（法学理论专业论文）《放射性污染防治法》三项基本制度研究.pdf

中文摘要 我国核能与核技术的开发利用在对维护我国国防安全 促进国民 经济和社会发展 增强综合国力等方面起到巨大推动作用的同时 由 此产生的放射性污染防治问题 也越来越突出 放射饲 污染防治法 的颁布结束了多年来我国开展放射性污染防治j 作无法可依的局面 使放射性污染防治工作步入法制化管理的轨道 本文试图对 放射性 污染防治法 的三项基本制度 运用规范分析 实证分析等研究方法 进行初步探讨 并针对立法中存在的缺陷提出若干完善的建议 本文共分四大部分 第一部分简要介绍了有关放射性污染的基本 知识 放射性污染防治法 的主要内容及其基本制度 并谈到了 放 射性污染防治法 的立法必要性和意义所在 第二部分探讨了环境影 响评价制度 指出其特点和不足 建议扩展环评工作范围 实现审批 的客观性 公正性等 第三部分探讨了许可证制度 放射性污染防治 法 对许可证制度作出了较严格 系统的规定 但应在实现审管机构 独立统一 明确排污许可证 保障条款实施力度等方面予以完善 笫 四部分涉及辐射监测制度 对于明晰监测管理部门职权 扩大监测覆 盖面 补充相应法律责任等问题进行了阐述 关键词 放射性污染防治基本制度特点不足完善 a b s t r a c t e x p i o i t a t i o na n du s eo fn u c l e a re n e 曙ya n dt e c h n i q u ei nc h i n ah a v e b e e n a c c e l e b r a t i n g n a t i o n a l e c o n o m y s o c i a l d e v e l o p m e n ta n d o v e r a l l n a t i o n a ls t r e n 醇h 0 nt 1 1 eo t h e rh a n d p r e v e n t i o no fr a d i o a c t i v ep o l l u t i o n a p p e a r so nt h es u r f a c e t e n n i n a t e dt h es i t u a t i o no fn ol a w st o o b e yi np r e v e n t i o no f r a d i o a c t i v e p o l l u t i o n b yc o m b a t i n gn o r m a t i v ea n a l y s i s p o s i t i v ea n a l y s i sa n ds oo n t h ea u t h o ra t t e m p t st om a k eap r e l i m i n a 巧s t u d yo nt h r e e 如n d a r n e n t a l i n s t i t u t i o na n dp u tf b n v a r ds o m ec o u n t e r n l e a s u r e sa i l d p r o p o s a l sd i r e c t e d a g a i n s tt h el i m i t a t i o no f t h ep r e s e n tl e g i s l a t i o n t h i sd i s s e r t a t i o nc o n t a i n s4 c h a p t e r s c h a p t e r1 f o c u s e so nab a s i ck n o w l e d g eo fr a d i o a c t i v ep o l l u t i o n m a i n c o n t e n t a 凡n d a m e n t a ii n s t i t u t i o n l e g i s l a t v en e c e s s i t ya n ds e n s eo f c h a p t e r 2d i s c u s s e st h ee n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s i n gr e g i m e p o i n t e do u t i t sc h a r a c t e r i s t i c sa n ds h o r t c o m i n g s a n ds u g g e s t st oe x t e n d a s s e s s i n gr a n g ea n dr e a l i z et h eo b j e c t i v i t ya n dj u s t i c eo f e x a m i n a t i o na n d a p p r 0 v a l c 1 1 印t e r 3 a 1 1 a l y s e s l i c e n s e s y s t e m r e g u l a t e si i c e n s es y s t e ms t r i c t l ya n ds y s t e m a t i c a l i y b u ti ts h o u l d p e r f e c t t h e s e a s p e c t s s u c ha s r e a l i z i n ge x a m i n g a n d a d m i n s t r a t i n go 唱a n i z a t i o n su n i 黟i n g d e 矗n i n g b l o w d o w n l i c e n s e p r e m i u m c l a u s e c h a p t e r4i n v o i v e sr a d i a t i o nm o n i t o rs y s t e m i s s u e st h ed i s t i n c t i o no f m o n i t o ra d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n tm n c t i o n sa n dp o w e r s e x p a n d sc o v e r a g e r a t eo f m o n i t o r i n g s u p p l e m e n t a r y t or e s p o n dl e g a l l i a b i l i 劬e t c k e yw o r d s p r e v e n t i o n o fr a d i o a c t i v ep o i l u t i o n f u n d a m e n t a li n s t i t u o nc h a m c t e r i s t i c s h o r t c o m i n gp e r f e c t 引言 我国的核能事业起步于5 0 年代中期 在巩固国防和维护世界和平 方面起到了极其重要的作用 十一届三中全会后核能事业转向为国民 经济服务 以放射性同位素与核辐射技术为代表的核技术 涉及了 工 业 农业 医疗 卫生 地质勘探和科学研究等多个领域 但是 伴 随核能和核技术利用带来的放射性污染问题也日益突出 引起了政府 的高度重视 国务院有关部门相继颁布了有关辐射防护 核材料管制 放射性废物管理等方面的条例 规章和标准 然而 这些法规 标准 内容零散 且不全面 不系统 未对放射性污染防治的基本原则 制 度 措施及监督管理体制等重大问题作出相应的规定 远远不能适应 目前放射性污染防治工作的实际需要 为了更好地管理 利用核能和 核技术 在总结我国5 0 多年以来放射性污染防治的实践经验 借鉴国 外成功经验的基础上 2 0 0 3 年6 月2 8 日 十届全国人大常委会第三次 会议表决通过了 放射性污染防治法 该法对我国核设施运营 核技 术应用和伴生放射性矿开发利用活动中的放射性污染防治闷题作如了 科学 严格 有效的法律规定 使放射性污染防治工作步入了法制化 管理的轨道 对于保证经济 社会的可持续发展 保护环境 保障人 体健康有重要意义 本文尝试对 放射性污染防治法 的三项基本制度 运用实证分 析 规范分析等研究方法 进行初步的研究和探讨 并针对该法规定 的缺陷提出若干完善的建议 1 放射性污染的概述 1 1 放射性污染的概念 放射性污染 是指在生产 生活活动中排放放射性物质 造成 l 哑变环境放射性水平 使环境质量恶化 危害人体健康或者破坏生 态环境的现象 所谓放射性水平是指放射性的天然本底 即在环境 r 存在的各种放射性物质的自然辐射水平 放射性污染与通常所说 的核污染在涵义上是 致的 它是辐射污染的一部分 辐射污染包 括电离辐射污染和电磁辐射污染 放射性污染 是指电离辐射污染 不涉及电磁辐射污染问题 放射性污染物则是指人类释放的各种放射性核素 它与一般的 化学污染物有显著区别 其放射性与化学状态无关 每一种放射性 核素都有一定的半衰期 能放射具有一定能量的射线 除了在核反 应条件下 任何化学 物理或生化的处理都不能改变放射性核索的 这一特性 放射性污染物包括人工合成 生产的放射性物质 经人 j 开采运输 冶炼和储存的天然放射性物质 以及含有放射性物质 的废水 废气 废液和固体废物等 1 2 放射性污染的特点 放射性污染之所以为人们所强烈关注 主要是放射性的电离辐 射具有以下特征 铆 1 绝大多数放射性核素毒性 按致毒物本身重量计算 均远 高于 般的化学毒物 如1 9 8 6 年的切尔诺贝利的核爆炸 8 0 多吨 的强辐射物质倾泻而出 造成的放射性污染遍及原苏联的1 5 万平方 公里地区 波及人口6 9 4 5 万 反应堆泄漏出来的放射性物质对生 态环境造成了严重破坏 参加救援工作的8 3 4 万人中 迄今已有5 5 万人丧生 1 5 万人成了残疾 受放射伤害死去的己达3 0 多万人 韩德培主编 环境保护法教程 法律出版社2 0 0 3 年版 第3 4 2 页 关伯仁主编 环境科学基础教程 中国环境科学出版社1 9 9 7 年版 第2 0 5 页 林肇信主编 环境保护概论 高等教育出版社1 9 9 9 年版 第23 9 页 不堪圆首的切尔诺贝利核事故 参考消息 2 0 0 1 年4 月2 6 日 第1 4 版 2 2 按车鬲射损伤产生的效应 可能影响遗传 并给后代带来隐 患 放射性污染既可给人类遗传带来影响 也会造成动植物的基因 突变 切尔诺贝利核事故后 从该区撤出来的人中 自然流产次数 和一些区的先天性畸形率增加了一倍以上 并且事故发生后出生的 儿童患甲状腺癌 白血病的机率在1 0 年内提高了9 倍 至于动植 物受放射性污染产生的变异性更为突出 如切尔诺贝利核电站附近 的许多动植物的生长严重畸形 其中高大松树的针状叶比正常松树 的大1 0 倍 而核事故发生区的水库则出现了变形鱼 3 放射性剂量的大小只有辐射探测仪方可探测 非人的感觉 器官所能知晓 放射性污染看不见 闻不到 摸不着 不能被直接 感知 只有通过对调查区的陆地 空气 水源的辐射水平 土壤中 核素的累积沉积量 生物样品的核索含量进行测量 化验才能确定 污染危害程度 4 射线的辐照具穿透性 特别是f 射线可穿过一定厚度的屏 障层 5 放射性核素具有蜕变能力 当形态变化时 可使污染范围 扩散 如2 2 6 r a 的衰变子体2 2 2 r n 一2 2 2 为气态物 其可在大气中逸 散 而此物的衰变子体为2 1 8 p o 则为固态 易在空气中形成气溶胶 进入人体后会在肺器官沉积 6 放射性活度只能通过自然衰变而减弱 诸如锶9 0 和铯1 3 7 等毒性很大的裂变物质3 0 年后放射性能减少一半 而像钚之类的其 他放射性很强的物质则需要经过几十万年才能完成衰变 此外 放射性污染物种类繁多 在形态 射线种类 毒性 比 活度以及半衰期 能量等方面均有极大差异 在处理上相当复杂 并且 自然环境中的放射性物质可通过大气或大气 土壤一一水 体等不同途径进入人体 危害人体健康 1 3 放射性污染的来源 1 核工业 核工业的 三废 废水 废气 废渣的排放是 造成环境放射性污染的重要原因 如核燃料生产循环的每一个环节 乌克兰甲状朦癌发病率大增 参考消忠 1 9 9 8 年4 月2 6 日 第7 版 切尔诺贝利核事故致使动植物暗形 参考消息 1 9 8 9 年8 月1 7 甘 第7 版 性废物 此类污染a 约迎过6 个主要渠道 稃种污染材料金属或 非金属制品及劳保刚品 被玷污的工具设备 各种低放废液的 固化物 用于试验的动物尸体或植株 使j f i j 过的废放射源 含放射性核索的有机闪烁液 6 意外事故 难以预测的核事故会猝然发生 通常在核设施的设计巾已设想 过 最大可信事故 的发生 并据此作了必要的应急计划 1 4 放射性污染的危害 1 对人体健康的危害 放射性污染物质产生的电离辐射对人 体健康有不良影响 产q 许多疾病 自从发现x 射线和镉以后 相 继出现放射性损伤 皮癌 自血病 再生障碍性贫血等病 特别是 随着核爆炸的急剧增加 放射性沉降物造成环境污染直接威胁人类 生命和健康 如1 9 4 5 年原子弹在日本广岛 长崎爆炸后 当地居民 长期受到辐射效应影响 肿瘤 白血病的发病率明显增高 此外 由世晃上4 1 个国家医生组成的特别和平奖获得者组织 防止核战争 国际医师会 i p p n w 发表了自1 9 4 5 年以来 由于核试验导致癌 症死亡者 最终在世界范围内 将达到2 4 0 万的惊人数据 嘞 2 对大气的污染 放射性气体释入大气后 使大气环境受到 污染 并可以通过辐射对人体产生伤害 前面提到核爆炸可以使得 放射性核素净留在大气的对流层 平流层 造成全球性污染 在前 苏联切尔诺贝利核电站事故发生的三年后 苏格兰对兰诺赫湖以北 的j l i 坡和珀颊与金罗斯的金洛赫一兰诺赫村进行空中监测 发现大 气中仍有令人不安的高放射性元素铯 这两个地区的铯剂量为每平 方米2 0 0 0 0 到4 0 o o o 贝克勒耳 政府估计的剂量为5 0 0 到l 0 0 0 贝克勒耳 这就是说 实际的剂量为政府估计的4 0 倍 此外有报 告指出 核能源造成的污染以及全球大气中的核武器放射性坠尘是 导致目前癌症流行的原因 全球大气中的核武器放射性坠尘在1 9 5 9 年到1 9 6 3 年之间达到最高峰 脚 林肇信主编 环境保护概论 高等教育出版社1 9 9 9 年版 第2 4 2 页 不堪回首的切尔诺贝利核事故 参考消息 20 0 1 年4 月2 6 甘 第l4 版 苏格兰测出放射性铯 参考消息 1 9 s 9 年1 月3 1 日 核污染恶果令人震惊 参考消息 2 0 0 3 年2 月2 1 日 第7 版 3 对水体的污染 核试验沉降物会造成全球地表水放射水平 增高 核工业的废水也会导致地表水和地下水的放射性污染 影响 水质质量 并污染水生生物和土壤 通过食物链对人体产罐内照射 4 对士壤的污染 放射性核索可通过多种途径污染t 壤 造成局部地区二仁壤严重污染 并导致地下水污染 如切尔诺贝利核 电站的大爆炸 形成放射性物质沉降 造成前苏联l 墨溺平方公里面 积的土地受到污染 要性 1 5 我国放射性污染的现状以及 放射性污染防治滏 的立法必 放射性现 能作为一种清 我们提供能量的同 发现 核能的开发利用给人类带来巨大利益 核 源 在世界电力份额中的比例越来越大 它在给 时 还有助于减少工业废气的排放 有效地保护 环境 核技术在科研 教育 医疗 工业 农业等各领域中的广泛 应用也给人类许多便利 a l m o s th a l ft h ew o r l d sp o p u l a t i o nh a s n oe l e c t r i cd o w e r i t i so n eo ft h ec o m m o d i t i e sm o s ti nd e m a n d i n d e v e l o p i n gn a t i o n s m a n y n a t i o n sh a v et u r n e dt on u c l e a r p o w e r t h eg e n e r a ti o no fp o w e rf r o mn u c l e a re n e r g yc r e a t e s a p p r o x i m a t e l y 17 p e r c e n to ft h ee l e c t r i cp o w e rg e n e r a t e di n t h ew o r l d t h i s f o r mo fd o w e rc r e a t e st w of o r m so fr i s kt o h u m a n s t h ef i r s tr i s k a r i s e sf r o mn u c l e a ra c c i d e n t s t w o p r i m a r ye x a m p l e s a r et h et h r e em i l ei s l a n da c c i d e n ti nt h e u n i t e ds t a t e si n1 9 7 9a n dt h ec h e r n o b y la c c i d e n ti nt h ef o r m e r s o v i e tu n i o ni n1 9 8 6 m a n yc h e r n o b y lp e o p l ed i e di m m e d i a t e l y f r o mr a d i a t i o na n db u r n s a n dm a n ym o r ed i s a s t r o u se f f e c t sa r e p r e d i c t e dt oo c c u r1 0 n gt e r m t h et h r e em i l ei s l a n da c c i d e n t w a sn o tn e a r l ya ss e v e r e b u ta b n o r m a lr a d i a t i o n1 e v e l sw e r e d e t e c t e da sf a ra w a ya se u r o p e s i n c et h ec h e r n o b y ld i s a s t e r i n t e r n a t i o n a ln u c l e a rs a f e t ys t a n d a r d sh a v eb e e 矗e s t a b l i s h e d b y t h ei n t e r n a t i o n a la t o m i ce n e r g ya g e n c y s e c o n d m a n y in t e r n a t i o n a l1 a w sh a v e b e e nf o r m u l a t e dt od e a l w i t ht h e d i s a r m a m e n to fn u c l e a rw e a p o n s s o m eo ft h e s e1 a w st a k et h e 6 3 对水体的污染 核试验沉降物会造成全球地表水放射水平 增高 核工业的废水也会导致地表水和地下水的放射性污染 影响 水质质量 并污染水生生物和土壤 通过食物链对人体产罐内照射 4 对士壤的污染 放射性核索可通过多种途径污染t 壤 造成局部地区二仁壤严重污染 并导致地下水污染 如切尔诺贝利核 电站的大爆炸 形成放射性物质沉降 造成前苏联l 墨溺平方公里面 积的土地受到污染 要性 1 5 我国放射性污染的现状以及 放射性污染防治滏 的立法必 放射性现 能作为一种清 我们提供能量的同 发现 核能的开发利用给人类带来巨大利益 核 源 在世界电力份额中的比例越来越大 它在给 时 还有助于减少工业废气的排放 有效地保护 环境 核技术在科研 教育 医疗 工业 农业等各领域中的广泛 应用也给人类许多便利 a l m o s th a l ft h ew o r l d sp o p u l a t i o nh a s r i oe l e c t r i cp o w e r i ti so n eo ft h ec o m m o d i t i e sm o s ti 1 1d e m a n d i n d e v e l o p i n gn a t i o i l s m a n y n a t i o n sh a v et u r n e dt on u c l e a r p o w e r t h eg e n e r a l i o no fp o w e rf r o mn u c l e a re n e r g yc r e a r e s a p p r o x i m a t e l y 17 p e r c e n to ft h ee l e c t r i cp o w e rg e n e r a t e di n t h ew o r l d t h i sf o r mo fp o w e rc r e a t e st w of o r m so fr i s kt o h u r i l a r l s t h ef i r s tr i s k a f i s e sf r o mr l u c l e a ra c c i d e n t s t w o p r i m a r ye x a m p l e s a r et h et h r e em i l ei s l a n da c e i d e n ti nt h e u l q i t e ds t a t e si n1 9 7 9a n dt h ec h e r n o b y la c e i d e n ti nt h ef o r m e r s o y i e tu n i o ni n1 9 8 6 m a n yc h e r n o b y lp e o p l ed i e di m m e d i a t e l y f r o mr a d i a t i o na n db u r n s a n dm a n ym o r ed i a s t r o u se f f e c t sa r e p r e d i c t e dt oo c c u rl o n gt e r m t h et h r e em i l ei s l a n da c c i d e n t w a sn o tb e a r l ya ss e v e r e b u ta b n o r m a lr a d i a t i o n1 e v e l sw e r e d e t e c t e da sf a ra w a ya se u r o p e s i n c et h ec h e r n o b y ld i s a s t e r i n t e r n a t i o n a ln u c l e a rs a f e t ys t a n d a r d sh a v eb e e 矗e s t a b l i s h e d b y t h ei n t e r n a t i o n a la t o m i ce n e r g ya g e n c y s e c o n d m a n y in t e r n a t i o n a ll a w sh a v e b e e nf o r m u l a t e dt od e a l w i t ht h e d i s a r n l a l i l e n to f1 3 u c l e a fw e a p o n s s o m eo ft h e s el a w st a k et h e 6 磐故威胁符王4 境安全和公众健康 4 我幽已经j 冉 1 j 卅i 少放剁性废物 虽然豳家有放射 f t 废 渤 处臀政策 i l l 足 1r 缺乏g i t p l l p l tn j 划 律规范 致使对放射忭废物 i 门处芹 僻不力 存 定程度i 刑3 w 境和公众健康构成j j 浅j 7 3 5 我吲对放射性 污染的跏治管理体制没有理顺 7 j 关的竹耶 史f l 仃 f i 肴矛盾冲突 各有火部 之叫扯皮严疆 影响j 卜作f jl l 常川 展 因此 为了从 根本上解决仁述问题 保障放射性污染防治i l 的顺利进行 制定 放射性污染防治法 显得尤为必要 2 放射性污染防治法 简介 2 1 我国放射性污染防治法规的历史概况 放劓性污染防治征法足 家核 j 辐射安全的法律基础 j ij 公 众对核的极度敏感性 世界各圈对有关核与辐射安全法规都非常霞 视 均制定 r 由立法机构发确 的法律 我国在开始核工业的初姆3 就 对放射性污染防治给于r 特片0 的关沣 9 6 0 年困务院颁前jj l 乎 人民共和鼠卫生防护暂行规定 i j 时因家科委和m l 部等单位联合 颁布了 f l 离辐射的最人容 l i 标准 和 放射 i 1 州位岽l 作的i i 仆 防护细i j i 0 1 9 7 4 年发确jr i 射防护规定 此后 自 l 的安个标 准进步得到发展 从单一的几个舰定发展为一个体系 1 9 8 6 印 l 务院发撕 民j j 核鼓施安全监督管耻条例 1 9 8 7 年发钿 1 人 民 和阳核材料管制条例 1 9 8 7 年国家环境保扩t 局发布 城l j j 放 射性废物鹊 删办法 1 9 8 9 年城乡建故环境保护部发布 核电站丝 本建改环境保护管理办法 1 9 9 0 年发布 放射环境管理办法 1 9 9 3 年发布 核i l ij 1 核事故应急管理条例 等等 此外 环境保护法 等法律也有相关条款规定放射性污染的防治 国家有关部门还颁布 了 核辐射环境质量评价一般规定 辐射防护规定 低中水 f 放射 陛同体废物的浅地层处旨舰定 放射性废物分类标准 等放 射性环境保护标准 但是 由于缺乏一个统一的 国家层次上的法律 各部门职责 界定不清 因而造j 戊政出多门 重复审评和监督 以及执行和监管 执法的困难 为了建立和完善我i 固核与辐射安全法律制度 姐化对 放射性污染的防治 在总结实践经验 借鉴一些有核国家防治放射 性污染的成功经验的基础上 由 目家环保总局起草 并于第 届全 国人民代表大会常务委员会第三次会议2 0 0 3 年6 月2 8 日通过了 放 射性污染防治法 这是我国放射环境领域防治放射性污染的第一部 法律 它的通过和实施 标志着我国放射性污染防治工作全面纳入 法制化管理轨道 是我国放射性污染防治工作的里程碑 2 2 放射性污染防治法 的简要内容 放射性污染防治法 于2 0 0 3 年6 月2 6 日第十届全国人大常 委会第三次会议通过 并已于2 0 0 3 年l o 月1 日正式施行 成为我 国放射环境领域防治放射性污染的第一部法律 新通过的 放射性 污染防治法 共8 章6 3 条 其立法原则 一是预防为主 防治结合 严格管理 安全第一 二是既要防治放射性污染 又要促进核能和 核技术开发利用 三是从实际出发 建立对核设施运营 核技术应 用和铀 钍 矿和伴生放射性矿开发利用活动进行安全 科学 统 严格 规范管理的法律制度 四是明确法律责任 从严查处违 法行为 五是注意做好与相关法律的衔接 为了促进核能及核技术应用的可持续发展 防治放射性污染 必须依法对核设施 核技术应用 铀矿和伴生放射性矿开发等可能 造成放射性污染的活动进行严格的全过程监督管理 该法明确了国 家环保总局负责全国放射性污染防治的统一监督管理 核设施营运 单位 核技术应用单位 铀 钍 矿和伴生放射性矿开发利 目单位 负责本单位的放射性污染防治 接受环境保护部门和其他有关部门 的监督管理 并依法对其造成的放射性污染及其后果承担责任 该 法授权国家环境保护总局根据辐射环境安全的要求和国家经济技术 条件 制定放射性污染防治的技术规范和标准 国家对从事放射性 污染防治与监测工作的机构 人员实行考核与资格认定制度 与此 同时 为了增强放射性污染防治的执法力度 加大对违法行为的处 罚 该法明确规定应当给予处罚的违法行为和具体的处罚种类和幅 度 并注意了与刑法的衔接 放射性污染防治法 在总结我国几十年核能和核技术利用中 的经验和教训 参照国际 j 成熟的通用实践的基础一 对核设施 核技术应用 铀咿和伴 i i 矿开发以及放射性废物管理等各个方面的 污染防治做出j 7 规定 确立了核设施的环境影响评价制度 许可证 制度 辐射环境监测制度 核事故应急制度等多项管理制度 对放 射性污染防治实行 从摇篮到坟慕 的全过程控制管理 特别足在 核技术应用和放射性废物管理方面 该法吸取了 我国在此方面的经 验和教训 对放射源和射线装置的监督管理涵盖其生产 销售 使 用 转让 进出口 运输 贮存 处理和处置等各个环节 贯彻了 全过程管理的理念 比我国现行的实践有较大改进 为了防止放射 性废物对环境造成放射性污染 一是要尽量减少放射性废物的产生 量 二是向环境排放放射性废气 废液要符合国家标准并取得许可 三是对高中低水平放射性固体废物实行分类处置 四是国家实行放 射性废物专营 为保证筹集到所需的废物处置费用 该法根据受益 者付费的原则 对废物处置和处理费用作了规定 该法总结了我国5 0 多年来防治放射性污染的实践经验 借鉴了 国外有核围家防治放射性污染的成功经验 适应了社会主义市场经 济形势下环境保护和核产业发展的需要 结束了多年来我国开展放 射性污染防治工作无法可依的局而 使放射性污染防治工作步入了 法制化管理的轨道 2 3 放射性污染防治法 的意义 放射性污染防治立法是国家核与辐射安令的法律基础 该法的 出台 对我国核设施运营 核技术应用和伴t 卜放射性矿开发利用活 动中的放射性污染防治问题作出了科学 严格的规定 有助于建立 和完善我国核与辐射安全法律制度 强化对放射性污染的防治 保 障公众健康和环境安全 促进核能与核技术的安全利用和经济社会 的可持续发展 具体表现在 第一 它作为一部统一的 国家层次上的法律 宣告了多年来 我国开展的放射性污染防治工作步入了法制化管理的轨道 第二 它确立了放射性污染防治的管理体制 明确了主管部门 和有关管理部门的职责 使得前述活动有可能在法律的约束下 有 辐射管理有法可依 中国环境报 2 0 0 3 年7 月8 日 第1 版 1 0 序地进行 第三 它重视对放射性废物和核设施退役工 l 的监管 并建立 放射性污染 瞌测制度 环境影响评价制度和许可证制度 加强对放 射性污染的防治 保障公众健康和环境安全 第四 它对放射源 同位素和射线装置的管理作 出严格规定 町以最大限度地避免或者减少放射源丢失现象发生 第五 它对核废料和废放射源的处理规定 有利于促进我国核 技术在工业 农业 医疗和科研中的应用 避免或减少由于这些废 物的处置不当而影响核技术应用事业的发展 第六 它对伴生放射性矿开采中废渣的处置提出明确要求 解 决了多年来制约伴生放射性矿开发利用的障碍 有利于伴生放射性 矿开发利用事业的健康发展 3 放射性污染防治法 基本制度简述 3 1 放射性污染防治法 基本制度是基本原则的体现 放射性污染防治法 的基本原则是在 放射性污染防治法 t i i 规定或体现的 对放射性污染防治实行法律调搀的基本指导方针 它是调整因防治放射性污染而产生的社会关系的基本准则 是放射 性污染防治法本质的集中体现 如 放射性污染防治法 规定有 预 防为主 防治结合 严格管理 安全第一 防治放射性污染与促 进核能 核技术开发利用相结合 等五项基本原则 基本原则贯穿整个法律活动始终 是指导思想和出发点 但是 它具有较强的抽象性和概括性 不够明确 具体 而基本制度则是 贯彻基本原则 将之具体化 明细化的体现 它使原则落实为可操 作的法律规范 是实现立法目的的重要手段 3 2 放射性污染防治法 基本制度的内容 所谓基本制度是指 为实现环境保护法的目的 任务 依环境 保护的基本原则制定的调整某一类或者某一方面环境保护法律关系 的法律规范的总称 基本制度对调整某一类或某一方面的环境保护 胡保林著 中国环境保护法的基本制度 中国环境科学出版社t 9 9 4 年版 第2 页 社会关系 从法律j 明确了法律主体的权利 义务和必须遵循的规 则 程序 以及应承 的法律责任等 它不是单制度 而是包括 多项制度 放射性污染防治法 的基本制度则是在 放射性污染防治法 基本原则的指导下确立的 体现基本原则的精神月反映基本原则要 求的制度 它是在防治放射性污染法律机制的重要环节和重要问题 上起基本作用的制度 根据 放射性污染防治法 的规定 其体现 的基本制度有 环境影响评价制度 三同时制度 许可证制度 辐 射监测制度 核事故应急制度 同位素备案制度 安全管理保卫制 度等等 由于篇幅所限 本文只着重论述环境影响评价制度 许可 证制度和辐射监测制度这三项基本制度 4 环境影响评价制度 4 1 环境影响评价制度的概念 环境影响评价 亦称环境质量预断评价 有狭义和广义两种含 义 狭义的环境影响评价 是指在一定区域内进行开发建设活动 事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查 预测和评定 并提出防治对策和措施 为项目决策提供科学依据 广义的环境影 响评价 也叫宏观活动的环境影响评价 又称战略性环境影响评价 是指进行某项重大活动 如经济发展政策 规划 重大经济开发计 划等 之前 事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价 环境影响评价制度 是指有关环境影响评价的范围 内容 编 填 报和审批环境影响报告书 报告表 登记表的程序等方面所 作的规定的总称 圆环境影响评价制度不同于一般的预断评价 它不 是只通过评价一般地了解未来环境状况 而是要求可能对环境有影 响的建设开发者或重大活动进行者 必须事先通过调查 预测和评 价 对其相应活动给环境带来的影响以及应采取的防范措施等提出 环境影响报告书 表 经过审查批准后 才允许进行开发 建设或 相关活动 它足一啊i 决定项目或重大活动能否进行 具有强制性的 韩德培主编 环境保护法教程 法律出版社2 0 0 3 年版 第9 6 页 韩德培主编 环境保护法教程 法律出版社2 0 0 3 年版 第9 7 页 1 2 法律制l 雯 放射性污染防治法 的环境影响评价制度则是指从事放射 性 污染活动 如核设施选址 核技术利用 铀 钍 矿和伴生放射一p e 矿开发利用 放射性废物处置等 中 有关环境影响评价的范i 铜 内容 编 填 报和审批环境影响报告书的程序等方面所作的规定 的总称 4 2 环境影响评价制度的意义 1 是实现环境保护与经济 社会发展相协调的重要手段 传统建设项目的决策 考虑的主要因素是经济效益和经济增长 速度 着眼于分析影响上述因素的外部条件 例如 资源状况 原 材料供应 交通运输 产销关系等 很少考虑对周围环境的影响 结果导致经济发展和环境保护的尖锐对立 实行环境影响评价制度 可以使决策建设项目或其他重大活动 时 不仅注重其对经济发展的意义 还要考虑建设项目或该活动本 身对周围环境的影响 以及这种影晌的反馈作用 并且采取必要的 防范措施 这样就可真正把各种人类活动的经济效益和环境效益统 一起来 实现环境保护与经济 社会发展相协调 哪 2 是贯彻 预防为主 原则的重要法律制度 环境影响评价制度从根本上改变了以往治理环境污染所采取的 单纯的末端治理方式 通过评价可以预先知道放射工作场所的选址 是否合适 对环境有无重大不利影响 为项目决策者选择技术上可 行 经济和布局上合理 对环境的有害影响较小的最佳方案提供科 学依据 以避免造成危害事实后而无法补救 从丽把人类活动对环 境的影响减少到最低限度 3 可以为确定某一地区的发展方向乖规模提供科学依据 确定一个地区的发展方向和规模 既要考虑该地区的社会 经 济和自然条件 也要考虑该地区的环境特点和环境保护要求 只有 通过环境影响评价才能弄清该地区的环境现状 以及建设活动对环 金瑞林主编 环境与资源保护法学 高等教育出版社19 9 9 年版 第7 6 页 境j 刁 能 妞q j 的影响范围和程度 4 是加强建设项目环境管理的重要内容 进行环境影响评价 必须了解建设 啦目周围环境的现状和建设 项目对周围珥境产生的影响 同时还要提出防范和减轻这些影响的 对策和措施 以有效地防止新污染 破坏源的产生 为加强建设项 日 三同时 管理奠定了基础 4 3 放射性污染防治法 对环境影晌评价制度的具体规定 核与辐射是一把双刃剑 在为人类带来巨大利益的同时 产生 的放射性污染却具有特别严重的危害性 并且难以治理和清除 因 此 环境影响评价制度在预防 减少放射性污染 加强放射环境管 理的工作中显得尤为重要 放射性污染防治法 对环境影响评价制 度做出了较洋细的规定 1 核殴施选址的环境影响评价 正确选择核设施厂址 是确 保核设施安伞的第一道屏障 它是核设施建造可行性研究中的一项 重要工作 陔法第十八条规定 核设施选址 应当进行科学论证 并按照国家有关规定办理审批手续 在办理核设施选址审批手续前 应当编制环境影响报告书 报国务院环境保护行政主管部门审查批 准 未经批准 有关部门不得办理核设施选址批准文件 此阶段环 境影响评价的重点是 审查所选厂址的环境特性 人口分布和社会 状况 根据核设施假定的放射源项 评价核设施对环境的影响 2 核设施建造 运行 退役的环境影响评价 该法第二十条 规定 核设施营运单位应当在申请领取核设施建造 运行许可证和 办理退役审批手续前编制环境影响报告书 报国务院环境保护行政 主管部门审查批准 未经批准 有关部门不得颁发许可证和办理批 准文件 由于核设施的投资和建设周期较长 分为选址 建造 运 行和退役等几个主要阶段 这些阶段相对独立而又有联系 不同阶 段环评关注的重点不同 因此 该条确定了核设施分阶段环境影响 评价制度 以有效防止各阶段可能产生的放射性污染问题 3 生产 销售 使用放射性同位素和加速器 中子发生器以 韩德培主编 环境保护法教程 法律出版社2 0 0 3 年版 第9 8 页 1 4 及含放射源的射线装置的环境影响评价 环境影响评价是长期进行 环境保护活动的实践中发展起来的一种科学方法和法律制度 通过 这种方法和制度来预防或者减轻环境污染与生态破坏 同样 环境 影响评价是核技术利用放射性污染防治的重要措施 该法第二十九 条第一款规定 生产 销售 使用放射性同位素和加速器 中子发 生器以及含放射源的射线装置的单位 应当在申请领取许可证前编 制环境影响评价文件 报省 自治区 直辖市人民政府环境保护行 政主管部门审查批准 未经批准 有关部门不得颁发许可证 4 开发利用或者关闭铀 钍 矿以及开发利用伴生放射性矿 的环境影响评价 该法第三十四条第一款规定 开发利用或者关闭 铀 钍 矿的单位 应当在申请领取采矿许可证或者办理退役审批 手续前编制环境影响报告书 报国务院环境保护行政主管部门批 准 第二款 开发利用伴生放射性矿的单位 应当在申请领取采 矿许可证前编制环境影响报告书 报省级以上人民政府环境保护行 政主管部门审查批准 需要说明的是 开发利用如稀土 磷酸盐等 含有较高水平天然放射性的伴生矿 非铀矿 时 由于认为活动造 成放射性水平升高 因此有必要对其活动进行放射性环境影响评价 5 放射性固体废物处置场所选址规划的环境影响评价 该法 第四十四条第一款规定 国务院核设施主管部门会同国务院环境保 护行政主管部门根据地质条件和放射性固体废物处置的需要 在环 境影响评价的基础上编制放射性固体废物处置场所选址规划 报国 务院批准后实施 6 违反环境影响评价制度的法律责任 该法第五十条规定 违反本法规定 未编制环境影响评价文件 或者环境影响评价文 件未经环境保护行政主管部门批准 擅自进行建造 运行 生产和 使用等活动的 由审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门 责令停止违法行为 限期补办手续或者恢复原状 并处一万元以上 二十万元以下罚款 4 4 放射性污染防治法 环境影响评价制度的特点 环境影响评价制度是我国环境保护法的基本制度之一 它在各 项污染防治法律中均有所体现 除 放射性污染防治法 外 还有 水污染防治法 环境噪声污染防治法 海洋环境保护法 等 等 相比其他污染防治法律而言 放射性污染防治法 的环境影响 评价制度更为全面 严格 其特点表现在 1 环境影响评价适用范围广 从 放射性污染防治法 这部法律的整体编排来者 几乎每一 章都有涉及环境影响评价制度的规定 如第三章第十八条 第二十 条 第四章第二十九第一款 第五章第三十四条 第六章四f 四条 第一款 第七章第五十条 该法总共八章 其中就有五章体现了环 境影响评价制度 其适用范围包括核设施放射性污染防治 核技术 利用的污染防治 铀 钍 矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污 染防治以及放射性废物管理等几乎全部的放射性污染防治活动 2 环境影响评价文件类别高 环境影响评价文件是环境影响评价的书面表现形式 是环境影 响评价工作的最终成果 根据人们活动对环境影响的程度不同 环 境影响评价文件可以分为三种类别 一是环境影响报告书 它是指 根据对环境可能造成重大影响的活动 而作出的对活动产生的污染 和对环境的影响进行的全面 详细的评价 是环境影响评价文件的 最高类别 二是环境影响报告表 它是指根据对环境可能成轻度影 响的活动而进行的一般分析或专项评价 三是环境影响登记表 它 则适用于对环境影响很小 不需要进行环境影响评价的情况 综合 j 二一节所列举的 放射性污染防治法 对环境影响评价的具体规定 可判断 对于放射性污染防治活动都必须编制环境影响报告丰5 而 不是其他类别较低的文件 这主要是基于放射性污染种类多 污染 物毒性大且难降解所致 因而需要更为严格 全面的环境影响评价 3 提出对 规划 的环境影响评价 上一节已谈到 该法第四十四条规定 对于放射性固体废物的 处置 国务院核设施主管部门必须会同国务院环境保护部门 在环 境影响评价的基础上编制处置场所的规划 并报国务院报批后实施 这意味着要对 规划 进行环境影响评价 一般的固体废物的处置场所是先立项 再进行环评 放射性固 体废物不同于一般的固体废物 它具有极强烈的辐射性和毒性 有 些在几十万年后还能伤害人类和环境 因而选择适宜的地点 安全 永久地处理放射性废物是放射性污染防治工作的重点和难点 若选 址不谨慎 一 旦发生核废料放射线泄漏 其破坏性将无法预料 像 欧洲一些人口密集的有核国家 存放核废料更是成为困扰其核工业