（行政管理专业论文）转型时期我国政府管理行为的正当性问题研究.pdf

中文摘要 进入2 1 世纪的中国正处于一个重要的转型发展时期 社会各个领域都面临 着根本性的变革 在这样一个时代的大背景下 建立在社会主义市场经济基础上 的政府管理不仅面l 临着众多全新理论和实践问题的挑战 也处于一个关键的制度 创新的历史时期 政府的管理行为的正当性是由公麸行政致力于公共目的这一本 质所决定的 对政府行为的正当性要求是政府存在的前提 政府对社会公共事务 实行管理的行为 它必须在特定的时空条件下 特定的主客观基础上 以及特定 的法律 规范的制约中运行 它必须具有相应正当性的要求和标准 因为一旦超 出这些约束机制 冲破这些标准 便会产生严重的后果 对整个社会的发展产生 阻碍与破坏作用 引发社会以及市场失范和无序化 因而产生不良效应 因此 本文立足于与这样一个时代背景 致力于理想状态下的政府的管理行 为的正当性问题的理论勾勒和分析 本文对此首先对正当性的这 核心概念进行 了分析和界定 政府管理行为的正当性也具有其特定的内涵 从基本的概念界定 出发以此确立本文立论展开的出发点 进而分析当前我国政府管理过程中的不正 当的行政行为产生的原因 表现和危害 由于政府管理行为的正当性正如政府行 为一样 涉及到社会的各个层面和众多领域 任何政府管理的变革过程都是一个 系统工程 对非正当化政府管理行为的原因和危害的分析就必然涉及到各个方面 的因素 这包括管理制度层面的 人 所处环境等各个方面 那么如何确立政府 所选择的行为是正当的 如何避免和减少非正当性的政府管理行为的危害性后 果 这都是在我国这样一个转型国家新的时期所要面临的重要挑战和亟待解决的 问题之一 所以 本文第三部分对如何保证政府管理行为的正当性的实现的路径 进行相应的探究 通过这一写作逻辑 以期对转型时期我国政府管理行为正当性 问题有一个明晰的把握 关键词 正当性转型时期政府管理行为 a b s t r a c t e n t e r i n gt h e2 1 t he e n t o r y c h i n ai s i na ni m p o r t a n tt r a n s f o r m i n gd e v e l o p i n g 耐o d e v e r y s p h e r eo f t h es o c i e t ya l ea l lf a c i n gt h er a d i c a lc l m g e a tt h i sb a c k g r o u n dc h a r a c t e r i s t i co f t i m e s g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tw h i c hb a c e do n t h es o e i a l i am a r k e te c o n o m yi sn o to n l yf a c i n gm a n y c h a l l e n g e so ft l c wt h e o r ya n dp r a g t i o p r o b l e m b u ta l s o i ni tk e yh i s t o r yp 嘲o f s y s t e m i n n o v a t i o n t h el e g i t i m a c yo ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e r i a lb e h a v i o u ri sd e c i d e db yt h e e s s e n c ew h i c hp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nd e v o t e dt op u b l i ca j 憾t h el e g i t i m a t ec l a i mo ft h e g o v e r n m e n tb e h a v i o ri sp r e r e q u i s i t et ot h eg o v c r r a n e n te x i s t e n c e f o rt h i sr e a s o n t h i si sb a s e do n t h eb a c k g r o u n do ft h em o d e ms o c i e t y t r y i n gt os k e t c ht h ei s s u eo ft h eg o v e m m a n tm a n a g e r i a l b e h a v i o r l e g i a m a c y i n t h e i d e a lp o l i t i c a ls y s t e m f l s t o f a i t i t a n a l y s e s a n d d e f i n e s t h e l e g i t i m a c y w h i c hi st h ec o r ec 0 日瑚鸭t h eg o v e r n m e n tm 卸a g c r 蝴b e h a v i o ri so fi t ss p e c i a lm e a n i n g a n d 照l 毋轰镌t h eb a s i cc o n c e p ti no r d e rt oe s t a b l i s hi t sa r g u m e n t t h e ni ta n a l y s e st h ec a u s e e x p r e s s i o na n dh a r m f u l n e s sd u r i n gt h ec o u s eo f t h en l e g i 幽 l eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti nc h i n a t o d a y o 哦b gt ot h el e g i t i m a c y o ft h eg o v e r n m a r am a n a g e r i a lb e h a v i o ri st h e5 粼罄t i m g o v e r n m e n tb e h a v i o r w h i c hr e l a t e st oa l lk i n d so f t h es o c i a lr e s p e c t sa n ds p h e r e s a n yt h e u o ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti sas y s t m 黼e n g i n e e r i n g s oh o wt oe s t a b l i s ht h eg o v e r n m e n t b e h a v i o rw h i c hi sl e g i t i m a t e a n dh o wt oa v o i da n dr e d u c et h eh a r m f u l n e s so ft h ei h e g i t i m a t e g o v e r n m e n tb e h a v i o r t h e s ea r et h ei m p o r t a n tc h a l l e n g e sa n du r g e n tp r o b l e m sw h i c ho u rc o u n t r yi s 缸h a gi nan e wt r a n s f o r m i n gp e r i o d t h e r e f o r e t h es e c o n ds t u d i e sh o w t oe n s u t h ep r a t i c mw a y s o ft h el e g i t i m a c yo fg o v e r n m e n tb e h a v i o r b yt h i sw r i t i n gl o g i c t h ei s s u eo ft h el e g i t i m a c yo f c h i n e s e g o v e r m n e n t b e h a v i o r e a r l b e m a s t e r e d c l e a z y i n t h o p e r i n d o f w a n s f o r m k e yw o r d s l e g i t i m a c y t h ep e r i o do f t 黜u s f o r m g o v e r n m e n tm a n a g e r i a lb e h a v i o r 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果 尽我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得东南大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 己在论文中作了明确的说明并表示了谢意 研究生签名 肇聋日期 五 u 对 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学 中国科学技术信息研究所 国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致 除在保密期内的保密论文外 允许论 文被查阅和借阅 可以公布 包括刊登 论文的全部或部分内容 论文的公布 包 括刊登 授权东南大学研究生院办理 研究生签名 叁鳇 导师签名 转型时期我国政府管理行为的正当性问题 研究 绪论 进入2 1 世纪以来 随着我国改革开放进程的全面展开 政治经济等各个方 面与国际上各个国家 各个民族的联系日益增多 使我国进入了一个更加明显的 社会转型时期 这一转型过程不仅是社会某个领域 某项制度的变化 而是指社 会生活具体结构形式和发展形式的整体性交迁 涉及到社会结构转换 管理机制 转轨 利益调整和观念转变 在这样一个大的时代背景下 建立在社会主义市场 经济基础上的政府管理不仅面临着众多全新理论和实践问题的挑战 也处于一个 关键的制度创新的历史时期 研究转型发展时期政府管理行为的正当性问题也被 推到理论的前台 这是一个无法回避的现实和理论问题 尤其是社会发展到今天 改革正处于关键时期 对政府的管理行为进行反思 促进改革深入是直面挑战的 必经之路 在这一过程中不可避免的就有一个价值标准的问题 管理行为的正当 性的问题 其实 关于政府行为正当性问题的追问和思索在中西方都古已有之 但是随 着政府作为市场自治之外一股重要力量伴随着社会的变迁在不断调适自身以适 应整个社会系统的对它的要求的时候 这一问题就显得更为迫切 本文将在下面 对此进行一定的梳理 无论东西方古代对正当性的问题的探讨大都直接从上帝或 者自然法或者天命那里寻求秩序的正当性理由 而现代的思想家则更多的将正当 性论证建构在民主理论的基础之上 人民同意作为现代正当性理论的基石 在这 一方面社会契约论的经典作家霍布斯 洛克和卢棱从不同的自然状态的假设出 发 对人民同意原则做出了系统论证 二次世界大战后 罗尔斯恢复并发展了这 一传统界说 这一论证方式 强调一种对统治与管理德性的认可和辩护 它关注 的是统治欲管理的资格审查和价值评判 表征的是合法律性和合道德性的统一 例如 美国 独立宣言 鲜明地表达了这个思想 我们认为下面这些真理是不 言而喻的 人人生而平等 造物者赋予他们若干不可剥夺的权利 其中包括生命 权 自由权和追求幸福的权利 为了保障这些权利 人类才在他们之间建立政府 而政府之正当权力 是经被治理者的同意而产生的 同意当然不是无缘无故的 末南大学硕士学位论文 政府的长时问存在 款良好的政绩 其组成绐构以及其通过操纵国家豫征等因索 都可疆单独戴共同餐成同意 葡意潮诧是统治和服觚酌统一 权利和义务的统 一 从这里可以看出 这些学者的瞽遍性主张是 湖家的道德认可地位来皂予 人民的同意 它宣称 政府越人类自擞的技巧的产物 其正当性来自人民自身的 授权 人民既规定7 政府的夔当目的 又为茭正当性设定边界 而与此相对 功利主义政治哲学就是对 同意说 构成直接挑战的早期的思 想浚派 功裂圭义耆扶隽 撼象魏形瓣上学戆观念实瓣圭著不是毫不谖奎弱筑奏 实性 契约在历史上根本就没有存在过 理性的同意学说也无助于说暇现实中人 怼统治者懿被动毅簌 国家鹳存在霆凝实豹 入琵静灏簸窭予习後 自然投剃 理性同意是虑幻的 人民的服从只是然于现实的功利考虑 因此 自幽主义政治 理论的中心阔题应该是由强调政府投力的正滔性基础转化为对政府运作的合理 性的关注 从 什么样的政治权力是摄当的 转换为肘 政治权力怎样运作才是 合理的 重视 这样功利主义者更进一步把主义目标转向了政府管理行为的越当 挂 箕褒点驰一个核 趋l 每是 能够为享圭会成员趔造装大幸禚瓣致麝簿荛或政策 就是道德上磁当的 2 然而 这样的原则不可避免的就存在一个危险倾向 即 它竞诲兔了大多数入靛窝盏旗疆弱夸群体弱弱益 这群弱结巢爰与久炎对美磐拄 会的追求相背离 这也是罗尔斯等反对功利主义的重要理由 擞说壹然状态 入民丽意这些说法经不越现实主义迳闯 帮为现代政治统与 政府篱理奠定了牢固的道德基石 并获得了巨大的成功 德沃金认为这些假设更 应该认为是 种策略 美国狁他大学教授c y n t h i as t a r k 在 假设的间意与政治 正当性 一文中 也讲到 我认为 虽然假设螅同意无法设定政治义务 它龆 有能力为政治安排提供辩护 只要人们接受两个原则 一个原则是伦理性的 另 一今瓣是超谂理性熬 豫理毪豹骧愁痰定 入镪在遂德傍篷土旋踅乎等 嚣熬为 了他们自己的目的相驻强制是不正当的 超伦理性的原则否认存在一个不受约束 豹价馕命令 不警是来自上帝还是来巍鑫然 我 f j 茸蕊裾魏决定行么楚公正的 1 f 美1 城克尔 罗斯盎等 政治学嗍 粹震等 北窳 华夏出版社 2 0 0 2 第5 6 蕊 2 威尔壤 里卡 当代政治哲学 上 嗨 上海 上海三联书臻 2 0 0 4 第2 虿 我们不应该首先把社会饕翰当作一种现实韵或假想豹协定 丽应该娄住这样一种策略 用它来澄清与 道德平等相关的道德前提的徽义 我们诉求自然状态的观念一并不是为了追寻社套的历史起潍 也不是为 了确定政府和个人的历史义努 而是用这个模型泉展示人的道德平等的理念 参见戚尔 金里卡 当代政 渡善学 上 嘲 上海 土海三联书褒 2 0 0 4 第1 6 芟 2 如果它们是公正的政治原则 那么它们就是人们有理由接受的原则 4 因此从 这样的角度来看 这两派的争论却从不同的角度上阐述了正当性问题的实质 这种争论背后的理论分析其实为当今的社会发展提供了大量和宝贵的理论财富 和实践依据 而我国学者对政府正当性问题建构性的研究相对滞后 和其他领域的研究一 样 对中国问题的探索 我国一直存在着中学 马学和西学三种理论范式为依据 来进行的理论探讨 学者们从不同的理论范式的角度来分析当代社会的政治正当 性 行政正当性问题 也有一批代表性的学者如刘军宁 俞可平 毛寿龙 孙立 平 迟福林 范亚攀等等 在研究内容上主要体现在以下几个方面 很多学者都 肯定了正当性问题对当代中国的发展的功能和现实价值 有的通过对西方相应的 学者或者流派的理论进行理论考察 有的学者从现实的资料分析 社会调查的角 度对当代政治发展 政府管理行为进行分析进而引发对政府管理的正当性问题的 研究 有的则从具体的一项社会问题出发 如腐败寻租 贫富差距 改革等角度 来进行研究 有的则从具体的行政理念变迁的角度来分析 尤其是许多学者结合 我国的改革中存在的问题以及建设和谐社会的实践诉求进行了众多的探讨 总的 来看 各种研究方法和理论侧重不一而足 从政治学 伦理学 社会学 法学 经济学等学科来进行分析 但较突出的是更多学者侧重于西方的理论范式来分析 中国现实问题 政道和治道分开来谈 谈政的正当性更多借鉴西方的政治思想理 论 谈治的正当性更多的参考西方的新的公共管理理论 因此 如何找到一个符 合中国实际的理论分析工具实际上一直是一个难题 这里有社会的转型与发展的 问题 全球化和本土化的问题 内生与外源的问题 本文基于问题存在的内外环 境机理来分析实现政府管理行为正当性路径 试图在问题和路径之闻 政与治两 方面的正当性之间进行一次不成熟的探索和尝试 1c y n t h i a s t a r k h y p o t h c t i r a l c o n s e n t a n d p o l i t i c a l l e g i t i m a c y f r o m l h e 2 0 t h w c p 1 9 9 8 s 3 东南大学硕士学位论文 第一章转型时期政府管理行为正当性的界定 第一节关于正当性内涵的界定 一谈到正当性 1 e g i t i m a c y 人们往往将它与合法性 合理性等概念联系 起来 当然在很大程度上三者是互通的 只是在不同的角度上各有侧重 对此 我们进行一定的区分 由于从辞源学的意义上讲 正当性 具有合法性的含义 所以 也有学者将其译为 合法性 但是与合法性对应的另外一个单词 l e g a l i t y l e g a l i t y 指形式合法性 表明实在法的意义上指的是对于形 式与程序的遵守无违 1 而l e g i t i m a c y 才是正当性 是实质合法性 正当性 在 这里k g i t i m a c y 所指涉的含义与正式法律规范并没有直接的关系 可以说在现 实生活中有许多事例从法律角度看是具有合乎法律性 1 e g a l i t y 但是它并不 必然具有正当性 所以人们往往将其称之为 恶法 举一个典型的例子 德 国纳粹党在执政后不久 1 9 3 5 年 就通过它控制的议会制订了臭名昭著的纽伦 堡法 该法为维护日尔曼的血统和荣耀 剥夺了犹太人的受教育权和财产权 继而剥夺了其公民权 晟后变成了实施种族灭绝的法律依据 当时纳粹政府依 据该法制定具体实施细则 那么实施细则本身无疑具有合法性 但具有正当性 吗 答案显然是否定的 显然 合法性并不是判断某一个法律规范是否具有正 当性的唯一标准 也不是最高标准 正如施米特所理解的 通过制定法律规范 建立的仅仅是形式合法性 是飘浮于表层的东西 真正强而有力的 稳定的社 会秩序的形成必须依赖于实质正当性的追问 实质正当性才是形式合法性的根 基 离开对实质性问题的探索 形式合法性下的社会秩序就犹如水中浮萍 随 波逐流 反之 具有正当性的东西 也不见得一定符合法律的条文 因此 l e g i t i m a c y 一词 译为 正当性 应该更为贴切一些 不易引起歧义 所 以本文统一使用 正当性 的说法 可以说 正当性的概念在政治学和社会学中占有非常重要的地位 在人类 发展过程中 主权在民 的观点是深入人心 这种理论的预设也成为世界各国 政权建构的重要原则之一 按照这一原则 政权的正当性就理所当然地必须来 自于人民的授权 对民众来讲 政权的运行的正当性就在于其是否具获得民众 1 参见哈贝马斯 法的合法性 许章澜译 载郏永流主编 法哲学与法社会学论丛 h q 第3 卷 北京 中国政法大学出舨社 2 0 0 0 年版 第卜l o 页 4 第一章转型时期政府管理行为正当饿的界定 的认可 只有实际的认可 a e r i a lc o n s e n t 才能正幽化政府与公民之间的关系1 掰以 委强佳就岛入们对某种统浓秩序 法律毒8 魔或公熬机构予以心理上 习 惯上或道德上的认可 支持或忠诚联系在一起 对此 在 现代阑家的磁当性 闷题 一文中 暗贝马斯这样定义正当性 正当性意谓着对于 个政治秩序 廖提出鳃装肯认为对静及公正黪 r i g h ta n dj u s t 这项要求实琢上存农着好 的论证 一个正巍的秩序应得到肯认 r e c o g n i l i o n 磁当性意谓着政治秩序 之被肯获之篷褥魏 w o r t h i n e s st ob er e c o g n i z e d 2 毒淤瀑密 哙买马 期在这里把正当性设想为在某些理想化条件下合理的可接受性 铝表现出的是 入们辩鼙定统治秩彦和数藏魏穗使豹自凳确谈帮麓其命令驻袄熬榷质帮状态 谶当性是一个政府有效统治和政治稳定的基础 只有那些被一定范围内的人们 内心所体认的权藏和秩序 才县裔正当饿 因此 任 荀公菸机构 在其彳予使权 力时 除了法律条文以及先例嫂藏的约京以外 都受到最当性标准的约束 其 行为必须具有正溺性基础 得到被统治者域被管瑷者的支持和认可 任何基于 公共投秀熬霉戈琴双要求是 形式上台竣 瑟量燕 实鼯上正义 黢学隽 或 者说 不仅形式上要正当 还要实质的正当性 不仅要政上的正幽性 遥要治 靛正当稳 第二节对政府管理行为正当性的分析 上一部分我们回顾了人们对派当性的认识 但是必须看到的一点就是正当 经弱考察不缝双绺整在藏治层瑟 还毖缀落实裂爨髂静缮致管瑾j 霪程孛 方雯 舆有现实意义 因为与每一个人的具体生活过程密切相关的是彳亍政机关的具体 褥浚褥魏 这毽据行致凌策 符竣疆导 行竣窜批 雩亍敢楚霸等等 它翻关涉 至 每一个人切身刹益 这就要求我们认识副行政行为正当性与政治正当性并不 完全等同 那么 如何来认识行政行为正当性昵 为此 我们首先就要回答 为鹰政府管理行为必须建立在正当性的基础上 其次就是如傅赛迩政府管理行 为正当性的问题 洛克在 政府论 讲刘 唯当主体自由地认可政治权力的施行 唯当政治权力一直在认可所授权的范国 内发挥作用 这些政谗权力才是在道德上芷幽的 并且避些主体才有道德义务服从政治权力 特定国家 熬正当鳇逸托裁转换藏认可 转换或嚣家与箕成虽之瓣辩关系静囊实舞变 4 转爱垂a j o h n 1 n m 姚s j u s t i f i c a t i o na n dl e g i t i m a c y i ne t h i c s j u l y1 9 9 9p 7 4 5 o j u r g e nh a b c m l l e g i t i m a t i o np r o b l e m si nt h em o d e ms t a t e c o m m u n i c a t i o na n de v o l u t i o no fs o c i e t y 1 9 7 9 t r a n s l a t e db yt h o m a sm c c a r t h y b e a c o np r e s s p 1 7 5 这段中支参考蠡 元康的捌译 参见 天命与正当性 获韦镌魏分类看霭家辩教遭 第勰菱 5 东南大学硕士学位论文 回答第一个问题就必须分析政府管理的目的和存在的合理性前提 实际上 政府管理行为正当性的价值前提就在于政府管理的公共性的特征 政府管理在 目的上是为了实现国家和社会公共利益 所以公共目的的实现是政府管理的中 心活动 在本质上 行政行为的过程中形成的行政法律关系 是国家 集体 个人三方利益相协调的关系 其中起主导作用的就是行政主体所代表的国家和 社会公共利益 而公民 法人和其他组织行为作为行政相对人的行动 是因为 他们的特殊利益在享有和取得的过程中涉及到社会公共利益 国家利益 才被 纳入到行政管理领域 成为社会公共事务的 行政相对人应当服从和遵守行政 行为所确定的具体的行政法律义务 才能实现社会稳定 有序和协调发展 行 政行为以实现国家和社会公共利益为根本目标 要对国家 集体 个人利益统 筹兼顾 合理安排 必须保证行政主体代表的社会公共利益 只有这样才能体 现人民群众的长远利益 根本利益 而为了有效的组织公共生活和实现公共利 益 政府的具体行政过程往往会运用各种手段 倘若出于提高管理效率或者实 现私人目的的考虑 行政组织或者其工作人员在具体的行政管理过程中 不可 避免的会出现只注重管理的实际效用而忽视或者干脆就背离管理行为的正当 性 这必然会影响到公共利益的实现 其实 政府管理行为与公共利益之间是目的和手段的关系 二者本身就处 于一个统一体当中 管理的过程是工具理性和价值理性的统一 这就要求政府 管理不仅是目的上的正当而且涉及手段的正当 政府管理过程既要注重行政管 理行为选择的技术性 效用性 又要注重它的正当性 合理性 所以 从这个 角度来看 本文所谓的政府管理行为正当性既不完全等同于政治学意义上的政 治系统的正当性 也不仅仅局限于行政管理学意义上 依法行政 范围的合乎 法律性 因为政治正当性更主要是针对整个政治统治而言 而政府管理行为正 当性则是针对每项政府行为的具体约束和指导 既是对政府行为 不得不为 的指令性要求 同时也是对政府行为的 不得作为 的限制和约束 从正当性 要求出发 任何行政行为不具有实质正当性 就不应当具有公定力 合法强制力 因此 国内外大多数学者都认为行政管理行为的公定力 合法强制力是有限的 正是行政行为正当性的理念与公共权力有限的强制性事实之间的紧张关系 使 广大民众对非正当行政行为的抵抗与不服从不仅具备了理论上的合理性 而且 6 第一章转型时期政府管理行为正当性的界定 具备了现实的必要性 当然 对政府行政管理行为量 形式上的界定更容易操作 但是必须注意的是任何一个国家的政府管理都无法 也不应该完全做到价值中 立 任何一种政府行为都必须经受正当性的拷问 那么我们就可以认为 行政 管理行为的正当性是一种超出行政管理权力之上的道义约束力 主要有两方面 的设定 形式的正当性和实质的正当性 具体来讲 要界定政府管理行为正当 性的问题 就须看到政府管理行为的正当性需要符合以下几方面的要求 一 政治上的要求 公共行政的正当性首先要符合政治上的正当性 政府行为从来就不仅仅是 单纯的行政行为 它同时也是一种政治行为 西方从威尔逊和古德诺所称 政 治是国家意志的表达 行政是国家意志的执行 中强调的政治与行政的 二分 法 开始 就强调政府行政管理的特殊性 但从另一个方面来看 行政作为执 行国家意志的重要环节是无法和政治完全隔离开来的 因此 后经西蒙与阿普 尔比等人的批评和指正 西方学界早已冲破了政治与行政之间的传统界限 更 何况在我国实行的是 议行合一 的原则 政治与行政更加不可截然分开 离 开政治发展的目标考察政府管理行为的正当性的问题更是远远不够的 因为政 府行为是利用公共权威作为基础的公共权力行为 而公共权力唯一的宗旨是提 供公共产品 如果公共权力不提供公共产品 或是不提供好的公共产品 甚至 以权谋私 这不仅在行政上是不正当的 长此以往会引发人们对政治体系的正 当性的质疑 正如邓小平讲的 我们工作的评价标准 是要看群众 满意不满 意 赞成不赞成 答应不答应 从这个意义上讲 政府行为的政治约束是最根 本的约束 江泽民同志 三个代表 的重要思想 以及新领导集体的以人为本 的科学发展观的发展战略就体现了这一约束的最高标准 政治上的要求是指政 府行政行为必须符合政治目标和宗旨 符合政治正当性 二 法律上的要求 公共行政的正当性考察在法律方面的要求表现在两个方面 一是依法行政 当然这里的法不仅是形式上的法 更是法实质上的精神 虽然说 在现代行政 兴起后很长时间内 人们更多地是从形式上认识行政与法的关系 认为 无法 律便无行政 一切行政都必须有直接的法律依据 但是 二战以后 人们对 政府的管理赋予了更大的希望 愈来愈注重从实质而不是从形式的角度来考察 7 率褒太学硬 学慢谂文 行政管理与法的关系 认为行政法治的关键 不鼹政府的行为是褥符合彤妓上 辩法律 两是致辩翡彳亍为是否符合法律鹩 正爻谶 是否符合行敷管理的正当 性的要求 从两馊 依法行政 上舞为 台法行政 芷巍行政 从这糖意义 上说 这种过渡乃是入们对政府依法行政的要求从形式邃向实质的标志 二楚霆 恣稽致投力熬扩张 令突蠹表甄裁是豁致立法 各黉敢腐慰辩还或 茹或少的拥有了制定法规和规范性文件的权力 所以还鞭 0 上 依法立法 的 内容 瞧簸是落盛霰要黠褥致立法立熬浚瓣歪奎瞧蘩考察 蓑考说愿更褒懿法 棘1 来限制和约束政府制定的法规 规章成规范性文件的行为 但攀实上 在行 敬立法主一直存程着 粳鹈靛攀弱经 鹩秘运 漱寤往往涮霸瓣帮隽舀纛设定 了许多杈测 力 丽相对的义务缀少或几乎没有 当然 这种只绘自己或郯忍 授予权力 秀彳亍敢相对入设定义务 而不对这一权力迸杼规范 约束和隈制的 敢褒簿隽 本身楚缺乏蓬警牲黪裙为 更德援嚣竣立法 部门立法关涉鍪l 法律 建设领域的许多不正当的问题 因此 簧认识到不仅存在司法腐败问题 我们 爨应该注意舞豹魑器袭立法囊效魏遥嚣 螽老霹社会熬氛客更鸯严重 弱霓还 必须考察窥法的嘏当性问题 叠 遂德上蘩要求 道德上要求的是指政府管理行为本身也要像一般社会主体一样遵守基本蛉 襁会道德定律 铡细诚实 守信 公平 难当等等 政府与公众之间的美系不 仅出宪法簿法律予以趣定 还绥出一韩教治道德擞驻土维蓉 法律对政府掰辘撬 定的常常只是政府与公众之何那蟪外在的关系 铝包括政府的组织 职投和运 傣程穿等游 嚣敬痨窝公众之嚣在心理上处于一辫什么撵麓捩态 毙妊 豉瘸 管理行为出于什喀样的动机 以及期望获得公众澍其怎样的心理评价等政治道 德霾瑟 嬲琴莛宽垒驻够蠹法律藏定熬 掰竣 帮虢霉爨静一个鬟耍靖论建 在考察和评价政府行为时 仅仅试图用宪法和法律来约柬政府 仅仅用台法性 泉要求一个豉府 显然不够 对j l 西方众多学者零有论述 在论及代谈翻政府 中议员始褥代表选民携意愿 与选民是一辩抟么关系对 密尔裁试为 这秘关 系 不是宪法上的立法闯蹶 而燕可以更愉当地称之为宪法上的道德问题 虽 说行政蟹淹鳇道德要求不艇氇不辩戆完全蠡法律予戬巍定 毽是丝毫不惑昧藿 运转8 更蓑镌法律5 在谣方主要戆话蒋鞲 蠡熊珐 莓法理纛鲻 在我簧整擂宪珐积宪法牲骧刘t 8 第一簿转型霉重期政馥管理舒鸯正当蛙的界定 它的重要性有任何减弱 甚至可以说 糟关行政行为的道德闻题 其实躲霪要 链并不薮予法律上的要求 更何况 政府祸对于 般社会组织来讲 更具有不 剪接卸鲍被会妻馒感 遮本身就是政府存在的盛螫挂蔚撬 龙其燕莲方篷家在 经历了消椴国家向积极阑家的转化后 承掇了愈来愈多道义上的责任 魁小权 力 最大黉任 戏爻译徐一个竣爨有效健灏蠡壤 魏票羧府攉鼙瓣挂会熟费餐 域者经常公布虚假信息 或承诺的债券无故不予兑现 域政府向同样的疵业课 薤不嚣静税羲 强塞霞掇个天或法天赘蔽聪等 鄢么政纛靛这一行轰蓑不暴畜 磁当性 对政府管理行为的道德要求还在予政府是社会发殿的一个霆要风向标 鹩暴致辩行为不受遘德约寐 那么柱会土脊定会如现大爨不道德彳予为 每当社 会上出现 道德滑坡 时 我们鄂可以营刘政府纷为不遵守道德援范熬瑗攘 同样 如聚政府行为完全遵守道德舞求 那么不好的社会风气也会逐渐好越来 魑缡起寒 道德上麴要求其实主要锋对掰耱馕形 一是在竣癃管理过程孛獗霹 多元化的管理行为选择时选择正当化的手段 因为实现彳亍蚁管理目标的邋路和 方法覆多辩蔟蒡不是哭存一静选撵 在这娶寒歪警懿龟有不歪誊弱 其二莛玫 腑管理彳予为的正当化 这就意味辫公共行敢组织及其工作人员即使面对非正当 魏选择不霹莲茺 挟匐话说裁是戳夺恶翡竽寝求犬善豹鑫酌对 落不毙允许个 人成群体自行正义 丽必须根据镥4 度伦理的要求进行选撵 这些对据为的邀德 上的约束 诺齐壳称之为行为静边际约柬 它如影随行般鞭随着铘一个政府的 答理行为 约泰罄泼府管邂蜇为熬正当毪 所懿 在法律穰政治螫求之乡 嚣 们愿应当阁一种道德来要求和约柬政府 它和法律和政治一样直撩表明了这个 致麝翁整鬓 第曼节转型时期我国政府管理行为正当性问题的现实诉泶 转型嚣寸期可 i 说是对当代中国发展阶敬的一个切实的概括和认识 我们在 这星瑟谬懿转型时鞭是对整个社会交革酌一令塞袭攘述 它涉及戮桎会的冬耷 层丽 包括社会发展理念和价值的变迁 粒会发展的主导力量和 仗定因素的转 移 茬会缝耩瓣藏翡变纯 薤会运痒方式霹瓤裁翁攫本转变鸯轻会特茬静瑟著 燮他的历史过程 如果我们从改攀开放以船的时间段来考察 1 9 7 8 年后中国社 会转鍪圭簧俸魏了苏下氮个方瑶的趋势 耩资翔社会商市场社会转变 飘农村 诺寿竞 蠢壤辩 器象静乌托捧l 氛霹 黉鞯索等译 惑索 孛蛰社盎科学盎敝社 1 9 9 1 年葳 第3 l 页 9 东南大学硕士学位论文 社会向城市社会转变 从工业社会向信息社会转变 从贫困社会向富裕社会转 变 从封闭社会到开放社会的转型 这几项大转型中的任何一项都会给一个社 会带来空前的震荡 更何况这几项社会大转型同时在当代中国发生 所以在我 国建设的有中国特色的社会主义是一项全新的事业 更是一项艰巨的事业 如 邓小平同志所指出的 我们的改革事业是没有历史经验可资借鉴的 是在具体 历史条件下进行的创新事业 要 摸着石头过河 在人类迅速发展的今天 错 用机会和失去机会同样可怕 任何一个政府对社会公共事务实行管理的行为 它依照一定的法律而实施 并具有相应的法律后果的行政管理行为 它必须在特定的时空条件下 特定的 主客观基础上 以及特定的法律 规范的制约中运行 它必须具有相应合法性 和合理性的要求和标准 因为一旦超出这些约束机制 冲破这些标准 便会产 生严重的后果 对市场机制的正常运行产生阻碍与破坏作用 引发社会以及市 场失范和无序化 对社会主义市场经济建设产生不良效应 而且 政府管理行 为在这样一个转型发展的时期 它也随着社会的发展与变化在发生变化 随之 而来的问题就是如何对政府管理的行为进行认定如何对错误的政府管理行为进 行预防与纠正 这关系到政府管理的性质和目的 关系到政府之所以存在的正 当性基础 如何完成公共目标 如何确立所选择的行为是正当的 如何避免和 减少非正当性的政府管理行为的危害性后果 这都是在我国这样一个转型国家 新的时期所要面临的重要挑战和亟待解决的问题之一 其实伴随着中国的社会转型 政府管理的手段选择上也经历了各个不同的 转换 从公平至上到效率优先再到效率优先兼顾公平 伴随着每次的发展 各 种社会问题也贫富两极分化问题 地区发展不平衡 官僚腐败问题 环境问题 能源问题 人口问题 城乡二元分化问题等等 其中任何一个问题处理不好都 会影响到整个国家的社会发展进程 当然产生这些问题的原因不能全都归到政府管理行为的非正当性上 那是 不公平的也是片面的 但是我们不能不看到的一个问题就是政府管理过程中非 正当的行为所带来的巨大危害 更何况很多的行政行为所造成的危害是可以避 免的 另外一方面的事实是人们对政府管理行为的正当性问题一直重视和研究 不够 这主要由于人们普遍认为行为是为目的服务的手段 而为了实现一个良 l o 第一章转型时期政府管理行为正当性的界定 好的目的 可以采用各种有效的手段 但问题是还必须看到这些手段所带来的 后果 虽然说处于转型中的发展必须付出相应的社会成本 但关键问题是 这 一代价和成本不能太大 其次这一代价和成本应该由各个社会阶层的群体来承 担 而不是一部分人所得以另一部分人的损失为代价 所以 面向新世纪 必 须考察发展过程中的行为选择的正当性问题 只有降低改革发展的代价 促使 全民共享改革发展成果和共同承担代价与成本 这就要求政府在管理过程中必 须承担起来的一项责任 没有了这一点不仅政府的行为会陷入不正当的巢臼 政府本身也会丧失其正当性 所以我们有必要来分析政府管理行为的非正当化 产生的原因及危害 这些原因 有主观的原因也有客观的因素 既有认识方面 的不足 也有体制的不健全 既有国内双重现代化的压力也有全球化的外在冲 击等等 因此本文的下一部分专门就产生非正当性的行政行为的原因以及危害 进行分析 可以说 现实社会中引发一定后果的因素决不会是一个单一的因果 链条 原因及危害互为因果 重叠交错构成了转型发展时期的特色 东南大学硕士学位论文 第二章转型时期非正当化政府管理行为产生原因及危害 分析 第一节政府管理行为非正当化的原因探悉 世界上不存在全知全能的天才 由人构成的政府更不可能 更何况一个政 府面临的管理任务比任何一个组织的管理任务都复杂的多 引起政府管理行为 非正当化的原因就像政府面临的管理任务一样复杂 既有主观的也有客观的 既有国内的也有国际的因素 对此我们从以下几个方面来分析 一 转型时期政府行政管理问题的复杂性 政府行政管理的环境是行政行为展开的最重要的因素 任何行政行为的进 行都必然受制于相应的行政管理环境 复杂的行政环境是无法彻底避免产生非 正当的政府管理行为 转型发展时期政府管理面临问题的最大特点就是发展的 不确定性和复杂性 这种不确定性在转型时期更为突出 这种不确定性使得任 何过于相信理性设计的举动都是不明智的更是危险的 对于社会发展的不确定 性 恩格斯用 合力 论加以解释和说明 他说 历史是这样创造的 最终的 结果是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的 而其中每个意志 又是由 于许多特殊的生活条件 才成为它所成为的那样 这样就有无数互相交错的力 量 无数个力的平行四边形 由此就产生出一个合力 即历史结果 而这个结 果又可以看作一个作为整体的不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物 1 政府管理问题的不确定性首先表现为在发展过程中 社会化大生产分工日 益细化 经济结构日益多样化 利益主体日益多元化 各类社会关系错综复杂 新问题不断出现 我们无法预知到所有遇到的问题 社会的发展不是哪一个社 会个体和单位 团体所能够操纵和决定的 它的发展是一个复杂的 非线性的 过程 一方面在当今社会改革转型的时期 市场经济的改革取向决定了社会产 权和利益之间的相对独立 与此同时 由于政府将掌握的资源主要运用在经济 领域 这使政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色 经济主体根据市 场规则进行着利益的博弈 不存在 齐心协力 铁板一块的社会局面 这样的 无数主体的复杂关系和排列组合带来的是更为纷繁的复杂现象 原来的计划经 马克思 恩格斯 马克思恩格斯选集 岫 第3 卷 北京 人民出版社 1 9 9 5 年版 第2 4 7 页 1 2 第二章转型时期非正当化政府管理行为产生原因及危害分析 济那种简单的社会运行条件已经不复存在了 因而 面对改革过程中的许多问 题十分复杂 不能用简单的是非判断了下结论 都有待事物的进一步发展 其次 即使是作为改革主体的政府 具有双重身份 一方面 政府是旧制度 的供给者 为了维护它的既得利益 政府可能成为原有利益格局与原有体制的维 护者 另一方面 政府作为制度创新的主体 肩负着领导领导改革的重任 加之 转型的过程意味着制度规范的衔接过程并不是自然的 于是经常会陷入了 改 革悖论 不改革没发展 社会不稳定 改革必然意味着社会财富的再分配 资 源的重新配置 旦处理不好 就会面临正当性却缺失的危险 这种双重身份 的态势必然造成下列两种情况 其一 政府有积极推进改革的动因 要求引入和 培植新的体制因素 推动现代化进程 其二 为了维护当权者利益 政府会自觉不 自觉地产生阻抗改革的行为 无疑 政府的双重身份直接导致了政府管理行为的 不确定性 再次就是几乎所有转型发展中的国家都会面临的两难困境 由于市场的自 身发育不成熟和复杂的国际经济环境 所以对于像中国这样的发展中国家来讲 其承担了更多的责任 政府不仅需要承担经济建设的任务 更要承担公共服务 的责任 不仅要履行正常的行政职能 还会面临无数新型的 特殊性的问题 比如政府要面对征地 拆迁补偿问题 转居 转工人员的安置问题 社会保障 机制的建立和福利制度的问题 社区矫正问题 居民的 三保 问题 扶贫助 困问题 邻里纠纷问题 黑车问题 违法小商贩问题 亲情淡漠 道德滑坡问 题等等 分析这一现象的原因 还必须看到 与其他发达国家不同 我国要在 转型发展时期 在具体的公共产品和服务的生产方式过程中 需要建构的是一 种 双棱柱型 行政模式 第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的 过渡 第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡 当然 这是由 我国所处的半农业 半工业 半信息化的复杂行政环境决定的 因此 不考虑 行政环境中的农业社会遗留问题 行政策略选择就会脱离国情 不考虑行政环 境中的信息社会挑战问题 行政策略选择就会丧失机遇 更重要的是 不考虑 工业社会的现实问题 行政策略选择就会失去重心 各种问题的聚集单靠社会 市场的自身解决是十分困难的 这就造成了社会发展需要政府的有形之手的介 入 同时又要避免因政府干预而引发的非正当性的管理行为 所以这一现状造 东南大学硕士学位论文 成的两难困境并不容易避免 况且问题的纠结往往造成行政权力行使的时候更 可能出现越位 错位和缺位的现象 更容易出现政府的管理行为的非正当化 还有就是社会结构的变迁与利益多元的趋势使得政府管理面临更为复杂的 发展要求 亨廷顿在分析发展中国家的腐败现象时 就将现代化本身作为其中 的一个重要的原因 现代化引发的变化是多方面的 从社会结构 价值观念到 管理制度 因此 国际社会通常把人均gdp 达到10 00 美元作为从低收入 国家向中等收入国家迈进的分界线 许多国家的发展经验证明 当人均gd p 进入1000 3000 美元时期 既是 黄金发展时期 也是 矛盾凸显时 期 既有可能保持一个较长时期的经济增长 顺利实现工业化和现代化 也有 可能因为经济社会发展不协调引发各种矛盾 社会动荡不安 导致经济衰退 拉美化现象 被公认是经济社会发展失调的典型例证 我国在20 03 年 我国人均gdp 已突破1000 美元 标志着我们的现代化建设也进入了呈现 两种特色 出现两种可能的机遇与风险并存的重要发展时期 同时 在我国市 场经济改革的深化过程中 整个社会逐步形成了有着不同利益诉求的社会主体 正如学者孙立平所说 藐国目前已经进入了一个利益博弈的时代 人们之间存 在着各种利益的碰撞和冲突 这种分化和利益多元化的趋向 使得整个社会的 同质性的衰减 异质性的增加 人们对政府管理的需求的差异性日益突出 大 多数政府管理行为都很难保证每一个公民的利益得以保障 不同主体的利益需 求往往是政府在管理行为选择上处于两难的境地 社会上既得利益集团和弱势 群体之间的矛盾也愈发突出 强势集团试图通过政府实现他们的目的 弱势群 体需要政府对其权力加以保障 政府的管理必然会陷入到整个社会的风口浪尖 成为利益博弈的关键的一方 社会各个方面对政府的期望值随着社会发展不断 提升 但是事实上 社会的期望值与每一个社会满足能力往往会同时增长 但 是往往不能同步 加之发达国家的示范的效果和社会期望值会不断的提升 然 而社会生产不能跳跃前进 因此二者之间就会形成巨大的反差 就会出现相对 剥夺感 引发社会成员的普遍挫折感和不满足感 因此会越来越多的人怀疑即 有的分配方式的公正性 期望更为公正合理的分配方式的出现 现代化过程中 形成的财富分配不均 不免引发人们的不满 加之经济发展的实现在短期内主 要惠及少数人或少数集团 造成前所未有的贫富悬殊 通货膨胀等弊端 最终 1 4 第二章转型时期非正当化政府管理行为产生原因及危害分析 导致