（管理科学与工程专业论文）我国政府投资工程管理模式研究.pdf

华北电力大学硕士学位论文 摘要 随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、 发展和完善， 我国由计划经济体制沿 袭下来的政府投资工程管理体制暴露出了许多问题。 本论文通过对发达国家和地区政府投资建设管理模式的对比分析、 归纳， 并结合我 国部分地区近几年来的改革经验， 提出了可供选择的政府投资建设项目 管理模式。 区分 经营性和非经营性政府投资工程， 对非经营性政府投资工程可采取分阶段实施的三步走 模式:1 、培育项目 管理公司，对工程进行专业化管理2 、组建政府投资l程管理中心， 实现政府集中监督 3 、成立投资公司，由 投资公司负责对项目投资、还贷、设施经营 全过程的管理。本文同时对工程项目 管理公司代建的 “ 委托代理博弈模型”进行了分 析， 通过设计合理的委托合同， 利用内外部约束机制和声誉效应能有效抑制在不对称 情况下的 “ 道德风险”和 “ 逆向选择” 。对于经营性的政府投资工程实行政府监督管 理下私人投资方式即p f i 方式。 关键词:政府投资，工程管理，模式 wi t h t h e g r a d u a l e s t a b l i s h m e n t , d e v e l o p m e n t a n d i m p r o v e m e n t o f c h i n e s e s o c i a l i s t m a r k e t - o r i e n t e d e c o n o m y , t h e m a n a g e m e n t o f t h e o l d p l a n n e d g o v e r n m e n t - i n v e s t e d p r o j e c t s h a v e h ig h l i g h t e d m a n y p r o b l e ms . t h i s t h e s i s , c o m p a r a t i v e l y a n a l y z i n g t h e m a n a g e m e n t m o d e l s i n t h e d e v e l o p e d c o u n t r i e s a n d r e g i o n s o f t h e w o r l d a n d c o m b i n i n g t h e r e c e n t r e f o r m e x p e r i e n c e in s o m e a r e a s i n c h i n a , p r e s e n t s a n a lt e r n a t iv e m a n a g e m e n t m o d e l f o r t h e g o v e r n m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s . t h i s m o d e l c a n b e e x p l i c a t e d a s f o l l o w s : d i s ti n g u i s h i n g p r o f it g o v e r n m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s f r o m n o n - p r o f it g o v e m m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s . f o r t h e n o n - p r o fi t g o v e rn m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s , t h r e e s t e p s s h o u l d b e t a k e n . f i r s t , t o i n c u b a t e p r o j e c t m a n a g e m e n t c o m p a n i e s t o a t t a i n t h e s p e c i a l i z a t i o n o f m a n a g e m e n t . s e c o n d , t o e s t a b l i s h m a n a g e m e n t c e n t e r o f t h e g o v e rn m e n t - i n v e s t e d p r o j e c t s t o r e a l i z e c e n t r a l i z a t i o n o f s u p e rv i s a l . t h i r d , t o b u i l d t h e g o v e rn m e n t - a t t a c h e d i n v e s t m e n t c o m p a n i e s w h i c h w i l l t a k e c h a r g e t h e w h o l e p r o c e s s o # t h e m a n a g e m e n t , i n c l u d i n g i n v e s t m e n t , l o a n r e p a y m e n t a n d o p e r a t i o n . b e s i d e s , t h e t h e s i s a l s o d i s c u s s p r i n c i p a l - a g e n t p r o b l e m s d e s i g n e d b y p r o j e c t s m a n a g e m e n t c o m p a n i e s . w i t h t h e i n c e n t i v e c o n t r a c t s i g n e d b e t w e e n e m p l o y e r s a n d e n g i n e e r s , t h e i n t e r i o r a n d e x t e r i o r c o n s t r a i n t m e c h a n i s m a s w e l l a s r e p u t a t i o n e ff e c t s p l a y s i g n i f i c a n t r o l e s i n r e d u c i n g t h e m o r a l h a z a r d a n d c o n v e r s e c h o i c e . f o r t h e p r o f it g o v e rn m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s , t h e m o d e o f p e r s o n a l f i n a n c e i n i t i a t i v e ( p f i ) c a n b e a d o p t e d a n d i m p l e m e n t e d . l i u f e i ( m a n a g e m e n t s c i e n c e a n d e n g i n e e r i n g ) d i r e c t e d b y p r o f . wu y u n n a k e y wo r d s : g o v e r n m e n t - i n v e s t e d , c o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n t , m o d e l 华北电力大学硕士学位论文 摘要 随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、 发展和完善， 我国由计划经济体制沿 袭下来的政府投资工程管理体制暴露出了许多问题。 本论文通过对发达国家和地区政府投资建设管理模式的对比分析、 归纳， 并结合我 国部分地区近几年来的改革经验， 提出了可供选择的政府投资建设项目 管理模式。 区分 经营性和非经营性政府投资工程， 对非经营性政府投资工程可采取分阶段实施的三步走 模式:1 、培育项目 管理公司，对工程进行专业化管理2 、组建政府投资l程管理中心， 实现政府集中监督 3 、成立投资公司，由 投资公司负责对项目投资、还贷、设施经营 全过程的管理。本文同时对工程项目 管理公司代建的 “ 委托代理博弈模型”进行了分 析， 通过设计合理的委托合同， 利用内外部约束机制和声誉效应能有效抑制在不对称 情况下的 “ 道德风险”和 “ 逆向选择” 。对于经营性的政府投资工程实行政府监督管 理下私人投资方式即p f i 方式。 关键词:政府投资，工程管理，模式 wi t h t h e g r a d u a l e s t a b l i s h m e n t , d e v e l o p m e n t a n d i m p r o v e m e n t o f c h i n e s e s o c i a l i s t m a r k e t - o r i e n t e d e c o n o m y , t h e m a n a g e m e n t o f t h e o l d p l a n n e d g o v e r n m e n t - i n v e s t e d p r o j e c t s h a v e h ig h l i g h t e d m a n y p r o b l e ms . t h i s t h e s i s , c o m p a r a t i v e l y a n a l y z i n g t h e m a n a g e m e n t m o d e l s i n t h e d e v e l o p e d c o u n t r i e s a n d r e g i o n s o f t h e w o r l d a n d c o m b i n i n g t h e r e c e n t r e f o r m e x p e r i e n c e in s o m e a r e a s i n c h i n a , p r e s e n t s a n a lt e r n a t iv e m a n a g e m e n t m o d e l f o r t h e g o v e r n m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s . t h i s m o d e l c a n b e e x p l i c a t e d a s f o l l o w s : d i s ti n g u i s h i n g p r o f it g o v e r n m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s f r o m n o n - p r o f it g o v e m m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s . f o r t h e n o n - p r o fi t g o v e rn m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s , t h r e e s t e p s s h o u l d b e t a k e n . f i r s t , t o i n c u b a t e p r o j e c t m a n a g e m e n t c o m p a n i e s t o a t t a i n t h e s p e c i a l i z a t i o n o f m a n a g e m e n t . s e c o n d , t o e s t a b l i s h m a n a g e m e n t c e n t e r o f t h e g o v e rn m e n t - i n v e s t e d p r o j e c t s t o r e a l i z e c e n t r a l i z a t i o n o f s u p e rv i s a l . t h i r d , t o b u i l d t h e g o v e rn m e n t - a t t a c h e d i n v e s t m e n t c o m p a n i e s w h i c h w i l l t a k e c h a r g e t h e w h o l e p r o c e s s o # t h e m a n a g e m e n t , i n c l u d i n g i n v e s t m e n t , l o a n r e p a y m e n t a n d o p e r a t i o n . b e s i d e s , t h e t h e s i s a l s o d i s c u s s p r i n c i p a l - a g e n t p r o b l e m s d e s i g n e d b y p r o j e c t s m a n a g e m e n t c o m p a n i e s . w i t h t h e i n c e n t i v e c o n t r a c t s i g n e d b e t w e e n e m p l o y e r s a n d e n g i n e e r s , t h e i n t e r i o r a n d e x t e r i o r c o n s t r a i n t m e c h a n i s m a s w e l l a s r e p u t a t i o n e ff e c t s p l a y s i g n i f i c a n t r o l e s i n r e d u c i n g t h e m o r a l h a z a r d a n d c o n v e r s e c h o i c e . f o r t h e p r o f it g o v e rn m e n t - i n v e s t e d c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s , t h e m o d e o f p e r s o n a l f i n a n c e i n i t i a t i v e ( p f i ) c a n b e a d o p t e d a n d i m p l e m e n t e d . l i u f e i ( m a n a g e m e n t s c i e n c e a n d e n g i n e e r i n g ) d i r e c t e d b y p r o f . wu y u n n a k e y wo r d s : g o v e r n m e n t - i n v e s t e d , c o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n t , m o d e l 丫 7 1 3 2 5 8 . d匕0口 尸明 本人郑重声明:此处所提交的硕士学位论文 我国政府投资工程管理模式研究 ， 是本人在华北电力大学攻读硕士学位期间， 在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 据本人所知， 除了文中特别加以 标注和致谢之处外， 论文中不包含其他人已 经发 表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得华北电力大学或其他教育机构的学位或证书而 使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的 说明并表示了谢意。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 小日 期: r ) - - s , ,y . . z l 关于学位论文使用授权的说明 本人完全了解华北电力大学有关保留、 使用学位论文的规定， 即: 学校有权保管、 并向有关部门送交学位论文的原件与复印件; 学校可以 采用影印、 缩印或其它复制手 段复制并保存学位论文; 学校可允许学位论文被查阅或借阅; 学校可以 学术交流为 目 的 ， 复制赠送和交换学位论文; 同 意学校可以 用不同 方式在不同 媒体土发表、 传播学 位论文的全部或部分内容。 ( 涉密的学位论文在解密后遵守此规定 ) 作者签名 日期:油0 1 . s . 了 导 、z /, ,k-7 日期 : 7 r v - . s . 不 华北电力大学硕士学位论文 第一章引言 在基本建设领域内有两大建设投资主体，政府投资和企业投资。在市场经济国 家，政府对企业投资的管理比较宽松，而对政府投资的管理十分严格。在我国社会 主义建设初期，基本建设投资领域实行计划经济体制，国家是唯一 投资主体，并不 区分政府投资工程和其他投资工程。改革开放以来，特别是2 0 世纪9 0 年代后，社 会主义市场经济体制的确立，使得基础设施建设投资领域内呈现投资多元化的态 势。私人投资在工程建设领域的投资越来越大，政府投资只占很小一部分，但是， 政府投资工程作为政府实现其职能的一种重要手段，在我国经济活动中起着非常重 要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确 立、发展和完善，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资工程管理体制暴露出了 许多问题。 如政府投资工程主体不明确， 从而造成政府投资工程管理与监控的盲区， 产生了腐败等现象，使纳税人的利益受到了损害。对该问题的研究与解决，必将加 速我国经济与世界经济的融合。对此许多学者对该领域的探讨也促进了我国更好地 依照国际惯例对政府投资建设项目 实施科学管理。 政府投资项目是一个在我国改革开放和现代化的建设实践过程中逐步形成的 新的概念， 是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展， 为了满足社会的文化、 生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行债券或 地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式 独资或合资共建的固定资产投资项目。政府投资项目又可称为财政性投资项目，关 于政府投资项目的定义并没有统一的界定。政府投资项目不同于一般的企业投资项 目。企业投资项目的投资人与业主通常为同一主体，而政府投资项目的投资人通常 为纳税人，业主往往为建设单位，二者割裂，如果缺乏有效的政府投资项目 管理体 系，缺乏监管机构对工程的监管与约束，容易造成资金的浪费，滋生腐败现象。 在发达国家和地区，政府投资建设项目的管理经过了一个漫长的发展过程，形 成了相对成熟的管理模式。首先，发达国家和地区政府几乎都有实施政府投资建设 项目的专门机构，把对于政府投资建设项目的监管当作是政府的一项重要职责。我 国部分地区近几年来在管理模式方面做了一些尝试，但限于我国的行政体制和社会 环境，我国在政府投资建设项目 管理方面还有很长的路要走。其次，发达国家和地 区对政府投资建设项目实行相对集中的专业化管理，即由政府专业机构行使业主的 职能，对政府投资建设项目的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使 用单位使用。对于政府投资建设项目的管理普遍设有专门的法律法规和专门的合 同。在机构之间权利、责任匹配，互相制约，管理的透明度极高，并且充分依靠专 业人士和中介组织，来确保项目的顺利完成。自 9 0年代中期，我国各地对投资建 i 华北电力大学硕士学位论文 设项目管理模式的改革都进行了探索。各地在改革中基本上都体现了这样的思路; 即政府投资建设项目管理模式应改变过去投、建、管、用不分，以临时政府、分散 性、自 营性为基本特征的小生产式的管理方式。由专业性的管理机构对政府投资工 程实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。 本文通过对国内外发达国家和地区的管理模式和管理经验的分析，对政府投资 工程的管理首先是区分经营性和非经营性的政府投资工程。政府的管理重点是非经 营性的政府投资工程。对非经营性的政府投资工程本文提出了分阶段实施的三步走 模式: 1 、培育项目管理公司。2 、组建政府投资工程管理中心。3 、成立投资公司。 第一步通过委托项目管理公司，实现工程管理的专业化。工程管理公司的职责是根 据政府或投资公司的委托开展项目的可行性研究、项目管理、工程监理等工作。有 能力的公司还可以承担政府项目 重大问题的前瞻性研究等工作。工程管理公司与 政 府投资公司的关系都是合同关系，通过市场竞争获得发展动力，体现自身价值。第 二步通过成立政府投资工程管理中心，实现政府对非经营性政府投资工程管理的集 中监督，提高政府监督的效率.第三步通过成立投资公司，改变了政府投资工程的 投融资体制。在这一新的管理体制中，政府的职责主要是投资决策、市场选择和监 管评估。投资公司则被赋予更大的责任，确立其投资主体的地位，主要是对项目投 资、还贷、设施经营进行全过程的管理;对经营性的政府投资工程的管理模式是通 过市场竞争选择私人投资公司，建立政府监督管理下私人资本对公共设施建设的 “ 融资一设计一建设一经营一移交”一体化的管理模式 ( 即p f i 方式) 。 委托工程项目 管理公司代建代管是政府投资工程项目 管理模式改革的基本点。 无论是政府行政管理部门、政府投资工程管理中心还是投资公司与工程项目 管理公 司之间都是一种委托代理关系。由于代理方掌握专业知识，而委托方往往不具有这 方面的知识，所以二者之间必然存在信息的不对称。在此条件下，工程管理公司的 工程师可能存在 “ 逆向选择”和“ 道德风险” 。本文通过对业主与工程师之间的委 托代理模型博弈分析得出， 在信息不对称条件下，抑制 “ 道德风险” 和 “ 逆向选择” 可以通过内部机制设计合理的委托合同来实现，同时通过外部机制声誉效应也可以 有效抑制 “ 道德风险”和 “ 逆向选择”的发生。 华北电 力大学硕十学位论文 第二章政府投资工程概述 2 . 1 政府投资工程的概念 政府投资项目的概念是在我国改革开放和现代化的建设实践过程中逐步形成 的，一般指政府职能部门批准立项，使用 “ 财政性基本建设资金”投资建设的工程 项目。随着我国建设工程投融资体制改革的深入发展，政府投资项目的内涵极其范 围也在不断地发生着变化。以政府财政性投入的工程范围逐渐缩小，不仅国有企业 以其自 身积累资金投资建设工程不再视为政府投资项目，就连过去一些主要靠财政 投资的非经营性建设项目也开始通过社会融资而转变为经营性项目。如城市污水处 理项目、高速公路建设、机场建设、地铁工程以及其他收费性桥梁。 2 . 2 政府投资工程的分类及特点 2 . 2 . 1 政府投资工程的分类 目前，政府财政性工程主要集中在四类项目:政权设施项目，如党政机关办公 用房、公安、检察院、法院、监狱等:公益性项目，如城市道路、城市广场、城市 照明、城市绿化等;公众福利性项目，如博物馆、图书馆、体育场馆、福利院、医 院、学校等;城市基础设施项目，如交通、能源、水利、通信等。从收益角度看， 第一、二类属于完全非收益性项目，第三类属于半收益性项目，第四类属于完全收 益性项 目。 政府投资项目根据不同的角度有不同的分类方法。从资金来源角度分类有以下 四种形式: ( 1 ) 财政性投资项目。包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，含使用 纳入财政预算管理专项基金的用于基本建设投资的项目。 ( 2 ) 国债专项投资项目。国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于 基 础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用 于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是 转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入基本建设支出预算管理范围。 ( 3 ) 财政担保银行贷款建设项目。由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项日 大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长的项目。对于非盈 利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息:少数有盈利但投资回收期较长的项 目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目 严格管理。 华北电 力大学硕十学位论文 第二章政府投资工程概述 2 . 1 政府投资工程的概念 政府投资项目的概念是在我国改革开放和现代化的建设实践过程中逐步形成 的，一般指政府职能部门批准立项，使用 “ 财政性基本建设资金”投资建设的工程 项目。随着我国建设工程投融资体制改革的深入发展，政府投资项目的内涵极其范 围也在不断地发生着变化。以政府财政性投入的工程范围逐渐缩小，不仅国有企业 以其自 身积累资金投资建设工程不再视为政府投资项目，就连过去一些主要靠财政 投资的非经营性建设项目也开始通过社会融资而转变为经营性项目。如城市污水处 理项目、高速公路建设、机场建设、地铁工程以及其他收费性桥梁。 2 . 2 政府投资工程的分类及特点 2 . 2 . 1 政府投资工程的分类 目前，政府财政性工程主要集中在四类项目:政权设施项目，如党政机关办公 用房、公安、检察院、法院、监狱等:公益性项目，如城市道路、城市广场、城市 照明、城市绿化等;公众福利性项目，如博物馆、图书馆、体育场馆、福利院、医 院、学校等;城市基础设施项目，如交通、能源、水利、通信等。从收益角度看， 第一、二类属于完全非收益性项目，第三类属于半收益性项目，第四类属于完全收 益性项 目。 政府投资项目根据不同的角度有不同的分类方法。从资金来源角度分类有以下 四种形式: ( 1 ) 财政性投资项目。包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，含使用 纳入财政预算管理专项基金的用于基本建设投资的项目。 ( 2 ) 国债专项投资项目。国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于 基 础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用 于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是 转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入基本建设支出预算管理范围。 ( 3 ) 财政担保银行贷款建设项目。由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项日 大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长的项目。对于非盈 利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息:少数有盈利但投资回收期较长的项 目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目 严格管理。 华北电力大学硕十学位论文 ( 4 ) 国际援助建设项目。国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设 施和公共建设项目提供无偿援助或低息 ( 无息)贷款，受援国政府是项目资金的接 受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资项目 提供援助的国际组织主要有 世界银行及其他区域性经济组织 ( 亚洲开发银行) ，友好国家的援助也是国际援助 项目资金的重要来源。 按照管理权限分类可以分为中央政府投资建设项目和地方政府投资建设项目。 中央政府投资建设项目 是中央政府投资资金投资建设的项目。中央政府投资建设项 目 应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门 或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构 集中管理。地方政府投资建设项目是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府 投资建设项目除国家有特殊规定外，均由 地方政府相关管理部门按建设程序进行审 批，并由专门主建的地方政府投资工程管理机构集中管理。 按照建设项目的性质可以分为经营性的政府投资工程和非经营性的政府投资 工程。经营性的政府投资工程是具有盈利性质的政府投资项目。政府投资的水利、 电力、铁路等建设项目基本都属于这类性质。非经营性的政府投资工程一般是非盈 利性的，并主要追求社会效益最大化的公益性项目。 2 . 2 . 2 政府投资工程的特点 由于政府投资工程是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有 与一 般投资工程不同的特点。从理论上分析，政府投资工程应该是大多数为社会提 供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括一些虽 盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期，政府投资项目 也可能会因国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风 险、高收益的高新技术产业等。综上所述，我们可以概括出政府投资工程的主要特 点为: i ) 政府投资工程大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目。 这是由 政府投资 项目 的性质所决定的， 这种性质就是非盈利性。 而这些非盈利、 难以盈利或投资回收期较长的项目往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设 施，是关系到改善投资环境、改善人民生活，加强国防安全的设施，所以国家基本 建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中 国家，由于基础设施短缺，所以政府投资项目所占比重相对发达国家较大。 2 ) 超大型政府投资工程比一般项目 投资大、风险大、影响面大 这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大 的超大型政府投资工程，如果没有政府资金的介入，任何其他资金都不可能承受如 华北电力大学硕十学位论文 ( 4 ) 国际援助建设项目。国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设 施和公共建设项目提供无偿援助或低息 ( 无息)贷款，受援国政府是项目资金的接 受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资项目 提供援助的国际组织主要有 世界银行及其他区域性经济组织 ( 亚洲开发银行) ，友好国家的援助也是国际援助 项目资金的重要来源。 按照管理权限分类可以分为中央政府投资建设项目和地方政府投资建设项目。 中央政府投资建设项目 是中央政府投资资金投资建设的项目。中央政府投资建设项 目 应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门 或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构 集中管理。地方政府投资建设项目是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府 投资建设项目除国家有特殊规定外，均由 地方政府相关管理部门按建设程序进行审 批，并由专门主建的地方政府投资工程管理机构集中管理。 按照建设项目的性质可以分为经营性的政府投资工程和非经营性的政府投资 工程。经营性的政府投资工程是具有盈利性质的政府投资项目。政府投资的水利、 电力、铁路等建设项目基本都属于这类性质。非经营性的政府投资工程一般是非盈 利性的，并主要追求社会效益最大化的公益性项目。 2 . 2 . 2 政府投资工程的特点 由于政府投资工程是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有 与一 般投资工程不同的特点。从理论上分析，政府投资工程应该是大多数为社会提 供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括一些虽 盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期，政府投资项目 也可能会因国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风 险、高收益的高新技术产业等。综上所述，我们可以概括出政府投资工程的主要特 点为: i ) 政府投资工程大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目。 这是由 政府投资 项目 的性质所决定的， 这种性质就是非盈利性。 而这些非盈利、 难以盈利或投资回收期较长的项目往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设 施，是关系到改善投资环境、改善人民生活，加强国防安全的设施，所以国家基本 建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中 国家，由于基础设施短缺，所以政府投资项目所占比重相对发达国家较大。 2 ) 超大型政府投资工程比一般项目 投资大、风险大、影响面大 这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大 的超大型政府投资工程，如果没有政府资金的介入，任何其他资金都不可能承受如 华北电力大学硕士学位论文 此巨大的投资和风险。但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着与 该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的再造， 甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以这些工程项目必须通 过政府投资。 政府投资工程风险巨大。如果项目 在工程建设上应用先进的科学技术和管理力 - 法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来 巨大的附加价值;如果项目 决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的 社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目决策不 科学，事先没有考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将 不是巨大的生产力和社会经济效益， 而将是沉重的财政负担、 资源环境的破坏污染， 甚至是整个生态系统的严重失横、人类生存环境的毁灭。所以政府投资项目 必须进 行全过程的决策风险管理。 3 ) 政府投资工程具有比一般项目更严格的管理程序 各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资工程的投资效 益， 一般采取了更严格的管理程序。 这主要表现在: 要按照国家规定履行报批手续， 严格执行基建程序;严禁挤占、挪用政府投资:严禁搞边勘探、边设计、边施工的 “ 三边” 工程; 财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。 随着我国财政预算体制的逐步改革，并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资 金的管理办法，可以预见未来几年内，国家会采取更加严格的措施和制度 4 )政府投资工程更容易受到社会舆论的关注 由于政府投资工程大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或 地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理 所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此，政府投资工程也要注重公共关系工作， 要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接 间接地报告政府投资工程的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的对公众生活 质量的具体情况。对于重大项目的设计方案、财务状况、工程进展等情况要征求公 众意见。争取舆论的支持，自 觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项日 顺利完 成的重要保障。 2 . 3 政府投资工程主体 2 - 3 . 1 投资主体 顾名思义，政府投资工程的投资主体就是政府。但是随着我国社会主义市场经 济体制的确立， 投资领域逐步引入市场竞争体制， 开始出现投资主体多元化的趋势， 华北电力大学硕士学位论文 此巨大的投资和风险。但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着与 该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的再造， 甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以这些工程项目必须通 过政府投资。 政府投资工程风险巨大。如果项目 在工程建设上应用先进的科学技术和管理力 - 法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来 巨大的附加价值;如果项目 决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的 社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目决策不 科学，事先没有考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将 不是巨大的生产力和社会经济效益， 而将是沉重的财政负担、 资源环境的破坏污染， 甚至是整个生态系统的严重失横、人类生存环境的毁灭。所以政府投资项目 必须进 行全过程的决策风险管理。 3 ) 政府投资工程具有比一般项目更严格的管理程序 各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资工程的投资效 益， 一般采取了更严格的管理程序。 这主要表现在: 要按照国家规定履行报批手续， 严格执行基建程序;严禁挤占、挪用政府投资:严禁搞边勘探、边设计、边施工的 “ 三边” 工程; 财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。 随着我国财政预算体制的逐步改革，并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资 金的管理办法，可以预见未来几年内，国家会采取更加严格的措施和制度 4 )政府投资工程更容易受到社会舆论的关注 由于政府投资工程大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或 地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理 所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此，政府投资工程也要注重公共关系工作， 要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接 间接地报告政府投资工程的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的对公众生活 质量的具体情况。对于重大项目的设计方案、财务状况、工程进展等情况要征求公 众意见。争取舆论的支持，自 觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项日 顺利完 成的重要保障。 2 . 3 政府投资工程主体 2 - 3 . 1 投资主体 顾名思义，政府投资工程的投资主体就是政府。但是随着我国社会主义市场经 济体制的确立， 投资领域逐步引入市场竞争体制， 开始出现投资主体多元化的趋势， 华北电力大学硕士学位论文 此巨大的投资和风险。但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着与 该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的再造， 甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以这些工程项目必须通 过政府投资。 政府投资工程风险巨大。如果项目 在工程建设上应用先进的科学技术和管理力 - 法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来 巨大的附加价值;如果项目 决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的 社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目决策不 科学，事先没有考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将 不是巨大的生产力和社会经济效益， 而将是沉重的财政负担、 资源环境的破坏污染， 甚至是整个生态系统的严重失横、人类生存环境的毁灭。所以政府投资项目 必须进 行全过程的决策风险管理。 3 ) 政府投资工程具有比一般项目更严格的管理程序 各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资工程的投资效 益， 一般采取了更严格的管理程序。 这主要表现在: 要按照国家规定履行报批手续， 严格执行基建程序;严禁挤占、挪用政府投资:严禁搞边勘探、边设计、边施工的 “ 三边” 工程; 财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。 随着我国财政预算体制的逐步改革，并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资 金的管理办法，可以预见未来几年内，国家会采取更加严格的措施和制度 4 )政府投资工程更容易受到社会舆论的关注 由于政府投资工程大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或 地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理 所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此，政府投资工程也要注重公共关系工作， 要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接 间接地报告政府投资工程的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的对公众生活 质量的具体情况。对于重大项目的设计方案、财务状况、工程进展等情况要征求公 众意见。争取舆论的支持，自 觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项日 顺利完 成的重要保障。 2 . 3 政府投资工程主体 2 - 3 . 1 投资主体 顾名思义，政府投资工程的投资主体就是政府。但是随着我国社会主义市场经 济体制的确立， 投资领域逐步引入市场竞争体制， 开始出现投资主体多元化的趋势， 华北电力大学硕士学位论文 私人投资不断发展壮大，并渗透到基本建设投资领域。政府投资在与私人投资相结 合的过程中，政府应当始终保持在政府投资项 目中的主导地位，否则就会改变政府 投资项目的性质。 党的十四届五中全会通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展 “ 九子 l ” 计划 2 0 0 1年远景目标的建议要求在投资领域，要 “ 明确投资主体，建立严格的 投资决策责任制，强化投资风险约束机制，谁投资谁决策谁承担责任和风险。全面 推行建设项目 法人责任制和招投标制度，把市场竞争机制引入投资领域” 。政府投 资工程虽然应当具备比一般民间项目更严格的基本建设程序制度，但是决不能超越 整个投资领域，脱离市场竞争。如果政府投资工程没有明确的投资主体，整个投资 领域的市场竞争必将畸形发展。 2 . 3 . 2 决策主体 政府作为政府投资工程的唯一投资主体，理应同时充当政府投资工程决策主 体。另外，外部团体与公众的参与也为政府决策提供了决策支持。但是因此而产生 的错综复杂的利益格局也造成政府投资工程决策困难。 2 . 3 . 3 管理主体 从目前的体制看，政府投资工程的管理主体较多，呈多元化现状。计委负责项 目建议书、 可行性研究报告、 设计文件与概算审批等: 财政部门负责概、 预、 结算， 包括标底审查与支付审核等;建设行政主管部门负责实施。上述单位均是政府投资 工程管理的外部控制与监督系统，尚不能承担政府投资项目管理主体的职责。但是 政府项目 投资管理的主体又不能是建设单位，因为建设单位往往因为缺少投资约束 机制而倾向于无限增大投资。项目建设单位缺少投资约束机制的原因是绝大多数政 府投资项目属于无收益或非盈利的公共项目，没有增值保值、还本付息的压力，所 以投资越多越好，多多益善。建设单位对投资项目的企盼往往会导致 “ 钓鱼工程” 、 “ 三超工程”的出现，所以建设单位不能充当政府投资项目的管理主体。 华北电力大学硕士学位论文 私人投资不断发展壮大，并渗透到基本建设投资领域。政府投资在与私人投资相结 合的过程中，政府应当始终保持在政府投资项 目中的主导