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全省稽查中发现各地卫生行政处罚文书存在的常见问题 福建省卫生厅卫生厅监督所 行政处罚程序行政处罚实体内容行政处罚文书制作 1 卷内文件目录2 审批流程表3 案件受理记录4 立案报告5 现场笔录6 卫生监督意见书7 询问笔录 行政处罚程序 8 现场取证材料9 案件调查终结报告10 合议记录11 行政处罚事先告知书12 行政处罚决定书13 送达回执14 结案报告 行政处罚实体内容 1 违法事实认定准确 2 适用法律条文正确 3 行政处罚额度适当 公平 4 被处罚主体正确 5 罚缴分离 使用统一收据 6 在规定的办案期限内办结 7 涉嫌犯罪 应当移送司法机关 行政处罚文书制作 1 书写完整 准确 规范 2 书面整洁 3 字迹清楚 4 用词简洁严谨 5 项目填写完整 6 编号规范 有序 一 文书文号 编号填写错误 不完整 甚至漏填 第四条文书本身设定文号的 应当在文书标注的 文号 位置编写相应的文号 编号方法为 地区简称 卫 执法类别 执法性质 年份 序号 文书本身设定编号的 应当在文书标注的 编号 后印制编号 编号方法为 年份 序号 二 案由书写错误或表述不一致 李某某无证行医某医院违法聘请无证医师从业案某医院使用非卫技人员案张某某非法行医案某医院超范围行医案 第九条案由统一写法为当事人名称 姓名 具体违法行为 案 如有多个违法行为 以主要的违法行为作为案由 李某某未取得医疗机构许可证开展诊疗活动案 某医院使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作案 张某某未取得医师执业证书从事执业活动案 某医院诊疗活动超出登记范围案 1 案件来源书写不规范 现场监督第二十五条案件受理记录 是对检查发现 群众检举或者控告 上级卫生行政机关交办 下级卫生行政机关报请 有关部门移送来的案件 按照规定的权限和程序办理案件受理手续 所作的文字记录 三 案件受理记录和立案报告 2 负责人意见常简单书写为同意 案件受理记录负责人意见 同意经办人意见 请xx科核实后立案查处 立案报告负责人意见 同意立案 本案自xx年x月x日起立案 由xx科杨xx 林xx承办 3 简易程序案件使用立案报告 四 现场笔录和询问笔录存在的问题 1 共性问题 1 当事人填写不规范 当事人只写姓名 法人只写单位名称 而无性别 民族 身份证编号 工作单位 住址等 地址 法人 性别 电话 其它信息内容 2 同样检查人员制作的现场笔录和询问笔录时间重叠 3 当事人签名没有写上 以上笔录我看过 记录属实 等 4 笔录下空白处未写上 以下空白 5 卫生监督员签名未标明监督证号 6 当事人未在每张笔录上签字并加盖手印和骑缝手印 7 个别笔录涂改的地方当事人未签名或盖章 笔录上检查结束时间未写 8 个别笔录存在签字时间错误或当事人签字的日期和检查人签字日期不同 制作现场笔录和询问笔录 当事人 写作要求我们确定被检查人是公民个人或者单位的 一般参考工商管理局或者质量监督局的证照 工商颁发的是营业执照 个体工商户 企业营业执照 质量技术监督局颁发的是组织机构代码证 机关 事业单位 企业 社会团体 民办非企业单位和其他依法设立或者经有关部门核准登记的组织机构 如果是单位的 必须填写清楚 尽量按照工商或其他部门核准的单位名称进行书写 无上述证明材料的 按照卫生许可证的单位名称进行书写 如果现场未发现营业执照和卫生许可证的且无法分别单位性质的 就按照该单位的店牌名称或者对外宣传的单位名称记载 具体要求如下 1 如果是个体工商户的 视为个人 个体工商户的 书写 某人 某某单位个体工商户户主 业主 2 如果无法辨识的 一般可以书写为 某某店 3 法定代表人 负责人 一栏 其他 项目可以根据现场调查情况补充内容 比如负责人的性别 年龄 民族 文化程度等相关资料 2 现场笔录主要存在的问题 1 制作现场笔录以分析判断的结论代替具体的描述 生产经营场所不符合卫生要求 处方书写不规范 加工场所面积不足 不能满足加工场所设置需要 对当事人未能当场出示卫生许可证或医疗机构执业许可证 从业人员未能当场出示健康合格证的行为 定性描述为 未取得卫生许可证 未取得医疗机构执业许可证违法从事诊疗活动 对从业人员未能当场出示健康合格证的行为定性描述为 xxx xxx从业人员未取得健康合格证正在上岗工作 当事人当场未能出示相关证件并不能证明当事人未取得相关证件 当事人有可能已取得了但未能现场出示 可能另存他处 以后极有可能提供出来 在实际工作中 卫生监督员往往未要求当事人在一定时间内提供有关证件或事后对此不进行认真细致地调查取证 便对其实施卫生行政处罚 引起当事人的不服而拒缴罚款或提起行政诉讼 对物品数量不能作出精确描述 使用 大约 大概 估计有 等模糊词语 或 多 余 左右 等不定词语 这是制作现场笔录的一大禁忌 16个从业人员写为张某某等16人 现场进行主观认定 先入为主 使用 违法 非法 擅自 等词语 或者像制作处罚文书一样 直接在现场笔录中叙述违法情形 以现场笔录代替询问笔录 有的现场笔录以 据当事人口述 的形式将当事人购进 售出物品的数量 价格等内容记录下来 这类现场笔录看起来更像询问笔录 违反了客观真实性原则 应如实记录a没有亲眼看到的不能记录b分析判断的不能记录c管理相对人所讲的内容不能记录 2 记录笼统 抽象不具体 不准确 不规范 卫生一般卫生不合格生熟不分室内很脏在客房地面有8处痰迹 6个烟头 天花板上有蜘蛛网 墙角有垃圾 3 记录的主体性内容不全面 A 只记录实施现场检查的结果而未记录检查活动的过程 如未记录检查过程中的拍照 录像 收集 提取其他证据 邀请其他人员到场等情况 其实 对这些情况应一并记录 以相互印证 形成证据链 B 只记录执法人员的检查行为而未记录当事人的活动状况 如未记录检查过程中现场工人是否正在作业 营业员是否正在销售商品 当事人是否按要求提供票据 账册以配合检查等 对这些情况 也应一并记录 从而体现现场笔录作为一种动态笔录的性质 C 只记录实施检查的内容而未记录采取相关措施的情况 如未记录在检查过程中 依据现场情况而作出的先行登记保存 封存 查封扣押等措施 采取相关措施也是现场笔录应记载的内容 第二十八条现场笔录 是在案件调查 现场监督检查或者采取行政强制措施过程中 对与案件有关的现场环境 场所 设施 物品 人员 生产经营过程等进行现场检查时作的记录 D 只记录当事人未签名的事实而未注明其不签名的原因 实践中 许多执法人员往往忽视对当事人未签名原因的记载 这样的笔录不符合最高人民法院 关于行政诉讼证据若干问题的规定 第十五条 当事人拒绝签名或不能签名的 应当注明原因 的规定 必须予以纠正 四 填写的辅佐性项目不完整 有的执法人员对现场检查笔录中辅佐性项目填写不完整 甚至漏填 表现在 1 检查时间填写不精确 有的只填写现场检查的日期 而不填写起止时间 有的虽然填写了时间 却未能精确到分钟 2 检查地点填写不清楚 只写到街道或村组 而未写清门牌号 或通过选择参照物的方式确定具体地点 五 法人 法人代表 法定代表人概念不清涉案 现场笔录 首部法定代表人的书写将单位负责人写作法人或法人代表 法人 法人代表和法定代表人是三个不同的法律概念 而一些卫生监督员常常会混淆三者的涵义 法人 指特定的社会组织 我国法律规定 法人是具有民事权利能力和民事行为能力 依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织 称呼公司的董事长或者总经理为法人是错误的 法定代表人 依照法律或者公司章程的规定 经公司登记机构登记公示 可以代表公司实施法律行为的代表人 法人代表 指根据法人或法定代表人授权 对外依法行使民事权利和义务的人 法人内部的任何工作人员 以至除法人以外的其他个人或组织 都可以成为法人代表 3 询问笔录主要存在的问题 1 制作不规范缺少卫生监督员告知项 卫生监督员出示证件后询问 询问内容 告知 我们是福建省卫生厅卫生监督员 出示证件 证件号 350051 350075 今天就你公司生产及分装消毒产品一事向你了解情况 你应当实事求是地回答 不得隐瞒 歪曲 夸大或者缩小事实 否则你要承担由此产生的后果 听清楚了吗 答 听清楚了 未采取一问一答 2 部分询问笔录内容中监督员提问很长 当事人就简单回答是的或不是的 第七条调查询问所作的记录应当具体详细 涉及案件关键事实和重要线索的 应当尽量记录原话 不得使用推测性词句 以免发生词句歧义 应当记录被询问人提供的与案件有关的全部情况 包括案件发生的时间 地点 事实经过 因果关系 后果等 3 询问针对性不强 内容过于简单 甚至相互矛盾 关键性问题未询问清楚 未问到重点 如未询问当事人行医资质情况 是否持有 医师资格证书 和 医师执业证书 是否接诊情况 如未采集货值金额的相关证据 如某案中2份询问笔录 其中一人说是自己独立经营 而另一人则说是两人合伙经营 承办人员未予确认 询问笔录注意事项 1 询问应一问一答 前后有逻辑性 2 由当事人自己陈述事实 而不是由询问者说出违法事实 如 许可证过期的事实 应问当事人许可证的有效期 由此带出许可证过期的事实 3 注意询问完整 如 违法所得 货值 违法经营时间 经营面积等 并附上相应的证据材料 4 询问应明确被调查的人 店 如果是未取得营业执照 不能直接体现 店 而应体现 位于 路的 店 5 骑缝手印盖在右边 不要盖在左边 装订后就看不见了 6 询问笔录每页均应有当事人写明 以上笔录属实 签名 时间和询问人的签名 时间 7 空白处写明 以下空白 8 有修改的地方要加盖当事人手印 9 应体现现场检查时 陪同检查人与当事人的关系 并附上身份证复印件 10 注意询问时间与现场检查时间不能同时或过于接近 11 注意不要有模糊的表述 如 至今 是至何日 该店 为何店 12 注意当事人签收日期与开具日期应一致 13 注意涉及自由裁量的相关证据应调查核实清楚 如 货值 经营面积 索证索票的比例等 建议在对被询问人进行调查前 全面熟悉案情 准备好类似案件的询问基本套路 按照本次询问拟达到的目的准备好提问提纲 非现场制作询问笔录时 若被询问人非法人 则应提供授权委托书或在询问法人的笔录中应对该询问人身份进行认定 五 现场取证存在的问题 1 证据收集不充分 有的案件证据收集过于单薄 证据间缺少关联性 没有形成有效的证据链 存在 孤证 现象 现场笔录未对无健康证的人员进行身份固定 现场拍摄砧板霉斑 未在现场笔录上记录 询问笔录只询问是否无证 未询问开业时间和违法所得 无证行医案件 仅对药品进行查封扣押处理 未对场所进行取缔 对器械未进行处理 现场笔录与询问笔录 现场监督拍摄照片未形成有效 良好的证据链 照片类证据未注明时间 地点 内容 拍摄人 未经当事人签章确认 个别案件仅有一份询问笔录 没有现场笔录等相关证据就进行处罚 询问笔录是重要的证据 经查证属实 可作为卫生行政处罚的根据之一 但是不能作为定案的唯一证据 必须有其他证据相互印证 2 证据效力不高 主要原因为证据采集制作不规范 如关键证据修改未经当事人按捺指印确认 采集的复制件证据未经当事人签章确认 卫生行政处罚程序第二十条调查取证的证据应当是原件 原物 调查取证原件 原物确有困难的 可由提交证据的单位或个人在复制品 照片等物件上签章 并注明 与原件 物 相同 字样或文字说明 证据材料上无监督员签字或加盖核对章 卫生行政处罚程序 第二十一条书证 物证 视听材料 证人证言 当事人陈述 鉴定结论 勘验笔录 现场检查笔录等 经卫生执法人员审查或调查属实 为卫生行政处罚证据 证据提取说明缺项漏项 未确认责令限期改正的违法行为是否在限期内改正 未对违法所得进行调查和认定卫生部法监司关于对 医疗机构管理条例 中非法所得含义解释的答复卫法监法发 2000 第45号广西壮族自治区卫生厅 你厅 关于请求对 医疗机构管理条例 中所指 没收违法所得 的具体应用问题作出解释的函 桂卫政 2000 2号 收悉 经研究 答复如下 医疗机构管理条例 第四十四条中 非法所得 指未取得 医疗机构执业许可证 擅自执业的人员或机构在违法活动中获取的包括成本在内的全部收入 二000年四月十三日 3 证据采集不及时如现场检查几天甚至十几天后才制作询问笔录来证明原有的非法行为的存在 主体认定问题 1 案卷中缺乏证实当事人主体资格的印证资料 对当事人主体性质证据收集不全 无当事人身份证明 导致当事人基本信息不全 未采集卫生许可证 工商营业执照 被调查人身份证明复印件等证据 2 当事人基本情况书写时单位与公民不分 有法人资格的属单位 单位全名写在前面 以个体工商登记的是作为公民个人处罚的 也把店名或厂名写在前面 3 现场笔录或询问笔录被检查人 询问人签名为非单位法定代表人或负责人时 不标注明当事人身份 职务 与负责人的关系 也没有当事人或单位的委托书 4 陈述申辩人不是法定代表人或负责人时 没有当事人或单位的委托书 5 其他人代收听证通知书 行政处罚事先告知书 行政处罚决定书时 没有当事人或单位的委托书 法定代表人委托代理人没有出具委托书或者现场确实无法提供相关手续但未对相关现场核查陪同人员 询问人员 文书签收人员的身份及与被核查当事人之间关系进行核实 委托人 自然人 姓名 性别 住址或法人单位名称 住所地 法定代表人姓名 受委托人 性别 职务 身份证号 委托人就事宜 委托 作为代理人 委托权限如下 代为向 市卫生局作方面询问 调查 回答 提供相关材料 代为签收有关文件等等 单位公章或委托人 签字 年月日附件 被委托人身份证 授权委托书 主体认定问题 无论无证生产经营者以任何名义或者店面招牌对外开展非法生产经营活动 均不得将其对外开展非法生产经营活动的名义或者店面招牌作为责任主体认定 只能以设置者 单位或个人 作为责任主体 六 卫生监督意见书存在的问题 1 现场检查中发现存在需要整改的问题 应发而未发卫生监督意见书 2 卫生监督意见书书写不规范 未充分发挥其指导性和责令改正的作用 只能起到 通知书 的作用 卫生监督员到某公共场所检查 发现该单位不能提供直接从事为顾客服务岗位的人员的健康证明 卫生监督员于是出具了卫生监督意见书 1 请你单位负责人于XX年XX月XX日到某市所接受调查 2 携带你单位卫生许可证 3 提供服务员张XX 王XX 陈XX的健康证明 该卫生监督意见书只是一份接收调查提供材料的通知书没有针对当事人存在的问题提出责令改正的意见 也就没有起到应有的作用 第十五条卫生监督意见书 是卫生行政机关制作的对被监督单位或者个人具有指导性或者指令性作用的文书 对存在违法事实 依法需要责令改正的 应当写明法律依据 改正期限及责令改正意见等内容 3 卫生监督意见书发出后 未按要求落实整改结果 场所不符合要求的 整改后要有照片或文字资料反映 无证上岗的要有当事人的辞退资料或已事后取得证件的复印件来反映整改结果 无证行医的 还应落实其无证医疗机构的广告招牌是否拆除 4 卫生行政机关名称未填写仅有盖章 书写注意事项 1 有针对性开具意见书 2 应有违反的条款 3 空白处写明 以下空白 4 注意当事人签收日期与开具日期应一致 5 注意文字表达 如 1 未取得 餐饮服务许可证 前不得从事餐饮服务活动 2 你 单位 未取得 餐饮服务许可证 从事餐饮服务活动的行为已违反 食品安全法 第二十九条第一款的规定 现责令你立即停止违法行为 七 合议记录 1 合议记录不规范 无合议过程 2 合议记录过于简单 合议人员未充分表态 未详细记录每个人的意见 3 合议人员数不符合规定 4 参加人员未全部签字确认 合议记录 记录合议的过程 对不同的合议意见应当如实记录合议意见 包括违法事实 相关证据 处罚依据及合议建议等内容 处罚程序方面存在的问题 1 案件未及时受理2 案件受理后超过7日以上才立案3 当事人陈述申辩后没二次合议3 处罚决定超过规定期限 三个月 没经批准 八 行政处罚事先告知书和行政处罚决定书 一 共性问题1 适用法条错误 1 对无证行医常见使用 医疗机构管理条例 A 对设置医疗机构和未取得医师资格行医人员为不同人 对设置医疗机构人员使用 医疗机构管理条例 第四十四条 对未取得医师资格行医人员使用 执业医师法 第三十九条 B 对设置医疗机构和未取得医师资格行医人员为同一人 应使用 执业医师法 第三十九条 2 对医疗机构使用非医师行为使用 执业医师法 第三十九条进行处罚 执业医师法 适用于医师个人不适用于医疗机构 2 适用法条不当 不够吊销许可证的却吊销了证照如 某门诊部擅自开展终止妊娠手术 累计收入不到3000元某诊所只使用1名非卫生技术人员被吊证3 引用法律条款不全没有全部引用法律上规定的罚种 只罚款 没收回和销毁产品等 没有依法警告 而擅自增加罚种 停业整顿三个月 非卫生技术人员卫生技术人员 指按照国家有关法律 法规和规章的规定取得卫生技术人员资格或者职称的人员 医疗机构管理条例实施细则 第八十八条医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动 使用未取得医师执业资格证书 护士执业证书 护士条例第二十八条 以及未经卫生行政主管部门注册的人员 私自带徒从事诊疗活动者 均按使用非卫生技术人员处理 福建省医疗机构管理办法 第六十六条医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的 按使用非卫生技术人员处理 医疗机构管理条例实施细则 第八十一条 4 法条书写不规范 1 只写到违反法律法规规章第几条 没有引用到具体的款 项 目 2 款和项的概念错误条 法律文件中明确标示第X条的为条 款 条中另起一段没有标示序号的为款 款的表现形式为条中的自然段 项 款下或未分款的条下在中文序号外加括号的为项 如 一 二 目 有的项下还有标示阿拉伯数字序号的 成为目 第三十一条受县级以上人民政府卫生行政部门委托的机构或者组织应当按照医师执业标准 对医师的业务水平 工作成绩和职业道德状况进行定期考核 对医师的考核结果 考核机构应当报告准予注册的卫生行政部门备案 对考核不合格的医师 县级以上人民政府卫生行政部门可以责令其暂停执业活动三个月至六个月 并接受培训和继续医学教育 暂停执业活动期满 再次进行考核 对考核合格的 允许其继续执业 对考核不合格的 由县级以上人民政府卫生行政部门注销注册 收回医师执业证书 第三十七条医师在执业活动中 违反本法规定 有下列行为之一的 由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动 情节严重的 吊销其执业证书 构成犯罪的 依法追究刑事责任 一 违反卫生行政规章制度或者技术操作规范 造成严重后果的 二 由于不负责任延误急危患者的抢救和诊治 造成严重后果的 三 造成医疗责任事故的 5 行政处罚额度不适当 同案不同责 6 被处罚主体认定错误 有证的认定是个人还是法人或其他组织应以工商营业执照为准 7 当事人存在多个违法行为时仅对其中一个或部分违法行为进行处罚有多个违法行为时应如何处罚 目前我国卫生行政法律 法规 规章对多个违法行为进行行政处罚没有十分明确 具体的规定 基本原则 分别裁量 合并处罚 分别裁量行政处罚的实施以行为的违法性为前提的 而每一个违法行为的构成又都有不同的客观方面和主观方面 并造成不同的社会危害性 只有对各种不同的违法行为都给予制裁 才能达到惩治违法和预防违法的目的 合并处罚在同一行政处罚案件中给予合并处罚 既包括不同种类处罚的合并 也包括同一处罚种类不同处罚程度的合并 如不同违法行为的不同罚款数额的合并 在合并罚款额时 可以参考刑法中数罪并罚的规则中限制加重原则 罚款额以数个违法行为罚款最高额以上 各违法行为罚款额总和以下为宜 二 行政处罚事先告知书陈述申辩方面问题1 陈述申辩时限不规范参照听证的时限 应当是不少于3天 2 行政处罚事先告知书上陈述申辩时限是给三天 时间到2013年9月21日 但是处罚决定书日期是9月20日 当事人未签放弃陈述申辩 三 卫生行政处罚决定书 行政处罚法 第八条行政处罚的种类 一 警告 二 罚款 三 没收违法所得 没收非法财物 四 责令停产停业 五 暂扣或者吊销许可证 暂扣或者吊销执照 六 行政拘留 七 法律 行政法规规定的其他行政处罚 1 仅对医疗机构进行处罚 对未取得医师资格行医人员