（政治学理论专业论文）当代中国行政监察：现状、问题与对策.pdf

eas tch i na n o r m a l u n i v e r s i t y r e s e a r c ho nt h ec h i n e s ec u r r e n t a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n - p r e s e n t s i t u a t i o n ，p r o b l e m sa n d c o u n t e r m e a s u r e s d e p a r t m e n t ：d e p a r t m e n to fp o l i t i c a ls c i e n c e m a j o r ： ! h 曼q ! xq 里q ! i ! i 堡垒! s 堡i 曼坠鱼曼 r e s e a r c h ：卫垒! y 墨i 墨q 坠鱼曼坠坠! i 堡里q ! i 鱼y s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rd i n g b a o h u a m a s t e rd e g r e ec a n d i d a t e ： 墅旦g i 曼 f i n i s h e di nm a r c h ，2 0 1 0 ，s h a n g h a i 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文当代守网幻硝啪京：别龇叼逮s 对季， 是在华东师范大学攻读硕博士( 请勾选) 学位期问，在导师的指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发 表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确说明并表示谢意。 作者签名：睦堙一 日期渺年s - 肋8n 华东师范大学学位论文著作权使用声明 与盛守璐菇心京：袱了习邀畜对手 系本人在华东师范大学攻读 学位期间在导师指导下完成的碌够博士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成果归华 东师范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向 主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子 版；允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位 论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘 要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) ( ) 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部或“涉密”学位论文 ， 于年，月日解密，解密后适用上述授权。 ( 2 不保密，适用上述授权。 剔程名 罩簪一 、_ ， i 本人签名连选 勿细年岁月2 彦日 “涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定过的学 位论文( 需附获批的华东师范人学研究生申请学位论文“涉密”审批表方为有效) ，朱经 上述部门审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认为公开学位论文，均 适用上述授权) 。 迦硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 齐卫平教授华师大政治学系主席 吴志华教授华师大公共管理系成员 蒋云根教授华师大公共管理系成员 郝宇青副教授华师大政治学系成员 杨建党副教授华师大政治学系成员 论文摘要 行政监察是国家监督制度的重要组成，它是在行政系统内部设置专门的机关 掌握监察职能，负责对国家行政机关、国家公务员以及国家行政机关任命的其他 人员的行政活动进行监督检查。行政监察是行政系统内部的一种自我监督手段， 自其产生以来，监察机制的运行对于提高政府的执政效能、保证政府官员及其工 作人员的依法行政，进而促进政府整体工作的开展和保障政府的廉洁性等方面起 到了不可磨灭的作用。 当代中国的行政监察始于建国初期，经历了创建、发展、撤销、重建等一系 列变化，以及这些年来的不断发展，在保证政府行政的高效和廉洁方面取得了丰 硕的成果。但随着中国经济的飞速发展和一系列社会因素的变化，政府行政权力 向社会层面的深入渗透，政府内部出现了大量的腐败现象以及行政不作为、乱作 为和滥作为现象，此时更应该充分发挥行政监察的作用。然而，由于行政监察机 制本身存在的种种问题，使其运行难以应对当前复杂的社会形势，导致当前行政 - 监察乏力。因此，全面检讨国家现行行政监察制度、分析其在运行过程中出现的 问题及原因，并尽快找到相应的对策措施，建立健全一个科学、合理、高效的行 政监察机制是中国在社会转型、政府职能转变过程中必须面对的问题，也是笔者 希望通过本文思考的问题。 因此，笔者在本文中以当代中国行政监察机制的运行状况为主线，从研究背 景、研究意义、研究现状等材料入手，详细阐述了关于行政监察的研究所取得的 成果，并对行政监察的相关概念进行了界定和介绍。第一章总结了当代中国行政 监察的历时性演进，分创建、调整和撤销、重建、与纪检监察机关合署办公四个 阶段回顾了当代中国行政监察制度的历时性演进；第二章介绍了当代中国行政监 察机制运行的现状以及在运行过程中所表现出的突出问题，包括监察缺乏统一标 准；受到同级人民政府的过多干预；监察对象不平等；监察过程和结果不公开等。 第三章针对行政监察机制运行中的问题进行了归因分析，认为原因主要包括：行 政监察机制的理念前提不合理；机制运行中缺乏完备的法律保障，合理的领导体 制和高效的监察员队伍。第四章提出了完善当代中国行政监察的路径选择，应包 括修订现有相关行政监察的法律中不明确的条款，健全行政监察法规体系；在独 立监察的大目标下逐步进行各项改革，尤其是理顺行政监察机关与立法、行政等 各大机关的关系；同时配备一支专业化的监察员队伍，不仅赋予其充分的职权， 且建立科学合理的利益机制；加强行政监察机制运行中各级各类机构、人员之间 的沟通和研讨，必要时还可开展国际交流与合作。 关键词：行政监察；机制；权力 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ni st h ei m p o r t a n tp a r to fc h i n e s e s u p e r v i s i o ns y s t e m , i tm e a n st h a ts p e c i a l i z e da g e n c i e sa r es t a t e dw i t h i n t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，r e s p o n s i b l ef o rs u p e r v i s i n ga n di n s p e c t i n g t h eg o v e r n m e n t ，c i v ils e r v a n t sa n do t h e rp e o p l ea p p o i n t e db yt h es t a t e a d m i n i s t r a t i o n t ot h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，i t sam e a n so f s e l f - m o n i t o r i n g s i n c ei t sf o r m a t i o n ，t h i sk i n do fs u p e r v i s i o nh a sp l a y e d a ni n d e li b l er o l ei ne n h a n c i n gt h eg o v e r n m e n t se f f i c i e n c y ，e n s u r i n g g o v e r n m e n to f f i c i a l sa n dt h e i rs t a f ft oa d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ot h e l a w ，t h e np r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n ta n de n s u r ei t si n t e g r i t y c h i n a sa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o nh a se x i s t e df o rm a n yy e a r ss i n c e a n c i e n t ，a n da f t e ry e a r so fc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n ta n di m p r o v e m e n t ，i t h a sa c h i e v e df r u i t f u lr e s u l t so ne n s u r et h eg o v e r n m e n t se f f i c i e n c ya n d h o n e s t y b u tw i t ht h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s ee c o n o m y ，as e r i e so fs o c i a l c h a n g e ，a n dt h ee x e c u ti v ep o w e rh a si n f i lt r a t e de v e r yc o r n e ro ft h e s o c i e t y ，t h e r eh a v e b e e nm a n yc o r r u p t i o n ，a d m i n i s t r a t i v eo m i s s i o n ， a r b i t r a r ya n di n d i s c r i m i n a t i o ni nt h eg o v e r n m e n t a tt h em o m e n t ，t h e a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ns h o u l db ev a l u e ds p e c i a l l y h o w e v e r ，d u et o t h ed e f e c t so fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ns y s t e m i tc a nn o td e a lw i t h t h ec o m p l e xs o c i a ls i t u a t i o n ，s h o w si n a d e q u a c y t h e r e f o r e ，i t s n e c e s s a r yt oh a v eac o m p r e h e n s i v er e v i e wo fc u r r e n ta d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o ns y s t e m , r e a l i z et h ep e r f o r m a n c eo ft h ei n a d e q u a c y ，a n a l y s i s o ft h er e a s o n sa n df i n da p p r o p r i a t ec o u n t e r m e a s u r e s ，i no r d e rt om a k e o u rg o v e r n m e n ts c i e n t i f i c ，r a t i o n a la n de f f i c i e n t t h i si s s u ew em u s t f a c e ，e s p e c i a l l yi nt h ec h i n a ss o c i a lt r a n s f o r m a t i o np r o c e s s ，ia l s o w a n tt ot h o u g h tt h r o u g ht h i se s s a y i nt h i se s s a y ，a r o u n dt h em a i nl i n et h a ti n a d e q u a c yo fc h i n e s ec u r r e n t a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，is t a r tf r o mt h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ， p u r p o s e ，i p q o sa n ds o m es u p p o r tm a t e r i a l s ，l i s tt h er e s e a r c hr e s u l t so n h o wt oi m p r o v ec h i n e s ea d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，a n di n t r o d u c es o m e o t h e rr e l a t e dc o n c e p t s t h es e c o n dc h a p t e rd i s c u s s e si nd e t a i lt h a tt h e p e r f o r m a n c eo ft h ei n a d e q u a c y o fc h i n e s ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o n ，s u c ha st h eo r g a n so fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o nl a c ko f i n d e p e n d e n c e ，t h em o n i t o r i n gp r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o nl a c k o fo p e n n e s s ，t h ea c t i o no fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ns y s t e ml a c ko f a u t h o r i t y ，a n dt h eo b j e c t so fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o nl a c ko fe q u a l i t y t h et h i r dc h a p t e ra n a l y z e st h er e a s o n so ft h ei n a d e q u a c yo fc h i n e s e c u r r e n ta d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，i n c l u d i n gt h el a w sr e l a t e dt o a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o na r en o tp e r f e c t ，t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o ni su n r e a s o n a b l e ，t h es t a f fo fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n n e e dg u a r a n t e ea n dt r a i n e d ，a n dt h eo r g a n so fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n l a c eo fc o m m u n i c a t i o n c h a p t e ri vli s ts o m ec o u n t e r m e a s u r e s ，f o re x a m p l e ， r e v i s es o m er e l a t e dl a w sw h i c hi sn o tc l e a r ，t op e r f e c tt h el e g a ls y s t e m f o ra d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ；c a r r yo u tt h er e f o r m su n d e rt h ea i mo f i n d e p e n d e n ta u t h o r i t y ，e s p e c i a l l yc o o r d i n a t et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o no r g a n sa n dt h el e g i s l a t u r e ，a d m i n i s t r a t i o n a n do t h e rd e p a r t m e n t s ：e q u i p p e dw i t ha ne f f e c t i v et e a mi na d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o no r g a n s ，n o to n l y g i v et h e ma m p l ea u t h o r i t y ，b u ta l s o e s t a b lis hs c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l eb e n e f i tm e c h a n i s mf o rt h e m ；l a s t e n h a n c ec o m m u n i c a t i o n sa n dd i s c u s s i o nb e t w e e nt h es u p e r v i s i o no r g a n s c h a p t e rvd i s c u s s e st h a ti m p r o v i n gt h es i t u a t i o no fc h i n e s ec u r r e n t a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ns h o u l d b a s e do ns e l f 。d i s c i p l i n e dc i v i l s e r v a n t sa n dm a t u r ec i v i ls o c i e t y m e a n w h i l e ，t h ea d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o no r g a n sc a nc o o r d i n a t et h es u p e r v i s i o nf r o mc i v i ls o c i e t y ， a n da ls oc a nc o o p e r a t ew it ht h ein t e r n a tio n a lc o m m u n it y k e yw o r d ：a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ；m e c h a n i s m ；p o w e r 3 绪论 目录 l 第一节研究背景和意义l 第二节研究现状2 第三节研究思路和方法7 第一章当代中国行政监察机制历时性变迁 8 第一节创建阶段( 1 9 4 9 - 1 9 5 4 ) 8 第二节调整和撤销阶段( 19 5 4 - 1 9 5 9 ) 8 第三节重建阶段( 19 8 6 - 19 9 3 ) 9 第四节与纪检机关合署至今( 19 9 3 至今) 1 0 第二章当代中国行政监察机制的运行现状及其问题 l l 第一节当代中国行政监察机制概况l l 第二节当代中国行政监察机制运行中的主要问题。1 3 第三章当代中国行政监察机制运行问题的归因分析 1 6 第一节行政监察机制的理念i 掴境1 6 第二节行政监察机制的规则困境1 9 第三节行政监察机制的体制困境2 2 第四节行政监察机制的人员困境。2 3 第四章完善当代中国行政监察机制的路径选择 第一节规则：监察机制运行的依据。2 5 第二节体制：监察机制运行的保障。2 6 第三节机构：监察机制运行的载体2 9 第四节人员：监察机制运行的核心。3 2 结 语。 参考文献 后记 3 9 4 0 4 3 一、研究背景 绪论 第一节研究背景和意义 在现代化的过程中，尤其对于发展中国家而言，面对新旧体制的改革、一系列 复杂的社会变化以及行政权力对于公民社会的广泛渗透，若同时遭遇监察乏力， 势必会给腐败提供温床，冲击行政机关的实际效用。因此，中共在十七大报告中 明确指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。并进一步提出了完 善权力制约和监督机制的目标。行政监察作为国家行政监督体系的重要组成部 分，其作用在中国社会转型的新形势下更加凸显。 从历史角度看，中国监察活动的开展源远流长，对于各个时期政权的巩固都 发挥了重要作用。新中国建立后，国家也迅速设立了行政监察机关开展工作，并 在国家发展的过程中有效确保了政府权力的正确行使，发现和处理了一大批违法 乱纪的腐败案件，在追求政府廉政高效的道路上不断努力。但随着社会的发展、 政府的改革以及一系列的社会转型，原有的行政监察机制在运行中凸显出各种问 题。尤其是改革开放以来，政府比原先承担了更多的公共管理职能和经济职能， 行政权力几乎渗透到了社会的方方面面，而政府内部的膨胀和政府官员的不自 觉、不自律，使得出现了大量的行政违法、违规现象，直接影响了政府在人民心 中的形象，对国家、集体、人民的利益也造成了损害，这也从侧面反映了当代中 国行政监察机制在运行过程中存在的缺陷和问题。因此，全面审视当代中国行政 监察机制的运行现状，分析其存在的问题，从而提出改善行政监察机制运行状况 的对策和建议，促进其对政府行政权力的有效监控，是新形势下亟待解决的问题。 二、研究意义 行政监察是监督行政权力的一种专门形式，在当前形势下，研究行政监察机 制运行的状况并根据实际问题找出相应的对策有重要的现实意义： 1 从理论上看，有利于丰富行政监察相关的理论研究。对行政监察机制运行 状况的研究是行政监察理论研究的一个重要方面，它是从实践出发，结合实践当 中的突出问题，运用理论加以分析，并能够反过来指导实践的一种理论。它从时 代发展的角度拓宽了行政监察理论研究的维度，把行政监察放在了中国目前特殊 的时代背景下，理解和把握行政监察机制运行滞后于社会的原因，并从全局的角 度出发探寻行政监察适应社会发展的改良方法。 2 从实践上看，首先有利于完善我国的行政监察系统。既然当代中国行政监 察机制运行存在问题，那么通过分析其问题并寻求改革完善行政监察的措施当然 具有现实意义。其次，有利于推动我国的反腐倡廉工作。廉政监察是行政监察工 作中的重中之重，廉政也是行政监察努力实现的目标之一，廉政问题更是民众普 遍关注的问题之一，通过对行政监察机制运行现状的研究，可以有效地提高监察 效果，进而推动反腐倡廉工作的开展。再次，有利于我国市场经济的发展和社会 主义民主政治的进步。提出改善当前监察机制运行状况的措施，推动行政监察工 作的开展能保证行政权力正确有效的运行，一方面能抑制腐败，为社会主义市场 经济的健康发展提供良好氛围，另一方面，行政监察机制的完善，也有助于保证 人民的各项民主权利，深化社会主义民主政治的发展。 第二节研究现状 行政监察作为制约政府权力，确保政府有效运作的一种制度设计，自其产生 以来，就受到了国内外学者的普遍关注。由于其作用的发挥直接关系着国家政权 的稳定和人民的切身利益，无论是国家机关还是各种研究机构都把它作为研究的 重点，进行了深入的探索并取得了成绩，奠定了行政监察的理论基础。 一、国外研究现状 国外学者对行政监察产生的理论做出了卓越的贡献，为行政监察的开展提供 了理论保证。这包括“人性恶”的假设论、权力制约论以及人民主权理论。“人 性恶”的假设先从人性的角度出发，指出任何一个人都是为了自身利益而进行社 会活动的，人性本身存在着缺陷，因此很容易受到各种诱惑而丧失自身的原则。 基于这种人性假设，要求制度设计时考虑到对人本性的分析，设立行政监察制度 来弥补人性缺陷，限制政府官员滥用权力。引用美国宪法之父麦迪逊的名言：“如 果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任 何外来的或内在的控制了。1 揭示了人性的弱点之后，以洛克为代表的资产阶级 思想家认为，国家的任何一种权力都应该受到制约，否则就会给掌握权力的个人 提供滥用权力的机会，从而损害国家的利益。因此，1 8 世纪法国资产阶级思想 1 ( 美】汉密尔顿，杰伊，麦迪逊：联邦党人文集，商务印书馆，1 9 8 0 年版，第2 6 4 页。 2 家孟德斯鸠提出了分权学说，以权力制约权力以实现权力不被滥用。他提出了著 名的论断：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权 力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。从事物的性质来说，要防止滥 用权力，就必须以权力制约权力。”2 卢梭提出人民主权论，主张人民才是权力的 真正享有者，在这种“主权在民 思想的倡导下，许多国家更加重视民主，也为 公众对于政府权力运行的监督提供了理论保障。而对于行政监察有更深入细致的 研究是从2 0 世纪后半期开始的，随着行政监察在政府工作中为法律的正确行使、 公务人员的廉政勤政以及保障公民权益等方面发挥出越来越重要的作用，行政监 察成为了政治学、行政学、社会学等学科研究的重点。2 0 世纪6 0 年代末出现了 新公共行政运动，行政监察相关的理论得到了进一步的发展和完善，新一代学者 们提出了建立高效的行政权力监督制约机制的新思路。比如，他们提出了“寻租 理论，指出了政府凭借其垄断地位而影响了公共管理的公平和效率，给实际问题 的解决提供了理论指导。概括地说，国外学者对于行政监察的研究主要集中在以 下几方面： 1 关于行政监察专员制度的研究 行政监察专员制度在西方是专指议会的行政监察，而议会作为西方资本主义 国家中最高的权力机关，其监察活动也最具代表性。关于行政监察专员制度的研 究主要包括此制度的起源_ 发展、现实体制等方面。由于行政监察专员制度始于 瑞典，不少学者以瑞典为范本，专门对此制度产生的背景、时代发展和具体实施 等进行了深入研究；也有不少学者以瑞典为基础，对比其他国家的监察体制进行 了比较研究；还有学者从上述研究成果出发，对行政监察专员制度的发展变化进 行了历史研究等等3 。后随着行政监察专员制度的发展，促进了人权保护以及西 方的政治民主，对其现实意义的研究也日益增多。 2 关于行政监察的法律研究 相对于东方，西欧各资本主义国家都十分崇尚法律，法律权威至上的主张自 1 7 世纪后期就占据了主导地位，并成为指导其治理国家的基本理念。因此，行 政监察的运行也一定是以法律为准绳。外国学者关于行政监察的法律研究通常是 以法律为根本出发点，研究行政监察所依据的法律基础，法律程序以及取得的法 律效果，或是法律在行政监察机制运行的具体实践中所遭遇的困境。 3 关于行政监察的实践过程研究 2 ( 法) 孟德斯鸠：论法的精神( 卜册) ，商务印书馆，1 9 8 2 年版，第1 5 4 页。 3 d e m o c r a c ya n dt h ep o l i t i c eo f h v c l u s i o n a n na r b o r t h eu n i v e r s i t yo f m i c h i g a np r e s s ，2 0 0 0 ：2 8 3 2 。 3 行政监察的实践过程中包含两个重要的主体，即决策制定者和具体的执行人 员，他们之间的互动直接影响行政监察机制运行的效果。因此，一些学者以此为 研究对象开展研究，比如有学者从信息传播和处理的角度研究在行政监察过程中 决策者和执行者之间的信息关系，重新界定行政监察的信息功能；有学者从行政 监察的决策体制出发，论证日趋成熟的公民社会对行政监察内容、形式以及功能 方面的影响和变化等4 。 4 关于反腐败与行政监察的研究 随着腐败日益成为一个全球范围的问题，反腐研究也成为西方政治学和行政 学的一个热点。学者们对腐败问题进行了大量探索，并提出了不少抑制腐败的对 策，其中，完善行政监察制度是学者们的普遍共识。可以说，对于腐败问题的深 入分析和正确认识，引发并促进了完善行政监察体制、机制的研究，用对策来解 决问题，使行政监察制度更趋成熟。 二、国内研究现状 国内学者对行政监察有效运作的理论做出了大量的探索，主要集中在对于中 。 一， 国古代行政监察的研究、国外行政监察经验教训的借鉴以及中国行政监察具体职 能及体制完善几个方面，这些研究为我国完善行政监察理论和制度都提供了宝贵 的借鉴意义。 1 关于中国古代行政监察的研究 此领域最具代表性的是邱永明的中国古代监察制度史，以二十五史等正 史及其他历史文献为依据，按照中国古代监察制度产生、发展、完备和衰亡的演 变规律，分阶段论述了中国古代的监察制度，包括历朝历代监察机构的设置、分 工、监察官员的职权、监察程序和方式等，对中国古代监察进行了系统和全面的 把握。除此之外，还有陈谦的中国古代政治传播思想研究：以监察、谏议与教 化为中心、周天的中国历代廉政监察制度史、张进藩的中国古代监察法制 史、贾玉英的中国古代监察制度发展史等。还有一些学者以某一朝代为研 究重点，探讨当时的监察体制，如李小树的秦汉魏晋南北朝监察史纲、胡宝 华的唐代监察制度研究、贾玉英的宋代监察制度、张治安的明代监察制 度研究等等。 4 g o s s ，m a k i n gl o c a lg o v e r a n c ew o r k ：n e t e w o r k s , r e l a t i o n s h i p s , a n dt h em a n a g e m e n t o c h a n g e , h a m s p h i r 芑 p a l g r a v e , 2 0 0 ：2 6 。 4 2 关于国外行政监察的研究 关于国外行政监察的研究主要是对于其他国家监察制度的研究和一些监察 效果突出的国家的监察经验的借鉴，如由中国监察部选编的国外监察法律法规 选编、由台湾监察院编译的安地诺区各国监察制度经验比较、本特维斯兰 德尔的瑞典的议会监察专员、皮纯协的中外监察制度简史、刘明波的国 外监察理论与实践等，给行政监察的实践提供了宝贵的借鉴经验。 3 关于监察职能的研究 关于行政监察职能的研究多是针对某一具体职能展开，具有代表性的如毛昭 晖的中国行政效能监察一理论、模式与方法，就行政效能监察的多元组织模 式、立项式效能监察和体系式效能监察的具体实践方法，以及行政效能监察的考 评体系进行了深入的研究。 4 关于完善行政监察制度的研究 关于完善行政监察制度的研究主要是针对行政监察本身存在或者是在时代 发展过程中日益凸显出的问题，分析研究完善其制度的方法和措施。此类研究大 多以论文的形式出现，如中国政法大学孙润国的我国行政监察制度的现状分析 及制度重构建议，提出从健全行政监察法制、建立独立的行政监察领导体制、 改进行政监察的运行机制等方面来完善行政监察；再如山东大学李永芳的建立 我国行政监察委员会制度研究，提出借鉴西方经验在中国建立行政监察委员会 制度，并辅以政务信息公开、官员财产公开等政策来完善行政监察。 。 三、相关概念阐释 1 关于“监察纾 “监察”一词古已有之，但在最初的使用中二字是独立的。其中的“监”字， 最早出现在殷商甲骨文字和铭文中。如在殷墟出土的甲骨文，经考证认为，“监 是一个人站在盛水的盆边，有照其面容的意思。5 周公旦也在尚书中告诫康 叔说：“人，无监于水，当监于民”6 ，意思是说，入主不要把水当作镜子，而应 该把臣民当作镜子。后随着君权的日益强化，特别是战国秦汉以后，封建专制皇 权达到顶峰，“监字的字义发展为“以上临下 ，即从上对下的监视和督察。“察” 大都认为成熟于西周时期的吕刑篇中，字义为视察、观察、纠察、举察等。 5 唐兰：殷墟文字记，中华书局版1 9 8 1 年版，第1 0 1 页。 6 尚书汹诰。 5 直到秦代，监察二字才开始连用，并开始成为专司监察的官名。7 2 关于“行政监察一 今天所指的行政监察，仍然保留了古代监察的涵义，只是更细致地限定了监 察的范围，即明确了监察的对象是行政。关于行政监察的标准定义学界没有一个 统一的认识，学者们从不同角度出发对其进行了阐释： ( 1 ) 认为行政监察是一种专门的监督。不少学者认为，行政监督有专职监督 和非专职监督之分，行政监察就是专职监督的实现形式，在政府系统内部设立专 司监察的行政机关，开展专门性的监督。“为了与一般的行政监督相区别，我们 把由专门行政监督机关实施的，对行政机关工作人员的监督称为行政监察。 8 ( 2 ) 认为行政监察就是监察行政。如汤唯、孙季萍指出：“国家行政监察机 构作为专门机关，依据法律赋予的监察权限，对国家行政机关、国家公务员和国 家行政机关任命的其他人员的行政职务行为进行综合性的检查、督促、纠举、处 理的专门监督活动。 9 ( 3 ) “行政监察 的特定概念。对于行政监察的官方解释为：“行政监察就是 国家行政机构内专门行使监督职权的机关、依法对国家行政机关、国家公务员行 使行政权力的行为进行的监视和督视。 m 笔者综合上述各种观点，认为行政监察是各级国家行政机关通过设立专门的 机构对国家行政机关、国家公务员及国家行政机关任命的其他人员的行政行为进 行的监督监察。比起监督，它更侧重于“察 ，检查、调查等程序被涵盖在日常 工作范围之中。简言之，行政监察是对行政系统的自我监控，是一种制约，更是 一种促进，通过监督监察使国家行政机关更加廉洁和高效。 3 关于“行政监察机制乃 机制本是机械学上的一个概念，指的是机器内部的构造和动作原理，机器运 转过程中各部件之间的相互关系。这一概念被应用于社会学领域，表示社会政治、 经济、文化等各要素之间的相互关系、运作过程以及在运作过程中所形成的综合 效应或是社会组织、机构的内部结构与运行原理。在现代政治学和行政学中，机 制泛指社会公共事务治理中管理机构的内在设置及其运作的理念、规则、程序和 7 商承：事务纪原持宪储l 铜部脓察：“初秦以御使监理诸郡，谓之监察御史，盖监察官名之始也。” 又汉书雨官公卿表：“监察史、秦官，掌j 在郴。” 8 蔡定剑：困家监督制度，中国法制出版社1 9 9 1 年版，第1 9 0 - 1 9 3 页。 9 汤唯，孙季萍：法律监督论纲，北京人学f b 版社2 0 0 1 年版，第3 4 6 3 4 7 页。 1 0 中央纪委宣教室编：中国行政监察简论，中国方正出版社2 0 0 2 年版，第2 页。 6 方式，并包括这些要素间的相互关联性。因此，笔者认为，行政监察机制就是监 察主体确立的理念，开展监察活动过程中所遵循的规则、践行的程序和运用的方 法。它至少应包括：监察机关以及工作过程中各构成要素的总和；监察活动中各 要素功能的融合，即监察效果的发挥有赖各构成要素之间的相互作用和协调运 转；监察机制的运行应是按一定方式有规律地运作着的一个动态过程。 第三节研究思路和方法 本文遵循了“提出问题一分析问题一解决问题”的一般思路，以行政监察机 制这一核心概念作为全文的出发点和落脚点，综合运用权力制约、监督和民主政 治等理论分析工具，以当代中国行政监察机制运行的现状为研究对象，总结行政 监察机制在运行过程中出现的各种突出问题，全面分析这些问题产生的原因，并 在此基础上提出相关对策建议。 本文综合运用了政治学、行政管理学以及社会学的相关研究方法，针对当前 我国行政监察机制运行中存在的问题进行了系统的研究并一一提出了解决的对 策。具体有以下几种： 一、历史研究法：当代中国行政监察机制的运行是一个不断发展的动态过程， 要对其有一个准确的把握必须了解它的历史，因此，在文章第一部分运用了历史 研究法归纳了当代中国行政监察机制运行的历时性演进，以此为基础来理解其在 当今时代运行中所表现的各种问题。 颤 二、案例研究法：在针对改善当代中国行政监察机制运行状况的过程中，运 用案例研究法分析了国内外一些先进的监察经验和实践，给我国的行政监察机制 运行提供了良好的借鉴意义。 三、系统研究法：行政监察机制的运行可以看作是一个涉及理念、规则、程 序和方法的不断随社会环境变化而发展变化的动态系统，其中任何一个要素的变 化都会直接影响这一系统的整体，即当代中国行政监察机制的运行效果。文中针 对当代中国行政监察机制运行中的问题，运用系统研究法分析了监察机制的缺陷 并提出了相关的对策建议，这一方法的运用在于寻求最优化的整体目标。 另外，本文还运用了演绎归纳、理论联系实际等研究方法，希望通过多角度 的研究，使本文的探讨更具有可行性和借鉴意义。 7 第一章当代中国行政监察机制历时性变迁 当代中国的行政监察制度自建国后创立以来，大致经历了创建、调整和撤销、 重建、与党的纪检机关合署办公四个阶段。 第一节创建阶段( 19 4 9 - 19 5 4 ) 建国初期，按照共同纲领和中央人民政府组织法的相关规定，中央 人民政府在政务院中设立了人民监察委员会，主要负责协助总理对政府机关及其 公务人员是否履行职责进行监督检查。它的主要任务包括：监察全国各级国家行 政机关及其公务人员是否有违反国家政策、法律、法令或者损害人民以及国家利 益的行为，纠举违纪失职的机关和人员；指导全国各级监察机关开展工作，颁布 决议和命令，并审查其执行的情况；接受和处理人民、人民团体对各级国家行政 机关和公务人员违法违纪失职的控告。可见，当时的人民监察委员会就是在政府 内部设立的行政监察机关，由其负责对国家行政机关及其公务人员的行政管理活 动是否遵守法律规定，是否严格按照国家法律、政策和相关法规进行，是否廉洁 奉公等进行监督。 中央人民监察委员会建立以后，各大行政区、省( 市) 、省辖市、县( 市) 人民政府也纷纷设立了地方人民监察委员会。地方各级人民监察委员会统一受到 了来自上级监察机关和当地人民政府的领导。负责广泛地吸引群众监督国家的政 治、经济和文化事业，并受理人民对国家机关及其公务人员的控告，并有权随时 检查国家机关和公务人员的工作。当时的地方各级监察委员会还享有惩戒权，对 于表现优异、成绩卓越的国家机关或公务人员给予表扬和成绩推广，对于在执行 国家政策、法定等过程中有违反法律或是行为不当的国家机关和公务人员提出建 议并纠正，情节严重者，按一定标准进行惩戒。1 9 5 4 年的监察机制建立以后， 在维护政令实施、惩戒违法失职行为等方面发挥了积极作用。 第二节调整和撤销阶段( 19 5 4 - 19 5 9 ) 随着1 9 5 4 年9 月第一届全国人民代表大会的召开，政务院改为国务院，原 先的人民监察委员会也改组为中华人民共和国监察部。其任务也随着国家形势的 发展做出了相应的调整，主要包括：检查国务院各部门、地方各级行政机关、国 8 营企业及其工作人员的行为是否遵守国务院的决议、命令；检查国务院各部门、 地方各级行政机关、国营企业执行国民经济计划和国家预算的实际情况，监督上 述部门、机关、企业和公司合营企业、合作社的国家资财的收支、使用、保管、 核算等情况；受理公民对违反国家法律、纪律的国家行政机关、国营企业及其工 作人员的控告和国家行政机关工作人员不服纪律处分的申诉，审议国务院任命的 工作人员的纪律处分事项等。从监察机关负责任务的变迁不难看出，这一时期的 国家监察部比原先的人民监察委员会拥有更为广泛的监督权。同时对于地方各级 监察机关的设置也出台了新的规定，不设区的市、县、市辖区的人民委员会不属 于设立监察机构的范围。 后由于国家形势的变化，尤其是1 9 5 7 年反右派斗争的扩大化，“左 的指导 思想成为了党和政府工作中的主流意识形态，法律虚无主义开始盛行，党的一元 化领导受到了过分强调，民主法制建设遭到了重创，当中也包含刚刚确立不久的 行政监察制度。1 9 5 9 年4 月，第二届全国人民代表大会第一次会议决议宣布： 撤销监察部。国务院的议案中写道：“监察部自设立以来，在维护国家纪律、监 察国家行政机关工作人员方面做出了许多工作。根据几年来的经验，这项工作必一 须在党委领导下，由国家机关负责，并且依靠人民群众，才能做好。因此，监察 部亦无单独设立之必要。建议撤销监察部，今后对于国家行政机关工作人员的监 督工作，一律由各有关国家机关负责进行。”自此，监察机关被撤销，一行政监察 工作被中断。 分 第三节重建阶段( 19 8 6 - 19 9 3 ) 当代中国的行政监察自2 0 世纪5 0 年代后期被