我国环境保护公众参与原则贯彻的不足与对策.doc

湖北省高等自学考试毕业论文论文题目我国环境保护公众参与原则贯彻的不足与对策 主考学校：武 汉 大 学 专 业： 法学准考证号： 1200010253012考生姓名：徐健 指导教师：李广兵工作单位： 2013 年 3月 10日目 录摘 要3前 言4一、 环境保护公众参与原则的概念与内容4（一）公众参与原则的概念4（二）实行公众参与原则的意义51、有利于及时发现环境法律运行过程中出现的问题52、有利于政府制定科学民主效率的环境决策63、有利于公众行使环境保护权利64、有利于缓解社会矛盾7（三）公众参与原则的内容81、 环境信息知情权82、 环境决策参与权83、环境保护公众参与救济权8二、 贯彻环境保护公众参与原则存在的问题9（一）环境信息知情权保护存在的问题91、环境权的概念界限不清92、具体操作刚性不强103、应公开信息的范围没有明确、细致的规定11（二） 环境决策参与权保护存在的问题111、程序性法律规定的不够明确所导致的的刚性不足112、公众参与权利未得到保护12（三）环境保护公众参与救济权保护存在的问题121、法律缺位。122、刚性不足13三、 完善我国环境保护公众参与原则的建议13（一） 环境信息知情权的完善131、扩大环境知情权客体132、确立信息收集和公开的程序与范围143、完善环境信息报告制度144、充分发挥民间组织的作用15（二） 环境决策参与权的完善151、扩大参与主体范围，结合国情适当引入环保 NGO152、将不确定的程序具体化、明确化153、加强环保宣传教育，提高公众的认识水平与能力16（三） 环境保护公众参与救济权的完善161、扩大起诉资格162、区分诉讼主体确定举证责任173、明确违法后果17四、结 论18参考文献19摘 要公众参与原则已经成为当今环境法律的基本原则,对于我国及时发现环境法律运行过程中出现的问题,政府制定科学民主效率的决策,公众对环境的维护,缓解社会矛盾,均具有重要意义。本文从环境信息知情权、环境决策参与权、环境保护公众参与救济权三方面阐述了我国环境法律的不足并给予改善建议。关键词：环境法 ；公众参与 ；不足；完善前 言党的十七大报告提出：科学发展观的核心是以人为本。在人类生存环境的维护中，如何使公众都能自主地参与和决定与他们生活息息相关的环境问题，则是“以人为本”在环境保护法中的体现。我国1989年环境保护法 第6条中规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，这是本法中公众参与原则的规定和体现，研究并完善这一原则对改善人类生存环境、营造和谐社会有着重大的意义。一、 环境保护公众参与原则的概念与内容（一）公众参与原则的概念公众参与原则，是指社会公众在环境管理及其相关事务中进行参与和决策的资格与必要性，并据此享有和承担法律上的权利与义务。此原则已被大多数国家的环境保护法律所承认，也是我国环境立法的基本原则之一。（二）实行公众参与原则的意义公众参与原则作为公众参与民主政治生活的一部分，对及时发现环境法律运行过程中出现的问题、政府制定科学民主效率的决策、公众对环境的维护、缓解社会矛盾均有十分重要的意义。1、有利于及时发现环境法律运行过程中出现的问题环境问题最特别之处就在于其涉及领域的广泛性、影响的深远性、技术的复杂性，对其确认的要求程度常常会挑战我们人类所能达到的极限，从这一角度看，制定环境法律、规范环境行为的难度要远远超过其他法律，在运行中出现问题的可能性也远远高于其他法律，同时其他的法律与政策也可能对其产生重大影响，然而由于环境问题涉及人类群体的生存安全，其后果十分严重，这就要求及时的反馈环境法律中出现的问题，才能避免更严重的情况产生，例如环境污染的治理。公众作为环境问题的直接承受者，也是环境法律瑕疵的最终承担者，他们也许不是最早的发现问题所在，但却能最直观的体会到存在的问题，因为该问题涉及其自身生存的重大利益，公众会站在环境的立场而非经济利益主体立场考虑问题，也就成为最有需求与动力反映该问题的群体，正是这种需求与动力的及时反映才能促使环境法律的问题得到及时的解决。2、有利于政府制定科学民主效率的环境决策效率原则是行政部门工作的首要原则，我们要求政府实现的效率就是要在最短的时间内，运用有限的资源做出科学民主的决策。作出科学民主决策要求政府广开言路，听取多方面的意见，这多方面意见的来源不能全部来自于政府自身，而是应该来自于社会的各个角落，以此开拓政府决策制定者的视野。在环境保护公众参与较弱的情况下，政府需要耗费大量人力、物力收集环境信息，若强化环境保护公众参与，由公众主动承担起提供环境信息的责任，政府的运行成本无疑会大幅度的降低，随着公众参与环境意识的增强，在环境信息无论从数量上还是质量上所取得的效果，都是弱化环境保护公众参与时无法比拟的，这样政府决策的质量会大大提升，因此环境保护公众参与有利于政府制定科学民主效率的环境决策。3、有利于公众行使环境保护权利工业革命以来，人类活动对环境产生了巨大的破坏。20世纪后半叶，人类开始反思这种掠夺性的发展对于人类究竟会产生怎样的影响，在 1980 年国际自然与资源保护联盟发布的文件世界自然保护战略中首先提出“可持续发展”的概念，并于同年在联合国大会上开始使用。可持续发展概念的提出丰富可持续发展概念的提出丰富了环境保护的意义，环境保护不再仅仅面向人类对环境已经造成的损害，而是将环境与人类的未来紧密地联系到一起，同时也深化了环境保护法律的内涵，使可持续发展成为环境保护法律应达到的法律目标。然而可持续发展的理念仅仅在国家管理层面上的运作是不可能达到该理念的目标的，此时要求提高人类的基本组成单位每个人对环境自觉给与关注的程度，唯有公众的广泛重视与参与才能真正的向着该理念迈进，而公民关注环境保护的角度往往就是环境权利的实现与环境义务的履行，因此对环境保护公众参与原则的制度化是促进公众自觉关注环境的最有效方法，同时可以对环境给予最有利的保护。4、有利于缓解社会矛盾环境问题的产生经常涉及不同的利益主体，特别是环境管制方面，常常会导致不同利益主体矛盾的激化，此时最好的解决方案就是依赖于民主，将各种利益主体的诉求加以整合，得出最能体现公正、公平的结论。在环境法领域中的民主观念并非是指以投票方式解决所有问题，而是给受影响的主体提供参与决策的途径，使得矛盾得以调和，改善政府的决策品质，将体制外的“民众自力救济”转化为体制下的权利诉求，即公民以一种更合理的方式保护自己的私权、社会权以及公民权。从以上的角度来说，公众参与更多的是起到一种桥梁作用，使法律成为了开放性的法律，促进了环境管制主体与公众以及公众之间的沟通，这样不仅利于培养公众主动的环境意识而非被动的受管制主体的意识，也有利于不同利益主体进行换位思考，从而缓解社会矛盾。（三）公众参与原则的内容1、 环境信息知情权环境信息知情权是指由环境与资源保护法确认的，公民、法人和其他主体有适当的从公共环境保护义务者、生产经营者和其他渠道获得关于环境和环境保护的资料的权利。环境信息知情权强调调节公众环境信息弱势地位，是环境保护公众参与的基础。2、 环境决策参与权环境决策权，即公众根据自身对环境状况的了解，对政府有关环境活动的决策有效参与和对自身开展某些环境活动进行自主决定的权利，包括环境决策参与权与自主环境决策权。该权利的实现是公众参与原则从理论向实践转化的中间环节，也是关系到公众能否真正实现参与的重要环节。3、环境保护公众参与救济权环境救济权，是指在环境或公众的环境权益受到侵害时，公众可以通过有效的司法和行政程序，对遭受破坏的环境和受到侵害的环境权益要求补偿和补救的权利。救济对象包括遭受破坏的环境和受到侵害的环境权益两方面。环境救济权包括对于公民的环境知情权、环境决策参与权的救济，即环境保护公众参与救济权。在公民的环境知情权及环境决策参与权受到侵害时，公民有诉诸于法院或其他机构的权利。二、 贯彻环境保护公众参与原则存在的问题（一）环境信息知情权保护存在的问题认知是人类认识世界的起点，只有在正确认知的基础上，才能够选择正确的方式来维护自己的权利。因此环境知情权是国民享有环境权益的起点，如果没有知情权的存在，没有具体的权利实现方式、保障方式，不仅环境知情权会变成子虚乌有的权利，甚至是在保护公民环境权益方面的效果都会大打折扣。对于环境信息知情权问题，世界上对之有具体规定的国家并不多见，其中仅有几个对其有明确的程序规定，我国法律涉及的也并不多，基本上没有详细的规定，仅有十分有限的涉及，主要有以下几方面问题：1、环境权的概念界限不清环境权的概念界限不清为环境知情权难以成为法律详细规定的权利的最主要原因，各国均对环境知情权所应规定的知情范围有所争议，难以统一的以一定的法律形式确定下来，更无法确定其保障的方法，我国对此也无明确规定。2、具体操作刚性不强我国立法法中规定了在制定法律及行政法规时，应该听取各方意见，但并未明确规定具体程序。在法律草案形成后仅仅是会发送给有关机关、组织和专家征求意见；在行政法规草案形成后，虽然规定了听取有关机关、组织和公民的意见，但都没有程序保证，无疑会影响法律实施的效果。环境影响评价法第 6 条：“国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究，建立必要的环境影响评价信息共享制度，提高环境影响评价的科学性。国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。”但此条规定仅仅是起到一个倡导性的作用，并无程序规定使之具体化而使其具有可操作性。在 2006 年国家环保总局印发的环境影响评价公众参与暂行办法中也对知情权的范围有所规定，但都很笼统不具体，并在许多方面的规定都为规避法律者留下了极大的操作空间，而且也无具体惩罚措施，使得该暂行办法还是无法解决环境知情权保护留下的许多问题。例如对公布信息面向的特定群体的选择并无具体规定，那么制作环境影响评价的单位就极有可能选择利于自己的特定公众，仅仅是采用虚构的方式来进行信息的公布，这样就架空了此暂行规定的立法本意。另外，就我国对环境信息的整体规定方面，只涉及具体项目，对于更加可能对环境产生重大影响的政府决策却没有规定。3、应公开信息的范围没有明确、细致的规定环境信息是关乎民众生活环境甚至是生存环境的信息，原则上有公布义务的主体获得信息，应及时使公众知晓，除非该信息侵犯国家秘密、商业秘密以及对特定主体利益有重大影响的情况。我国在此方面没有明确的规定，就留下了公权力寻租的可能性，将应该归入公开范围的信息，归入保密范围，使环境知情权流于形式。（二） 环境决策参与权保护存在的问题如果说环境知情权是环境权利保护的前提，那么环境决策参与权的存在就是环境权利保护的主体部分，只有赋予公众以参与决策的权利，公众环境权利才能真正的得到保护。我国在这方面已经取得了一部分成绩，在法律法规的制定方面，环境影响评价法以及环境影响评价公众参与暂行办法中都有所规定。1、程序性法律规定的不够明确所导致的的刚性不足我国环境法律主要问题是公众参与环境立法的程序性法律规定的不够明确所导致的的刚性不足。例如环境影响评价公众参与暂行办法第 17 条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。”本条规定立法者的本意应为弥补环境影响评价机构可能以不合理的理由否定公众意见的缺陷，但是却留下了漏洞，首先只是规定环境行政主管部门可以对公众意见进行审议，却没有规定必须要审议的情形，就给了行政主管机关不审议的理由，不利于对行政权利的监督。2、公众参与权利未得到保护公众提出意见多数是基于公益的行为，即使它是一种权利的体现，没有任何规定去积极的保护权利，对于参与的个人来说，不仅仅是无法保证权利的实现，也会严重打击公众对自己行为结果的信心，仍旧无法从国家层面上确立使公众确立权利本位的心态。（三）环境保护公众参与救济权保护存在的问题“没有救济就没有权利”，公众参与救济是环境权益保护的最后一道防线，环境权益之所以存在很多的问题，可以归结为没有做好对救济权的维护。我国主要存在以下两方面问题：1、法律缺位。以环境影响评价公众参与暂行办法第 17 条规定为例，本条规定一方面给环境主管单位留下了不去救济公众参与的借口，另一方面也未规定公众在当制作环境影响评价单位不采纳其意见时的救济措施。就整个环境影响评价法来说，并未规定当违反了公众参与原则（特别是弄虚作假的情况），企业除了承受环境影响评价不被通过外的其他惩罚措施，这就会使得个别企业为寻求更大的经济利益而以身犯险。2、刚性不足以环境影响评价公众参与暂行办法为例，尽管其规定中含有一些公众参与权利受侵害的救济办法，可是就其性质来说则属于国家环保总局发布的部门规章，而非法律，是不能作为法院作出判决的依据的，这样也就使得公众参与无法成为司法救济的对象。三、 完善我国环境保护公众参与原则的建议（一） 环境信息知情权的完善1、扩大环境知情权客体环境立法应该在公布并实施之前，向社会予以预先公示，征求公众的意见和建议，在实施之前对新法的意见和建议予以公布，给予答复，在充分考虑利益相关人请求后，再予以修正后实施。例如，政府决策往往比具体项目更加影响环境质量，所以政府的决策信息也应列入到公众知情权的范围之内，当然涉及国家秘密的信息除外。将知情权扩大到政府决策一方面可以将政府的决策置于公众的监督之下，而控制国家权力的滥用；另一方面也可以使公众建立主人翁意识，积极投身于环境保护的行列中。2、确立信息收集和公开的程序与范围在信息知情权方面我国之所以没有走向正轨，处于法律的边缘，没有保障，就在于我国没有明确环境信息应当如何规范地收集，来保证环境信息的准确性，合法性，使公民可依此准确地衡量身处环境的质量。在环境信息公开的程序与范围方面，我国应在具体的法律中作出明确规定，以防止各地采取不利于环境信息公开的变通方式，这不仅会使公众无法判断周围环境的真实质量，还可能会使得有些政府因采取地方保护主义，包庇重大污染企业，蒙蔽公众。3、完善环境信息报告制度我国现行的法律主要是以政府监控为主，然而在各污水处理厂时常会出现这样的状况，排污企业会选择在夜里排污，原因是现在的污水处理厂少有监测记忆仪器，在夜里污水处理厂的工作人员下班时无人监控，许多企业以此逃避缴纳排污费或罚款。2003 年 9 月，国家环保总局发布了关于企业环境信息公开的公告，规定了企业环境信息公开的内容和程序，但规定过于简单，缺乏可操作性，此时应完善环境信息报告制度。这样不仅可以节省监控资源，把污染情况的调查转嫁给企业，而且企业报告的环境信息往往是能比在排污口测量的信息更为准确，即使其进行虚假报告，政府也可以以虚假报告追究企业在超标排污以外的责任。4、充分发挥民间组织的作用我国的法律并没有明确赋予环境保护民间机构以明确的法律地位，可是在各国实践中，民间机构往往能起到很特别的重要作用，民间机构没有官方背景，往往因其机构的宗旨而能够比官方更为公平的看待环境问题，即使存在有倾向性的结论，也因其非官方的性质，不至形成垄断性结论，否定其他组织的意见。另外，民间机构相对公民个人在财力和技术上较大的优势，这在获取环境信息、甄别信息方面的能力，有着公民个人无法企及的优势。（二） 环境决策参与权的完善1、扩大参与主体范围，结合国情适当引入环保 NGO个体的力量是有限的，特别是在环境问题上，对抗的常常是经济上和技术上都强势很多的企业，而在环境保护方面政府又通常会陷入政府不能，使得个体的能力更为有限，此时环保 NGO 无疑在各方面都比单个个体在参与环境决策时都更有优势。2、将不确定的程序具体化、明确化我国虽然在环境影响评价法以及环境影响评价公众参与暂行办法中规定了公众参与的程序，但是在实际应用时则会发现在环境影响评价法中更多的是原则性的规定，而在环境影响评价公众参与暂行办法中虽然有许多具体的规定，但是这些规定中多数是建议性的规定，给征求公众意见方提供了很大的自由发挥空间，并不利于对公众参与原则进行严格地贯彻执行，因此应该将这些过于概括的程序具体化、明确化一些才能使之真正的对环境保护起到作用。3、加强环保宣传教育，提高公众的认识水平与能力国民素质问题在我国已经成为了许多问题的瓶颈，特别是环境领域的问题，常常涉及比较专业的知识，这个问题不可置疑的成为公众被挡在环境决策门外的主要原因，可是仅仅是依靠专家的意见，无论对环境管理还是对公众的生活都是十分不利的。唯一的解决方法应该是通过环境知识的普及，提高公众对环境知识的把握程度，借此提高其公众参与环境决策的水平。（三） 环境保护公众参与救济权的完善1、扩大起诉资格我国存在许多的环境案件无法走入司法程序，使得许多的受害主体权利无法保障，甚至引起社会极端事件的产生，究其根本是环境案件的司法准入门槛太高，我国民事诉讼法第 108 条规定：“起诉必须符合下列条件：1、原告是与本案有直接利害关系的公民，法人和其他组织；2、有明确的被告；3、有具体的诉讼请求和事实理由；4、属于人民法院受理民事诉讼的范围。”这里民事诉讼法强调的是起诉资格必须是与本案有直接利害关系。这种规定主要是针对直接受损的主体而言，然而环境案件往往是具有隐蔽性、积累性、潜伏性的，可见对于环境诉讼的起诉资格是十分不利的，会把许多的需要解决的案件排除在外。因此，我国应该适当扩大主体的诉讼资格，不应完全采用传统民法的直接受害人才有诉讼资格的体制。此方面可以借鉴美国的做法，引入环境公民诉讼制度。2、区分诉讼主体确定举证责任鉴于环境诉讼的公益性质及各诉讼主体的举证能力的差异，为了体现环境法律的公平，同时提高公众的环境维权意识，环境诉讼应该实行有差别的举证责任。如是由公权力提起诉讼，应实行一般的举证规则，即谁主张谁举证；但若由民众提起诉讼，应实行举证责任倒置，由应诉方承担主要的举证责