（中国少数民族经济专业论文）我国地方政府债券融资的制度设计.pdf

硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作及取 得的研究成果尽我所知除文中已经标明引用的内容外本论文不包括任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果 对本文的研究做出贡献的个人和集 体 均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定即学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件或电子版 允许论文被查阅和借 阅 本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密在 年解密后适用本授权书 本论文属于 不保密口 请在以上方框内打 学位论文作者签名 指导老师签名 日期 年 月 日 日期 年 月 日 硕士学位论文 1 摘 要 在发达国家地方政府债券已成为比较成熟的融资工具是债券市场的一个重 要组成部分地方政府债券市场的发展一方面为基础设施建设和其他公用事业融 通了资金另一方面也健全和发展了资本市场丰富了居民的金融资产同时 由地方政府债券市场支持的公用事业的超前发展为整体经济的健康持续发展奠 定了坚实的基础但在我国地方政府债券的发行尚未获得法律许可地方只好变 相操作从而引起诸多问题 本文首先介绍了地方政府债券的理论基础以及美日等国地方债券制度的内容 提出发达国家的成功经验对我国发行地方债券的启示其次分析了我国地方政府债 券市场的现状及地方政府以企业债的形式变相发行地方债券所导致的主要问题认 为随着我国金融财税体制改革的深入适时引入地方政府债券等金融工具发展 和培育独立的地方政府债券市场不仅已具有现实的必要性而且随着我国经济运行 状况的变化以及分级财政体系的逐步形成发行地方政府债券的外部条件已基本成 熟发债也具有现实可行性最后文章认为我国应借鉴国外成熟的地方政府债券 市场的先进经验并结合自身的市场环境开发构造具有自身特色的地方政府债券 市场论文着重对如何培育我国地方政府债券市场进行了探讨初步设计了我国发 行地方政府债券市场的基本原则地方债券的运作方式及地方债券市场的发展框架 关键词地方政府债券; 制度; 框架 我国地方政府债券融资的制度设计 2 abstract in the developed countries, the local government bond has already become a riper financing tool, it is also an important component of the bond market. the development of the bond market of local government, on one hand has circulated necessary funds for infrastructure construction and other public utilities, on the other hand, sound with the development capital market too, have enriched residents financial assets, meanwhile, the excessive development of the public utilities supported by the bond market of local government, have settled solid foundation for the sustainable development of the whole economy. but in our country, the issue of the local government bond has not obtained legal permission yet, the local governments have to operate it in a disguised form, thus cause a great deal of questions. firstly, this thesis introduces the theoretical foundation of local government bond and the practice of the local government bond in america and japan as well, and proposes to learn from the developed countries; secondly it analyses the current situation of chinese local government bond market and the main problems, and poits out that it not merely already has a realistic necessity to develop and foster the independent bond market of local government, it also has realistic feasibility to issue local government bond. finally, the author suggests that our country should use the foreign countries experience of their ripe bond market of local government for reference, and develop the bond market of local government with our own characteristics. the thesis discusses how to foster the bond market of local government in our country emphatically, and makes a design for the operation way and development framework of the local bond market in our country. key words: local government bond;system;framework 硕士学位论文 3 第一章 前 言 一个发达的成熟的债券市场大致包括国债市场地方政府债券市场和公司 债券市场等三个子市场在一些经济发达国家如美国日本等地方债券市场十分 发达已经成为债券市场的一个重要组成部分地方政府债券是经济发展中一种重 要的融资工具地方政府不仅可就一般目的可以是所有合法的政府开支发行地 方债券而且可就特定目的如建造学校或消防大楼等发行地方债券地方债券可 以由政府的一般征税权力来担保并以税收偿还称之为一般债务债券也可以由 某些政府事业的收入来担保包括市政供水系统的收入市政供电系统的收入市 政下水道系统的收入等, 并以这些收入偿付称之为收入债券在美国地方政 府发行的债券为公共资本支出( 指教育高速公路社区发展给排水公交电力 和其它公用设施) 提供了 6 0 左右的资金 在城市基础设施建设中发挥了极其重要的 作用发达国家的经验证明地方政府债券是成功的融资工具 但地方政府债券在我国尚未获得明确的法律地位我国预算法第 2 8 条明文 规定除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券 从我国 的实际情况看 改革开放 2 0 多年来我国城市基础设施建设取得了显著成就城 市供水供热桥梁道路交通状况等都有了明显的改善随着社会经济的发展 许多与地方居民直接相关的社会公益事业也在不断地扩展地方政府在提供公共服 务方面扮演着越来越重要的角色于是地方财政支出的规模也随之扩大了但在现 行分税制的财政体制下地方财政收入远远满足不了经济飞速发展城市规模不断 扩张人口急剧增长所带来的巨大需求结果市政建设欠账严重城市供水矛盾十 分突出 5 0 % 以上的城市缺水公共交通结构畸形交通设施发展缓慢交通方式 落后城市生态环境恶化未能得到有效遏制造成这种状况的直接原因就是资金缺 乏投入不足在此环境下各地方政府为筹集建设资金只好变相发行企业债形式 的地方债这样的做法既不符合法律规定无法进行规范又不利于经济建设由 此可见我国政策法规与现实需要之间存在矛盾因此对我国地方政府债券融 资问题进行较为系统和深入的研究无疑具有重要的理论意义和现实意义 本研究的主要内容是我国地方政府债券融资的制度设计鉴于我国目前无论是 从法律上还是在实践中都不存在真正意义上的地方政府债券的发行理论界对此 问题也看法各异我们力图从地方债券的理论基础出发通过对西方发达国家成功 发行地方债券的经验进行介绍并结合我国目前地方债券市场的现状分析探寻发 展我国地方政府债券市场的基本原则地债运作方式及地债市场的发展框架等归 纳起来本研究大体分为三个部分 我国地方政府债券融资的制度设计 4 第一部分地方政府债券理论基础及国际发展现状在这部分里对政府提供 公共产品的职能财政收入的几种形式几种公债观点及地方政府债券的定义和类 别进行了介绍同时介绍了美日两国的地债发展现状和制度提出面临和美日相 似的经济发展历程我国可借鉴他们的成功经验发行我们自己的地方政府债券 第二部分建设我国地方政府债券市场的必要性与可行性在这部分里将对 我国地方政府债券市场的现状及存在的问题进行分析指出发展我国地债市场不仅 具有现实的必要性而且已经具备良好的外部条件有了现实的可行性 第三部分我国地方政府债券融资的制度设计在这部分将确定我国地方政 府债券市场发行的基本原则并对地债的市场运作进行了探讨最后对我国地方政 府债券市场基本框架进行了设计 文章创新之处在于1 目前我国仍未有真正意义的地债发行但我采用了比较 分析的方法对发达国家的成功发债经验和我国的现实状况进行了分析认为我国 完全可以借鉴他们发行地债的做法部分地解决目前我国地方政府在财政上的窘境 2 在文章中我结合我国具体国情提出了我国地方政府债券融资的制度设计 设计较为全面系统在实践上有较强的可操作性 硕士学位论文 5 第二章 地方政府债券理论基础 2 . 1 公共产品与政府的职能 世界上存在着无数种可以满足各类需要的产品其中绝大多数是用于满足私人 需求的另一部分是诸如国防法律航标公路环境保护等方面的产品主要 用于满足公共需求这部分产品就是公共产品 提供公共产品的组织机构就是公共部门在现实生活中社会上绝大多数公共 产品都由政府提供因此政府是公共部门中最主要的部分以至于在现实中尽 管政府与公共部门并非一体人们还是将二者视为等同 作为政府来讲其职能是适应国家的根本目的而形成的政府活动的基本方向和 基本内容其中主要是提供公共产品满足公共需求古典经济学家亚当斯密界 定的政府应履行的基本职能只有三项一是保卫国家的安全二是保证本国公民的 生命和财产安全三是最基本的公共设施的组织和建设但随着市场经济的发展 斯密倡导的廉价政府 1 的职能已不能满足社会的公共需求 从理论上说在一国 的市场经济条件下政府职责的基本领域是在维护国家机器正常运转的前提下 满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需求一方面要对资源配置起基 础性作用另一方面政府必须对市场配置的缺陷进行调节和弥补所以除了 以上三项职能外国家又增加了新的职能反垄断以维护公平竞争参与收入再分 配以实现社会公平保持公共产品的有效提供维持物价稳定实现充分就业保 持宏观经济平衡管制私有企业等等 2 . 2 财政收入形式 财政收入是政府为满足支出的需要依据一定的权力原则通过国家财政集中 的一定数量的货币收入财政收入形式指的是国家利用什么名称采取什么方法取 得财政收入 财政收入的形式反映社会生产力发展水平体现社会经济结构与社会经济形 式和管理体制有着密切的联系商品经济的发展多种所有制和多种经营形式并存 的经济结构使财政收入的形式发生了深刻的变化历史经验告诉我们收入的形 式一旦产生就会有相对的独立性发挥特殊的经济作用并对产生这种形式的经 济条件发生反作用 在社会再生产中财政收入的形式不只是具有取得财政收入的作用成为聚财 我国地方政府债券融资的制度设计 6 手段而且对社会再生产对微观经营和宏观经济运行具有很大的制约作用成为 调节各阶层经济利益影响人们的经济决策鼓励或限制生产经营的经济杠杆研 究财政收入的形式首先要着眼于经济发展不能单纯着眼于财政收入收入形式 的作用在于取得收入这一点是无疑的问题在于采用什么形式取得收人更有利于经 济发展这是研究财政收入形式的首要问题 从财政产生到现在已有几千年的历史财政收入基本上采用税利债费四 种形式每一种形式都有自己的功能很少发生替代 2.2.1 税收收入 税收是一种比较古老的财政收入形式从原始社会自愿贡献的祭品礼物到固 定为规范化的税收从古代税收到现代税收经历几千年的发展在现代商品经济 中取得了较完备的形式它不仅是商品经济发展的产物也是国家通过法律程序规 定的一种比较稳定的收入形式是国家凭借政治权力取得的收入 税收作为财政收入形式的优点主要表现在以下几个方面 首先税收适应商品经济发展的需要以流通为基础的商品经济要求有不受地 域限制的广泛市场有全国统一的收入形式与之相适应并对商品流通起保护作用 使纳税商品通行全国不受限制税收以法律形式规定企业和公民的纳税义务同时 也确定纳税人的权利给从事商品生产和商品经营的企业及个人提供了一定程度的 法律保护凡是纳税商品就具有生产和经营的合法性受到政府的保护可以在全 国市场上通行无阻具有竞争的权利 其次税收适应各种所有制形式的需要现代商品经济是由不同所有制构成的 混合经济区别在于是私有制还是公有制占主导地位就财政分配来说要在社会 主义初级阶段保持各种所有制并存的混合经济在国家与企业及个人的分配关系中 就要采取平等纳税原则一视同仁对各种所有制实行公平负担政策使各种所有 制具有平等竞争能力 最后税收适应企业自主经营的要求商品经济要求企业进行自主经营只有使 企业成为独立的商品生产者和经营者才能促进商品经济的发展税收是以法律形 式把国家和企业的分配关系固定下来企业可以根据税法和自己的经营情况确定自 己的收益具有确定的利益界限可以使企业摆脱主管机关的财政控制和财政部门 过多的干预进行自主经营 2.2.2 利润收入 国有企业上缴利润收入是国家依据生产资料所有者的权利取得的财政收入是 现代财政收入不可缺少的一种收入形式不论企业上缴利润在财政收入中占有多大 比重它总是财政收入中一个必要的组成部分体现不同的经济关系国有企业上 硕士学位论文 7 缴利润作为财政收入的一种经济形式是由以下两个原因决定的首先决定于现 代社会的经济结构现代商品经济是由多种所有制形式构成的混合经济无论是资 本主义还是社会主义都不可能把现代商品经济变成单一所有制的经济只要存在国 有企业上缴利润就会存在其次税收和国有企业上缴利润有不同的经济作用 税收以国家为主体体现社会利益利润以企业为主体体现所有者的利益 2.2.3 债务收人 国家采取信用形式以债务人的身份向国内和国外筹借的各种借款称为公债 或国债是国家财政收入形式之一它是用来弥补国家财政开支不足或进行大规模 经济建设动员筹集财政资金的一种形式 公债是个历史的财政范畴最早起源于中世纪公债是捐税的预征随着公债市 场的形成和发展公债也成为投机的对象我国采取公债形式筹措资金是国家有 计划地动员社会闲散资金支援国家建设平衡预算收支的一项有效措施向国外 借债是在平等互利或优惠条件下为加速国家建设的有利补充建国初期我国曾 发行过抗灾公债和国家经济建设公债这些公债在当时对于取得财政经济情况的基 本好转顺利地进行重点建设起到了重要作用自 1 9 8 0 年以来我国除在国内发行 国库券外还利用有利的国际形势借了一些外债这对于平衡国家预算缓解建设 资金不足的矛盾对于引进先进技术装备加快现代化建设步伐对于贯彻对内搞 活经济对外开放政策都起到了重要作用并为今后还本付息奠定了物质基础 2.2.4 公共收费 公共收费是按照行政或法律规定收取的各种费用如执照费证书费契约费 租赁费管理费经办手续费资源开采费土地使用费等除了税收和上缴利润 以外公共收费也是财政收入不可缺少的一种形式作为财政收入的一种形式不 能只看它提供财政收入的多少主要应看它的经济作用只要这种收人形式能够促 进经济发展提高经济效益发挥调节作用就要给以足够的重视 作为财政收入 的一种形式公共收费的主要作用在于建立良好的经济秩序创造良好的经营条件 并通过建立良好的秩序和经营条件促进社会经济效益的提高 财政收入除了以上四种主要形式以外还有其他形式如财产变卖收人罚没 收入投资利息租金等 2 . 3 公债理论 2.3.1 几种主要公债观点 对于债务的态度历来就有不同的观点亚当斯密就认为债权者贷与政府 的资本在贷与的那一瞬间已经由资本的机能转化为收入的机能换言之已 我国地方政府债券融资的制度设计 8 经不是用以维持生产性劳动而是用以维持非生产性劳动了就一般而论政府在 借入资本的当年就把它消耗了浪费了无望其将来能再生产什么 2 大卫 休 漠更是出语惊人不是国家毁了公共信贷就是公共信贷毁了国家 3 直至 2 0世纪 3 0年代凯恩斯革命才实现了公债观的根本转变凯恩斯提出 功能理财哲学即利用税收和赤字使总需求保持在恰当的水平上而不必担心 预算本身的平衡针对有效需求不足为防止经济危机实现充分就业政府可以 扩大公共支出减少税收实行赤字预算来实现这一宏观目标而政府弥补财政赤 字可以采用增税增发通货和举债三种办法但多征税会遭到社会各阶层的反对 通货膨胀会引起社会矛盾的激化只有举债对当前社会和经济的震动最小因而是 弥补赤字的最佳方法在这一点上举债支出虽然浪费但结果倒可以使社会致富 4 而供给学派则认为要解决经济的滞胀应实施以公债融资支撑的减税政策 美国经济学家理查a 穆斯格雷夫和皮吉b 穆斯格雷夫认为公共债务与私人 债务不同公共债务可用销售新债券的收入偿还旧债务因为预算和经济是在持续 不断的运行之中家庭所欠的债务迟早必须偿还因为家庭的行动是一种有终点的 行为但要使用债务必须支付利息因这些支付需要而课征的税收会使经济产生 负担但是因为税源来自经济本身只要经济不断增长这一负担并不会形成 至于是选择内债还是外债则视国内报酬而定如果国内报酬率较高外债是可取 的如果国内报酬率较低内债则合算他们还分析了公债期限的构成传统上认 为公债应该是相当同期的借款但现代的公债观和政府在债务市场上的地位就完全 不同了公债期限选择的基本准则应该是使利息开支减至最低限度如果政府预期 利率上升恰当的选择是举借长期债务反之则应选择短期债务正是在此种公 债理论的支撑下美国经济从 1 9 8 3 年起步入了战后历时最长的稳定增长时期通胀 率降到了 3失业率降到了 4 5夯实的经济基础开花结果就是克林顿总统执 政以来持续九年的高速增长与低通胀并终于在 1 9 9 8 年实现了 3 9 年以来的财政 第一次盈余 7 0 年代兴起的以詹姆斯麦吉尔布坎南j a m e s m c h g i l l b u c h a n n a n 为代表 的公共选择学派对凯恩斯主义主流公债理论进行挑战公共选择学派从制度选择的 角度揭示了公共干预和福利论的局限和缺陷提出了独特的公债原因理论 布坎南认为为什么个人会选择公债因为只有这种财政制度使他享有充分的选择 自由使他在一段时间内可以调整收入支出方式公债作为一种制度实际上使 个人能够最优地履行他的纳税义务因而如果个人在一段时间内的净收入 或支出方式使他希望推迟履行他的财政义务公债制度就使他能够做到这一点而不 付出任何代价 5 也就是说 追求即期效用最大化和成本最小化的理性经济人必 然选择公债发行而非缴纳即期税收或者说在由公债融资的途径下个人将会购买 硕士学位论文 9 更多的公共商品与服务这种自然选择倾向必然引发通货发行量趋于增加使公债 超额成为一种经常现象 2.3.2 公债负担理论 2.3.2.1 勒纳 政府从一部分人手中借债将钱用于全体人民的利益然后征税用全体人民 的钱还债如果政府的债务是长期的那么前一代人的借债就由后一代人还这就 产生了一个疑问是不是前面的人借债享受挥霍后面的人替他们背起还债的包 袱呢 勒纳将债务分为内债和外债他认为借外债与借内债不同内债即政府向本 国人民借的债从整体上来说不会给后代人带来负担借内债是向本国人民借 向本国人民还在政府向本国下一代人征税的同时本国的下一代人也得到了相应 的债权收入相当于右手欠了左手因此本国的下一代人的纳税支出债权收 入的净额是零而借外债是向外国借向外国还当政府向本国下一代人征税的同 时本国人民并没有得到相应的债权收入因此本国的下一代人是净付出即承 担了前一代人的债务负担 以上的分析实际上假定借的债款全部在当期消耗了可是借的债款一般不会 全部用于当期消耗会有一部分甚至全部用于建造购置长期性资产 如果外债购置的长期性资产的收益率低于债息率这说明它的收益全部用来还 债还不够不足的部分只能由后代纳税偿还如果长期性资产的收益率大于债息率 那么它的收益就能够偿还债务但是这些收益未必全部用来偿还债务这些收 益要在前一代人和后一代人之分割前一代人要消耗长期性资产的当期收益部分 或者说得到这些资产的当期收益部分以后的收益属于后人所有这些后人所有的 收益可以用来偿还外债如果留给后人的收益小于需要偿付的外债那么不足的 部分就由后一代人纳税补足形成前一代人留给后一代人的债务负担如果留给后 人收益高于需要偿付的外债那么后代人不仅不需替前一代人背负偿债的包袱 而且可以从前一代人的外债中得到净收益 2 . 3 . 2 . 2 交叠世代模型 在勒纳模型中一代人指的是同时期存在的所有的人这样在同一个时期内 就只有一代人在交叠世代模型中一代人指的是年龄相仿的那些人这样在同 一个时期就同时有几代人下面假定社会由青年人中年人老年人组成并假定 一代为 2 0 年在此假定下可以看到当政府在 1 9 x 1 年借债时只有当时的青年人 和中年人愿意将钱借给政府而老年人不愿意因为 2 0 年后老年人已经去世无法 收回借款了 我国地方政府债券融资的制度设计 10 当政府取得借款后它是将借款用于包括老年人在内的全社会而不是只用于 购买政府债权的青年人和中年人因此老年人也得到了政府借款的好处 2 0年后政府开始征税偿还 1 9 x 1年时的借款1 9 x 1年时的青年和中年人 在这时已经成为中年人和老年人了若他们当初借给政府 1 0 0 0 0元这时得到政府 偿还的 1 0 0 0 0 元如果他们当初得到政府支付的 6 6 6 7 元消费的好处这时要纳税 6 6 6 7 元对于他们来说不亏不赚 但是对于 1 9 x 1 年时的老年人来讲情况就不同了经过 2 0 年他们已经去世 当然不可能再向政府纳税对于这些老年人来说他们可以在 1 9 x 1 年白白享受政府 借款的好处以后却不需付出任何代价因此他们是幸运的 但是对于 2 0 年后的青年人来说情况就恰好相反了他们这时要向政府纳税 以供政府偿还债务可是他们并没享受到政府的 1 9 x 1 年借款的好处那时他们还没 有出生在他们还没有出生时借下的债务却要他们来偿还确实不公平这实际 上是老一辈人将债务负担转移给了他们发生了代际债务负担转移 在上述模型下政府债务究竟是内债还是外债无关紧要结论都是一样的不 过如果 1 9 x 1 年的债务不是用于当期消费而是购置长期性资产结论就会有所不 同有关分析与勒纳模型下的分析十分相似即如果长期性资产的收益率低于债息 率那么肯定会给 2 0 年后的青年人带来债务负担如果长期性资产的收益率高于债 息率并且后代人分割得到的资产收益足够多那么1 9 x 1年的借债不仅不会带来 代际债务负担转移而且还会给后人带来净收益 2 . 3 . 2 . 3 李嘉图一巴罗等价定理r i c a r d o b a r r o e q u i v a l e n c e t h e o r y 前面的模型舍掉了人的主观策略巴罗 b a r r o 1 9 7 4年认为当政府借款 时老一代的人会认识到其子孙的情况会变坏再假设老年人具有代际利他主 义精神因而关心其后代的福利不想使后代的消费水平下降老年人能为此做些 什么呢一种可能就是简单地增加他们的遗产这笔遗产的数量足以支付未来偿债 时应交的额外税款 这样做私人能够抵销政府债务政策的代际效应以至于税务理财与债务理财 在本质上等价这个观点即公债的本质实际上是一种延期的税收常被称之为李嘉 图巴罗等价定理 债务的负担本质上是一个代际背景中的税收转嫁和归宿问题至今理论界对这 一命题尚无一致的结论 2.3.3 征税还是借债 2 . 3 . 3 . 1 从效率考虑 第一税收将造成对积极性的扭曲效应 6 硕士学位论文 11 m 总 纳 b a 税 收 入 0 5 0 1 0 0 税率 图 1 见拉弗曲线在税率为 0时将没有赋税收入同样当税率为 1 0 0 时没有人工作所以也没有赋税收入因此曲线的两头向下弯转从 0 点开始 当税率从 0 逐渐上升时总收入也上升然后在某一点上人们开始较少的工作 较少的储蓄或者把他们的活动转向地下经济至 m点财政部门得到的总收入为 最大由税率的上升超过 m点时挫伤积极性的影响将大于收入影响所以实际上 收入开始下降尽管税率被提高了 但当政府把税率从 a点降低到 b点时尽管税率是降低了但收入将增加这 就是供给学派的观点 第二超额负担 e x c e s s b u r d e n超过所征集的税收收入的那部分福 利净损失又被称为福利代价或超负损失 哈维s 罗森 h a r v e y s r o s e n 著财政学中图证出所得税的超额负担 他认为从效率观点来看以小额税率征两次税要比总额的税率征一次税所引致的超 额负担要小 尽管从本质上讲公债实际上是一种延期纳税最终偿付要由税收的增加来确保 但税收与公债理财之间区别正好是征税时间安排上的选择运用税收理财时是一 次性征收相当于征收一个总额的税率而运用公债理财时要在一定期间内支付 多笔用于支付利息的小额开支相当于小额等分税率后者的超额负担即福利损 失必然小于前者 现实中各国公债利息支付偿债期限到期日都是错开分布的 2 . 3 . 3 . 2 受益原则 一项特定的政府支出方案的受益人必须对它进行支付因而如果这个支出方 案会给后代带来利益通过借款理财将负担转嫁给下一代就是恰当而合适的尤其 是当资本项目投入时如公共基础设施城市环境改造污染防治水土保持山 川绿化等责任在当代而利在千秋 我国地方政府债券融资的制度设计 12 2 . 3 . 3 . 3 代际公平原则 假设由于技术上的进步我们的子孙辈将比我们更为富有人类将前进而不 是倒退如果在一代人内部将收入从富人转移给穷人是合理的那么为什么我们不 应当将收入从富的一代转移给穷的一代呢这才符合公平原则当然如果预期下 一代比我们更为贫穷比如说由于不可替代资源的耗竭那么这种逻辑就会产生 恰好相反的结论 后凯恩斯主流学派最主要的代表人物萨缪尔森为此举例说在 1 9 7 0 年看 来是一笔庞大的债务在今天看来是微不足道的我们的儿子认为是巨大的债务将 被我们的孙子看做是不重要的东西在 1 9 4 5 年和 1 9 4 6 年美国和英国的国债占 本国当年国民生产总值的比重分别达到 1 3 0 和 2 7 0国家尚未破产今天国债绝 对额虽有增长但是它在国民生产总值中的相对数已大大下降因此也就不足为虑 了 7 政府在资源配置中所起的作用主要是提供市场不能提供或市场不能有效地提供 的公共产品在公共品理论中公共品有纯公共品和混合公共品( 或准公共品) 之分 纯公共品必须同时具有三个特点效用的不可分割性消费的非竞争性和受益的非 排他性其典型例子是国防行政( 或司法) 服务但大多数公共品都只具有有限的 非竞争性或有限的非排他性介于纯公共品和私人品之间因而只能称作混合公共 品如教育政府兴建的公园和医院拥挤的公路等都属于混合公共品一般来说 对纯公共品的供给政府财政应全额负担不能依靠市场机制解决而对于混合性 公共品的供给则应该采取政府和市场共同分担的原则 政府部门对公共品的支出可分为经常性支出和资本性支出在一定时期( 如一年) 的政府支出中经常性支出直接形成当年的社会消费利益而资本性支出所产生的 利益不直接发生在当年而且在今后若干年内发挥作用根据这样的划分政府对 公共品的支出大部分都属于资本性支出如政府建造的公路图书馆等混合公共品 以及国防照明等纯公共品它们将在今后很长的时期内为整个社会提供利益其 建造成本不能全部视作当年提供的公共品的成本而应该分摊到今后的收益年份中 去只有一部分纯公共品如政府必须支付国家公务员的工资行政办公费用等 才属于经常性支出这些支出直接形成当年公共品的成本它与社会当年受到的公 共服务利益直接相关 政府通过收取税费获得的财政资金和通过举债获得的债务资金来支付这些公共 品支出在通过税费等财政手段筹资的情况下收益者和成本负担者是一致的而 举债筹资把公共品的受益与成本负担分割成两个不同的时期使受益者和成本负担 者变得不一致现在的社会成员免费享用了公共品所带来的效益而未来的社会成 硕士学位论文 13 员则要承担以往公共品的生产成本因此政府部门的经常性支出应由财政资金承 担如果以举债收入来承担当年的经常性支出意味着让现在的人无偿享受公共品 的利益而让以后的人来承担偿还债务的责任公共品的受益者与成本承担者的分 离难以使公共品的提供达到有效配置的目标举债筹资会使公共品的提供规模超 过有效率的提供水平对于政府部门的资本性支出则不应以财政筹资作为唯一的渠 道通过举债筹资将成本分摊到今后的各个受益期将有助于社会选择比较符合效 率要求的公共品提供水平因为如果用当年财政资金来承担当年全部资本性支出 就意味着让现在的人承担公共品的全部成本而让以后的人免费享受它所产生的效 益从资源配置的角度看这会使公共品的提供水平低于有效率的水平 由此可见政府部门的经常性支出由财政资金支持资本性支出由小部分财政 资金和大部分债务资金共同支持是符合效率要求的由于政府对部分纯公共品的支 出和对部分混合公共品的支出都属于资本性支出所以政府对绝大部分公共品的支 出在使用一部分财政资金的基础上都可以以举债获得的债务资金来支持 从公共产品的性质来区分公共产品可分为全国性的公共产品准全国性的公 共产品及地方性的公共产品因地方性公共产品具有明显的空间性所以其供给就 只能由该地区的政府来提供而不能由中央政府提供地方性公共产品最能体现该 地区居民的偏好因而也是最有效率的 我们把可以举债的城市基础设施分成公益性和经营性两类对于公益性基础设 施它们是为城市提供基本公共服务的公共设施一般不能或者较难直接向服务对 象收取费用且和其他基础设施项目比起来投资规模相对较小所以通常由政府拨 款投资建设较为合适目前主要是以财政拨款城市维护建设税和少量的收费支持 其建设对于其中规模稍大的项目也可以通过举债的方式进行但债务本息也应 由财政收入偿还 经营性基础设施项目从技术上能够向服务对象收取费用又具有一定的内部收 益可以通过经营创收且其产出一般易于界定可以强制履行合同采取竞争方 式生产因此在一定程度上可以通过市场的方式解决其运营和发展的资金这里市 场的方式是指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激引导民营企业参与公共 产品的生产具体形式包括: 政府与民营企业或国有经济组织签定生产合约长期特 许经营权租赁承包政府经济补贴和资助政府参股等 通过市场提供一方面降低了政府的财政负担一方面又能促进公共品和服务的 质量比如供水燃气供热公交等目前基本由市政公用企业提供财政的压 力已减轻不少且随着市场化的推进完全可以进一步按照公司法的要求建立现 代企业制度完全按市场的方式运作但是由于经营性基础设施项目需要在其正 常运转起来以后才可能产生收益加上其固有的收益外部性项目建设的初期投资 我国地方政府债券融资的制度设计 14 基本还是须由政府解决另一方面由于经营性基础设施项目的投资规模普遍比例庞 大有些大型特大型项目的投资规模更是一般项目所不能比拟仅靠财政资金支 持难免十分吃力所以在这些经营性基础设施项目上举债是必要和可行的 2 . 4 定义与分类 地方政府债券是指有财政收入的地方政府为筹集市政建设资金而发行的一种债 券一般说来基础设施建设投入资金巨大投资回收期长同时具有收益外部性特 点因此私人部门投资基础设施存在一定的难度长期以来政府部门成为公用基础 设施最主要的投资主体 地方政府债券一般分为两大类一种是一般债务债券g e n e r a l o b l i g a t i o n b o n d以地方政府的资信和征税能力为基础保证投资者能按期收回本金并取得利 息所筹措的资金往往用于修建普通公路飞机场公园以及一般市政设施等另 一种是收益债券r e v e n u e b o n d是指地方政府的授权代理机构企业为了投资 建设某项基础设施而发行的债券这些基础设施包括收费路桥隧道收费高速公 路自来水厂污水处理厂电厂和港口等这些设施向市民提供有偿使用带来的 收益最终用于偿还债务政府并不用自身的信用和税收来偿付债务由于政府不为 收益债券的偿还进行担保而是以有关项目是否盈利为前提条件项目盈利则偿付 本息否则投资者就可能得不到利息甚至有丧失本金的危险因此收益债券的 投资风险往往比一般债务债券要大一些但安全性还是比较高的债券到期后难以 偿还本息的情况很少发生 从品种上分地方政府债券一般有 6 种 一一般义务债券它是发行量最大被人们普遍认为最热门的债券 二特别税收债券 它是以某项特定税收或另外一些特定的收入来偿付的债券 它不具有全部信誉和信用的保证 三收入债券是为一些特定项目筹集资金而发行的债券如收取税收和费用 的公路大桥医院及各种公共设施等等这类债券的本息完全是以这些项目收 入偿付的这种地方政府债券实际是一种证券化融资方式即以项目资产本身价值 和预期产生的现金流为保证通过在资本市场发行债券来筹集资金 四住宅债券是为建筑低租金住宅而发行的债券 五收税公路债券这类债券与大多数地方政府债券不一样它是以一国货币 数而不是以收益率开价 六工业收入债券它是为集资兴建或扩建工厂而发行的债券 硕士学位论文 15 第三章 美日地方政府债券发展现状 在西方经济发达国家地方政府债券市场经过几十年的不断发展和完善在债 券发行承销评级保险投资信托和监管等方面已形成了较为规范的运作方 式和严密的管理体系地方政府债券和国债企业债券金融债券股票和投资基 金一起共同构筑成完整统一的证券市场成为不可或缺的重要组成部分这些国 家中又以美国日本的地方政府债券的发展规模最大运作最为规范因此这里 主要以美国日本为例介绍地方政府债券这一金融品种 3 . 1 美国地方政府债券制度 3.1.1 美国地方政府债券市场的规模 在美国地方政府债券是指州城市县以及各级地方政府包括某些特别的 行政当局如高等院校当局水利当局高速公路当局以及其授权机构和代理机 构为学校公路医院污水处理等其他公用事业项目筹集资金而发行的债券 美国的地方政府债券规模在战后发展很快4 0年代初美国发行的地方政府债 券总值为 2 0 0 亿美元 到1 9 8 1 年底已达 3 6 0 0 亿美元为 4 0 年前的 1 8 倍 至 1 9 9 5 年美国未兑付地方政府债券余额达 1 . 3万亿美元下表显示了 1 9 6 4年至 1 9 9 1年 美国州和地方政府的未付债务规模 表 3 . 1 美国州和地方政府未付债务规模 年份 总债务 ( 亿美元) 债务占 g d p 的比重( ) 债务占每年 收入的比重 ( ) 债务占州债 务份额% 债务占地方 债务份额 % 1 9 9 1 9 1 5 5 1 6 . 1 1 1 8 3 7 . 3 6 2 . 3 1 9 9 0 8 6 0 6 1 5 . 6 1 1 9 3 7 . 0 6 3 . 0 1 9 8 7 7 1 8 7 1 5 . 9 1 1 0 3 7 . 0 6 3 1 9 8 2 3 9 9 3 1 3 . 0 9 0 3 6 . 9 6 3 . 1 1 9 7 7 2 5 7 5 1 2 . 9 8 6 3 5 . 0 6 5 . 0 1 9 7 2 1 7 4 5 1 4 . 4 9 7 3 1 . 2 6 8 . 8 1 9 6 7 1 1 4 6 1 4 . 0 1 2 2 2 8 . 3 7 1 . 7 1 9 6 4 9 2 2 1 4 . 5 1 3 3 2 7 . 1 7 2 . 9 资 料 来 源p . r o s e , s t a t e a n d l o c a l g o v e r n m e n t f i n a n c i a l m a r k e t s , w a s h i n g t o n : m a c g r a w h i l l , 1 9 9 7 . 我国地方政府债券融资的制度设计 16 在美国州和地方政府发行的地方政府债券中 短期债券主要用于短期周转性支出, 长期债券主要用于两个方面为公共资本支出( 指教育高速公路社区发展给排 水公交电力和其它公用设施) 提供资金和支持补贴私人活动州和地方政府每年 通过发行长期债券为公共资本支出提供 6 0 左右的资金在城市基础设施建设中发 挥了极其重要的作用 3.1.2 美国地方政府债券的品种 按还本付息的资金来源区分美国地方政府债券主要有以下几种 一总义务债券这种债券的还本付息是由州或市镇地方政府的税收做保证 的因此它的资信等级最高大部分地方政府债券都属于这一类其利率比其它地 方政府债券低 二特殊税收债券这些债券的还本付息是由某些方面的特殊税收而不是由 州或市镇地方政府的税收来做保证的 因此 这种债券的资信等级要低于总义务债券 三岁入债券有些地方政府为了兴建道路桥梁动力设备医院和其他 一些公用设施而发行的债券这类债券的还本付息是靠这些项目建成后的收入所 以它的资信等级也不如总义务债券高岁入债券的利率较高一般比总义务债券的 利率约高 2 0 四工业发展债券有些地方政府通过发行这种债券集资建工厂然后把这 些工厂租给私人企业这种债券的还本付息靠政府向租用者收取租金因此它的 资信等级也不如总义务债券 五住宅债券地方政府发行这种债券是为了筹集资金建造低租住房这类 债券的还本付息不仅有地方政府房产部门收取的租金做保证还有联邦政府房产部 门作后盾所以它的资信等级较高 美国的地方政府债券同其他政府债券一样信誉高收益稳定风险小而已 投资者购买此种债券还可免交联邦所得税在多数情况下也可免交州所得税由于 地方政府债券具有免税的优惠提高了投资者的实际收益水平因而对投资人具有 特殊的吸引力 3.1.3 利率 地方政府债券的利率视债券的期限用途的不同内有所不同一般说来其利 率水平要低于公司债券但由于这种债券的信誉高清偿有保证且有免税优待 所以实际收益并不低 3 . 1 . 4 投资人 地方政府债券的购买者主要是各商业银行保险公司和普通居民1 9 9 6年在 硕士学位论文 17 美国大约有 2 5 0 0 多亿美元的地方政府债券发售给银行保险公司和个人投资者人 均购买额超过 1 0 0 0 美元投资者购买地方政府债券有以下好处 一是免缴所得税 这是地方政府债券的最主要特征也是最能吸引投资者的地方对于高所得税率的 投资者来说意义更大二是本金安全收入固定一般信用都很高地方政府到期 不能偿付本息的情况很少见三是流动性强借款抵押价值较高由于地方政府债 券安全可靠当债券持有人需要现金时一般都能迅速地在市场上转售债券并且 不遭受价值上的损失四是期限灵活不仅有长期和中期的也有短期的不同投 资者的需求基本上都能得到满足从上述角度来看 地方政府债券的发行不仅促进 了地区经济社会的发展而且也为商业机构和当地居民提供了良好的投资机会 3.1.5 地方政府债券的市场运作 一般是由多家证券公司组成辛迪加联合包销商以全额包销方式代理发行包 销方式分为竞争投标和协商发行两种但其基本业务结构是相同的即包销商以一 定的价格从发行者手中把债券全额买进再以稍高一些的价格销售给投资者获取利 润 3.1.6 地方政府债券二级市场的交易量 美国地方政府债券二级市场的交易量不大多数投资者购买债券后是将其持 有到期满 3 . 2 日本地方债券制度 3.2.1 地方债适债性及中央对地方债的管理 日本地方财政法规定地方政府的财政与中央财政一样实行平衡预算的原则 但是从地方政府财政运营角度看有时存在着以单年度的正常财政收入不能满足 的巨额财政支出的情况在这种情况下只要这支出的行政效果涉及到将来而且 居民在以后年度中能够受益就可以通过借债筹资在地方财政法第 5条中规 定仅限于一定的情况下可以以地方债为财源所谓的一定情况下主要是就 支出的范围或性质而言的具体指下列各项支出1 交通煤气水道等公营企 业所需经费2 出资款贷款资金3 地方债调期4 灾害应急事业费振 灾事业费及救灾事业费5 所有普遍地方税的税率在标准税率以上的地方政府从 事的文教卫生消防土木工程等公共设施建设事业费这就是地方债适债范围 又称适债性当然适债性只是说明这些支出项目可以发债但具体发债还需经过中 央政府和本级议会的审批 地方自治法第 2 5 0 条规定发行地方债以及变更发债偿债方法调整利率 时必须根据政命规定经自治大臣或都道府县知事批准即地方债的批准权在中央 我国地方政府债券融资的制度设计 18 政府 具体由负责地方事务的自治大臣审批 对地方债实行审批制度的目的在于1 防止地方债的膨胀确保各地方财政的健全运营2 防止资金过份向富裕地方政 府倾斜确保合理的资