农村剩余劳动力转移的户籍制约.doc

南京工业大学本科生毕业设计(论文)农村剩余劳动力转移的户籍制约 摘 要户籍制度的障碍是阻碍农村剩余劳动力转移的最大制度障碍，这涉及到农民进城务工后的切身利益，关系到进城务工的农民是否能在城市安家落户。城乡分割的二元户籍管理制度是我国计划经济体制的产物，它曾在维持社会稳定、经济的有序运行等方面起过十分重要的作用。但随着人民生活水平的不断提高，社会的不断发展，特别是我国社会主义市场经济的逐步完善，户籍制度的局限性日益突出。本文主要分析户籍制度对农村剩余劳动力转移的阻碍，以改革不合理的户籍制度，促进劳动力的有序流动，建立健全的劳动力市场，以缩小地区之间的差距。关键词： 农村剩余劳动力 户籍制度 转移引 言一个国家的复兴没有大多数人的积极参与是不可能成功的。20世纪中国的复兴充分证明了这一点，农民不仅是中国革命的主力军，而且也是中国改革开放以来一系列奇迹的创造者。中国的现代化有赖于农业现代化的实现，而农业现代化的实现最根本的问题是要解决农业劳动力向非农业产业转移和农村贫困落后的问题。农村剩余劳动力向非农产业转移也是现代化和工业化发展的必然趋势，然而发展中国家并存着由传统的自给自足的农业经济体系和城市现代化工业体系两种不同的经济体系，这种二元经济结构是我国当前的一个重要国情，表现为农业不发达、农村不繁荣、农民不富裕。户籍问题以及与户籍相关的住房、就业、入学、养老、医疗等一系列问题深刻地影响着1.4亿中国农民的生存方式，尽管早就在城市打工谋生，但是，这个庞大的群体却不得不如候鸟般每年在城乡间往返，这样的“往返”制约了农村剩余劳动力向城镇的转移，住不进城，离不了地，富不了家，成了进城务工者最大的生活障碍，能够在城市安家落户是他们最大的梦想。1南京工业大学本科生毕业设计(论文)1.农村剩余劳动力的概述1.1 农村剩余劳动力产生的原因对农村剩余劳动力概念的界定，争论颇多，较普遍的一种是在一定的农业生产力水平条件下，可以转移但尚未转移到非农产业去的农村劳动力即是农村剩余劳动力。中国的农村剩余劳动力产生于中国的二元经济结构。由于传统农业部门人口过剩，而耕地数量是有限的，加之生产技术简单而很难有突破性进展，所以每增加一个人所增加的产量几乎为零，那部分过剩的劳动力被称为“零值劳动人口”。在城市现代工业体系中，生产规模的扩大和生产速度的提高可以超过人口的增长，工资水平也略高于农业生产部门，所以可以从农业部门吸收农业剩余劳动力。由于工业部门所支付的劳动力价格只要比农业部门收入略高，这样工业部门可以支付较少的劳动报酬，而把多余资本再投入到扩大再生产的过程中，这样一来又可以吸收更多的农民到工业部门，形成一个良性运行过程，促使农业剩余劳动力的非农转移，使得二元经济结构逐步消减。在中国现代化进程中的最大障碍莫过于大量人口的存在，特别是农业人口的巨大压力。耕地资源稀缺，人地矛盾十分突出，严重制约了农村乃至整个中国经济的发展。据国家统计局初步测算，2001年我国耕地总资源是127082公顷，常用耕地面积为105826千公顷，临时性耕地面积为21256公顷，人均常用耕地面积仅1.2亩。随着今年来工业化、城市化建设的快速发展，人地矛盾更加突出。从每百公顷耕地承载的农业劳动力人数来看，美国是1.89人，英、德、法均在10人以下，人口密度极高的日本为94.40人，印度为156.53人，而我国却高达350人。从农业劳动力占总劳动力的比重来看，发达国家已下降到6%以下，而我国却高达50%以上。巨大的人口压力阻碍着现代农业要素对传统农业要素的代，阻碍着农业技术特别是体现现代农业重要特征的机械技术的广泛应用和不断进步，同时也成为制约整个中国经济发展的“瓶颈”。农业现代化程度的高低与农业部门承受的人口压力大小存在着明显的相关性。传统农业要过渡到现代农业就必须将农业生产目标由满足自给自足型消费的产量最大化转变为商品性生产的利润最大化。而完成这一转变的必要条件是农业劳动力比重的下降和农业人口压力的缓解。1.2农村剩余劳动力及其转移现状中国是农业大国，现有农村人口9.49亿，农村劳动力5.04亿。农村剩余劳动力数量规模巨大。其中，约2.3亿人就地从事乡镇企业和外出务工；农林牧副渔各业实际可容纳1.7亿人；农村剩余劳动力有1亿左右，且仍有扩大之势。农村人口基数大，21世纪初期农村剩余劳动力将处于新的供给高峰期，据预测，20012010年全国农村新增劳动力平均每年约635万人。随着我国入世，关税消减和农产品放开，大量高质低价的国外农产品涌入中国农产品市场，将直接导致1100万农民失业。随着我国工业化、城市化、现代化建设对土地需要的增加，农户的可耕种的土地面积逐年减少。也即是人地矛盾的恶化，据统计，目前完全或部分丧失土地的农民约4000万5000万人，今后每年因此而失去土地的农民约250万300万人。根据国家退耕还林还草、进行生态建设的相关规定，将失去耕地600万平方千米。随着农业生产投入的增加和技术的进步也会排除部分劳动力。根据我国的可耕地与世界平均劳动生产率推算，我国的种植业最多只需要4000万到5000万农民，要达到城乡均衡发展，需要在未来510年左右期间内，向非农产业转移的农村剩余劳动力约1.5亿2亿人。尤其是随着金融危机逐步向实体经济扩散，给我国企业特别是劳动密集型企业带来严重冲击，用工减少导致进城务工的农民返乡回流也明显增多，进城务工的农民就业难的矛盾将会更加突出。面对如此严峻国内外世界形势，我国农村的剩余劳动力的转移面临诸多困难，任重道远。其转移难的因素是多方面的但是从制度方面说，户籍制度尤其是依附于户籍制度之上诸如教育、住房、就业等一些特殊利益给农村剩余劳动力的转移造成了巨大的阻碍。3南京工业大学本科生毕业设计(论文)2.我国改革开放以来户籍制度的变革户籍制度是政府职能部门对所辖人户的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度。由于其以国家法律、法令或政策的形式存在，因而户籍制度也是一项法律制度。城乡分治的二元户籍制度在改革开放初期已显露出众多的弊端，我国自1979年以来对现行户籍制度进行了众多变革。1980年9月，国家颁布关于解放部分专业技术干部的农村家属前往城镇由国家供应粮食问题的规定，把原来“农转非”的控制指标由不超过当地非农业户口的1.5%提高到2%。这表明，国家在继续对城镇人口增长实施严格控制的同时，也在一定程度上表现出一丝松动。这一规定也揭开了户籍制度变革的序幕，自此，我国在1984、1985、1992、1998、2001等年份相继推出了户籍改革的相关规定。其中，较具影响的是1985年，为规范流动人口的管理，公安部颁发了关于城镇暂住人口管理的暂行规定，规定：对暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上的人员，可申领暂住证；对外来开店、办厂，从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间较长的人员，采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法，由这些单位的负责人登记造册，及时报送公安派出所或户籍办公室，登记为寄住户口，发给寄住证。通过对城镇居住时间较长的外来人员发放暂住证或寄住证的形式来满足人们的迁徙需求。1992年8月公安部出台的通知，允许外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民以“蓝印户口”形式在城镇入户，享受与城镇户口同等待遇，享有同等的权利与义务。该规定最大的特点是农民入镇时要支付一定的建镇费、开发费等，即城镇户口成为商品，自此始，全国各地掀起了买卖户口的热潮，对户籍壁垒产生了极大的冲击力。以及1998年，公安部发布关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见，提出了“四条意见”：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。此后，中国的户籍法律制度改革取得了长足的发展。2001年3月，国务院批转关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，县以下放开户口限制，我国小城镇户籍制度改革全面铺开。在大中城市，国家开始逐步放宽购房迁移限制，城市户籍制度改革步伐逐渐加快。截至2007年，已有12个省、自治区、直辖市相继开始尝试部分取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，中国户籍法律制度改革正在向纵深发展，并取得了可喜的进步。近年来，随着户籍改革的推进，户籍制度得到了进一步松动，但是仍然是有大多数进城务工的农民无法在城市安家落户，户籍改革的重任却真是任重而道远。5南京工业大学本科生毕业设计(论文)3.户籍制度对农村剩余劳动力转移的制约在户籍制度的约束下，我国农村剩余劳动力长期得不到有效的转移，他们大量被束缚在土地上，形成了隐性失业。据农业部测算，我国现有的农村剩余劳动力总数达1.2亿1.5亿，并且在19962000年间由于我国农用耕地的减少和农业劳动生产率的提高，每年还可能产生600多万剩余劳动力。随着我国的经济体制由计划转向市场，传统的户籍制度与新体制的矛盾日益突出，已成为我国现代化进程中的一大障碍。现行的户籍制度对农村剩余劳动力转移的不利因素主要表现在:阻碍农村剩余劳动力的合理流动，影响了劳动力资源合理优化配置；加大了社会的不平等，削弱了城镇对劳动力转移的吸引力；不利于劳动力转移工作的管理；农民到城市落户的制度障碍依然存在。为此，我们需要改革户籍二元结构，建立以居住地标准的户籍登记制度；消除依附在城市户口上的利益特权；放宽户口迁移条件，加速实现迁移自由；加强户籍立法工作，保障人口的合法迁移。3.1阻碍农村剩余劳动力的合理流动户籍制度的限制，使得农村劳动力在城市里历来是以“临时工”的身份出现的，是一个没有注册的“外来人”。许多城市对使用农村劳动力即进城务工者至今还有各种限制，这些限制也造成了农村劳动力就业范围的缩小，让他们不能和城市户口的人享有平等的机会和待遇。没有稳定的工作，就不会有稳定的收入，就不会有维持城市生活的经济来源。由于大多数农村劳动力目前在城市里主要从事城市人不愿干的最累、最脏、和最苦的活，因而这些工作的报酬一般也都十分微薄，还不能完全靠这点收入来维持整个家庭在城市的基本生活。正是因为在城市中无法安家，没有稳定的职业就不会有安全感和归属感，大量外出的农村剩余劳动力都十分关注传统佳节过年，因此，他们便集中在春节前后的一段时间内单向流动，进而造成运输的季节性波动，长期以来，如此庞大的迁移队伍使交通运输供需严重失衡，从而引发一系列危机。市场经济要求劳动力应根据利益最大化原则实现自由流动，以达到生产要素的优化配置。现行户籍制度的核心内容是把全国的人口划分成城镇户口和农村户口两大类型，使多数农村人口即使在城市工作却由于被固定于其所依附的土地，而不能在城市中拥有稳定的工作，这极大地影响了人力资源的优化配置与合理使用，导致劳动者就业缺乏竞争，使得我国这一资源优势没有得到充分利用。户籍制度不仅阻碍了劳动力的自由流动，使大量剩余劳动力滞留在农村，也成为造成我国城镇化滞后于工业化的重要原因之一。从现代化国家已经走过的历史看，工业化与城市化是同步的。但由于我国长期实行计划经济体制和城乡分割的户籍制度，城市化大大落后于工业化进程。例如在1990年，我国工农业总产值中工业产值已占77.7%，但城市人口占全国总人口的比例只有26%，连亚洲32%的平均水平都不到。而同一时期，发达国家如日本城市人口比重达到75%，美国为77%，东欧地区为68%，拉美国家城市人口比重甚至高达71%。由于城镇发展缓慢，使工业布局分散，不仅自身缺乏集聚效应，而且对拉动经济发展、劳动产业优化升级的乘数效应也不高。致使主要依托城镇的第二、三产业发展缓慢，城镇公共建设滞后，难以形成大都市环境。3.2体制外的不公平，削弱了劳动力转移的吸引力现行的户籍管理制度把城乡居民人为地划分为两个身份不同、待遇不同、权利、机会和风险方面存在极大差别的社会集团。由于附着在农业户口和非农业户口划分上的某些不平等特权没有取消，同样是中国公民却有不同的身份和社会地位。进城农民实质上并不是非农业户口，不能享受政府给予非农业户口的各种社会福利和社会保障，被排斥在体制外，无法融入城市的经济组织，在就业、福利、婚嫁、社会保障等方面面临着重重困难。这种人为地压制社会对城镇人口的供需户籍制，使进城务工的农民只能在“体制外循环、体制外生存”，不能真正变成城市人，只能往返于城乡之间。在进城农民的住房、医疗、教育等等问题在城市里被排斥在体制外而无法解决时，进城农民回流便成为必然。在城市安不了家，太累，因为身份原因而受歧视，生活条件差，而且城市生活成本相对偏高，在难以举家留居城市时只能在淘金后再返回自己的土地，而再次进城淘金的热情就会锐减，绝大部分农村劳动力的归宿仍然是农村，这大大削弱了城镇对农村剩余劳动力转移的吸引力。我国80年代曾经轰动一时的中国第一座农民城龙港镇，在那个时代一批农民进了城在城市安家，吸引他们的除了能够提高生活质量外，还有使得那一大批7龙港人和其他的进城务工的农民相比，他们可以把龙港作为一个未来继续发展的空间。而现在的情况却是因为户籍制度引发的包括户籍制度本身存在的弊端，许多进城务工的农民只是希望在城市挣钱后就回家，把进城务工作为一个生存之道，而工作本身是不是那么的精益求精就不显得那么重要了。但是如果给进城务工的农民一个和城市人权利同等的户口，那么他就会把这个城市作为他发展的地方，会不断地提升自己的技术，不断学习，不断磨合，不断与城市融洽，整个城市就会得到提升，就会吸引更多的农村剩余劳动力劳动力转移进来。3.3不利于农村剩余劳动力转移的管理工作户籍制度改革以来，农民进城务工的显性户籍墙被推倒，显性户籍墙即是指建立在城乡严重对立基础之上的户籍制度，它体现为二元户籍制度对农民进入城市务工的一种制度抑止，冲破了这一壁垒，农民自发的乡城迁移，打破了原有计划经济体制下的户籍管理体系，使得户籍管理处于一种“失控”状态。大量持有农业户口的农民进入城市并开始在城市工作，他们并没有从事农业生产活动，也并没有居住在农村，但是在户籍管理中他们却属于农业户口。事实情况与户口反映的脱节，使户籍管理失效，人户分离现象严重，大量迁徙的农民在体制外生存，对这些人的管理实际上处于“真空状态”；在户籍改革过程中，出现了农业户口、非农业户口、自理口粮户口、以及“蓝印户口”、“红本户口”、“绿本户口”、“咖啡壶口”等不同性质和不同形式并存的混乱现象；出现了暂住期长达1020年“暂住”人口现象等等。 上述问题给城乡户口的管理、城镇社会的稳定及农民合法权益的保证带来了一系列问题，也给户口管理和人口普查带来问题。现行户籍管理制度不能对我国的人口流动进行有效的管理，不能对人口状况做出准确的统计，不利于对农村剩余劳动力转移的统一管理，从而不能为国家宏观调控劳动力转移提供准确的决策依据。3.4农民在城市落户的制度障碍依然存在由于我国实行的是统一决策、分级管理体制，因此与农村劳动力流动有关的户籍问题上，地方政府所承担的责任和中央政府有所区别，城市政府所面对的经济社会条件更是千差万别。在农村劳动力输人地区，由于地方政府特别是城市政府承担着更大的责任和压力，因此对外来农村劳动力的进人便采取了一些限制性的政策和措施。这种限制特大城市有，而且在一般的大城市和中小城市也有。一些地方仍在收取一定数量的城镇增容配套费，不但没有逐步放宽户籍管理，仍在从严控制外来农村人口的农转非和外地来城镇务工人口的迁入。降低进人城镇的门槛，绝大多数地区也都是针对当地的农民的，而大量的跨省流动的农村剩余劳动力在城市落户的门槛依然相当高，再加之房产问题难以解决，所以对于大多数跨省打工者而言，仍然难以拥有城镇户口。此外，户籍制度造成的城乡分割，阻碍农村剩余劳动力向城市转移，使得农村人口负担过重的状况无法改变，间接阻碍了传统农业向现代化农业的转化，因此，城乡的二元经济结构难以得到改善。可见，户籍制度的实行，一方面，客观上造成城乡隔离，农民自由迁徙的权利受到限制，只好滞留在落后的农业部门；另一方面，城市劳动力由于没有其他力量与之竞争，就会逐渐形成一种垄断力量，从而使城市就业不能形成良性循环，劳动生产率得不到有效提高，城市工业发展缓慢。9南京工业大学本科生毕业设计(论文)4.改革户籍制度以优化农村剩余劳动力的转移4.1建立以居住地为标准的户籍登记制度按照实际居住地登记，这是户籍改革的关键。最初的户籍制度是根据人们的居住地建立的，它一经指定，不但定终身，而且成为世袭制，并没有随着农民实际居住和农民职业的变化而变化。当前需要做的就是使户籍制度恢复其满足治安管理需要和承担住户与人口基本信息统计功能的本来面目，即按照实际居住地登记。打破城乡分割的农业户口、非农业二元户口管理结构，废除由此衍生的户口“农转非”计划管理政策，淡化城镇户口与农业户口的界限，逐步建立城乡统一的户口制度。应改变以户籍地登记入户的惯例，建立以居住地为标准的户口登记制度。这不仅解决了目前大量人户分离的突出矛盾，而且会给户籍管理带来便捷，为公民提供很多方便，减轻他们的负担和压力。在人口统计上，实行以居住地划分城市人口和农村人口，以职业区分农业户口和非农业户口，并随着人们长期居住地和固定职业变化而变更登记，变静态管理为动态管理。如实反映公民的居住状况和城市化水平，为政府的各种宏观政策提供准确的人口信息。使户籍制度真正成为有效证明公民身份、保障公民合法权益、维护社会秩序为市场经济和现代化建设服务的有力工具。4.2逐步消除依附在城市户口上的利益特权社会主义市场经济的发展，对劳动力自由流动的要求越来越高，而我国现有的户籍制度把农民紧紧地束缚在土地上，尽管目前劳动者流动的限制逐步放宽，但由户籍制度衍生出来的其他一系列政策和制度，如教育制度、社会保险制度、社会福利政策等形成了强大的阻力，阻止农民自由流动于城市和农村之间。改革开放以来，市民所享有的特权虽然开始弱化，但在就业、教育培训、社会保障等方面仍享受优惠待遇。需要进一步消除依附在户籍上的特权和社会经济利益关系，降低城市户口的含金量，最大限度地削弱户籍的限制性功能，逐步完全废除现存的户籍管理体制，归还农民宪法所赋予其的迁徙自由。今后公民的日常生活、物资利益不再与户口挂钩，取消户口特权。农民与城市户口的差异只是居住地的差异，他们的公民身份、人格地位，在社会公共物品面前，在市场经济运作机制中是平等的。进城落户的农民，应该享有与城市居民同等的就业、医疗、子女教育等社会服务待遇，使他们成为真正意义上的城市居民。4.3逐步放宽户口迁移条件农民在决定流向哪座城市，起决定作用的是那座城市的预期收入、就业机会和就业成本等市场因素。为适应农业人口转移速度的加快，流动人口大量增加，必须充分挖掘大中城市经济吸引力。在相对控制特大城市的发展速度的同时，加大对特大城市的卫星城市和大、中、小城市的投资建设，发展新的经济增长点，创造就业机会，改善城市环境，吸引更多的农村剩余劳动力移民。户口迁移政策的放宽，应采取梯度推进的方式，即小城镇、中小城市、大城市、特大城市依次放开。从各类城镇的实际经济发展水平和吸纳不同素质劳动力就业的潜力出发，同时考虑目前各大中城市的就业压力，办理流动人口的暂住和常住户口，实现流动人口的合理、有序、适度的转移，逐步推进城市居民身份平等化进程。户口迁移标准以流动人口接受教育程度、所学专业、特长、年龄、以往业绩、个人在城市的投资规模为依据，对于那些在城市中有稳定收人、有合法固定的住所，在现居地居住两年以上的事实常住人口可以申请城市常住人口。4.4改革与户籍相关的住房、教育等福利政策4.4.1住房福利农村剩余劳动力进入城市或城镇就业、生活，住房不仅是他们当前生活状态的一个重要标识，而且长远来看，实现相当一部分进城务工的农民市民化才是国家城市化、现代化的重要标识。但从当前城市的住房制度来看，进城务工的农民没有所在城市的户口意味着享受不到和城市居民同样的住房保障待遇。而经济适用房、低利息的购房公积金、低租金房购以及成本价房购等一系列住房福利的享有针对的人群仅限当地具有城市户口的居民，基本上与非城镇居民无缘。据2006年国务院研究室发布的中国进城务工的农民调研报告显示，进城务工的农民与城市居民在收入方面存在严重差距，被调查的进城务工的农民的月工资平均在500到800元之间，而城市居民的人均可支配月收入达到1500元。同时，我国城镇特别是大城市的房价过高，已远远超过一般城市居民购房的支付能力，而住房信贷手续办理复杂困难，对于非城镇居民来说更是遥不可及。反过来，一些城11市的户籍制度规定要想拥有城市户口，必须在本城市拥有自己固定合法的住所。因此，有些房地产商提出了“购房落户”的方法吸引外来人口购房，这种利益捆绑操作将本来就不具有高低、贵贱、好坏之分的户口类别作为赋予社会权益、分配社会财富的依据，成为最广义“户籍制度”全部问题的根源所在。从进城务工的农民的住房现状来看，上述报告还显示，进城务工的农民住房主要以租房和单位宿舍为主。总体来说自行租房或单位提供住房的比例超过90%，自购房不足5%，投靠亲友等其他方式解决住房的约占5%。如建筑施工企业的务工人员绝大多数居住在工棚中，大型制造企业的务工人员多数居住在单位集体宿舍。因此外出劳动力不可能长期呆在城市，从而使劳动力的流动只能变成像候鸟一样迁徙于农村与城市间。4.4.2教育公平长期以来，户籍给我国人口的身份打上了深深的烙印，受教育的获得与户籍挂钩，广大农村居民的社会经济地位被农业户籍长久地牵制着。据调查显示，2005年，城镇6-29岁(该年龄段绝大多数人已完成终身正规学业)人口的平均受教育年限为9.56年，乡村同年龄人口平均受教育年限为8.08年，全国城乡差距是1.48年。同年，6-29岁非农业户籍人口的平均受教育年限为10.29年，农业户籍人口为8.25年，两者相差2.04年。我国人口平均受教育年限的户籍差距大于城乡差距，户籍作为重要的身份标志，更切实地反映了我国人口受教育的差异。从进城务工农民的自身的角度来看，进城务工对教育产生了较强的替代作用，而偏低的受教育水平弱化了进城务工的农民的竞争力，在寻找工作时常常受到文化程度的限制，增加了进城务工的农民的择业的不确定性和难度，导致了进城务工的农民被边缘化。虽然有些进城务工的农民在进城后会做出报读夜校、上补习班、上函授班、学习电脑技术等接受职业教育的决定，但这些行为从本质上看只是对追求理想职业的一种应激反应，带有较强的被迫性质，对进城务工农民整个群体的稳定有序流动提高不大。另外，进城务工的农民子女没学上和上学难的问题在近几年呼声愈来愈高，国家也多次强调要解决好进城务工就业的农民的子女义务教育问题，但是相关政策弹性大，法律约束力不强，立法也相对滞后，加之各地政府所采取的措施和执行方式的差别，导致政策整体执行效率大打折扣。据调查资料显示:进城务工的农民子女城市求学现状堪忧。一方面，学校违规收费情况依然存在，约63%的学校要求外来子女缴纳“流动费”、“管理费”、“人口费”等诸多名目，甚至某些学校出现收取政府明令叫停的借读费，数额高达5000元。另外有8%的学校公然以“学生名额已满”、“教学师资流失”或只招收本地户口学生为由将民工子女拒之门外或者劝退，强化了户籍的重要性。另一方面，虽然打工子弟学校收费低，但教学环境和教学条件较差，且受学籍档案缺失的限制，流动儿童只能回到户籍所在地参加升学考试等等，成为影响农村劳动力外出就业稳定性的一个重要因素。除此之外，城市中还普遍存在对进城务工农民及其子女的歧视，如来自城市同学的排斥、教师不公正的态度、来自学生家长的偏见等，不仅给外来劳动力造成心理上的障碍，也给孩子的心灵留下了阴影。这些歧视与排斥在城乡群体间形成了一道无形的屏障，使得进城务工的农民及其子女难于在城市扎根，不得不在城市和乡村来回迁移，心理上缺乏归属感。4.4.3社会保障中国的社会保障也是附着在户籍制度上的一大利益。中国社会保障的城乡二元分割的格局，使进城务工的农民基本上被排斥在城镇社会保障体系之外。尽管进城务工的农民在城镇主要从事的是苦、累、脏、险的重活，不仅劳动强度大、生活条件差，而且劳动安全卫生问题十分突出，但由于没有城市户口，工伤保险的参保比率一直很低。同时，由于进城务工的农民文化技能相对较低，就业流动性大等客观原因，失业率高，也难以参加各种社会保险。目前，中国进城务工的农民养老保险的总体参保率不足12%，医疗保险的平均参保率为15%，绝大多数没有失业保险、工伤保险和生育保险，且得不到最低生活保障救助，甚至连工资都得不到保障，在失业、意外伤害、生活陷入困境时往往孤立无助。从现行社会保险制度本身来看，进城务工的农民参保率低有两个主要原因:一是费率过高。现行社会保险制度是从传统计划体制下国有企业职工保险转化而来的。保险费率的设计上包括转制成本，由于承担历史遗留社保基金缺口的负担造成费率过高，企业和进城务工的农民普遍感到负担太重降低了参保积极性。二是社会保险关系转移、接续难。由于我国的社会保障制度改革一开始就是为国有企业改革配套的，至今也主要覆盖国有企业和正规就业的职工，由于地区发展差距大，各统筹单位之间政策不统一、费率不统一，导致了地区间的转移接续困难，13不适应进城务工的农民流动性大、工作转换频繁的特点，一旦他们离开原工作的城市，其养老保险关系难以转回原籍。按照现行规定，职工跨地区流动时转移养老保险个人账户资金，不转移社会统筹资金，因此进城务工的农民的社保关系转移实际不可能现行政策允许退保、结果导致进城务工的农民流动时反复参保、退保，损害了进城务工的农民社会保险的权益，也影响了用人单位参保的积极性。据统计资料显示，城乡保障水平的差异相当巨大。几十年来，占国家总人口80%左右的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的11%，而占20%左右的城镇居民却占有89%的社会保障费。目前，我国还有1.5亿农村富余劳动力需要转移，每年还要新增600万农村劳动力，城镇化的任务十分艰巨。因此，解决好进城务工的农民的社会保障问题，可以有效降低进城务工的农民进城就业的成本，实现由农民向市民的转变，使农村剩余劳动力稳定有序的流动到城市，从而真正加快我国的城镇化进程。4.4.4劳动就业就业制度的歧视包括劳动者在求职、就业、管理等方面遇到的不平等待遇，如农村劳动力进入城镇就业的总量控制，职业、工种限制，先城后乡控制，强制性收取管理费、用工调节费等。就业制度的歧视是在劳动力流动之初政府为了保护城市居民就业的一种手段，虽然后来国家出台了相关政策制止这种现象，但是仍然没有从根上解决，也就还存在外来人口在就业政策、体制保障和社会服务供给方面被歧视性对待，即本地人口和外来人口分别进入不同的劳动力市场。进城务工的农民进城找工作面临种种歧视，在就业机会上，由于受到社会偏好的影响，与城市居民相比，同等情况下不能得到同样的就业机会，在就业待遇上，不能同工同酬，更不能享受相应的劳动保护和就业保险。对于进城务工的农民受到的这些不平等待遇，政府仍然没有将农民视为与城市居民平等的就业主体而在制度上给予保护，有些地方政府反而对农民进城就业落户进行种种限制；一些地方收取不合理的城镇增容配套费，要求进城务工的农民交纳各种不合理的证件费、管理费等，增加农民的打工成本；一些地方对农村劳动力进人城镇就业进行总量控制或者实行行业工种限制；个别地方甚至还实行“腾笼换鸟”政策，即把正在岗位上的外来劳动力清退，换上本地的下岗职工。近年来，国家出台了各种促进进城务工的农民平等就业的政策，取消外来务工人员的就业限制。根据新的规定，过去允许农村劳动力进入的行业、工种、现在改为要求具备初中以上的文化程度，这实际上是把占农村劳动力最大比例的低学历人群(初中及以下的比例占到89%)拒之城市之外。可见，农村劳动力进城务工的户籍门槛在实际操作中并没有取消，而地方政府却又设立了新的素质门槛，这意味着农村劳动力进城务工受到双重门槛的限制。此外，户籍制度的改革仅仅靠国家的相关行政管理的职能的变革是不够的，还应该加强户籍制度的立法工作，保障人口的合法迁移以及与户籍相关的一系列社会福利。加快户籍管理立法步伐，尽快制定“户籍法”，“户籍法”应涵盖以下基本精神：公民