定的影响，但各州可以根据法令自由决定州失业保险的 范围。一般说来，属于联邦失业保险范围也同时属于州失业保险范围，但后者很可能大于 前者。许多州已经将覆盖范围扩展到超出联邦立法规定的覆盖范围。 比如对农业工人的覆盖条件，大多数州都遵循联邦失业税收法案条款，将覆盖范围限 制在大农场。也有少数州覆盖了小农场的服务。例如：纽约州只需满足一个季度支付5 0 0 美元，加利福尼亚州规定任何时候雇佣1 个工人、一个阳历季度工资超过1 0 0 美元就满足； 维尔京群岛、波多黎各州、哥伦比亚特区和罗得岛州都规定雇佣一个工人以上就可以了。 对于在州外提供劳务的工人，由于他们既不被联邦失业保险法律覆盖也不被任何一个 州法律覆盖，因而许多州法律允许雇主自由选择。在这些州中，一般都把居住权作为选择 的条件，但是康涅狄格州、伊利诺伊州、密歇根州、内布拉斯加州、俄勒冈州、宾夕法尼 亚州和威斯康星州除外。 失业保险制度刚建立时，联邦失业税收法案和大部分州法律都没有将海员纳入失业保 险范围，直到1 9 4 6 年联邦失业税收法案才把海员纳入失业保险范围，同时也允许各州将 海员纳入失业保险范围，只要他所工作的轮船受其所在州的监管，但不要求一定在美国境 内航运。现在大部分州都覆盖了该项服务。1 3 j 2 2 3除外范围 不论是联邦法律还是各州法律，尽管规定的失业保险覆盖范围一直在扩大，仍然有部 分劳动者被排除在外。联邦失业保险的除外范围：自我雇佣者：未达到上述标准的农 业劳动者和家务劳动者；季节性临时工；外侨农场主：在校学生。州除外范围一般 武汉科技大学硕士学位论文第1 1 页 都遵循联邦失业税收法案规定的除外范围。但是，由于各州实施的情况不一，综合起来， 还存在一些特定的除外类型。 ( i ) 为亲戚提供的服务 所有州都将雇主的配偶或年幼的子女为其提供的服务或父母为子女提供的服务捧除 在外。 ( 2 ) 在医院为病人提供的服务 失业保险法将在医院提供的服务排除在外，不管医院是盈利性还是非盈利性的。 ( 3 ) 公司官员 根据联邦失业税收法案，公司官员作为公司的雇员，其获得的工资要缴纳联邦失业税。 但是，有些州将其排除在覆盖范围外，而且对其福利的给付也有所限制。由于联邦失业税 收法案中没有包含这些除外条款，当各州将这些服务捧除后，这些公司的雇主需要对其支 付的工资缴纳全额的联邦失业税。 2 2 4 覆盖范围的审查 不管是联邦失业保险法还是州失业保险法，在审查覆盖范围时，有一个非常重要的问 题是我们需要确定的：即工人提供的服务是被失业保险法覆盖的吗? 为了确定这个问题， 需要回答以下几个相关的问题：1 2 l ( 1 ) 工人的服务是为雇主提供的吗? ( 2 ) 3 - 人的服务是在雇主与雇员的雇佣关系下提供的吗? ( 3 ) 3 - 人获得的工资是为其服务支付的吗? 如果上述所有的回答都是肯定的，那么该服务就被失业保险法覆盖。 在上述问题中，确定覆盖范围的一个基本因素就是服务是否是为雇主提供的。绝大多 数州法律中的覆盖范围条款都使用专门的术语雇佣个体( e m p l o y i n gu n i t ) 和雇主 ( e m p l o y e r ) 。雇佣个体是一个更普通的概念。它适用于某些特定合法实体类型的任何个 人，这个实体中有不只一个人在一个州内提供服务。雇主则是满足州失业保险法规定的特 定条件的雇佣个体。雇佣个体是否是雇主取决于工人被雇佣的天数或周数，或雇佣个体支 付的季度工资总额或年工资总额。联邦失业保险税案规定雇主必须是在当前或上个日历年 中至少雇佣一个工人达2 0 周，或者在当前或上一个日历年中任何一个日历季度中支付工 资至少达到1 5 0 0 美元的雇佣个体，但农业服务和家政服务除外。因此，雇主有义务缴纳 失业保险税，其工人有获得失业保险给付的权利。 2 3资格条件 即使失业者属于失业保险制度覆盖范围，他也要符合一定的条件和规定才能领取失业 保险金。在美国，工人受益给付资格的确定主要取决于两个方面，非收入资格条件和收入 资格条件。 第1 2 页武汉科技大学硕士学位论文 2 3 1非收入资格条件 联邦法律规定的总原则是工人必须是因非个人过错而失业，并且能够、愿意、积极寻 找工作和无正当理由时不拒绝合适的工作1 3 1 。非收入资格条件的应用主要是看各州法律如 何对它进行解释，两个州的法律可能相同，但对其解释可能完全不同。 ( 1 ) 能够工作即指申领人的精神和体力状况适合工作。或者，必须证明自己不 是因无正当理由自愿离开工作岗位，不是因为自己的过错被辞职，没有拒绝合适的工作等。 对于能够工作的要求各州法律仅存在很小的差别。根据大多数州法律的要求，表明能够工 作的证据是在公共就业办公室提交的申请和登记就业的材料。密苏里州有更进一步的规 定，每个人至少每四个星期将领取的保险金报告给最近的就业办公室。少数州要求工人必 须在生理上和心理上都能够工作。 另外，有些州法律还规定了特殊条款，对于因疾病或伤残而不得不拒绝工作或根本没 有工作提供而造成的失业期间提交了申请和进行了工作登记的工人不能被认为不合条件。 ( 2 ) 愿意工作愿意工作经常被理解为是已经准备好并且能够工作。符合在公共 就业办公室进行工作登记的要求被认为是愿意工作的一个证明。愿意工作条款比能