公共管理的一般环境.doc

公共管理的一般环境，主要包括政治环境、经济环境、社会文化环境等，而在当代国际交往日益频繁的情况下，国际环境对公共管理产生着越来越重要的影响，本章将单独对此进行分析。 1：政治环境 政府是最重要的公共管理主体，但政府在行使公共管理职能的同时，又具有政治统治职能，于是政治统治与公共管理作为政府的两种不同的职能，是密切联系在一起的，政治势必对公共管理产生重要影响。即使是非政府组织、准政府组织也都离不开政治的影响，都要在一定的政治环境下生存与活动。尽管我们要求公共管理应不以政治背景为依据，但这并不否定与排斥政治对公共管理的影响力。 公共管理的政治环境是指影响与制约公共管理的政治制度、法律制度、政党制度、阶级状况等各种政治因素的统称。 第一，政治制度的影响。所谓政治制度，是指政治权力按照不同的利益要求，为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约，它既包括根本政治制度及其构成原则，又包括具体政治制度及其构成原则；对于公共事业管理来说，政治制度主要提供一种外部的政治组织环境，即它通过组织体系的合理化和有效的权力分配状态与机制而对公共事业管理产生影响。具体来说，政治制度主要规定了公共管理主体有什么样的政治权力以及有多大的权力，哪些公共事务属于公共管理的范畴而必须由公共组织进行统筹管理，哪些政策需要由立法机关去制定再由政府执行，等等。在不同的政治制度下，政府首脑拥有的政治权力是不同的，而这种权力的差异决定了公共管理决策权力的差异，决定了公共管理执行者调动、处置相关事务和社会资源能力的大小。我国的根本政治制度是全国人大代表制度，全国人大代表大会是国家的最高权力机关，政府必须对全国人大代表大会负责，并受其监督，这就从根本上规定了我国公共管理的性质与方向。 第二，法律制度的影响。一个国家是否有健全的法律制度，法律制度是否能有效的运行，这直接决定着公共管理方式的有效性，影响着公共管理目标的实现程度。如实行法治是政府组织实行公共管理的基本的有效方式，也是非政府组织、准政府组织等其他公共管理主体得以生存和发展的基本条件。公共管理机构和人员常常需要立法机构、司法机构等的支持与协作，与公民和其他组织的矛盾与纠纷需要通过法律途径加以解决等等。 第三，政党制度的影响。 政党制度是一个国家的统治阶级通过其政党有组织地单独或联合掌握国家政权，以对社会实行统治的一种政治制度。政党制度的不同安排影响一个国家的政治结构，形成了不同的公共管理环境。如在大多数资本主义国家均实行两党制或多党制，国家政权由不同党派轮流执掌，导致党派之间长期的争斗，为避免政府机关随着政党的更迭而发生周期性的政治动荡带来的危害，资本主义国家纷纷建立了事务官在政治上保持中立的现代人事管理制度，强调公共管理的公共性与中立性，从而确保公共管理的连续性与稳定性。我国实行的是中国共产党领导下多党合作制度，中国共产党是执政党，不存在轮流执政，更无周期性的政治动荡，因此公务员不公不需要远离政治，而且要在政治上始终与党中央保持一致，公共管理活动要在党的领导下进行，接受党的指导与监督。 3：经济环境 经济环境是指公共管理所处的经济背景，是制约和影响公共管理的一切经济因素的总和。主要包括特定的经济制度、经济发展水平和经济利益等因素。 （1）经济制度 经济制度是经济基础的核心内容，主要由分配制度、所有制制度、劳动中人与人的关系及产业结构等。公共管理作为政府的重要职能，是上层建筑的组成部分，由经济基础所决定与制约。任何公共管理都建立在一定的经济基础之上，任何公共管理行为都是在特定的经济制度环境中进行。 经济制度对公共管理的影响和制约主要表现在以下几个方面： 首先，经济制度决定着公共管理的性质。社会主义社会公共管理以最广大人民的根本利益为出发点，真正体现出为广大人民谋利益的基本特征，从而区别并优越于资本主义社会和封建社会的公共管理，之所以如此，根本上就是由社会主义的公有制占主导地位所决定的。 其次，经济制度影响着公共管理的方式和内容。不同的经济制度必然要求不同的经济决策体系和组织体系与之相适应，公共管理的行为方式和内容也必然会随之改变。我国成功地实现了由计划经济体制向市场经济体制的转变，因而经济决策体系和经济组织体系也发生了重大的变革，计划经济体制下，国家需要运用行政手段，组织具体的经济行动，使大最的具体生产活动、人民个人的生活安排都成为公共管理的重要内容。而在市场经济体制下，国家并不直接干预具体的经济生活，从而使其相关的公共管理行为减少并采用相应的管理方式和手段。 （2）经济发展的水平 公共管理的实施需要一定的物质条件，公共管理总体上是靠公共财政开支来维持的，一个国家经济发展的水平决定了公共财政的能力，决定着能够提供的物质条件的好坏，能把多少人力和物力投入到所确定的公共项目中来，从而影响到公共管理的规模与效率。 （3）经济利益 经济利益是人们对于经济生活和经济条件的需求。在一个社会里，由于职业、身份、收入、财产、居住区域的差异，人们的经济利益是不同的，从而形成一个个的利益个体，为维护自身利益，相似或相近的利益个体又倾向于结成利益集团或利益共同体，从而在不同的利益个体之间、不同的利益群体之间构成了特定的经济利益关系，以表达不同的利益要求。公共管理是以保障绝大多数或整个社区利益为出发点的，就必须寻求社会经济利益的相对平衡，而在这一过程中，既有的这些利益关系必然会影响和制约着公共管理活动。 4：社会文化环境 文化是人们后天获得的各种观念的有机整体，是人类创造的精神财富的总和，它包括各种知识、价值、宗教、艺术等。公共管理的文化环境，指公共管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。文化环境主要为公共管理提供智力支持、文化条件和精神动力。因此，对公共管理的影响具有持久性与广泛性。具体说来： 第一，文化环境影响着公共管理机构和公共管理人员对周围环境的认识和解释。公共事业管理人员的思想、观念和认识方法等本身是一定文化背景的产物，从而他们在认识和解释周围环境时不能不带上特定的文化烙印。 第二，文化环境决定着公共管理机构的管理价值取向。公共管理的目标是增进社会公共利益，但是在管理目标中哪些东西是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的，并不取决于公共管理主体自身的自我感觉，而是取决于外在的标准。这一标准的确定决定于一定社会的文化环境即社会上主流的思想、价值、习俗和心理。 第三，文化环境制约着公共管理方式方法的选择。公共管理目标确定后，如何实现这一目标以及能在多大程度上实现这一目标，取决于适宜的管理方式和方法，而管理方式和方法的有效性在很大程度上又依赖于一定的文化环境的支持。因此，我们在完善与改进公共管理的方式方法的过程中，要善于利用本土资源，即便是引进国外既有的管理方式和方法，也需要进行适合本地文化环境的改革和创新。 全球化、信息化与WTO对公共管理的挑战 科学技术的迅猛发展，尤其是信息技术的进步，导致交通的发达、信息传播的便捷，这从根本上改变了人们的交往方式与生存方式，并最终形成了强大的全球化、一体化的趋势。国际贸易迅猛发展、金融市场急剧膨胀、资金的跨国流动、跨国公司的迅速增长、世界市场的初见端倪等使经济全球化趋势更为突出，WTO组织就是在经济全球化的推动下建立起来的国家间的国际合作组织，我国致力于加入WTO组织，是对经济全球化的一种积极应对。 全球化、信息化与世贸组织的发展，必然对传统的公共管理构成冲击与挑战。其主要表现在： 第一，对政府作为公共管理主体的挑战。在计划经济条件下，政府是公共管理的唯一合法的主体，承担着一种全能政府的角色。但随着我国经济体制的市场化转型，尤其是加入WTO组织后，人们认识到，政府并不是解决社会问题的唯一途径，许多公共管理事务都需要非政府组织和准政府组织的通力合作才能完成，非政府组织和准政府组织在公共管理中起着越来越重要的作用。 第二，对公共事业管理基本政策带来的冲击。公共事业管理的基本内容是特定的社会公共事务，而且主要是国内的社会公共事务，但是全球化、信息化与中国成为世贸组织的新成员这国际背景下，当一国的某些公共管理政策涉及到具有普遍性的国际原则如国际人权公约，以及涉及到WTO有关公共事务的原则时，则会引起国际社会关注，如果与国际共同原则距离较远，就可能引起国际舆论，因此，国家公共管理的基本政策必须充分考虑这些国际因素。 第三，对公共事业管理的方法、手段等构成的冲击。传统的公共管理主要通过韦伯式的官僚体制依靠行政命令等强制性手段，其弊端是显而易见的，已越来越不适应于新形势的发展。在全球化背景下，要求政府公共行政逐步向服务行政的方向转化。政府公共管理部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系演变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。也就是说，社会公众成为政府服务的对象，是公共服务的消费者和顾客；政府成为公共服务的供给者，而不再是高高在上的官僚机构和脱离社会的统治力量；公共管理的目标也由单一地追求效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。以效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度为公共管理绩效的评价指标，在政府公共管理中引入竞争与市场机制等措施已为当今世界各国普遍采用。在信息化的推动下，电子政府得到了蓬勃发展。 此外，全球化、信息化与世贸组织的发展对人们的公共管理意识、公共管理行为也都有着重大的影响。 回答人的补充 2009-07-18 08:16 编辑本段基本概述公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。 狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为的共同点，是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求的。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是公民及其被监护人，即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源，那么就属于教育公共服务。但是，诸如执法、监督、税收、登记注册以及处罚等政府行为，虽然也同公民发生关系，也是公民从事经济发展与社会发展所必需的政府工作，但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求，公民也不会从中感到享受，只是公民活动的间接公共需求的满足，所以类似政府行为都不是公共服务。 编辑本段主要类别公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务，经济公共服务，社会公共服务，公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。 编辑本段基本公共服务所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权(或生存的基本需要)，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务，三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。中国政府提出了基本公共服务均等化的目标，但在操作层面必须明确界定基本公共服务的内容。从中国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务，