（企业管理专业论文）湖南省城市土地可持续利用和管理问题研究.pdf

摘要 土地资源的利用是国家经济社会发展的基本要素，也是社会经济可持续 发展的基本内容。人口、资源和环境已成为当今世界面临的共同问题，妥善 处理人类在土地资源开发利用过程中产生的人地矛盾，促进人口、资源、环 境的协调发展，更是各国和地区实现可持续发展战略的客观要求。 近年来，我国由于严格的土地管理制度未能全面落实，以大量消耗土地 资源为代价的发展模式在一些地方盛行，导致土地资源形势更加严竣。因此， 有必要建立一套科学完整的指标体系，对土地市场进行宏观预测，政府主管 部门可以据此采取相应措施，引导市场健康发展，达到稳定和有效控制土地 市场，保证政府的土地收益，实现土地的经济价值和对建设用地总量的有效 控制，从而促进经济的持续健康发展。城市发展、经济建设需要综合地、全 面地解决建设用地健康、协调发展问题，鉴于目前建设用地普遍比较粗放， 国土部门在供地中缺少规范，有效的供地标准，如何在供地环节中运用科学 的方法进行控制用地，是目前需要解决的问题。 本文首先从湖南省主要城市发展与土地利用的现状着手进行调查，分析 了湖南省城市建设用地现状、存在的问题及原因，以及相关因素对土地面积 的影响，建立了土地需求的预测模型和一套城镇土地利用的考核指标体系， 以此对城镇土地可持续利用程度进行评价及分析，最后对城镇建设用地合理 供给提出了几项建议。如合理确定湖南省城市建设用地规模和城市土地利用 结构，科学划分湖南省城市土地功能分区，建立土地考核评价制度等。 关键词：可持续利用；城市化；模型 a b s t r a c t t h eu s eo ft h el a n dr e s o u r c ei sab a s i c k e y e l e m e n to fn a t i o n a ls o c i o e c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，i t i sab a s i cc o n t e n to fs o c i a le c o n o m i cs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n tt o o t h e p o p u l a t i o n r e s o u r c ea n de n v i r o n m e n th a v ea l r e a d yb e c o m ec o m m o np r o b l e m sf 如e di no u r t i m e s ，d e a lc a r e f u l l yw i t ht h ep r o b l e m st h a tt h em a n k i n dp r o d u c e d i nt h ec o u r s eo f d e v e l o p m e n t a n du t i l i z a t i o no fr e s o u r c e so fl a n d ，i ti st h eo b j e c t i v ed e m a n dt h a tv a r i o u sc o u n u i e sa n da r e a r e a l i z et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yt ob r i n ga b o u ta nc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n ti n p o p u l a t i o n , r e s o u r c e ，e n v i r o n m e n t i nr e c e n ty e a r s ，b e c a u s eo u rc o u n t r yf a i l st oi m p l e m e n ti na na l l r o u n dw a yo f t h es t r i c tl a n d m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h ed e v e l o p m e n tm o d e lo fc o n s u m i n g t h el a n dr e s o u r c ei nal a r g ea m o u n t p r e v a i l si n s o m ep l a c e s ，i ti sm o r es e v e r et oc a u s et h el a n dr e s o u r c ei ng r e a t e rs h o r t a g e i ti s n e c e s s a r yt os e tu pas e to fs c i e n t i f i c a li n d e xs y s t e m s ，c a r r yo nm a c r o - f o r e c a s tt ot h el a n d m a r k e t ，a n dt h er e s p o n s i b l ed e p a r t m e n to f t h eg o v e r n m e n tc a nt a k et h ec o r r e s p o n d i n gm e a s u r e i nv i e wo ft h ea b o v e ，l e a dt h em a r k e tt o d e v e l o pi n ah e a l t h yw a y , c o n t r o lt h el a n dm a r k e t s t e a d i l ya n de f f e c t i v e l y , g u a r a n t e et h el a n di n c o m e so ft h eg o v e r n m e n t ，r e a l i z et h ee c o n o m i c w o r t ho ft h el a n da n de f f e c t i v ec o n t r o lo nt o t a la m o u n to fc o n s t r u c t i o nl a n d ，t h u sp r o m o t et h e l a s t i n g s o u n dd e v e l o p m e n to fe c o n o m y c i t yd e v e l o p s ，e c o n o m i cc o n s t r u c t i o nn e e d st o c o m p r e h e n s i v e l y ，c o m p l e t e l y s o l v et h e p r o b l e mb e t w e e nl a n d c o n s t r u c t i o na n df u t u r e d e v e l o p m e n t ，t e r r i t o r yd e p a r t m e n tg e n e r a l l yi nv i e wo f p r e s e n tc o n s t r u c t i o nl a n di nl e tl a n di n l a c ks t a n d a r d i z e ，e f f e c t i v el e tl a n ds t a n d a r d ，h o wt oi nl e tl a n du t i l i z et h em e t h o do fs c i e n c ei n l i n kt o c a r r y o u tc o n t r o l l a n d ，i sp r e s e n tn e e d ss o l v ep r o b l e m s e e i n g t h a tt h e t e r r i t o r y d e p a r t m e n tl a c k sn o r m a l ，v a l i ds t a n d a r di ns u p p l y i n gt h el a n d ，h o w t ou s et h es c i e n t i f i cm e t h o d t oc o n t r o lt h ea r e ai ns u p p l y i n gi sa p r o b l e m t ob es o l v e da tp r e s e n t b a s e do ni n v e s t i g a t i o no fl a n d u s a g ea n dm a n a g e m e n ts i t u a t i o n ，f i r s t l y , t h i sp a p e rp u t f o r w a r dt h ee x i t i n g q u e s t i o n so nt h eu t i l i z a t i o no ft h el a n d ；s e c o n d l t h i sp a p e rs t u d yt h e c o n n e c t i o no f u r b a n i z a t i o na n da l lk i n d so f l a n d su s e df o r b u i l d i n g ；t h i r d l y , t h i sp a p e rs e tu pt h e m o d e l so ft h ed e m a n df o ra l lk i n d so fl a n d su s e df o rb u i l d i n g ；f o u r t h l y , i ts e tu pa l li n d i c a t o r s y s t e mo fs u s t a i n a b i l i t yf o ru r b a nl a n dw h i c hc a ne v a l u a t et h ed e g r e eo f s u s t a i n a b i l i t yf o ru r b a n l a n d f i n a l l y , t h i sp a p e rp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nh o wt ou s el a n d i n t e n s i v e l ya n d f o l l o wt h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ，s u c ha s ：c o n f i r mr a t i o n a l l yt h es c a l eo f u r b a nc o n s t r u c t i o n l a n da n du t i l i z a t i o ns t r u c t u r eo fu r b a nl a n di nh u n a np r o v i n c e ，a n dd i v i d es c i e n t i f i c a l l yh u n a n p r o v i n c eu r b a nl a n df u n c t i o n ，a n ds e tu pt h ee v a l u a t i o na n de x a m i n a t i o ns y s t e mo fl a n da n ds o 0 n k e y w o r d s ：s u s t a i n a b l eu s a g e ；u r b a n i z a t i o n ；m o d e l 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文 中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获 得湖南农业大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名时间 理7 年朗& 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解湖南农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意湖 南农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签 导师签名 铬：娥 ：刁干名 时间：才年护名月。日 时间：砰年，z 月彦日 斯 第一章导言 1 研究背景和意义 土地资源的利用是国家经济社会发展的基本要素，也是社会经济可持续发展的基本 内容。人口、资源和环境己成为当今世界面临的共同问题，妥善处理人类在土地资源开 发利用过程中产生的人地矛盾，促进人口、资源、环境的协调发展，不仅是世界，更是 各国和地区实现可持续发展战略的客观要求。 近年来，我国由于严格的土地管理制度未能全面落实，以大量消耗土地资源为代价 的发展模式在一些地方盛行，导致土地资源形势更加严峻。部分行业盲目投资和低水平 扩张现象极为突出，截至2 0 0 4 年7 月，全国共清理出各类开发区6 8 6 6 个，规划用地面 积3 8 6 万平方公里。对各类违规设立的开发区加大清理整改力度。据不完全统计，全国 己撤销各类开发区4 8 1 3 个，占开发区总数的7 0 1 ：核减开发区规划用地面积2 4 9 万平方公里，占原有规划面积的6 4 5 。乱设开发区和扩大规模的审批已成为不可碰 的高压线。去年以来，国土资源部与监察部先后对1 0 起重大土地违法案件公开查处、公 开曝光，在社会上引起强烈反响。今年上半年，全国立案查处土地违法案件3 3 9 4 3 件， 涉及土地面积2 4 3 1 4 1 l 公顷，其中耕地1 3 5 8 2 8 4 公顷。目前，己收回土地1 4 4 4 0 6 公 顷，其中耕地9 5 0 3 9 公顷。全国农用地转用指标压减了2 0 3 ，其中耕地转用指标压 减了2 3 4 。但各地重大工程项目开工比较多，用地相对集中，用地需求仍然很大，一 些地方继续以占用土地为代价搞建设的冲动仍然强烈。一些地方基本农田保护制度和措 旌还没有完全落实，乱批、乱占、滥用土地，违法占用耕地的现象依然存在。随着我国 进入新一轮经济增长期，国土资源管理部门按照国家的总体部署，积极探索从土地供应 源头入手对宏观经济进行快速反应和科学调控，担负起为经济运行“刹车”的重任。 进入新世纪后，随着社会经济的持续快速发展，我省城镇已进入快速发展时期。在 当前和未来相当长的时期里，城区范围不断扩大，对土地的需求也在逐年增加，从而使 城市土地利用结构也发生明显的变化。而城镇用地呈平面扩张的态势和土地资源日趋稀 缺的现状，迫使我们不得不寻求新的途径，满足社会经济发展对土地的需求，保证土地 的供给。我省人多地少，尤其是耕地资源更为稀少，在这种背景下，城镇如何发展，怎 样加快城镇化进程，以及在加快城镇化进程的同时，如何提高土地资源的利用效率，保 护好应该保护的稀缺的土地资源，走可持续发展的道路，都是需要研究的重大理论和现 实问题。因此，建立一套科学完整的指标体系，对土地市场进行宏观预测，政府主管部 门可以据此采取相应措施，引导市场健康发展，达到稳定和有效控制土地市场，保证政 府的土地收益。实现土地的经济价值和对建设用地总量的有效控制。从而促进湖南经济 的持续健康发展。 城市发展、经济建设需要综合地、全面地解决建设用地健康、协调发展问题n 鉴于 目前建设用地普遍比较粗放，国土部门在供地中缺少规范，有效的供地标准，如何在供 地环节中运用科学的方法进行控制用地，是目前需要解决的问题，如果有一个可以量化 的工具，无疑对决策科学化、提高工作效率，均可提供极大方便。 2 研究思路和方法 本文首先从湖南省主要城市发展与土地利用的现状着手进行调查，分析了湖南省城市 建设用地现状、存在的问题及原因，以及相关因素对土地面积的影响，建立了土地需求的 预测模型和一套城镇土地利用的考核指标体系，以此对城镇土地可持续利用程度进行评价 及分析，最后对城镇建设用地合理供给提出了几项建议。 研究方法： ( 1 ) 运用理论与实践相结合的方法，对湖南省城市土地供应的现状进行调查研究，探 索湖南省城市建设用地的矛盾和问题，分析影响城市建设用地的主要因素。根据存在的 问题，针对性的提出相应的解决问题的方法和对策，为合理安排城市建设用地提供依据。 ( 2 ) 运用规范研究与实证研究相结合的方法，充分了解湖南城市各类建设用地的结构， 各类建设用地的年平均增长速度，单位土地面积上的投资强度、土地利用强度和投入产 出情况等。 ( 3 ) 运用定性分析与定量分析相结合的方法，在搜集全省城市发展与土地利用资料和 数据的基础上，采用时间序列分析法、灰色系统预测模型、层次分析法以及综合评价法 等方法分析城市发展与土地利用的关系及预测未来时刻的供地数据。在借鉴其他城市土 地有效供应方面成功经验的基础上，结合我省实际情况，建立城市建设用地指标控制体 系和标准，为有关部门决策提供可以量化的、科学的工具。 3 国内外研究动态 3 1 国外研究动态 联合国粮农组织发表的持续土地利用管理评价大纲对土地持续利用管理的五大原 则作了明确的阐述，生产性、安全性、保护性、可行性和可接受性构成了土地可持续利用 的基本目标。人口、资源、环境和社会的多目标如何协同理论认为，作为从空间上动态地 优化配置各种土地利用活动的手段，可持续的土地利用应寻找一种最优的协调办法，以达 到社会、经济和环境效益的综合平衡。这种协调不仅指系统内部，更包括系统本身与外部 环境在时间和空间上的协调。在时间上的协调是指社会经济发展目标系统对土地利用方式 的需求在时间上的最佳匹配。同时，可持续土地利用要求对用地结构和布局的调整，即从 空间上协调不同的土地利用方式，从空问上协调土地需求的土地供给。其可用目标函数模 2 型表不为： m a x u p = f t 西琢u u bu 目t l ) 式中u 为效用函数，u 。为系统总效用，p 为人口，r 为资源，e n 为环境，e s 为社会， e c 为经济发展。模型还包括时间t 和空间l 变量，以区别各代人或不同地区人们的不同 偏好。“1 土地利用的代际公平理论认为：资源代际公平是指资源在代与代之问进行公平分配与 使用。代际公平是伦理学的命题，同时也是对经济学的 规范。传统经济学惯于从经济人假定帕累托最优单纯追求眼前最佳，而往往导致环境 资源的滥用和退化，从而成为持续发展的桎梏，影响到后代人利益。所以对传统经济学要 提出代际公平的约束性条件。早在1 9 7 2 年，罗尔斯提出了一种崭新的公平理论，认为下 代人应该享有同上代人至少同样的资源基础，即资源的代际公平。为实现代际公平，佩基 提出了所谓“代际多数规则”，即当某项决策涉及到若干代人的利益时，应该由这若干代 人中的多数来做出选择。在所能预见和控制的范围内，人们应努力确保下一代及子孙后代 能继续实现土地资源的经济价值、生态价值和社会价值。“3 不同的学者从不同的角度对城镇发展与资源利用进行了深入的讨论：如坎普( n i j k a m p ) 也认为城市应充分发挥自己的潜力，不断地追求高数量和高质量的社会经济人口和 技术产出，长久地维持自身的稳定和巩固其在城市体系中的地位和作用。如沃尔特 ( w a l t e r ) 认为城市要想可持续发展，必须合理地利用其本身的资源，寻求一个友好的使 用过程，并注重其中的使用效率，不仅为当代人着想，同时也为后代人着想。”恰林基 ( t j a l l i n g i i ) 在谈到越来越严重的城市环境问题时，指出绝对不能随意地把这些环境问题 留给后代或更大范围，甚至全球，这是一种责任和义务，他从这一特性出发称可持续城市 为责任城市( r e s p o n s i b l ec i t y ) 。“1 耶夫塔克( y i f t a c h e l ) 提出，城市可持续发展在社会 方面应追求一个人类相互交流、信息传播和文化得到极大发展的城市，以富有生机、稳定、 公平为标志，而没有犯罪等。按照城市发展过程，国外城市多已跨过城市的起动期、发展 期，而进入成熟期，城市发展基本上都是沿“先发展，后整治”行进，所以出现了城市资 源过度利用、环境污染、贫富差别加大等问题。综合评价认为，各国城镇发展与资源利用 都有差别，不过客观上都要求发挥政府和公众的作用，共同达到城市的可持续发展。n ， 3 2 国内研究动态 浙江大学的谭永忠等在城市土地可持续利用评价的指标体系与方法从影响城市 土地可持续利用的用地面积、用地效益、用地结构和用地管理等方面建立了城市土地可持 续利用评价的指标体系，并对其计算方法进行了初步研究。【3 ， 北方交大的陈志辉等认为城市土地可持续利用是城市持续发展的基础。衡量城市土地 利用是持续性的还是非持续性的，需要对城市土地利用系统进行定量的科学评价。“1 河北农业大学的张梅等人在区域土地资源可持续利用评价一文中依据上述联合 国粮农组织提出的五大目标，参考其他研究指标，综合形成了区域土地资源可持续利用评 价指标体系框架，制定并评价指标体系中各单项指标的标志值，运用层次分析法确定各评 价指标的权重和评价模型，对区域土地资源的可持续利用进行综合评价。“3 华中科技大学管理学院的钟毅在广东省土地资源可持续利用综合评价一文中也 参照联合国粮农组织的五大目标，借鉴王良健等建立的区域土地资源可持续管理评估指标 体系，建立了广东省土地资源可持续利用评估指标体系的基本框架；并借鉴了美国斯坦福 大学社会学家英克尔斯教授提出的现代化验室1 0 项标准、联合国社会发展研究所1 9 7 0 年提 出的按贫富区分的社会指标体系2 1 项国际标准，以及其它专项国际标准。m ， 李植斌认为城市土地利用系统是自然、经济和社会复合系统他建立了城市土地可 持续利用评价指标体系的基本框架和协调度评价模型。学者同时指出了城镇土地可持续 利用的对策：首先应是城市土地的高效合理利用( 包括合理确定城市用地结构、功能布局、 城市建设总体容量控制标准) ，科学地确定具体地块的用途、开发强度，合理配置公共基 础设施，提高各种设施的运营效率，其次是必须有一个可持续的土地利用规划，规划应 提倡土地的集约化利用，通过控制合理的人均用地标准来保证相当比例的土地可用于后 代的生存发展，提倡适度的混合功能用地，以利于形成丰富的城市社会生活，同时规划 还应考虑城市迅速发展对土地使用方式的影响，储备充足的预留用地。”， 在中国城市化的挑战与城市可持续发展一文中喻红阳等论述了城市的可持续发 展涉及到经济、环境和文明三个层面。城市经济的可持续发展可从城市经济发展的潜力、 城市的产业结构是否合理、城市的科技发展水平、人口素质等方面来评价。m 4 第二章湖南省城市土地利用的现状及问题 l 湖南城市土地利用与经济发展现状 湖南位于中部地区，是我国经济发展的重要区域。总的来看属于自然资源较丰富、 经济发展水平欠发达的地区，在全国属中间层次。随着社会主义市场经济体制的建立和全 球经济一体化进程加快，湖南在计划经济和短缺经济条件下的许多优势已日渐消失。面对 耨形势和颉挑战，湖南了提出“突出加快工业化，着力推进城镇化”的发展战略。 1 1 湖南城市土地利用与经济发展现状 湖南省土地面积有3 1 7 7 0 0 万亩，是浙江省土地面积的20 8 0 6 倍，1 9 9 5 年城市面积 仅为6 5 4 9 6 0 平方公里，2 0 0 2 年城市面积已达到8 4 6 94 平方公里，其中城市建设用地达 到2 l8 56 3 6 2 亩，是浙江省建设用地的1 7 9 1 5 倍；湖南省人均建设用地o3 3 4 6 亩，是浙 江省人均建设用地的1 2 3 9 6 倍。 从土地资源利用率及人均量的比较来看，湖南土地资源的利用程度较高，土地利用 率远高于全国的平均水平，人均耕地仅0 9 亩，远低于全国的人均15 4 亩。从湖南土地的 地均产值来看，单位面积上的国内生产总值( 1 9 9 9 年) 为1 2 7 1 元庙处于中等水平， 相当于浙江的3 1 ( 见表1 ) 。单位面积建设用地上的第二、三产业的g d p 来看，在全国 排在第1 4 位，相当于浙江的2 9 ( 见附表一) 。 从宏观层面看，财政收入占g d p 比重较低。2 0 0 1 年，湖南地方财政收入占g d p 的 比重仅为5 2 ，低于山西( 7 5 ) 、江西( 6 1 ) 、安徽( 58 ) 、的水平。 从微观层面看，“三项”收入占财政收入比重偏低。2 0 0 1 年，湖南省增值税、营业税、 企业所得税三项收入占地方财政收入的比重为4 37 ，低于湖北( 51 ) 、江西( 5 0 7 ) 、 安徽( 5 1 8 ) 、河南( 5 9 ) 、山西( 6 0 ) 的水平，处于中部地区的最低水平，反映出 我省微观经济基础比较薄弱，对国民经济增长支撑乏力。 从收入层面看，人均储蓄与人均g d p 水平差距较大。2 0 0 1 年，湖南省人均g d p 6 0 9 7 元，居中部六省第2 ，湖北第一( 为7 8 1 3 元) 。但从人均储蓄额看，2 0 0 1 年为3 8 0 4 元， 与湖北的3 8 3 3 元相当，比江西( 3 4 3 0 元) 、河南( 3 3 1 9 元) 、比安徽( 2 6 9 8 元) 高，明 显低于人均g d p 的高出幅度，反映出湖南经济运行质量总体水平不高。 从利用外资水平和经济外向度与发达省市相比来看( 见附表- - ) ，湖南经济外向度明 显偏低。在经济全球化条件下，经济外向度对整个经济发展有着很大的制约作用。 另外，我省开发区建设取得了一定成就，同时也存在一些问题，在土地利用管理上主 要表现在沿用扩张式地利用土地、开发区布局混乱和开发区之间相互压低地价导致国有土 地资产流失严重等。开发区用地铺摊，土地闲置浪费严重。区域过多的开发区遍地开花的 一个后果，就是开发区的低水平重复建设，缺乏协调，各自为政，造成了基础设施建设的 重复投入和土地资源的浪费，而且还导致开发区之间无序竞争降低开发标准，影响引资 质量。 由于地方自办开发区多，开发区在进区项目上的审批权有限，地方般优先选择本身 有审批权限的项目，内部开发区缺乏统一规划布局和协调，导致了开发区之间争先发展各 种产业，特别是争先发展电子信息、生物制药、新材料等新兴的产业，开发区之间产品和 产业结构雷同，无法形成自己特有的产业和产品结构，步入恶性竞争。在这过程中土地利 用表现为土地供给跟着项目走，土地利用规划没有起到引导产业布局和筛选项目进园的作 用。 我省开发区整体地均开发效益偏低。据初步统计，湖南省2 2 8 多个开发区，除2 个国 家级开发区外，其余省级开发区开发业绩均不尽人意，其注册企业平均约百家，累计完成 投资平均不过3 亿元，完成工业产值不足1 1 5 亿元，实现利税不到2 0 0 0 万3 0 0 0 万元及 出口创汇小于2 0 0 万美元。远低于工业发达国家和地区的平均水平，如我国台湾高雄、楠 樟与台中3 个开发区总用地面积仅1 8 0 平方公里，据1 9 8 8 年的统计，在这不到2 平方公 里的土地上，共提供了3 7 1 7 亿美元的外销产品，平均每公顷土地刨汇2 9 4 亿美元。 1 2 湖南省城市土地利用结构现状 城市土地利用结构是城市各类用地在城市用地中的比重。它直接决定着城市经济功 能和城市产业结构，从而影响城市经济的发展。合理的土地利用结构配置，可以大大提高 土地的整体功能，促进城市发展，对城市土地利用结构进行分析，不仅可以了解其土地利 用结构的动态变化过程和趋势，还可以知道其利用是否合理，城市的多种功能是否得到发 挥。根据湖南省城调队及省统计局的资料，2 0 0 2 年湖南省城市用地结构如下表： 表2 12 0 0 2 年湖南省城市用地结构 面积( k m 2 )占建成区百分比占城市面积百分比 全国城市百分比 城市面积 8 9 5 5 4 8 建成区面积8 9 76 3 居住用地2 8 76 6 3 2 0 532 】2 0 ，3 1 3 ( 规划要求) 公共设施用地 1 3 1 1 91 4 6 2 14 6 工业用地1 9 85 12 2 1 l 22 21 5 - 2 5 ( 规划要求) 仓储用地 3 7 64 1 90 4 262 7 对外交通用地5 2 0 85 8 05 869 4 道路、广场用地8 392 5 09 3 8 一1 5 ( 规划要求) 市政设施用地 4 10 94 5 80 4 6 绿地6 59 773 5 07 4 8 1 5 ( 规划要求) 特殊用地 2 60 6290 2 9 6 从上表可知，我省城市用地结构并不合理，仍存在如下一些问题： ( 1 ) 湖南省城市居住用地占建设用地的3 2 0 5 ，超过国家标准。从变化趋势来看，由 于我省房地产市场发展较快导致居住用地较大，房地产发展过快过热会导致经济泡沫的产 生，应加以合理控制。 ( 2 ) q - 业用地面积占城市用地面积的2 2 2 ，占建成区面积的2 21 1 ，但我国现行城 市用地与规划建设用地标准中认为大城市工业用地占建设用地比例应取规定的下限 1 5 ，因此，我省城市工业用地比例较大，在美国大中城市工业用地比例仅为88 英 国一般城市为7 ，新加坡为24 0 ，东京为2 ，6 4 ，工业用地偏大是我国城市的通病，工 业污染降低了土地的价值，应合理控制，不应再扩大。 ( 3 ) 交通用地有待于进一步发展，虽然近几年加大了城市交通方面的基础建设，但仍需 加大力度，因为交通占地比例为5 8 ，而国外一些城市如1 9 9 1 年巴黎为2 7 ，伦敦为 2 0l ，与之相比较我省城市交通还要进步发展。 ( 4 ) 绿地面积较少，未能达到规划要求。国外些城市绿地面积都在1 0 以上，所以 城市化发展不仅要注重经济效益，更要注重环境效益和社会效益，这样才能使城市发展走 上可持续发展的道路。 1 3 湖南省城市建设用地结构变化 在此调查研究的基础上，我们以湖南省城市1 9 9 5 年和2 0 0 2 年城市各建设用地指标进 行变化情况的分析。 表2 2 湖南省城市用地结构变化 建成区公其设施对，f 交通道路广场市政公冀 城市面积小计居住甩地工业用地仓锚用地蟪地特殊用地 面积用地用地用地用地 _ 1 9 9 56 5 4 96 0s 7 77 05 5 8 4 01 4 99 07 35 0】4 7 8 02 7 _ 3 03 33 03 7 5 0 2 31 0 2 83 03 77 0 占各共总用地1 0 0 0 0 2 68 41 3 1 62 6 4 748 959 66 7 241 450 767 5 占城市面积22 9 l1 22 2 60 4 2o5 1o5 7o3 5o4 305 8 占建成匿面积2 59 51 27 22 5 5 847 3 57 66 4 94 0 049 065 3 2 0 0 28 4 6 9 4 07 9 28 88 1 7 1 32 5 4 0 21 1 22 61 8 l6 93 3 5 04 5 4 47 5 3 53 55 25 47 82 45 7 占各类总用地1 0 0 0 09 3 63 10 91 37 42 22 44 1 0 55 69 2 243 567 03o l 占城市面积30 0 j3 32 ，1 5o 4 0o 5 4o 8 9o 4 20 6 50 2 9 占建成区面积3 9 21 7 328 go5 2o7 0l1 6o5 5o8 5 0 3 8 从上表中可知： ( 1 ) 湖南省城市面积1 9 9 5 年为6 5 4 9 6 平方公里，到2 0 0 2 年为8 4 6 94 平方公里，增加 1 9 1 98 平方公里，增加2 9 3 i ，说明我省城市化速度较快。 7 ( z ) 建成区面积1 9 9 5 年为5 7 77 平方公里，2 0 0 2 年为7 9 2 8 8 平方公里，增加2 1 5 1 8 平方公里，增加3 72 5 ，建成区往往是产生经济效益最高的地方，它的扩张会带动经济 的发展。 ( 3 ) 居住用地面积增加最快，由1 9 9 5 年的1 4 9 9 平方公里增加到2 0 0 2 年的2 5 4 0 2 平方 公里，增加3 10 9 ，这几年房地产的快速发展是居住用地面积增加的主要原因，如何合 理控制房地产的发展速度是我们面临的现实问题。 ( 4 ) 道路广场用地面积发展较快，2 0 0 2 年比1 9 9 5 年增加4 5 7 。 ( 5 ) 就各个地辖市情况来看，建成区土地效益较高，各城市可通过各种方式来合理扩大 建成区面积，提高土地利用率。 2 湖南省城市土地利用中存在的问题 随着经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨和城镇化战略的推进，城镇建设 的加快和开发区、工业园区的大量设立，耕地面积锐减。土地管理和土地市场等方面都存 在着严重问题。 ( 1 ) 土地市场不够完善。目前，国有土地的出让方式存在行政划拨、协议出让、招标拍 卖等多种形式。其中招标拍卖形式是市场化程度最高的出让方式，但迄今为止这种方式所 占的比重还较低。这意味着在国有土地出让中协议出让比重过大，缺乏应有的市场竞争。 ( 2 ) 土地有偿使用方式单一。目前出让金偿付方式是土地使用权受让方一次性支付出让 金的单一形式。这种偿付方式存在这样一些问题：首先，从土地所有者角度来看，出让土 地向周地者一次性收取数十年的土地出让金，看起来可以一次性为政府带来丰厚的收入， 但实际运行结果却严重影响土地所有者的利益，也为未来政府带来财政上的困难。其次， 从用地者角度来看，不少用地者难以一次性拿出大量资金购买土地使用权，其结果是：要 么拖欠土地出让金，要么是政府低价出让，甚至妨碍土地的市场化进程。 ( 3 ) “双轨制”用地制度导致的问题。“双轨制”用地制度造成大量不平等事实：资格 条件相同的土地使用者，若以划拨方式取得土地使用权的，无需支付土地出让金，且使用 权是永久的；而以有偿出让方式取得土地使用权的，使用期限有年限限制，从4 0 年到7 0 年不等。中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例对原行政划拨土地 的使用权如何进入市场的问题作了明确规定：即土地使用者必须依法与土地管理部门补办 土地出让手续、签订出让合同，并补交土地出让金后，土地使用权才能转让、出租和抵押。 在转让、抵押时，必须到原办理土地使用权出让手续的土地管理部门办理必要的登记手续。 但是近年来许多经行政划拨的土地实际已经进入市场，有的房地产开发公司未补交土地使 用权出让金就私下从事房地产开发，有些利用无偿划拨的土地进行投机、牟取暴利，使国 有土地收益大量流失。 ( 4 ) 城市总体规划与实际开发不统一，城市建设占用了大量耕地。不少城市违反城市总 体规划，追求时尚，相互攀比，不切实际地建设宽马路、大广场、大草坪、主题公园，有 的还盲目扩建大学城、行政中心，这种情况在各级城市中相当普遍。城镇化的战略目标是 要解决就业、环境、社会保障、产业发展等问题，而加强基础设施建设、改变城市形象则 是实现这一目标的重要手段。但是，在城镇化进程不断加速的今天，有些地方片面地理解 关于城镇化的战略构想，误把手段当成目标：许多地方不顾当地客观实际，贪大求洋，大 搞形象工程和政绩工程；缺乏科学合理规划，违背城镇发展正常规律：城镇建设用地一再 扩大，造成更为严重的土地浪费。 ( 5 ) 城市土地利用结构不合理，这一点已经在分析湖南省城市建设用地结构时详细讨论 过，主要是仓储用地、交通用地、绿地面积等较小，工业用地较大，而对于发展较快的第 三产业的商业用地未予以考虑，同时房地产发展过快导致的居住用地面积增加迅速，由此 引发的耕地损失以及房地产金融风险等经济问题更加雪上加霜。 ( 6 ) 开发区、工业园区等大量圈s + 地造成耕地急剧减少。政府从农村集体低价征地， 转而以几倍、几十倍、甚至几百倍的高价出让土地，巨大的利益促使地方政府“圈地”之 风愈演愈烈，耕地面积急剧减少。我省开发区整体地均开发效益偏低，据初步统计，湖南 省2 2 8 多个开发区，除2 个国家级开发区外，其余省级开发区开发业绩均不尽人意，其注 册企业平均约百家，累计完成投资平均不过3 亿元，完成工业产值不足1 1 5 亿元，实现利 税不到2 0 0 0 万3 0 0 0 万元及出口创汇小于2 0 0 万美元，远低予工业发达国家和地区的平 均水平，如我国台湾商雄、楠樟与台中3 个开发区总用地面积仅1 8 0 平方公里，据1 9 8 8 年的统计，在这不到2 平方公里的土地上，共提供了3 7 1 7 亿美元的外销产品，平均每公 顷土地创汇2 9 4 亿美元。 在大力发展经济、加快对外开放的形势下，继2 0 世纪8 0 年代和9 0 年代出现了两次 “圈地热”之后，当前，新一轮的开发区“圈地热”再次出现。在此过程中出现了一系列 问题：盲目扩容对土地管理产生压力；政策外溢导致土地置换盛行；用地先用后征、边用 边征问题突出，土地利用随意性大；“零批整用”的征用土地做法盛行，随意改变土地用 途的现象普遍存在。 ( 7 ) 城市化发展不平衡，区域间差异显著。城市化发展的不平衡，表现在湖南的湘东与 湘西，在湖南东线，城市化发展水平由中部向南、向北呈阶梯状递减分布。城市化发展水 平较高的长沙、株洲、湘潭和衡阳位于湖南东线中部，由此向南、向北是处于中等水平的 郴州和岳阳。在中线和西线，处于中低水平城市化的城市相间分布。值得注意的是，城市 化水平最低的城市不是出现在经济发展水平相对较低的湖南西线，而是中线邻近沿海省份 的永州；西线的怀化城市化水平却高于中线和西线其他所有城市，成为湖南中西线城市化 的“一极”，与东线的长沙遥相呼应。此外，东线的城市化发展平均指数为1 1 6 8 1 ，西 线为0 8 6 9 4 ，中线为0 7 9 3 7 ( 以上数据来自湖南省统计信息网) ，显然，中线出现“城市 化凹陷”，东线和中线的城市化发展对比强烈。可见，湖南省城市化发展空间结构不均衡， 这与全省经济发展水平的东高西低的阶梯走向基本一致，但不完全吻合。不难发现，城市 化发展具有适度超前性。处于经济发展水平相对较低地区的城市，城市化发展水平也有可 能相对较高。 3 城市土地使用与管理问题原因分析 ( 1 ) 土地产权不明晰。土地管理法第四十七条规定：征用土地的，按照被征用土地 的原用途给予补偿。由于土地的原用途收入远低于土地的市场价，给农民的补偿极不合理。 目前在征收土地时，许多地方在实际操作中普遍采取法定标准的最低线，有的甚至低于法 定标准。据有关调查显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，地方政府大约获得 6 0 一7 0 ，村级集体组织获得2 5 - 3 0 ，真正到农民手里已经不足1 0 。”1 土地产权不明晰表现在两个方面： 一方面，国家与国有单位在土地资产权属关系上并没有完全理顺。城市土地属于国家 所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所有权。虽然全体人民理论上可以拥有 国有土地的所有权，但具体由谁来行使实际上的支配权却成了一个难题。中国法律明文 规定城市土地所有权属于国家所有，但同时在公有制为主体的情况下，国有企业和国家机 关、事业单位也属于全民所有制，这样在“主人”与“主人”之间发生了矛盾。一方面， 作为城市土地的所有者国家要求在经济上实现其所有权，即土地有偿转让：而另一 方面作为国家的主人国有企事业单位要求无偿使用，即主人无偿使用自己的生产资料 天经地义。这一对矛盾是造成土地管理混乱的根源所在。过去我们总是认为，只要解决了 所有制问题，其他问题就好办了，现在看来，所有制问题并不像我们想象的那么简单。所 有制不仅有一个范围界定问题，而且有一个相互协调的问题，同时还有个实现形式的问 题。1 。因此，这个国有“是飘移的，不具有人性化”，对原来划拨给企业使用的土地， 不少企业为“以地生财，自找门路”为借口，不经任何手续就改变用途的也不在少数，不 少土地隐形地转移到房地产开发商手中。 另一方面：土地产权主体不明晰，使农民不能充分行使土地权利，致使农村很多地方 出现未到承包期就强行收回土地的现象。今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集 体所有制的所有权与使用权被分割了，国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权， 这是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。但尤其是大城市郊区( 城乡结合部) 土地名 义产权是“集体所有”，所谓“集体经济组织”都已名存实亡，只是“村长”说了算， 土地产权更是“虚无”的，更不具有人性化，农民只是土地承包者，没有决定权。在这种 背景下，只要乡长、村长与开发商协商好，就把土地转移到开发商手里。因为土地承包合 约与其他各种合约并没有什么本质上的不同。与其他合约一样，对个人利益最大化的追求 所导致的机会主义行为是违约的必要条件。在既定的产权制度下，村集体拥有土地的所有 权，它作为土地的发包方与农民签订土地承包合约，村集体的代理人( 虽然委托人极其含 糊，不过委托人越不清楚，代理人的权利就越大) 村干部与其他代理人也没有什么本 质上的不同，其根本目的也要追求个人利益最大化。在个人利益约束的前提下，只要有更 好的机会、有更大的利益获得，他们就更倾向于违约。大量经验事实支持这一结论：当国 家征地可以使村干部获得大量的金钱或利益上的好处时，村干部就积极违约。当农民承包 的土地上( 例如鱼塘、果园、专业种植场) 的收益超过其他土地收益从而获得更高的利润 率时，村干部就倾向于提高承包款以便其更便利的使用，或者类似于“夺佃”，剥夺农民 的承包权以便于将该土地承包给村干部的亲属或者承包给行贿者。n ” ( 2 ) 土地批租制( 出让制) 本身的弊端。土地批租，也即国有土地使用权出让。是指国家 以土地所有者的身份通过协议、招标、拍卖和挂牌等方式将土地使用权在一定年限内让与 土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为，它是我国国有土地有 偿使用的主要形式“”。这种制度本身短期行为非常突出。由于利益的驱动，本届地方“官 员”为追求本届“业绩”，可以不考虑子孙后代的利益和可持续发展，把大片土地出让( 批 租) ，而出让的土地7 0 年内任何税费都不收，有钱的开发商怎