（行政管理专业论文）我国公务员道德风险的防范研究.pdf

摘要 摘要 在全球化的今天 风险社会已经来临 中国也面临着转型期的社会结构风 险 而政治方面公务员的道德风险表现得尤为突出 严重影响了我国政府形象 损害了国家和人民的利益 给我国经济社会生活带来了极大的破坏 在构建和 谐社会的今天 我们应该尽可能地防范公务员的道德风险 减少因此带来的社 会危害 本文首先提出了公务员道德风险的内涵和特征 通过分析相关文献和案例 总结当前我国公务员道德的总体现状 具体分析了公务员道德风险在社会各方 面的表现和危害 并指出公共权力的委托代理失灵是公务员道德风险的一般根 源 而相关制度的缺失和公务员社会资本的风险则构成了我国公务员道德风险 的特殊成因 本文认为 防范公务员的道德风险是一个重要而棘手的工程 我们首先应 该创新和完善相关制度 为防范公务员的道德风险提供外在保障 其次 加强 公务员的道德教育以实现公务员的道德自律 此外 在防范公务员道德风险的 措施中 社会资本是容易被我们忽视而又非常关键的一个因素 我们应该重视 公务员的社会资本并发挥它的积极功效 只有将制度 教育和社会三个层面的 措施有机结合起来才能最大限度地防范我国公务员的道德风险 维护社会的稳 定 关键词 公务员 道德风险 防范 a b s t r a c t a b s t r a c t c o m i n gw i t ht h eg l o b a l i z a t i na n dr i s ks o c i e t y c h i n ai sa l s of a c i n gt h er i s ko f s o c i a ls t r u c t u r eb r o u g h tb yt r a n s i t i o np e r i o d a n dt h em o s ti m p a c t a b l eo ft h er i s k si s t h em o r a lh a z a r do fc i v i ls e r v a n t si np o l i t i c s w h i c hs e r i o u s l ya f f e c t e dt h ei m a g eo f o u rg o v e r n m e n t d a m a g e dt h ei n t e r e s to fo u rp e o p l ea n dc o u n t r ya n dd e s t r o y e dt h e e c o n o m ya n do u rs o c i e t y i nt h et i m eo fb u i l d i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y w es h o u l d g u a r da g a i n s tt h em o r a lh a z a r do fc i v i ls e r v a n t st ot h ee x t e n tp o s s i b l e r e d u c i n gt h e s o c i a lh a r mr a i s e db yi t t h i st h e s i sw r i t i n gt h ed e f i n i t i o na n df e a t u r e so fc i l v i ls e r v a n t s 2 sn f l o r a lh a z a r d f i s r t l y t h e ns u m m i n gu pt h eg e n e r a lm a r a ls t a t u so fc i v i ls e r v a n t sb ya n a l y z i n gt h e r e l a t ed o c u m e n t sa n dc a s e s a n dp o i n t i n go u tp e r f o r m a n c ea n dt h ei m p e r i l m e n to f m o r a lh a z a r di n a l ls e c t o r s i nt h ea r t i c l e t h ei n e f f i c i e n c yo fp u b l i cp o w e r s c o m m i s s i o na n dd e p u t i z a t i o ni sc o n s i d e r e da st h eg e n e r a lr o o to ft h ec i v i ls e r v a n t s s m o r a lh a z a r d a n dt h el a c ko fr e l a t e ds y s t e ma n dt h er i s ko fc i v i ls e r v a n t s ss o c i a l c a p i t a la r et h es p e c i a lc a u s e so fo u r c i v i ls e r v a n t s sm o r a lh a z a r d t h i st h e s i sh o l d st h a ti ti sa ni m p o r t a n ta n dd i f f i c u l tp r o j e c tt og u a r da g a i n s t m o r a lh a z a r do fc i v i ls e r v a n t s f i r s t l y w es h o u l di n n o v a t ea n di m p r o v eo u rr e l v a n t s y s t e m s t op r o v i d et h ee x t e r n a ls e c u r i t yo fg u a r d i n ga g a i n s tt h em o r a lh a z a r d s e c o n d l y w em u s ts t r e n g t h e nt h em o r a le d u c a t i o no f c i v i ls e r v a n t si no r d e rt oa c h i e v e t h em o r a ls e l f d i s c i p l i n e l a s tb u tn o tl e a s t s o c i a lc a p i t a li sa ni m p o r t a n tm e a s u r e w h i c hm a yb ei g n o r e di ng u a r d i n ga g a i n s tm o r a lh a z a r do fc i v i ls e r v a n t s s o w e s h o u l dp a ya t t e n t i o nt ot h ec i v i ls e r v a n t s ss o c i a lc a p i t a la n dp l a yi t sa c t i v er o l e o n l y c o m b i n e dw i t ht h ep e r f e c ts y s t e m m o r a le d u c t i o na n ds o c i a lc a p i t a l c a nw eg u a r d a g a i n s tt h em o r a lh a z a r do fo u rc i v i ls e r v a n t se f f e c t i v e l ya n dm a i n t a i nt h es o c i a l s t a b i l i t y k e y w o r d s c i v i ls e r v a n t s m o r a lh a z a r d g u a r da g a i n s t i i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 手写 调丹 签字日期 m 年胗月力五日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌太堂有关保留 使用学位论文的规定 有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借 阅 本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编本学位论文 同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库 并通过网络向社会公众提供信息服务 保密的学位论文在解密后适用本授权书 i 学位论文作者签名 手写 胡寸导师签名 手写 壤 衫札 签字日期 2 0 0 i 年 z 月2 2 1 1 1 签字日期 力孵j 歹月 矽日 第1 章引言 1 1 问题的提出 第1 章引言 随着科学技术的高速发展和全球化的扩展 人类社会已经开始进入了一个 以风险为特征的新型社会形态 作为一个处于高速发展和社会转型过程之中的 大国 中国面临的风险更为严重 首先 在全球化趋势日益明显的今天 中国 作为 地球村 的一员 必然有着和其他工业化国家类似的现代化风险 其次 改革开放以来 中国社会结构的急剧分化 不同社会力量的的角逐 社会规范 的片段化 新社会要素的不断生成及这些社会新要素与社会旧要素的尖锐对立 使整个社会的进一步发展摇摆不定 形成了中国 转型期社会结构风险 这些 风险在经济 政治 文化方面均有表现 而在我国的经济风险有很大一部分也 是来源于政治体制的漏洞及政府部门的一些不良风气等政治风险 其中政治风 险集中的表现在与政府直接相关功能的衰退 包括 第一 政府功能的畸变 政府从事自利性的经营活动 导致权力性资源或垄断性资源的滥用 第二 政 府功能失效 社会生活的失序 第三 公共事业的衰败 第四 政府超越性的 降低 第五 政府公务员道德风险的增加 而我国 公务员的道德风险在政治风险中表现得尤为突出 以权谋私 贪 污腐化 失职渎职等现象频频发生 严重影响了我国政府形象 损害国家和人 民的利益 给我国的经济社会生活带来了极大的破坏 人们不禁要问 为什么 有古老文明传统 素以礼仪之邦自豪的东方民族 竟然会在短短的时间之内社会 伦理秩序 道德状况发生如此之大变化 为什么即使是以共和国建立之初的标 准来看 社会道德水准确实出现了滑坡 本文以公务员道德风险为切入点 通过 分析当前我国公务员道德风险的特征 表现 阐述了公务员道德风险的危害 并分析其成因 试图找出一条有效防范公务员道德风险之路径 童星 张海波 中国转型期的社会风险及识别 m 南京 南京大学出版社 2 0 0 7 3 5 2 5 3 1 第1 章引言 1 2 本课题研究现状 笔者查阅了本课题的相关资料 发现目前在国内 关于公务员道德风险的 研究非常少 在各类学术期刊中只能找到一些零星的论述 如 传统人伦文化 下官员道德风险的根源与防范 中共福建省委党校学报 2 0 0 3 1 0 公共权力 委托代理机制与官员道德风险的防范 理论探索 2 0 0 4 6 行政人道德风险 的经济分析 学海 2 0 0 6 6 等等 而国内外关于公务员道德风险的相关著作 没有出版 学者们一般都将 公务员的道德 和 道德风险 分开进行研究 将两者结合起来研究的非常少 第一 关于公务员道德的研究 学术论文部分关于行政道德的内容比较多 主要分析我国行政道德存在的不足 包括腐败 权力滥用 缺乏法律化 制度 化等 并提出一些可行方案 比如林锋在 浅谈我国公共管理监督中的问题与 对策 经济管理论坛 2 0 0 6 1 中认为政府官员的敬业精神和道德责任感的实现 不能单纯依靠政府的自觉性 还应在制度上形成监督机制来确保政府责任感的 履行 饶俊新在 试论我国公务员职业道德建设的方向 党政干部论坛 2 0 0 3 7 一文中指出 公务员职业道德建设的法制化 专门化 职业化 程序化 社会 化是我国职业道德建设的方向 张明锦 郭建平的 试论公务员从政道德中的 两大反面问题 邢台职业技术学院学报 2 0 0 4 4 认为腐败问题是廉政的反面 惰政是勤政的反面 要解决这一问题 只有将公务员行使国家权力 执行国家 公务的活动置于人民群众的监督之下 充分调动人民群众参政议政的主人翁意 识与责任感 才能保障国家权力的正确行使 不致损害国家和人民的整体利益 危害国家政权的稳定 张才君在 试论我国公务员制度建设中的职业道德问题 江苏社会科学 1 9 9 5 4 一文中强调公务员职业道德建设在公务员制度建设中具 有重要地位 而且总结了西方国家公务员职业道德规范的共同特点 李红艳在 浅论加强国家公务员职业道德建设的途径 税收与企业 2 0 0 1 2 一文中认为 加强行政伦理研究是国家公务员职业道德建设的重要基础 重视对国家公务员 的教育是提高公务员职业道德水准的有效途径 强化各方面监督是加强公务员 职业道德建设的可靠保证 学术著作部分关于公务员行政道德的内容主要集中在公共伦理学的相关著 作中 公共伦理学是公共管理学与应用伦理学的交叉学科 它主要研究社会公 参阅 张蕾 我国政府公务员行政道德建设探析 d 山东大学 2 0 0 7 3 2 3 2 第1 章引言 共领域处理公共事务的道德规律 内容包括 公共伦理观 公共伦理基本原则 公共伦理的规范和范畴 公共行为的伦理选择 公共伦理的修养及养成机制 公共伦理的制度建设等 这方面的书籍大都比较系统地介绍了公共部门及其工 作人员的伦理导向 价值选择 责任意识等 包括公共伦理制度建设 公共伦 理修养和养成机制 行政伦理 行政文化 公共行为的伦理选择等等 比如 现 代公共管理伦理导论 万俊人 2 0 0 5 公共管理新论 黄健荣 2 0 0 5 各 国廉政建设比较研究 宋振国等 2 0 0 5 中国政府传统行政的逻辑 徐邦 友 2 0 0 4 日本廉政制度建设理论与实践 严维耀 2 0 0 4 外国腐败之风 与廉政之道 刘洪潮 2 0 0 0 社会主义 理论与实践 李慎明 2 0 0 1 公 共伦理学 冯益谦 2 0 0 4 公共行政管理学导论 陶学荣 2 0 0 5 外国 行政监督制度与著名反腐机构 侯志山 2 0 0 4 等著作 第二 关于道德风险的研究 近年来 国内学者越来越关注 道德风险 的研究 一方面 国内学者所编著的信息经济学等著作中引进了道德风险的相 关内容 如 博弈论与信息经济学 张维迎编著 2 0 0 7 1 1 信用问题的经济 学分析 孙智英编著 2 0 0 2 8 以及 信息经济学 查先进编写 2 0 0 7 等 另一方面 在国内各类学术期刊中也出现了大量将道德风险与经济结合 或应 用于具体经济环节进行研究的论题论文 比如 常文硕的 道德风险视角下的 保险业信用问题 时代经贸 2 0 0 6 1 1 吴秀君的 防范道德风险的博弈分析 和契约涉及 运筹与管理 2 0 0 5 4 韦革的 道德风险与经济发展 华中科 技大学学报 人文社会科学版 2 0 0 2 3 等等 其中 大部分以国外经济学领域 中道德的风险理论或观点作为研究的基础或启发 目前 国外关于道德风险问题的研究也主要集中在经济学领域 道德风险 m o r a lh a z a r d 这个术语最开始使用在国外保险行业 推而广之 只要是从 事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行动 国外学 者主要从经济学角度 借助数学模型开展了对经济活动中道德风险问题的定量 研究 这类研究在国外大约于二十世纪六十年代开始 其内容在国外经济学者 的信息经济学 契约经济学等专著中都有相应章节的设置和阐述 如 契约经 济学 美 科斯 哈特 斯蒂格利茨等著 2 0 0 0 1 1 信息经济学引论 激励 与合约 西班牙 马克一斯达德勒一卡斯特罩罗著 2 0 0 4 1 回参阅 张蕾 我国政府公务员行政道德建设探析 d 山东大学 2 0 0 7 3 3 3 第1 章引言 1 3 本文研究思路及研究方法 本文在对经济学道德风险概念的基础上 提出了公务员道德风险的概念 分析我国公务员道德风险的特征 通过分析我国公务员道德风险在经济 政治 和生活各方面的现象 阐述其危害 并从两个维度分析了道德风险产生的原因 一般根源和我国社会当前的特殊原因 进而提出从四个方面来防范公务员 的道德风险 一是近年来我国反腐败的经验总结和国外公务员道德建设的经验 借鉴 二是通过寻求制度支持来防范公务员的道德风险 三是通过加强道德教 育来实现公务员的道德自律 四是提升社会资本 为防范我国公务员道德风险 提供良好的社会环境 本文的创新之处为 一是系统全面地分析了公务员的道德风险表现及原因 二是引入社会资本概念 并提出投资社会资本以防范道德风险 三是拓宽研究 方法 结合行政学 伦理学 政治学 经济学 社会学等相关学科知识 结合 丰富的案例进行研究 更全面地透析问题的本质 本文主要采用以下研究方法 第一 文献研究法 通过文献的搜集与分析 了解我国公务员道德的总体 现状及道德风险的具体表现 总结了我国近年来党和政府采取的一系列反腐措 施 并介绍了以新加坡 美国 瑞典为代表的国外公务员道德建设的现状与趋 势 第二 案例研究法 任何理论都来源于实践 而案例就是一种经典的实践 经验总结 通过多个公务员道德风险的案例可以总结经验 从而提出行之有效 的解决办法 第三 系统分析法 本文把公务员的道德风险纳入整个社会风险的一部分 提倡用社会资本来防范我国公务员的道德风险 4 第2 章相关理论概述与概念解析 第2 章相关理论概述与概念解析 2 1 委托代理理论的四种模型 委托代理关系起源于 专业化 s p e c i a l i z a t i o n 的存在 当存在 专业化 时 就可能出现一种关系 在这种关系中 代理人由于相对优势而代表委托人 行动 h a r ta n dh o l m s t r o m 1 9 8 7 现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯 r o s s s 1 9 7 3 提出的 如果当事人双方 其中代理人一方代表委托人一方 的利益行使某些决策权 则代理关系就随之产生了 委托代理理论从不同于 传统微观经济学的角度来分析企业内部 企业之间的委托代理关系 它在解释 一些组织现象时 优于一般的微观经济学 下面是关于委托代理理论的四个模 型研究 第一 相对业绩评估 r e l a t i v ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 模型 如果几个 代理人从事相关的工作 即一个代理人的工作能够提供另一个代理人工作的信 息 那么 代理人的工资不仅要依赖自己的产出 还要考虑其它代理人的产出 这就是 相对业绩评估 目的是排除外生的不确定性 让代理人努力程度表 现得更为直观 相对业绩评估很普遍 特别是在组织内部有关奖励方面的问题 如内部提拔 事实上 在劳动力市场上 相对评估直接或间接地起着很重要 的作用 相对业绩评估一个很重要的方法是 锦标制度 r a n k o r d e r t o u r a m e n t s 在锦标制度下 每个代理人的所得依赖于他在所有代理人中间的排 名 与他的绝对表现没有关系 它最早由莱瑟尔 l a z e a r 和r o s e n 1 9 8 1 提 出 并由g r e e na n ds t o k e y 1 9 8 3 进一步发展 人们发现 用锦标制度作为工 资的基础在基本的委托代理模型中不是最优的 但是 它有自己的优势 其一 锦标制度很易操作 其二 c a r m i c h a e l 1 9 8 4 m a l c o m s o n 1 9 8 4 和b h a t t a c h a r y a 1 9 8 3 提出 锦标制度可以解决委托人的道德风险问题 在下一部分具体说 明 第二 委托代理关系中 委托人道德风险模型 在委托代理人的模型中 我们讨论较多的是代理人道德风险的问题 实际上 委托人也同样存在道德风 参阅 梁媛 冯吴 委托代理理论综述 j 中国经济评论 2 0 0 4 1 5 第2 章相关理论概述与概念解析 险 在许多委托代理关系中 有关代理人业绩的信息是非对称的 其度量存在 很大的主观随意性 代理人可能无法观测到委托人观测到的东西 在这种情况 下 就存在委托人的道德风险问题 根据合同 当观测到的产出高时 委托人 应该支付给代理人高的报酬 但委托人可以谎称产出不高 而逃避责任 而把 本应支付给代理人的收入占为己有 而如果代理人预计到委托人可能要耍赖 就不会有积极性努力工作 问题的解决与前面提到的 锦标制度 有关 马尔科森 m a l c o m s o n 1 9 8 4 的模型证明 类似于锦标制度的激励合同是解决委托人道德风险的一个有效的 办法 如果一个企业雇佣多个工人 合同规定一定的工人将被支付较高的工资 那么 委托人就必须对给定比例的工人支付较高的工资 他完全有积极性将较 高的工资支付给努力的工人 因为这样可以在不增加成本的情况下激励工人努 力工作 第三 关于监督 m o n i t o r i n g 问题的模型 存在委托代理关系就无法避免 监督问题 事实上 在非对称信息的情况下 委托人对代理人信息的了解程度 可以由委托人自己选择 比如说 通过雇佣监工或花更多的时间和精力 委托 人可以在一定程度上更多的了解代理人的信息 从而加强对代理人的激励和监 督 但信息的获取又是有成本的 于是 委托人面临着选择最优监督力度的问 题 古典经济学家认为 工资取决于工人的边际生产率 但发展经济学家发现 在发展中国家 二者的关系似乎正相反 边际生产率取决于工资 而且在发达 国家这种现象也存在 索罗 s o l o w 1 9 7 9 和夏皮罗和斯蒂格里茨 s h a p i r oa n d s t i g l i t z 1 9 8 4 将较高的工资解释为企业为防止工人偷懒而采取的激励方法 当 企业不能完全监督工人的行为时 工资构成工人偷懒被发现 而被解雇的机会 成本 工资越高 机会成本越大 因此 较高的工资有利于减少工人偷懒的倾 向性 另一方面 在激励工资模型下讨论监督力度问题 人们发现代理人的边 际生产率越高 监督带来的边际收益越高 委托人监督的积极性也越高 代理 人努力的边际成本越高 任何给定激励下的努力供给越低 且给定代理人行为 的观测信息的方差下最优的激励也越低 监督的边际收益也越低 委托人监督 的积极性自然也越低 此外 监督越困难 监督的边际成本越高 委托人监督 的积极性也越低 第四 最优委托权安排 a s s i g n m e n to fp r i n c i p a l s h i p 模型 在标准的委托 6 第2 章相关理论概述与概念解析 代理模型中 委托人 代理人都是给定的 但张维迎 1 9 9 4 1 9 9 5 提出了委 托代理关系中更为基本的问题 在一个特定组织中 谁应是委托人 谁应是代 理人 或者说 委托权应该如何在不同成员之间分配 在现实的组织中 信息不对称是相互的 以企业为例 企业中有直接的生 产者 也有制定生产决策的经营者 经营者不易完全观测生产者的行为 工人 更不易观测经营者的行为 张维迎证明 最优委托权安排的决定因素是 企业 成员在生产中的相对重要性和监督上的相对有效性 如果经营者在生产上更为 重要 如果经营者监督生产者比生产者监督经营者更容易 则将委托权分配给 经营者是最优的 这一模型对古典资本主义企业及合伙制企业的委托权安排都 作出了合理的解释 在古典资本主义企业里 不确定的环境使经营者的决策相 当重要 而且经营者的行为也很难监督 于是经营者拥有委托权 合伙企业当 中 两个或更多成员 他们都同等重要 因此 采用合伙制是最优的 由于委托代理关系在社会中普遍存在 因此委托代理理论被用于解决各种 问题 如国有企业中 国家与国企经理 国企经理与雇员 国企所有者与注册 会计师 公司股东与经理 选民与官员 医生与病人 债权人与债务人都是委 托代理关系 因此 寻求激励的影响因素 设计最优的激励机制 将会越来越 广泛的被应用于社会生活的方方面面 2 2 社会资本的三个范式 社会资本是一种资源 即存在于社会结构关系中的资源 它体现为四个方 面 一是个人关系 二是成员身份 三是社会网络 四是信任关系 其中核心 要素或基础要素就是信任关系 当前 关于社会资本理论的研究主要的理论观 点可归纳为以下三个范式 第一 社会网络和嵌入资源范式 该范式的研究重点分为嵌入于社会网络 的资源和社会网络的形式两方面 在嵌入于社会网络的资源方面社会资源理论 一直主张 嵌入于社会网络的资源能够解释个人的社会经济成就 以及通过社 会经济成就而获得的收入 在社会网络的形式方面 一般认为 规模更大 更 多样化 更加侧重于外部关系的开拓型的社会关系网络 社会资本存量更高 第二 民众参与范式 该范式主要研究作为社会资本的民众参与对政府 o 戴萍萍 社会资本理论综述 j 科技与信息 2 0 0 7 1 5 7 第2 章相关理论概述与概念解析 组织 社区等活动的影响 这种研究范式以普特南为代表 普特南认为 人们 在所参与的社会网络中能够相互学习和强化互惠 在其中沟通和集体行为的模 式得到了推动 它可以使参与者社会化到普遍化互惠规范 一个社群中这样的 网络越密集 它的公民就越可能为了共同利益而合作 体现于公民参与网络中 的社会资本 支持了政治和经济的运行 其结果是促进强社会 强经济和强国家 的形成 第三 普遍信任范式 该范式主要是运用普遍信任作为社会资本 检验社 会资本在经济 社会 政治 社区等活动中所起的作用 普遍信任源于密集的 社会网络 正如科尔曼所言 由于密集或紧密的社会网络代表了更互惠的关系 这些关系依赖并提升了信任 所以 社会资本是信任所在的关系 一个基于信 任的密集或紧密的网络 可以促进人们相互间的责任 规范和制裁 从而赋予 参与者更多的权利 2 3 道德风险内涵 道德风险的提法首先在经济学领域开始引入注目并有一定发展的 目前此 领域的风险学说体系也是相对比较完备的 在经济活动中 道德风险问题相当 普遍 道德风险 这个术语起源于保险业 在保险市场上 购买了财产保险 的人将不再像以前那样仔细地看管家里的财物 购买了医疗保险的人可能让医 生多开一些不必要的贵重药品 购买了汽车保险的人可能更不注意保管自己的 汽车等 在这里 因为人们在投保后的行为保险公司无法观测到 从而产生了 隐藏行动 保险公司面临着投保人松懈责任甚至采取 不道德 行为而导致 的损失 在许多委托代理关系中 有关代理人业绩的信息是非对称的 其度量 存在很大主观随意性 代理人可能无法观测到委托人观测到的东西 在这种情 况下 就存在委托人的道德风险问题 人们在经济学领域对道德风险的界定和 看法有多种多样的表述方式 比较典型的是将道德风险定义为 从事经济活动 的人在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行动 或者 通俗点说 道德风险是经济活动中的损人利己 为富不仁行为 是功利主义恶性发展的表 现 而 制度经济学家和产权经济学家常以 道德风险 概括人们的偷懒和搭 便车动机以及机会主义行为 等等 如果超出经济学领域的限制 代表性的观点认为 所谓道德风险 是指可 8 第2 章相关理论概述与概念解析 能道德行为的不确定性 这种道德行为的不确定性既可以指作为行为主体本身 可能道德行为的不确定性 也可以指一种社会措施可能引起的社会可能 道德 后果的不确定性 且这种不确定性主要又是立足于其可能的结果及其潜在的危 险性质而言的 言下之意 人们在经济 政治 文化等各领域中进行的可资 道德评价的行为选择具有不确定性 简单地说 既有可能是道德的 也有可能 是不道德的 而这种道德风险的重点则指向不道德的行动选择招致危险的不利 结果的可能性 而风险是 针对个人 集体或人类社会而言的有可能在未来带 来有害后果的不定性 是造成危险 损失的潜在因素 据此把道德风险定位 于一种特殊的不确定性 大大拓宽了它的内涵 圆 对于我国公务员来说 一切违背其委托人 即人民 意愿的不勤政不廉政行 为都属于道德风险行为 因而 公务员道德风险包括三种 一是有着经济人特征 的公务员利用行政干预的手段人为 政治创租 和 抽租 的道德风险 所谓 政治创租 是指政府官员诱使企业为了增加利润向官员 进贡 以作为换取 租金的条件 所谓 抽租 则是指政府官员故意提出某项会使企业利益受损的 政策作为威胁 迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享 二是公务员的 机会主义所表现出的 偷懒 怠惰 等失职渎职的道德风险 三是作为社会 的一员 公务员自身道德素质低下 生活作风腐化而严重影响社会风气的道德 风险 2 4 公务员道德风险的特征 第一 道德风险的人为性及不确定性 道德风险植根于人类的存在特性及 其能动实践中 事实上 只要有创造 就有风险 只要有人类的实践活动 就有风 险性存在 道德风险只不过是人类实践活动的风险性之一 人总是根据不断变 化了的存在环境 不断地修正 改变自己的既有选择 公务员的道德风险的不 确定性包括公务员种种投机行为的难以确定性 以及给国家 给整个社会带来 的危害的不可控制性 我们无法对之进行准确的预测 处于转型期的我国公务 员 面临的政治 经济和社会环境极不稳定 随着改革步入攻坚阶段 原有的 道德风险防范措施面临着不尽适应现实发展的情况 越来越多的道德自律差的 高兆明 应当重视 道德风险 研究 j 上海社会科学院学术季刊 2 0 0 2 2 1 5 7 圆郭哗 道德风险论 d 南京师范大学 2 0 0 3 5 9 第2 章相关理论概述与概念解析 公务员开始选择钻制度漏洞 甚至给风险行为蒙上合法的外衣 其道德风险超 出了人们预先检测和事后处理的能力 也超出了目前我国公务员制度和相关法 律所能覆盖的范围 致使各种新的道德风险活动层出不穷 第二 道德风险的扩张性 道德风险的扩张性即道德风险的规模 范围和 程度发生了重大变化 整个社会是一个极为复杂的系统 其联系具有多样性 公务员的道德风险不仅仅危及政治领域 更危及经济 社会的各个领域 道德 风险的构成及其后果趋于更加复杂 从个别风险转向社会风险 道德风险的防 范措施也转向综合防范 如近年来频频发生的商业贿赂 工程腐败等现象表明 了公务员道德风险波及范围之广 程度之深 第三 道德风险由消极因素导致 道德风险属于消极行为所引致 公务员 道德风险的消极因素是指道德意识弱化 道德责任心不强 经济全球化时代一 些腐朽思想的侵入 以及当道德风险出现后 没有完善的法律和体制来防范道 德风险 中国伟大的政治家邓小平在改革开放之初就敏锐地意识到了正在开始 的中国社会的转变 将会引发社会风险 邓小平将消极因素视为实行改革开放 政策最大的危险 这点值得我们重视 邓小平指出 实行改革开放政策必然会 带来一些坏东西 影响我们的人民 要说有风险 这是最大的风险 我们要利 用法律和教育这两个手段来解决这个问题 第四 道德风险防范的长期性 观念的转变是一个长期的 潜移默化的过 程 尤其是我国当前正处于社会转型期 要彻底有效地防范公务员的道德风险 健全相关体制 需要几代人付出努力 我们的党和政府历来都注重惩治公务员 的腐败现象 也为之付出了艰辛的努力 但公务员的道德风险现象还是不断出 现 并呈现出新的特点 由此可见 防范公务员道德风险活动是一项长期和艰 辛的工程 o 邓小平文选 第三卷 m 北京 人民出版社 1 9 8 3 1 5 6 1 0 第3 章我国公务员道德风险现象透视 第3 章我国公务员道德风险现象透视 3 1 我国公务员道德总体现状 在研究道德风险危害及防范措施之前 有必要了解当前我国公务员道德风 险的现状 首先应该肯定当前公务员道德现状的主流是好的 有着良好的社会 主义道德风尚 但由于旧社会遗留下来的剥削阶级道德观念和思想意识的影响 加之市场经济带来的某些负面效应以及制度不健全 监督缺位 导致某些素质 不高的公务员经不起执政和改革开放的考验 从事道德风险活动 下面本人将 从三方面来揭示我国公务员道德的总体现状 第一 中国在国际透明组织的廉洁指数及排名 腐败是我国政治最大的风 险源 也因此成为公务员道德风险的首要表现 随着我国与世界各国交往的日 益广泛 我国的腐败情况和反腐败斗争也越来越多受到世界的关注 世界怎样 看待我国的腐败现状 也是我们判断公务员道德水平的参考因素之一 总部设在德国柏林的国际透明组织是日益受到世界各国及跨国公司重视的 从事反腐败研究和评估各国廉洁状况的国际性民间组织 并成为国际学术界较 为认可的腐败评价指标 国际透明组织的廉洁指数采用1 0 分制 1 0 分为最高分 表示最廉洁 分表示最腐败 8 o 1 0 o 之间表示非常廉洁 5 o 8 o 之间为轻微腐 败 2 5 5 o 之间腐败表示比较严重 o 2 5 之间则为极端腐败 表3 12 0 0 0 年一2 0 0 8 年中国在国际透明组织清廉指数中的排名情况 年份得分参评国数排名数 2 0 0 0 年 3 19 06 3 2 0 0 1 年3 5 9 15 7 2 0 0 2 年3 5 1 0 25 9 2 0 0 3 年3 41 3 3 6 6 2 0 0 4 年3 41 4 67 1 2 0 0 5 年 3 21 5 97 8 2 0 0 6 年 3 31 6 37 0 2 0 0 7 年 3 51 7 97 2 2 0 0 8 年 3 61 7 87 2 第3 章我国公务员道德风险现象透视 表格3 1 的资料米源 2 0 0 0 2 0 0 5 年的数据来源于 李小娟 腐败预警机制探讨 d 内蒙古大学 2 0 0 6 5 4 5 2 0 0 6 2 0 0 7 年的数据来源卡 h t t p y c m 8 6 6 0 2 0 5 b l o g 1 6 3 c o m f o l o g s t a t i c 4 4 7 3 1 5 2 0 0 7 6 2 3 1 0 4 8 2 2 7 0 8 2 0 0 8 年的数据来源p h t t p s h a j i g u o b l o g 1 6 3 c o m b l o g s t a t i c 3 0 5 2 0 1 5 9 2 0 0 8 8 2 5 4 4 0 2 6 8 8 从表格中可以看出来中国近年来的廉洁指数有所上升 证明了我国反腐败 措施取得了一些成效 然而我们的廉洁指数一直都是3 5 左右徘徊 仍属于腐败 比较严重的国家 前景不容乐观 这也充分证明了公务员道德风险防范的长期 性 第二 近年来检查机关直接立案侦查案件情况 检察机关直接立案侦查案 件 主要指检察机关对犯罪线索进行初步调查后 认为存在职务犯罪事实并需 要追究刑事责任时 依法决定作为刑事案件进行侦查的诉讼活动 其中侦查对 象主要为以下两大类型的案件 一是贪污贿赂案件 包括贪污 贿赂 挪用公 款 集体私分 巨额财产来源不明等 二是渎职案件 包括滥用职权 玩忽职 守 徇私舞弊等 其中要案是指县 处级以上干部的犯罪案件 此资料来源于国家统计局网的中国统计年鉴数据 中国统计年鉴是一部全 面反映中华人民共和国经济和社会发展情况的资料性年刊 系统收录了全国和 各省市 自治区 直辖市每年在经济 社会各方面的统计数据 以及其他历史 重要年份的全国统计数据 表3 22 0 0 0 年到2 0 0 6 年检查机关直接立案侦查案件情况 贪污案件贿赂案件挪用公款滥用职权玩忽职守 立案时间要案 人 人 人 人 人 人 2 0 0 0 年1 7 5 3 39 5 3 01 0 5 2 81 4 5 62 4 4 02 8 7 2 2 0 0 1 年1 7 3 4 99 8 9 69 7 5 32 0 0 32 7 6 03 0 1 3 2 0 0 2 年1 6 8 5 11 0 5 6 18 1 0 02 0 7 02 6 9 82 9 2 5 2 0 0 3 年 1 4 9 7 91 0 1 9 76 9 3 62 0 1 42 5 9 52 7 2 8 2 0 0 4 年1 5 0 1 41 0 3 2 56 4 6 82 0 0 62 7 0 0 2 9 6 0 2 0 0 5 年1 4 0 3 61 0 3 6 5 6 0 5 7 1 9 3 22 7 4 7 2 7 9 9 2 0 0 6 年1 2 7 9 81 1 4 7 55 3 9 22 1 1 43 0 2 12 7 3 6 总计1 0 8 5 6 07 2 3 4 95 3 2 3 41 3 5 9 51 8 9 6 12 0 0 3 3 资料来源 此数据来源于国家统计局网 h t t p a v w w s t a t s g o v c n t j s j n d s j 从表格中可以看出 从2 0 0 0 年到2 0 0 6 年七年间 共判处贪污人数1 0 8 5 6 0 贿赂人数7 2 3 4 9 要案人数2 0 0 3 3 腐败在总体上由所下降 然而不难发现 涉及贿赂 滥用职权和玩忽职守的人员有增多的趋势 并且县 处级以上干部 1 2 第3 章我国公务员道德风险现象透视 涉及案件的人数长期居高不下 防范公务员道德风险的任务变得更加艰巨 第三 社会公众对公务员的道德评价 北京航空航天大学公共管理学院的 谢凌玲等同学 选取北京 烟台两地作为大城市和东部沿海城市的代表针对 我 国公务员道德建设现状 进行问卷调查 在 请您为公务员的总体道德水平打 分 这一题项的调查结果显示 打分的均值为6 8 满分为1 0 分 尽管道德建 设的重要性被多数人充分认识 但是当前我国公务员的道德水平仍然不高 我 国进行公务员道德建设的任务仍然任重而道远 通过对社会公众与公务员两类 群体的打分进行分析 发现 公务员群体对道德水平的总评价均值分数为7 6 3 分 而社会公众群体对道德水平的总评价均值为5 6 6 分 在独立样本的t 检验 中假设异方差项的s i g 2 t a i l e d 为 0 0 0 表示差异显著 即公务员与社会公众 两类群体对公务员道德现状的看法存在显著性差异 社会公众普遍认为当前的 道德现状较差 对公务员道德评价普遍不高 从样本来看 社会公众对公务员 道德水平评价低于及格线水平 社会公众对公务员乃至整个政府的信任度都将 面临较大的考验 这样的结果不得不令我们深思 3 2 我国公务员道德风险的表现 3 2 1 权钱交易 经济风险因素 权钱交易指我国公务员把公共职位视为一种经营 通过职权尽量损害它的 交易 这是一种公共权力寻租的行为 也是造成我国经济风险的一个重要因素 美国政治学家亨 廷顿曾这样分析 在发达国家 腐败的主要形式是金钱换取 权力 在发展中国家则是以权力换取金钱 其主要表现为 第一 贪污挪用现象层出不穷 贪污挪用一直是我国公务员道德风险的严 重表现 近几年来出现如下变化趋势 贪污主体级别高 数额大 纵观近几年我国公务员贪污受贿现象 公务员 的级别普遍较高 济南日报 2 0 0 6 年1 月1 8 日报道 2 0 0 5 年山东省检察机关 查办贪污受贿等大要案1 8 8 8 件4 名厅级以上高官 落马 其中县处级干部1 5 8 人 厅级3 人 副省级1 人 天津市人民检察院原检察长李金宝在1 9 9 6 年至2 0 0 6 谢凌玲 郑彦良 闫洪芹 我国公务员道德建设现状调查 j 中国行政管理 2 0 0 8 1 1 3 第3 章我国公务员道德风险现象透视 年担任天津市公安局副局长 天津市人民检察院检察长期间 收受贿赂折合人 民币5 6 2 万余元 与此同时贪污受贿的涉案金额也在不断增加 近些年来几百 万 几千万的案件也越来越多 检察日报 2 0 0 8 年1 0 月1 3 日报道 因受贿 5 6 7 万多元和滥用职权致使工伤保险基金6 8 9 3 万多元被挪用至今无法收回 江 西省南昌市劳动和社会保障局原局长陶年根1 0 日被南昌市中级法院 审判处死 刑 缓期两年执行 新华社2 0 0 8 年5 月3 0 日载 从2 0 0 0 年到2 0 0 7 年期间 张建辉利用担任南宁市水电局长 堤岸公司董事长 南宁市市政管理局局长的 职务之便先后2 1 次收取顾某 朱某 肖某等2 2 人给予的贿赂款共计2 6 1 8 万余 元 新华网2 0 0 8 年1 0 月2 3 日登载 江苏省苏州市原副市长姜人杰在其任职期 间先后贪污人民币1 0 8 6 7 亿元 港币5 万元 美元4 0 0 0 元 共计1 亿多人民币 被南京市中级人民法院一审判处死刑 剥夺政治权力终身 高学历 中青年干部增多 随着当前干部人事制度的改革 更多高学历的 年轻人才走上了领导岗位 贪污受贿等权钱交易现象呈现低龄化趋势 人民公 安报治安保卫周t u 2 月1 3 日报道 2 7 岁的女出纳员白艳华利用发放拆迁补偿 款的职务便利 在两年半的时间里贪污拆迁款2 5 0 余万元 近日 北京市第一 中级人民法院对此案作出一审判决 以贪污罪判处被告人白艳华无期徒刑 剥 夺政治权利终身 并处没收个人全部财产 此外 在成都市检察院近两年来共 计查处的县处级公务员职务犯罪案件中 4 8 岁以下公务员3 5 人 占6 5 4 0 岁以下公务员1 4 人 占2 6 大专以上学历3 4 人 占6 3 其中硕士研究生 5 人 这类高学历年轻干部自恃其年富力强 事业有成 往往产生松懈自满 狂 妄自大的情绪 把手中权力视为捞取私利的资本 把弄权 谋私视做人生成功 的又一标志 同时由于这些人在社会阅历 知识水平和个人能力方面优于低学 历者 因而作案手段往往 技高一筹 作案后又想方设法逃避侦查 在一定程 度上增加了查处难度 这意味着 公务员的道德风险现象正在向各个年龄段蔓 延 防范道德风险将变得更加困难 如果不能找到有效的解决办法 后果不堪 设想 第二 商业贿赂现象高发 商业贿赂指商业领域内发生的 以追求商业利 益为目的的贿赂行为 当前我国公务员商业贿赂行为频频发生 新华网2 0 0 8 年 1 月1 1 日报道 截至2 0 0 7 年8 月 全国共查结商业贿赂案件3 1 1 1 9 件 涉案金 额7 0 7 9 亿元 其中涉及公务员的案件6 9 7 1 件 涉案金额1 7 1 3 亿元 山西晚 报 2 0 0 7 年6 月4 日载 从2 0 0 6 年1 月到2 0 0 7 年3 月 山西省立查商业贿赂 1 4 第3 章我国公务员道德风险现象透视 案件9 1 6 件 涉及公务员1 0 1 人 涉及金额1 0 7 6 2 万元 据 中国纪检监察报 报道 2 0 0 7 年以来 全国有2 6 0 多万个企业事业单位和4 9 个行业