深圳市审计局对医疗设备的绩效审计.doc

深圳市审计局对医疗设备的绩效审计深圳市审计局开展绩效审计是在深化本级财政预算执行审计这一客观要求的推动下有逐步展开的。随着财政预算执行审计实践的发展，必须涉及到上层次、上水平的问题，因此1998年深圳市审计局提出要探索深化财政预算执行审计。然而，经过几年的本级财政预算执行审计监督，财政预算管理中的真实性、合法性问题呈现出逐步减少的发展趋势，被审计单位和部门对审计意见给予了充分重视，进行认真积极整改并制定相应的制度和规定。应当说财政规范管理工作上了一个新水平。在这种情势下，深圳市审计局大胆提出财政审计要向绩效审计方向发展。把财政资金效益性审计作为深化本级财政预算执行审计的主要内容。在1998年财政预算审计中，引入了绩效审计理念，以审计调查的方式延伸到使用财政资金较多的部门评价绩效，发现了许多财政资金效益低下的情况并分析了原因。将调查的情况与人大进行了沟通，也引起了政府的重视，也加速推进了深圳政府绩效审计的开展。 一、审计项目的确定为进一步提高财政资金的使用效益，深圳市审计局在全国率先进行了绩效审计的实践，2001年财政处预算执行审计组在对使用财政资金单位(部门)的延伸审计中提出了对环境、交通、医疗、教育、科技、农业等部门进行绩效审计的备选方案。2002年3月，市人大三届三次会议表决暂缓安排财政资金购置价值4 000万元核磁共振设备一事引起了市审计局的重视。市审计局随后安排财政审计人员走访了数家医院进行摸底调查。反馈的信息显示，医疗设备购置和使用情况受到市民的广泛关注，该项工作改进的空间也较大，在增值性等方面均优于其他项目，市卫生局也愿意积极配合。经过反复论证，卫生系统医疗设备购置和使用情况被最后确定为首个绩效审计项目。从当年的8月1日至11月30日，深圳市审计局根据中华人民共和国审计法和深圳经济特区审计监督条例对市卫生局管理我市医疗设备的情况以及所辖12所医院1999年1月至2002年6月医疗设备采购及大型医疗设备的使用和管理情况进行了绩效审计。二、充分的审前调查审计组首先把调查的内容框定在医疗设备在采购、管理和使用过程的绩效状况。对上述环节中涉及的计划局、财政局、卫生局及属下医院等部门作为调查对象，并通过对相关单位调查、座谈的方式，了解大型医疗设备的采购、管理和使用等项目流程和环节进行了解，有针对性地制定调查问卷和调查表格。例如对医疗设备的绩效审计，就是从七个方面对资源配置、财政资金分配、建章立制、经济、社会效益等情况进行深入调查，要求被调查单位提供如下书面材料：1.目前本机构医疗设备配备情况及规划2.对现行医疗设备采购的计划、申购、审批、拨款和采购等制度以及财政资金分配方式的意见和建议3.是否建立了医疗设备的“三帐一卡”，有无设备购置、规划、计量、维修等管理制度，各项制度的执行如何，设备统计资料是否完整。4.是否有因设备直接原因造成的医疗、安全事故，是否有误诊的情况，如果有请详细说明5.是否有设备闲置、提前报废的情况，如有请详细说明6.是否有定期对医疗设备的使用保管、维修保养、社会效益和经济效益等进行检查评估，并形成书面结果。7.对目前医疗设备管理制度和管理系统建设的意见和建议。三、制定审计实施方案审计方案的制定是绩效审计的重要环节，由于绩效审计的特性，使审计方案的个性化特征尤为明显。即绩效审计没有“一卡通”和“万能钥匙”。其审计方案必须综合充分的审前调查所获取的资讯来编制，对被审计对象的基本情况、审计目标、审计内容和重点以及审计风险的评估等都有其独特的要求。审计方案的制定要体现战略研究的理念,以解决传统审计中“两头小中间大”的状况。通常审计方案应涵盖如下几个方面：1、项目名称、审计类别、审计工作时间、审计期间、范围、方案编制依据。2、审计项目基本情况 。3、审计目标，审计内容和重点。4、审计风险评估。5、审计人员分工和工作步聚。四、加强互动与沟通绩效审计不同于传统的财务收支审计，尤其是财务数据的局限性，要求审计人员对大量的被审计单位工作流程和其他业务进行了解和评价，因此，建立专家库以弥补审计缺位是必需的，通常绩效审计目标会包括被审计单位的意愿，即促进、改善目标一台的一致性，通过互动，使审计与被审计这种监督与被监督对立的矛盾缩小，而更多地从加强管理、改进工作的共同目标出发，使被审计单位的配合程度达到开展绩效审计的要求，也有助于绩效审计质量和工作效率的提高。另外通过互动对总体评价和评价指标的采用更能结合实践，利于各项调查指标表格的制定。(表格见附件1.2.3)五、借鉴传统审计技术，客观评价审计事项在实施审计过程中，主要根据修定以后的审计目标和评价体系，来确定审计取证范围和取样标准。要保证其完整性、统一性、可比性和利于计算机统计分析，对被审计单位的电子数据尽可能利用计算机辅助审计软件进行分析评价，并重视审计期间获取的第一手资料和数据的收集、加工、分析。绩效审计除了绩效评价，着重要指出影响期限绩效的环节和因素，促成被审计单位考核指标的形成，和考核制度的完善及有效地执行。绩效审计并不排斥传统审计，工作中要借鉴传统审计技术和对照检查法（实际与目标责任的对比），文件档案查阅法、因果分析法，重点调查与抽样法、综合评价法等。只是这些方法分析的数据包括大量财务数据之外的被审计单位业务数据。审计过程中不能局限于对具体审计事项的揭示，要归纳具体事例对整体绩效的影响。例如在医疗设备绩效审计中发现的种种问题，归纳后形成的审计报告能征较集中地反映，卫生系统及各医院急需解决和加强改善的状况。在些次对深圳市系统医疗设备采购集大型医疗设备使用管理情况的绩效审计，深圳市审计局发现:（一）医疗主管部门对医疗设备基础信息的采集和更新不够及时，为做到利用设备信息数据库对医疗设备配置进行统一的管理和规划；对设备使用效益关注不够，导致所属医院医疗设备效益考核制度的执行不够到位。审计发现，目前部分医院基本没有进行医疗设备使用效益考核工作，设备使用情况基础数据的采集和保存不完整；全市各医院所采用的考核指标体系也不尽相同；（二）各医院在设备使用和管理中存在：1、部分设备购置可行性研究比较随意，不够严谨科学，有些甚至没有可行性研究和论证。一些大型设备的实际利用率和成本回收期等指标都远远低于预期值。如：心血管医院2000年底申请财政拨款购入的价值200万元全自动血液净化系统，申请时预计2年内收回成本，按实际收入测算约需8年才能回收；第二医院价值140万元的半导体激光刀在论证报告中预计每周使用15-25人次，年收入70-100万元，实际每周仅使用0.6人次，年收入1万元，仅占预计收1%；2、部分大型医疗设备利用率不高，处于闲置、半闲置状态。由于设备购置时没有进行科学论证，购入后设备的使用环境不具备、使用条件发生变化、配套设施不落实以及缺乏操作人员等原因导致部分大型医疗设备使用率不高，有的设备购置后无法安装、调试和使用。如前述心血管医院的血液净化系统，购入后使用18个月，仅50人次使用，处于半闲置状态；中医院1997年底购入的骨密度仪，价值138万元，5年仅使用452人次；眼科医院2001年7月购入的价值150万元的准分子激光治疗仪，2001年8月投入虎门市中医院合作使用，2002年2月合作结束至今未投入使用；第二医院2001年6月购入的1000MAX光机，至今仍未使用，2000年12月购置的全数字化遥控胃肠X线拍片机，受条件限制，至2002年6月仍未安装使用；市急救医疗中心2000年计划项目购置的救护一辆（价值150万元），因为资料不齐未能办理牌照，购入后一直未投入使用；3、超期使用的设备应引起关注。部分医院存在一部分医疗设备超过使用期仍在使用的情况；在50万元以上的设备中，共有37台设备超期使用，设备原值金额达5 860万元。设备的超期使用目前还没有相应的约束机制，应引起关注；4、设备档案管理和会计核算不够规范。审计中发现，部分医院对设备资料的归档管理重视不够，对于设备购置档案的管理制度执行不够统一，档案资料基本内容缺乏统一规定，档案管理人员缺乏必要的专业素质，归档内容不够规范和完备。审计抽查挡案的过程中发出，第二医院设备档案管理较乱，部分必要的资料缺损，不能真实反映设备购置情况；心血管医院造影机和价值187万元的彩色多普勒超声诊断仪因交接原因造成档案资料遗失等问题，针对上述问题，深圳市审计局对深圳市卫生局作出了审计意见书，提出以下审计建议：一、医疗主管部门要建立完善的 医疗设备管理数据库，加强对全市医疗设备申购和使用的管理，督促所属医院严格执行设备使用管理的各项规章制度，特别是对设备使用效益的考核和评价制度，提高设备的使用效益；二，尽快推行医疗设备采购、管理、评价专家委员会制度。聘请国内有经验的医疗设备、工程技术、医学和信息等方面的专家建立医疗设备管理专家库，一库多用，在医疗设备区域规划、财政资金合理分配、采购招标评价以及医疗设备使用管理等方面利用专家意见；三、各医院要对新购医疗设备进行科学和规范的可行性研究，切实提高设备的使用效益和设备管理人员素质，加强医疗设备使用管理的基础工作。对现存的效益不高或闲置的医疗设备，要分析原因，研究解决方法，统筹调剂，提高医疗设备的使用效率。对审计单位对深圳市审计局的审计意见高度重视，积极进行整改。深圳市卫生系统2003年以来逐步完善了医疗设备管理制度，建立了医疗设备资料档案，解决了医疗设备购置经费多头申请的问题；建立了医疗器械类评审专家资料库，医疗设备购置开始实行专家评审制度；加快医疗卫生设备信息化管理进度，“区域医疗卫生设备管理信息系统”开始试运行；加强对医疗设备管理使用的考核和监督，着手建立绩效评价和考核的指标体系，医疗设备管理及运行绩效也成为内部审计监督的重要内容。审计实施方案审计项目名称深圳市财政资金医疗设备采购项目审计类别绩效审计审计工作时间2002年7月1日至10月15日审计期间1999年1月至2002年5月，必要时延伸审计以前年度审计范围市卫生局所辖医院等医疗机构运用财政资金的医疗设备采购活动及大型医疗设备的使用管理维修情况方案编制依据根据中华人民共和国审计法、国家审计准则和深圳经济特区审计监督条例的要求，按照我市2002年度审计项目计划，编制本方案。审计项目基本情况我市市属医疗机构的医疗设备采购资金主要有三种来源：财政资金、医疗机构自有资金和银行贷款。医疗机构通过两种途径获得财政资金：在正常经费预算中安排设备购置经费，年中也可以申请经费追加，主要用于常规设备的购置；申请财政基建支出资金，除了用于医疗机构的基建项目，也用于购置大型的医疗设备。相应的资金申请管理程序为：正常经费预算归口市财政局社会保险处管理；基建支出部分由各医疗机构提出申请，市卫生局审核，市计划局根据年度预算安排计划，市财政局基建处根据计划安排资金。为了加强仪器设备科学管理，充分发挥其经济效益和社会效益，国家卫生部、市卫生局对医疗卫生机构仪器设备的购置、管理、使用和维修做出了一系列规定，特别是对大型医用设备的配置，应用和上岗人员实行三证管理，并本着安全、有效、适宜的原则，建立大型医用设备技术经济效益评价和有关配置、技术、人员管理制度、标准。这里的大型医用设备是指在医疗卫生工作中所应用的具有高技术水平、大型、精密、贵重的仪器设备。大型医用设备品种目录由卫生部定期公布并调整。目前已公布的大型医用设备有八种：X-射线计算机体层摄影装置（CT）磁共振成像装置（MRI）爱克司刀（X-刀）伽玛刀（-刀）正电子发射断层扫描装置（PEI）超高速CT(UFCT)眼科准分子激光治疗仪医用直线加速器审计目标本次绩效审计的目标主要是对我市运用财政资金进行医疗设备特别是大型医疗设备的采购情况进行审计，同时也对医疗设备的使用、维修和管理等活动进行审计，评价其经济性，效率性和效果性，在审计中找出重复投资、使用不足和成本增加的环节，提出审计建议，促进统一管理，建立统一协调的管理政策。本次审计，也是一次绩效审计的探索，希望能在绩效审计的思维和方法上积累一些经验。审计内容和重点本次审计期间以1999年1月2002年6月为主，根据需要，延伸以前年度；审计对象以市卫生局所属市级医疗机构为主，根据需要延伸有关区级医疗机构。对医疗设备购置资金的来源渠道，不同资金来源的管理方式、可利用资源的分配方式和供应比例以及设备购置资金的当局监察机制进行审计，核实我市财政安排医疗设备采购资金的规模和程序，从资源统一分配管理的角度分析现行程序的效率和效果。该项审计主要运用调查、询问和定性分析的方法，取得文件、规定、预算、计划等书面文件，审计调查对象包括市财政局、市计划局、市卫生局等单位。对审计期间我市计划安排的医疗设备采购资金的计划数、实际发生数、累计结余数进行审计，分析计划结余的原因，核对申购设备的申请报告、可行性分析、招标过程、实际采购设备文件等资料。在审计调查中得知在设备的申购过程中，可能会出现为获得财政资金盲目申请不需要的设备，实际支出由于要购买的设备与计划项目不符而要申请改变计划用途或未发生购买行为造成财政资金闲置的情况。该项审计重点在于审计出这种现象存在的情况和原因，提出审计意见。对医疗设备采购的申请工作、报批程序和审批情况进行审计，分析现行招标报批工作的效率和效果。运用审计抽样，抽取大宗医疗设备采购工作的各项文件进行审计验证，根据卫生管理部门有关文件规定进行分析，检查申报、审批、招标等环节是否规范及制度执行情况。审计对象主要是市卫生局和有关医疗机构。对市级医疗机构所拥有的大型医疗设备情况进行审计，查清各机构购置情况是否符合规定，全市的大型医用设备配置是否合理，检查设备的使用情况，利用比率，查阳率，经济效益和社会效益，并与预计的指标进行比较。重点在于检查是否有重复购置，设备利用严重不足，闲置等情况，并弄清楚这些情况存在的原因和寻找对策。该项目的审计主要运用数据分析，比率计算和比较，特别是经济效益和社会效益的数据和比率，在审计中获得和利用行业专业指标，并获取被审计单位的意见。审计对象包括市卫生局和有关医疗机构。这里所指的大型医疗设备主要是指卫生部公布的八种设备，如有需要，也包括审计中发现应该注意的单位价值较高（暂定为100万元人民币）的其它医疗设备。审计各医疗机构采取的设备维修政策，维修方法及其维修成本，比较不同的维修政策之间成本的差异，探讨统一政策、降低成本的可能性。主要运用的指标为维修成本与设备价值的比率。审计对象为各医疗机构和卫生局。对我市医疗机构的医用设备特别关注大型设备的统一管理情况进行审计，取得大型医疗设备配置规划和年度分配计划，审查设备档案的建立和利用情况，从行政管理的角度入手，分析现行管理行为的效率和效果，讨论进一步加强统一管理、建立设备共享联网制度、促进医疗资源的合理配置，减少患者负担