论行政强制执行.doc

论行政强制执行内容提要行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先，在主体上，形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的特有执行模式。其次，在手段上，直接强制似远远多于间接强制。再次，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉讼与国家赔偿为主要途径。但是，制度的初步建立既不意味着其合理性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提高。相反，从我国行政强制执行实践来看，目前还存在着大量问题，主要表现在，缺乏统一立法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力度等，这些问题亟待统一立法解决。本文正是从我国行政强制执行的现状出发，通过对行政强制执行存在问题的分析，提出制定统一行政强制执行法的立法构想，以期抛砖引玉，推动行政强制执行法的研究。关键词 行政 强制 强制执行体制一、行政强制执行概念及界定（一）有关行政强制执行概念的争论 强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础上结合我国的行政管理实践逐步形成的。我国行政法学著作中大都有行政强制执行的章节和定义，粗看似大同小异，细加分析，可以发现一些对行政强制执行定义界定的差异。现摘录几条有代表性的定义，再加分析。行政强制执行是国家行政机关的职权行为，是特定的国家行政机关和经法定程序授权或受托的组织，依照法定授权范围和程序，对逾期不自动履行行政法规定的义务的行政相对人（包括特殊情况下对将要进行或正在进行危害国家、社会和公民人身利益的行为的当事人），实行强制手段，以达到行政目的的具体行政行为。行政强制执行是行政机关对有法定作为义务的义务人在不履行义务的情况下，直接实施实力强制以实现法定的义务内容。行政强制执行是指国家机关为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行，对不履行行政机关所科义务的行政相对人，依法采取强制性措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。（二）有关行政强制执行概念的解析从上述三个定义我们可以看出，学界关于行政强制执行的表述尽管不完全一致，但主要内容大体是一致的，主要表现在以下几个方面：1行政强制执行的主体是国家机关。2行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提，在一般情况下，这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务有两种情况，一种是从事法律所禁止的行为，如在规定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一种是，不履行规定必须履行的义务，如应纳税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。因此可以说行政强制执行是针对不履行法律直接规定的或由行政行为确立的义务而采取的强制措施，是强迫作为义务主体的行政相对人履行其应履行的义务，以达到行政目的的行政执行权能。3行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。无论是由人民法院负责还是由行政机关负责，行政强制执行的目的都是实现法律直接规定或行政行为所确立义务的履行。因此，强制执行应以行政义务为限，不能超过当事人所承担的行政义务范围。4行政强制执行的对象具有广泛性和法定性。行政强制执行可针对一切阻碍行政行为执行的对象以及应执行的一切对象进行。行政强制执行的对象可以是物，如强制划拨；可以是行为，如专利强制许可；也可以是人，如强制扣留。行政强制执行的具体实施方式，必须是由法律、法规明确规定，执行机关必须严格按法定形式实施，不得任意创新或更改。上述三个定义之间也存在着重大分歧，主要表现在以下两个方面：1. 行政强制执行的执行主体是一元的还是两元的？换句话说，行政强制执行权是仅仅归属于行政机关还是既归属于行政机关又归属于人民法院？行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，两大法系有重要区别，其源在于对于行政强制执行权的性质的认识，普通法系国家从来把行政强制执行权看成是司法权的一部分。行政机关当然无权实施行政强制执行，但大陆法系中很多国家则历来将行政强制执行权看成是行政权的一部分，由行政机关自行执行。观点(1)和观点(2)一致认为：行政强制执行的执行主体是行政机关，由行政机关申请法院执行只是行政强制执行的特例，它属于司法强制执行，是司法程序中的一种制度。观点(3)认为，行政强制执行的执行主体既包括行政机关，也包括法院，这是因为行政强制执行系指有关国家机关强制执行已经生效的具体行政行为的活动，至于执行主体是谁毫无关系。也就是说，无论是行政机关，还是法院，只要是执行已经生效的具体行政行为，便是行政强制执行。2. 行政强制执行的外延之争相去甚远。有的学者认为，行政强制执行既包括对已设定义务的强制执行，也包括紧急情况下的即时强制，如观点(1)，这是最广义的行政强制执行。有的学者认为，行政强制执行是对已设定义务的履行，如观点(3)和观点(4)，这是广义的行政强制执行。还有的学者认为，行政强制执行仅是指行政机关直接实施实力强制以实现已设定的义务，该内容相当于直接强制执行，而不包括间接强制执行在内，如观点(2)，这是狭义的行政强制执行。该学认为，间接强制执行是强制履行而非行政强制执行。上述观点的差异，一方面反映出学术界对行政强制执行的执行机关等方面认识的不同，另一方面也说明，行政强制执行理论与一国行政强制执行实践的紧密联系。我国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的各种问题，仍必须对行政强制执行理论进行深入研究。二、我国行政强制执行制度形成（一）行政强制执行权分配的三种模式由于不同国家的历史条件和社会政治、经济状况的差异性，行政强制执行制度的差别很大。综观世界各国立法，共有三种模式：1.机关自力强制执行。这种模式要求当行政相对人不履行行政法义务时，由行政机关径自采取强制措施，迫使义务人履行义务而无需求助于司法机关。德国、奥地利和我国的台湾地区都采取这种模式。2.申请司法机关强制执行。这种模式把行政强制执行权赋予司法机关，当行政管理相对人不履行行政法义务时，行政机关本身并无强制执行权，但可以请求司法机关用国家强制力保障所需行政状态的实现。现今的美法等国即采用这种模式。在具体运作时又包括两种形式：一种是在行政相对人逾期不履行义务时，行政机关可向法院提起刑事诉讼，由法院依据刑法及刑事诉讼程序对不履行义务者处以刑罚，以刑罚制裁来保障行政目的的实现。另一种是“行政相对人逾期不履行义务时，行政机关可提起民事诉讼，请求法院颁发执行令促使义务人履行义务。” 3.折衷模式。这种模式并不一概否认司法机关的行政强制执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，也不完全把行政强制执行权赋予司法机关而排斥行政机关的行政强制执行权，而是主张当行政相对人不履行义务时，行政机关既可以径自强制执行，也可以申请司法机关执行，但何时由行政机关执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律、法规明示。如我国行政诉讼法第66条规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院执行，或者依法强制执行。”(二)我国现行行政强制执行制度的形成我国现行行政强制执行制度，是在总结我国民主法制建设经验的基础上，根据我国实际情况形成的。从我国行政强制执行的长期实践看，八十年代末，特别是九十年代以来，随着国家民主法制建设的深入，广大公民的权利意识不断增强，司法体制不断完善，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”逐步形成我国社会主义法制的统一整体。一方面是人民法院在维护和监督行政机关依法行政，保护相对人合法权益的职能日显突出；另一方面是行政机关的管理事项不断增加，日趋繁杂，而自身的条件又受到诸多限制，逐渐认识到依靠人民法院实现其管理职能至关重要。正是在这种现实背景下，我国继行政诉讼法六十六条作出“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定之后，在行政处罚法的第五十一条又进一步规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。这也就形成了我国行政强制执行的基本制度：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。（三）与其他两种模式的主要区别我国的这一现行执行制度相对于外国是不同的。一是在主体上，定位于在一般情况下为人民法院，法律特别授权的情况下为行政机关。这既有力地监督了非诉行政案件的强制执行，又避免了不切实际地加重法院工作量。它与英美国家只能是司法机关显然不同。在英美法系国家，将行政强制执行权作为司法权的一部分，原则上全部权力归司法机关。除法定的特殊情况，行政机关在相对人不履行义务时，只能向法院提起民事诉讼，请求法院以命令促使其履行。它与大陆法系早期的德奥国家相比也不同。在这些国家，实行行政命令权与强制执行权合一，原则上行政强制执行权交由行政机关实施。二是在程序上，我国以行政机关的申请启动执行程序，而不是“诉讼”。这既能够对行政决定作必要的审查，及时制止行政违法，防止行政专横，保护相对人合法权益，又简化了程序，及时执结行政决定，有利于提高行政效率，从而克服了外国执行制度的弊端。三、行政强制执行的原则行政强制执行的原则在我国立法中是空白。从我国行政强制执行法的立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以下几项：1、依法强制原则 行政强制执行必须严格依照法律的规定进行。首先，执行机关必须合法，无执行权的机关和组织均不得实施强制执行。其次，行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，应取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各单项法律的授权。再次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。2、比例原则 比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人利益。3、事先告诫原则 该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。4、强制与说服教育相结合原则 行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目的，仍需保留采取强制措施的最后权力。在采取行政强制执行措施前，必须告诫当事人，通过说服教育工作，给予当事人依法自觉履行法定义务的机会。行政强制执行，既要有严肃性、权威性，又要对当事人作必要的说服教育工作。再说服教育后当事人仍不自觉履行法定义务时,方才实行强制执行。只有将强制与教育结合起来，才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。四、我国行政强制执行的基本制度我国行政强制执行的基本制度是：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。行政诉讼法第66条规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。在行政机关强制执行前有“依法”两字，说明行政机关的强制执行权只有法律特别授予时才具有。（一）以申请人民法院强制执行为原则 行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行，不是向人民法院提起诉讼，这与国外不同。申请不是诉讼，不需要经过诉讼程序。申请比诉讼效率较高，这是适应行政管理要求的。但申请也不是可有可无的程序，申请如经法院批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。（二）行政机关自行强制执行为例外 例外的根据就是法律，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关部门享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律特别规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。 从我国已有法律规定的情况看，法律授权行政机关享有强制执行权的，大致有下列几种情形：（1）属于各部门专业范围或技术范围内的强制执行，一般由法律规定，专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有强制传唤、强制拘留（治安管理处罚条例）、强制履行（兵役法）等。属于财产和其他权利的，如滞纳金（国营企业调节税征收办法）、强制收兑（违反外汇管理处罚施行细则）、强制许可（专利法）等。（2）属于各行政机关普遍需要的执行手段，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务（税收征管条例）、海关、审计等。（3）特别的财产权，即拆迁房屋、退回土地等，由于这是涉及公民的切身利益的行为，需特别慎重。原则上都应申请人民法院强制执行。但是，根据城市房屋拆迁管理条例第15条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。必须强调的是，法律明确规定行政机关拥有何种强制执行权，从积极方面说，意味着法律的授权；从消极方面说，也意味着行政机关不享有其他种类的行政强制执行权。（三）取得的社会效果中国这一特有的非诉行政强制执行制度收到了明显的社会效果。一是通过司法监督，保障了被执行人的合法权益。二是经过宣传教育使绝大多数非诉行政案得以自动执行，减少了执行阻力，维护了社会稳定。三是强有力的司法保障和法律的威慑，使案件得到及时执行。这不但无须行政机关建立专门的机构，精兵简政，省时省力，而且确保了行政行为效力的实现。五、行政强制执行与行政处罚、民事强制执行的区别1.行政强制执行与行政处罚的区别行政强制执行与行政处罚的共同点在于，都是因当事人不履行法定义务所引起的。二者的区别体现在以下两个方面。（1）性质不同。行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。实践中，也有以处罚代替强制执行的，即以处罚代替当事人必须履行义务的情况，如有些地方对农民侵占集体土地建房，行政机关不是申请人民法院强制拆除，而是以收取罚款结案，这实际上将起到怂恿违法的作用，是不可取的。（2）种类不同。行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业以及行政拘留等手段；行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于执行时，尚需以行政强制执行为后盾。2.行政强制执行与民事强制执行的区别从我国具体情况看，行政强制执行与民事强制执行的区别在于：（1）从执行主体看，我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院；但在法律规定的情况下，也可以是行政机关。这与民事强制执行的主体只能是司法机关不同。（2）从执行依据看，行政强制执行的依据是行政处理决定，即使在由司法机关强制执行的情况下，其执行依据也是行政处理决定。而民事强制执行的依据是已经生效的人民法院或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。（3）从执行对象看，行政强制执行的对象比较广泛，可以是物，也可以是行为和人身。而民事强制的对象仅限于物。（4）从执行结果看，行政强制执行不存在执行和解，只能强迫义务人履行义务；民事强制执行则可以执行和解。六、行政强制执行的种类划分可依不同标准对行政强制执行作不同的分类。（一）依执法人是否可以请人代替法定义务人履行其义务为标准，分为间接强制和直接强制。1.间接强制 指通过间接办法强制法定义务人履行其应当履行的义务或者达到与履行义务相同状态的行政强制措施。间接强制又可分为代执行和执行罚。（1）代执行，又称代履行。义务人不履行法定义务，而该义务又可由他人代为时，有执行权的机关可请人代替法定义务人履行义务，再由法定义务人负担费用，称为代执行。例如，拆除违章建筑，人民法院可请人代为拆除，再由不履行拆除义务的法定义务人负担费用。 代执行避免了执行机关直接凭借国家强制力迫使义务人履行义务，从而缓解了义务主体对执行的抗拒心理，是一种比较缓和的执行方式，只要义务人在执行过程中不妨碍执行的实施，就可以达到执行的目的，因而有很大的实用价值，但仅限于可以代执行的作为义务，因而在范围上又受到一定限制。 代执行的程序一般为告诫、代执行和收取费用三个阶段。（2）执行罚。义务人不履行法定义务，而该义务又不能由他人代为履行，有执行权的机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续不断的给付义务，促使其履行义务，称为执行罚。例如，对到期不纳税款者，每天处以税款的千分之二的滞纳金的执行罚，以促其缴纳税款。 执行罚的程序，大致与代执行一样，必须事先告诫，并附有期限，在义务人履行义务后，执行罚应立即停止。2.直接强制 在适用间接强制没有达到目的，或无法采用代执行、执行罚等间接强制手段，或因情况紧急，来不及运用间接强制的办法，有执行权的机关也可依法对法定义务人实施直接强制，迫使其履行义务或实现与履行义务相同的状态。 直接强制是迫使法定义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态之最有效的方法，也是行政行为中最严厉的手段。它既利于直接、有效地实现行政目的，又易于造成对公民合法权益的损害或冲击，因此，采取直接强制执行必须十分慎重，对实施直接强制的条件作必要的、严格的规定。直接强制执行大致可按其内容分为对人身的强制、对行为的强制和对财物的强制。（二）依行政强制执行的方法可分为：1.强制传唤。如治安管理处罚条例第34条的规定。2.强制拘留。如治安管理处罚条例第35条的规定。3.强制隔离治疗。传染病防治法第24条规定。4.强制许可。专利法第52条规定。5.强制扣缴。税收征收管理办法第26条规定。6.变价抵缴。海关法第37条规定7.强制拍卖。税收征收管理法第26条规定。8.滞纳金。税收征收管理法第20条规定。9.扣除工资，或扣押财物作抵。治安管理处罚条例第38条规定。10.强制铲除。治安管理处罚条例第31条规定。七、行政强制执行的程序由于我国强制执行是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外，故执行主体在多数情况下是人民法院，在有法律特别规定的情况下，执行主体是行政机关，两者在执行程序方面并不完全相同。（一）人民法院的强制执行程序 人民法院的行政强制执行，实际上有两种执行程序。一种是经过行政诉讼程序的审理与裁判，是对法院裁判文书的执行程序；另一种是只经过行政程序，并由行政机关申请法院强制的执行程序。这两者情况并不完全一样。主要区别在于：对行政机关申请的强制执行，尚需经过法院的审查。经审查同意执行的，其后的程序就大致相似。执行程序大致包括下述问题：（1）管辖。（2）申请执行期限。（3）审查。（4）协助执行。（5）执行实施。（6）执行阻却。包括执行中止和执行终结。（7）执行补救。执行补救有执行回转与再执行。（二）行政机关的强制执行程序 法律在规定由行政机关自行强制执行时，一般只规定执行的内容，没有规定执行程序；目前也无统一的有关行政机关的强制执行程序的规定，因此，行政机关的强制执行程序，尚属各主管行政机关“自由裁量”的范围。 从实践看，行政机关的强制执行程序应有一般程序与特殊程序之分。一般程序为各行政机关在实施强制执行时，普遍都适用的必经程序；可由行政强制执行法作出规定；特殊程序则考虑到不同的执行内容有不同的要求，应作出一些例外规定。特殊程序可由授予行政机关强制执行权的各单行法作出单独规定，下文所述，主要是指行政机关强制执行的一般程序。大致需经下列几个步骤：（1）行政强制执行决定。根据事实与法律，作出行政强制执行决定，是实施行政强制执行的第一步。调查。作出决定。（2）告诫。（3）准备执行。（4）实施强制执行。八、我国行政强制执行实践中存在的问题我国经过二十多年的法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立，但由于我国行政强制执行尚未统一立法，因而上述所谓我国的行政强制执行制度，只是粗线条的概括，而从我国行政强制执行实践来看，目前还存在这大量问题。我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：（一）缺乏统一立法 目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行