借鉴日本经验求解四川灾后规划重建的若干难题_仇保兴.pdf

年第期总第 期箱南加到翔 四四四四四四四四四四 几几刁刁刁 、 们 借鉴日本经验求解四川灾后 规划重建的若干难题 仇保兴 提要首先阐述了选择日本作为四川 灾后重建借鉴学习时象的意义 。 就四川 灾后规划重建的个方面的难题进行逐 个分析 , 包括如 何理 顺重建规划体 制 , 尽快实施科学重建 山区农村重建如何 与社会主义新农村建设相结合对地震 地质灾害隐患治理还是避让如何规划 建设安全杭震的城镇如何为后人提供 环境友好型 的重建模式如何发挥政府 职能 , 提高重建的效率 , 在重建的过程 中 , 要有针时性地时自然垄断经营 、 外 部性 、 信息不对称以及公共产品提供等 “ 市场失效 ” 领域实施管制 , 放松一般性 管制 , 充分发挥市场机制配置资源的作 用 。 结论包括要在众多的 “ 重建规划 ” 中分清互补性强 、 “ 软 ”“ 硬 ” 结合的 两类规划 在山区农村重建中坚持 “ 就 地 、 就近 、 分散 ” 的原 则对塌方 、 泥 石流等地震灾害陷患要坚持 “ 能治尽治 ” 等个结论 。 关键词 日本经验四川灾后 重建 若干难题 以 一 , 一 一, 一 , , , ,一伍 , , , ,”, , ” , , 众 , 选 择日本作为四川 灾后重建借鉴学习对象的意义在于首先 , 因为口本是 世界上发生地震最频繁的国家之一图 , 世纪发生的级以上的地震 中图分类号 丁 文献标识码 文章编 号 一 一一 占全球的我国占 , 可以说中日两国在发生地震灾害上是难兄难弟 , 两 国级以上地震次数之和占全球的以上 。 世纪地震造成的死亡人数 , 中国占 全球的 , 加上日本 , 达到左右其次 , 日本是世界上最早形成建筑抗震标 准的国家 。 迄今为止 , 人类尚不能准确预测地震的发生 , 但是建筑的抗震标准 、 抗 震设计与技术正日趋成熟 。 日本建筑师认为 , 日本的建筑抗震水平就是要求建筑在 地震中即使翻滚也不会因毁坏而压死人第三 , 灾后重建的经验最为丰富 、 最成功 。 神户大地震后 “ 不死鸟计划 ” 的实施 、 新泻大地震后的创造性重建等都被誉为全球 地震后重建的典范 , 前者发生在城市的密集区 , 后者发生在农村 , 正好为我国提供 了城市防灾和灾后重建的城市样板和农村山区重建的样板 。 更重要的是日本与我国 有许多共同点 , 如人多地少 , 地形复杂 , 城镇发展模式都以密集型的城镇 以 为主 。 凡是密集型的城镇 , 都会放大地震造成的灾害 。 作者简介 仇保兴 , 住房和城 乡建设部副部长 , 中国城 市科学研究会理事长 如何理顺重建规划体制 , 尽快实施科学重建 灾后重建 , 规划必须先行 。 但是现行的重建规划门类众多 , 规划 的编制要求很 仇保兴借鉴日本经验求解四川灾后规划重建的若干难题 图日本地震分布图 图日本灾后重建规划基本思路 高 , 规划的体系非常繁复 。 泣川地震 灾后恢复重建条例规定 “ 地震灾后 恢复重建规划 , 应当包括地震灾后重建 总体规划和城镇体系规划 、 农村建设规 划 、 城乡住房建设规划 、 基础设施建设 规划 、 公共服务设施建设规划 、 生产力 布局和产业调整规划 、 市场服务体系规 划 、 防灾减灾和生态修复规划 、 土地利 用规划等专项规划 ”砂。 如果再加上城 镇公用基础设施规划 、 风景名胜区恢复 重建规划等等 , 总数不下 于种 。 如 何从中理出两大类主要的规划 , 是重建 工作的当务之急 。 日本灾后的恢复重建 , 大致分为两 个阶段 , 第一阶段是发生震后周内 , 主要是落实抢险救灾的应变措施 。 第二 个阶段是发生地震周后 , 正式启动恢 复重建 , 主要是两大规划体系一是重 建规划体系 , 如阪神复兴计划 , 包括基 本构想和基本政策方针 , 相当于我国震 灾后的重建总体规划 二是城镇总体规 划和乡村规划 , 这属于地震当地原有的 法定规划 。 这两者应在重建过程中相互 协调 、 相互支持 , 最后落实到指导城乡 基础设施和住宅重建上图 。 可见 , 灾后重建可依据的规划主要分两大类 一类是为灾后重建编制的专门性 、 宏观 性 、 协调性的规划一类是原有的城乡 规划的修订 , 通过这两者的有效结合 , 才能科学 、 高效地进行灾后重建工作 。 日本灾后重建的思路非常成熟 , 其 他的专业性规划 , 都从属于这两大类 。 我国已经发布的灾后重建规划 , 属于全 局协调性规划 。 从世界范围来看 , 这类 规划具有以下特征是指导性而非约 束性 。 一般着重阐明重建政策 , 列明住 房重建 、 生活支援 、 公共设施 、 生产重 建 、 基础设施五个部分重建的基本目标 与政策要求是号召性而非强制性 。 重点是利用重建的目标 , 动员社会各界 齐心协力来推进重建是激励性而非 惩罚性 。 鼓励创新创造 , 充分调动人民 群众的积极性和自主精神是从下而 上编制而非从上而下 。 如日本是由各个 市 、 盯 、 村依据实情编制简要的规划 , 然后汇集形成整个灾区重建规划是 经常反馈性修订而非一定终身 。 日本的 灾后重建规划 , 先是为期年的应急修 复规划 , 然后是为期年的主体性修复 规划 , 再是年创造性修复规划 , 三个 阶段加起来为期年 。 我国目前制订 的重建规划主要是应急性 的修复规划 , 为期年重建规划着眼于弥补其他 规划的不 足 , 而非取而代之 。 它属于 “ 软 ” 规划 , 与原有的各类 “ 法定规 划 ”, 特别是城市规划 、 城镇总体规划 等 “ 硬 ” 规划呈互补协同的关系 。 所 以 , 国务院颁布的汉川地震灾后重建 条例第三十五条指出 “ 城镇恢复重 年第期 总第期 撼南加到学刊 图日本神户市长讲解修订后的城镇规划 建应当充分考虑原有城市 、 镇总体规 划 。” 这就反映了地震灾后重建的两大 主要规划体系的性质与互补性 。 城乡规划是指导城乡建设和空间调 控的法定规划 , 我国新 的城乡规划 法已于今年月 日起实施 。 城乡规 划的特点长期性年 , 约束性 资源保护和城市空间的分配 。 为什么 灾后要重新修订城乡规划就是因为原 来的城乡规划用于防灾救灾的城镇空间 资源一般很少 , 现在要重新分配给防灾 救灾 , 并修订经灾害暴露的城镇生命线 安全运行的缺陷 。 城乡规划 “ 一书两 证 ” 的管理实施体系 , 在灾后重建期间 可以适当从简 , 以提高效率 惩罚 性 。 违反城乡规划要受到惩罚 , 并与刑 法相衔接地方性 。 我国个特大 型城市和大型城市的总体规划需 由国务 院审批 , 绝大部分城市的总体规划是 由 省政府审批 。 笔者在神户学习考察时 , 神户市长在讲解灾后重建时 , 拿出的不 是重建规划 , 而是修订后的神户城市总 体规划图 。 作为地震频发的日本 , 从首相开始到县 、 市长的选举 , 选民们 要求候选人必须掌握灾后重建的知识 。 成功重建的标志之一 , 就是尽快让 社会恢复到灾前的 。依法 运转 ” 状态 。 灾前的那些法律法规和市场机制配置资 源的基础性作用等 , 应尽快重新发挥作 用 。 尽管此时整个城镇物质形态没有恢 复 , 但是整个社会法律和市场运转的方 式已在恢复 , 这意味着 “ 社会软件 ” 重 建已初步成功 。 当前的主要任务 , 是依据总体规划 实事求是地抓紧修订原来的城市和镇总 体规划 , 修编县域村镇体系规划 。 这是 当务之急 , 因为它们能直接指导重建项 目的建设和城镇空间资源的管制分配 。 山区农村重建如何与社会主 义新农村建设相结合 日本提出 , 山区农村与城镇一样都 是社会的财富 , 国土保持 、 农副产品的 供给 、 休闲场所的提供 、 水资源的涵 养 、 生物多样性等等都依赖于山区 。 四 川龙门山区正好是成都大平原 的后花 园 , 两者在地理空间和性质上的互补性 是罕见的 , 所以坚持两者互补差异化的 就地重建方针至关重要 。 日本方面提出的山区重建的目标 村民安居乐业 、 城市人口回乡观光 、 景 色优美 、 充满活力的田园乡村 。 日本山区重建的途径 就地 、 就 近 、 分散为主 。 这与四川提出的重建方 针是一致的 。 日本地震专家和国土交通 省官员们认为 , 年以来 , 日本基本 上没有采取城镇震灾后异地搬迁 , 只有 极少数的小型村庄 , 因面临工程技术尚 没有办法克服的大滑坡或火山爆发的威 胁才就近迁移安置 。 这次在日本学习考 察期间 , 参观了新泻县一个户人家 迁建的村庄 , 这是日本历史上极为罕见 的灾后异地重建 。 它只是搬到离原址 远的地 方 , 就算是成功的异地 重 建了 , 此外再没有异地重建的案例 。 日 本对山区重建以就地 、 就近 、 分散为主 的方针坚持得非常好 , 长期以来都是如 此 。 农户住宅集中重建的模式 , 并不是 “ 社会主 义新农村建设 ” 的本意 。 所有 有关社会主义新农村建设的政策条例中 没有说要集中重建村庄 , 而是一些基层 干部把它误读了 。 此外 , 集中重建不是 山区应有的村庄布局 , 山区村庄就应依 山就势 , 分散安置 。 硬要在山区开辟出 一个平原集中重建村庄 , 搞不好还会破 坏地质生态环境集中重建也不利于 “农家乐” 的发展和村民致富 。 灾后的山区农村不应该盲目追求集 中重建模式 。 这是因为城乡之间是有差 别的在生产上 , 农业和农村以家庭 经营为主 , 即使农村的人均超过 万美元 , 也是家庭经营为主 , 而城市和 工业 是以企业为主的 在消费模式 上 , 农村和农业是低成本 、 循环式的 , 但是城市与工业却是高成本 、 直线式 的 , 从原料供给 、 生产 、 消费直至产生 废物 、 废水排放 , 整个过程缺少分解 者 。 传统农业生产的各个环节都是循环 利用的 , 真正的循环经济是农业经济 在公共品的提供方面 , 农村和农业是 自助合作为主 , 而城市是政府包办为 主在景观特色上 , 农村是自然 、 宽 广 、 情趣 、 传统为主 , 而城市是文化 、 现代 、 娱乐 、 多样在空间关系上 , 农村特别是山区农村 , 生产 、 生活 、 生 态三大空间是相重合的 , 而城镇这三种 空间是分离的 。 一旦将山区农村集中迁 建 , 农民们距耕种的土地较远 , 从而会 增加务农的成本 , 减少资源循环利用效 率 。 以上几个方面的特征决定了城乡必 须走差别化的重建道路 。 新农村建设的先行者 、 韩国人也在 反思他们过去的经验与教训 , 提出了新 农村建设应充分体现城乡差异化发展的 原则 。 “ 传统题目农村建设 ” 是韩国 新农村建设的一次创新 , 也被称之为婀 美尼体理论的具体实践 。 它 是指农村历史 、 文化与 自然生态资源 , 包括农耕文化景观 、 田园景观 、 农村风 土人情等有形和无形资源 , 既包括原生 态的资源 , 如原始林 、 空气 、 水源 、 土 仇保兴借鉴日本经验求解四川灾后规划重建的若干难题 图联合国有关部门为印度尼西亚爪哇岛大地展后设计的重建样板房 图日本新泻县山古志盯对易发生塌方 、 滑坡地段的工程加固 地 、 就近 、 分散的原则 , 又要按照安 全 、 卫生 、 安居 、 乐业 、 有魅力 、 小 康 、 富裕等阶段性目标 , 循序渐进 。 当前的任务指导农民自力更生 修建过冬框架房 、 样板房 。 图所示的 框架房 , 是联合国有关部门为印度尼西 亚爪哇岛大地震之后的重建设计的 。 这 个 , 的框架房可抗级以上的地震 , 造价折合人民币大概是万元不到 。 对 于这种框架房 , 在四川灾区可以不修建 尖屋顶 , 而应该用混凝土现浇顶棚建成 一层的平顶房 , 待第二年有钱了 , 再建 造第二层业主收人增加了 , 还可在房 屋两边搭建平房 , 再过几年还可在屋后 增加平房 , 最终每户总的建筑面积可达 一 时 。 对农户自建住房的验收 , 可设三条标准 符合抗震要求尊 重当地的传统风貌 有一定的节能减 排设施如沼气池 。 如果符合这三条 标准 , 给予每户人家一定的奖励资助 。 不符合的 , 不予资助 , 还要返工加固 抢修农田基本设施治理地质灾 害 。 对易发生塌方 、 滑坡等地质灾害的 地方通过工程技术措施进行加 固图 , 为农民就地安置 、 住房重建创造条 件修桥铺路 , 通水通电 , 为灾区恢 复重建造就基础设施 。 总之 , 政府要在 农村做点农民们一家一户做不 了的事 情 , 而不需要代替农民包办他们能做的 住房建设等事情 。 对地震地质灾害隐患治理还 是避让 图日本新泻地展前后的治理对比 壤和无噪声的环境 , 也有自然生态和人 类加工相结合的资源和景观 , 如树林 、 公园 、 田园 、 水塘等 , 还有与历史文化 相关的土特产品 、 文化景观和风土人 情 , 如民俗 、 节日 、 纪念馆 、 有机食 品 、 农村旅游等 。 凡是城市有的 , 农村 就回避城市没有的 , 农村就恢复 、 发 展 , 造就城乡截然不同又趣味盎然的环 境 , 吸引城市人到乡村旅游 。 当地农民 的收人就靠这个来源 。 由此可见 , 山区农村灾后重建要注 重方向性和阶段性相结合 , 既要坚持就 从日本新泻地震前后的治理对比可 以看出图 , 地震发生后 , 因山体滑 坡 、 塌方 , 道路和农田基本设施全部毁 坏 。 通过年时间的重建 , 通过重修道 路 、 加固基础设施 、 重挖水塘等重建工 程的开展 , 农民的住宅一幢一幢分散在 原地重建 。 当地村庄的村长因为领导村 民重建有方 , 被选为日本参议院的议员 。 日本对塌方 、 泥石流等地质灾害隐 患 “ 能治尽治 ” , 为村镇居民重建家园 创造条件 。 如图 , 以前这个地方塌方 年第期辞 期 材命加到翔 图对塌方 、 泥石流等地质灾害隐患的治理 图日本对堰塞湖的统筹治理 很严重 , 现在把它改成了梯田 。 日本灾后重建经验说明 , 地震灾害 的治理成本应进行广义分析 , 不能仅仅 局限于就地重建的治理成本与异地重建 成本的比较而盲目提议异地重建 。 治理 地质灾害创造就地重建的条件 , 既要分 析经济帐 , 还 要算就地重建的就业机 会 、 社会资本 、 熟悉场景等 。 因为 , 农 民住家旁边就是其祖传的土地 , 有农户 长期以来相互之间联系所形成的互助信 任的人际关系 , 对周边的生态环境 、 自 然环境非常熟悉 。 如果异地重建 , 这些 都将不复存在 。 所以 , 的多年来 , 日 本在与大地震的斗争中形成了一整套非 常完整的灾后就地重建 、 抵御地震灾害 的理念和法规体系 。 统筹地质灾害的治理办法 。 强烈地 震会造成山体大面积的塌方 , 通常会形 成许多堰塞湖 。 日本在堰塞湖的治理 上 , 先是采取临时的排水管 , 然后再开 辟一条排水渠 , 再是修造永久性的泄水 道 。 在治理的方法上 , 不仅注意防止垮 坝引发洪灾 , 同时要防止把灾害传递到 下游 , 要求尽可能把所有的泥沙就地拦 截保留图 , 如果让它冲泄到下游 , 那下游许多水利设施都需要重建 。 借鉴日本的经验 , 通过众多专家讨 论 , 集合他们的智慧 , 提出川西地区灾 后村庄异地迁建的三个条件地震及 次生灾害破坏迁建 。 凡村庄受地震严重 损毁及地质次生灾害的长期严重威胁 , 现有工程技术难以修复 , 应进行迁建 保障基本生存条件迁建 。 农田 、 林地 等生产资料灭失而且无法恢复 , 交通和 市政基础设施重建和维护成本极高的村 镇 , 可考虑进行迁建生态保护迁 建 。 村庄遭受地震和次生灾害的极重破 坏 , 原有建设用地位于历史文化遗迹保 护区范围内或风景名胜区核心区范围 内 , 或原先未经规划 , 沿主要交通干线 两侧自由建设的本应搬迁的村庄 , 应按 集中布局的要求进行调整 。 许多城市如 绵阳市出城道路两边都是夹心村 , 两边 的村民们 自由穿越道路 , 每年造成很多 的交通事故 , 应该在重建中加以纠正 。 对地震断裂带的理性处置 。 日本神 户这一带城市最密集 , 但是它地底下的 地震断裂带是纵横交叉图 。 不同的 地震断裂带显示不同的状态 , 防灾一般 是关注活动的断裂带 。 这些断裂带处 在人口非常密集的区域 , 日本在震后重 建时为什么不回避地震断裂带 日本专 家道 出了其中的原因地震 发生时 仇保兴借鉴日本经验求解四川灾后规划重建的若干难题 无法判断何地会发生地表贯穿式裂缝 。 因为地震发生时对正好处在裂缝上的建 筑物可能会造成撕裂性破坏 。 撕裂是由 地基错位沉降造成的 对可能出现地 表贯穿式断裂带的建设用地 , 可按不均 匀地质加以工程处理日本人多地 少 , 必须利用所有可用土地 , 不能学美 国加州标准 , 建筑避让距离为断层两侧 向 。 美国加州有一个室内捧球场 , 其 结构被设计成蝴蝶型 , 正好处在地震断 裂带上 。 当地震断裂带移动时 , 两个建 筑可分别移动 , 不会造成撕裂 公布 地震断裂带的准确位置 , 促使处于其周 边的业主和企业加固建筑图 。 日 本非常理性地对历史上所有的断裂带 , 通过深达几千的钻探或反射式探测 , 把城镇底层地质结构全部分析清楚 , 并 向社会公布地震断裂带的准确位置 。 如 果哪个工程或建筑正好处在地震断裂带 的上方 , 由业主自己加固 。 我国对地震断裂带处置的法规较 多 , 主要是针对发震断裂带而言的 。 对 于发震断裂的定义 , 可依据现行工程标 准岩土 工程勘 察规范 从时间上区别于早期地震断 裂带 , 仅仅关注全新世活动断裂 , 即一 万年以内不发生地震 , 今后也可能发生 地震 , 也叫做全新世活动断裂 。 依据我 国相关的规范 , 只有建核电站的时候 , 才考虑全新世之前的地震断裂带 , 而一 般的建筑不考虑从空间上 区别于次 生断裂 、 支断裂和其他地质断裂 。 灾区 地表可见到的各种断裂带 , 大部分都是 其他地质断裂从性质上区别于静止 断裂带 , 因为地震断裂是活动的 。 这方 面 , 我国制订了相关的标准 , 如建筑 地基基础设计规范 一 、 城市抗震 防灾规划标准 、 地质灾害危险性评估技术要 求 一 和建筑抗震设 计规范 , 这些技术规范与 标准 , 是我国众多专家学者长期以来集 世界抗震技术之大成的研究成果 , 具有 国际水准并经多年实践验证 。 无论是建 筑还是城市规划重建都应该遵守这 图 图 日本地屁断裂带分布调查图 日本地展断裂带分布准确位置图 些国家标准 。 当然 , 随着抗震工程学的 新发展 , 这些国家标准也应该做一些适 时的修改 。 如何规划建设安全抗震的城 镇 图桥梁加固工程 我国大陆地震烈度 一 度的地震区 占国土面积的 以上 , 的人口达 百万的城市位于地震烈度度以上的高 危险区 。 是仅次于 日本的地震密度最 高的大国之一 。 因此 , 日本的经验很值 得我国学习借鉴 。 , 建筑物的抗震加固 。 抗震诊断 、 实施加固 、 全面推行 “ 学校加固计划 ”。 日本阪神地震之后 建筑物抗震加固规 范更加科学 。 日本阪神大地震在地震界 引起了关注 。 因为在此之前 , 所有的地 震专家都认为关西地区不会发生地震 , 所有的抗震设施都集中在东京 , 结果突 然发生了关西大地震 , 这是专家们没有 预料到的 。 此后 , 建筑师们全面检讨了 建筑和工程抗 震 的一系列法律 。 推行 “ 学校加固计划 ”, 并对重要公共建筑进 行避震改造 , 目前已经完成了 。 年第期总第期 材添加划翎 城乡生命线加固工程 。 年以 来全日本一共加固桥梁万多处 。 大 桥析梁与桥墩之间通过索链加固图 川 , 发生一般地震时 , 桥梁也不会因 错位而垮塌 。 利用城镇道路 、 河川 , 规划建设 “ 城市防灾轴 ” 图 。 防灾轴包括绿 化隔离 、 防灾点布局 、 防灾公园 、 居民 点交通等之间的关系处理 、 物资储备点 设置等 , 构成较为完备的防灾系统 。 建设具备医疗 、 福利 、 行政 、 避 难 、 储备等多功能 “ 防灾安全街区 ” 图 , 里面有公园 、 社区防灾中心 、 避灾点和应急救灾物资的储备等等 。 将政府办公楼 、 公园 、 体育场 、 学校 、 广场等建设成为 “ 防灾据点 ” 图 , 配备应急用品储备 , 而且储备 的应急用品可以保证一周的需要 。 建设公园 、 绿地雨水收集和储蓄 池 , 既可用于消防 , 又可以浇洒绿地 。 采用柔性管道或接口技术 , 提高 城镇管道网络抗震性能 。 日本抗震专家 认为 , 如技术用到位 , 即使发生级大 地震也不会对地下管网造成太大的破 坏 。 对抗震应急中心 、 通讯 、 医院 、 电力 、 消防等生命线指挥调度建筑采用 隔震和避震建筑图巧 。 日本神户市 大量采用此类建筑之后 , 确保了地震来 袭时城市生命线工程的正常运转 。 图日本的隔展和避震建筑 图城市防灾据点 仇保兴借鉴日本经验求解四川灾后规划重建的若干难题 推广 “ 电波报警系统 ” 和技术 应用 。 日本建立 了地震信息快速发布系 统图 , 一旦地震发生 , 气象部门 根据震中最近观测点的数据 , 在之 内即可通过无线和广播电视系统迅速发 出警报 , 在地震波实际到达之前为周边 地区赢得数秒甚至几十的应急准备 时间 。 如今年月 日日本岩手县发 生级地震 , 东京地区发出警报比地 震实际到达当地时间提前了十几 。 因为电波的传递速度达万而 , 而地震发生先是纵向波 , 后是横向波 。 横向波传递速度相对慢些 , 在距震 中 处 , 一收到电波报警信号就可 以 跑到户外避险 。 因为横向波来的时候 , 距震源以上的时间间隔有 , 完全可以躲避 , 这就是一个救命 的信号 。 四川应该研究推广这种技术 。 图多组团 、 互补型的中小组合城镇群 , 编制城镇抗震防灾规划与防灾应 对手册 , 指导城乡居民和青少年学习 , 经常演习防灾 , 增强民众防灾意识 。 日 本的同行们强调 , 如果把所有的抗震对 策重点都放在硬件设施的修建上是很危 险的 , 而且从成本角度考虑实际上也是 不合算的 。 为了减轻受灾程度 , 在设施 的管理 、 观测 、 避难等软件方面加强培 训和管理 , 是防灾城镇建设的重要一环 。 需要在地震后修复和加 固的建筑物清 单 , 寻求减少损失的时机了解风险 如何随地点而变化取土样 , 即进行 地质勘探 。 国家地震局要在龙门山地区 进行深度钻探分析 , 准确地判断哪个地 方存在地震断裂带 。 因为地震断裂都发 生在地层深处 , 仅从地表破裂来判断地 底下的断裂带往往难以凑效 。 日本采取 两个办法来确定地震断裂带的位置 第 一是通过反射式勘察 , 通过对地面的机 械撞击 , 人工制造小地震 , 再以类似医 用超声波的专门仪器检测 , 但这只能是 探明浅层的断裂第二是钻探分析 。 深 层的断裂必须经过钻探 , 并对岩芯土样 进行科学分析 。 因为断裂带的土样不一 样 , 要深人地层几 一 处进行取 样分析 。 龙门山必须要做这样浩大的钻 探工程 。 日本对地震断裂带的分析已做 到非常精细的程度 , 可以把地震断裂带 在地底下的位置以不同的颜色线条标注 在的图上 , 并用不同的色线标明 准确程度见图 , 这样就可供业主 和工程技术人员参考 。 而我国在这方面 往往采用万的图 , 精确度与日本相 差太大了把绘制的地震危险图纳人 规划设计过程 。 因为法定的控规图是 , 如果地震危险区划图是万 , 两个图就对不上 , 应认真进行地质勘测 后调整 。 多组团 、 互补发展型的中小组合 城镇群图 。 这样的城镇发展模式 可以分散地震造成的危害 。 日本提出小 巧的城市空间 , 产业互补 , 基础设施多 重互联 , 城镇出口通道应该是多个 。 防 灾信息共享 、 生态环保共建 、 资源共同 利用 、 生态环境修复共同努力等等 。 美国城市规划师协会也提出了灾后 恢复与重建规划 , 基本要点是要把 防灾规划和恢复重建规划纳人正在实施 的城市规划中去制订以社区为基础 的灾害反应规划 。 一定要以社区居委 会或者村委会为基础来组织救灾和重 建活动制定为社区提供应急的短期 住房策略 。 社区应有这样的理念 , 发生 灾难之后的应急住房 , 由社区自己解 决灾前编制适用于旧城区的经济援 助计划 , 因为旧城区最容易受到灾难性 的破坏加固住房和其他房屋 , 使之 能抗御未来的强震明确权属模式 , 与易受灾地区的企业一起工作 , 预见他 们的需求 。 即要明确个人 、 单位 、 团体 抗震救灾的权利与责任列出社区内 如何为后人提供环境友好型 的重建模式 日本提出的创新型重建模式 , 不仅 成为该国以后灾后重建的样本 , 也为四 川 震后重建提供了学习参照的典 范 。 新泻县的重建计划提出震后复兴 模式应是最朴素和最先进技术的绝妙结 合 , 是城镇 、 农村 、 梯田 、 高山融为一 体的光芒四射的新泻县 , 让民众的生活 比灾前更有活力 、 更安心 、 更富裕 。 结合日本灾后重建经验 , 适合我国 创新型的灾后重建模式有以下内容 图日本地屁信息快速发布系统与避灾和应急避难场所相结合的 年第期总第期 绿地系统和 “ 防灾轴 ”。 可步行的城镇 。 城镇的步行道和 自行车道四通八达 , 绿树环绕 , 穿越小 区街道 , 可达性好 。 非机动车道和自行 车道与机动车道相融合或脱离 , 使绿色 交通更加畅通便捷 。 热水器与建筑一体化 、 太阳能绿灯和 照明系统 、 公共建筑屋顶的太阳能 伏打电池等适用技术与新产品 。 建筑垃圾 的循环利用 。 神户大地 震建筑垃圾循环利用达 , 到新泻灾 后重建时 , 建筑垃圾循环利用达到 以上 , 大部份建筑垃圾都得到利用 。 在城镇郊区大力发展绿色旅游 。 吸引市民去城郊农村 、 山村 、 渔村居住 旅游 , 体验农村渔业的生产 , 接触当地 自然 、 文化 , 与当地民众进行交流提 供农家菜和农家旅馆图 , 复兴历 史文化名镇名村 、 风景名胜区 。 这是农 民致富的主要途径 , 日本也是如此 。 总之灾后的城镇不要追求单纯的 依据低冲击开发模式的雨水收集 利用图 , 城镇可渗透 地面达到 以上 。 设计良好的城镇建筑和基础 设施就像森林 , 可一层一层地吸收利用 雨水 , 能有效减少暴雨形成的地表径 流 。 所谓低冲击开发模式 , 是指城镇村 庄修建之前地表的径流量是多少 , 修建 之后还是多少 , 不会改变地表径流 。 与地质灾害危险区相结合的生态 公园计划 。 现有工程技术难以治理的地 方 , 可划定一定的范围作为生态公园 。 地震遗址保护项 目 。 汉川大地震 , 除北川以外 , 地震遗址保护项目要典型 化 、 小型化 、 节地化 。 龙门山一带的建 设用地是非常紧张 , 更要注重节地 。 图绿色旅游 农家乐 雨污分离 , 水再生利用工程 。 应 用集装箱式的污水处理单元图 , 经处理后的水可以直接饮用 。 在城郊分 散住户可利用沼气池净化生活污水 。 设计建设有地方文化特色的绿色 建筑与节能建筑 。 强化太阳能的利用推广太阳能 新建小区推广绿色能源综合工程 图 。 也就是把小区的太阳能电池 、 电梯下行发电 、 垃圾沼气发电与风能发 电模式组合在一起 。 白天向公共电网输 电 , 晚上用电高峰时 , 由公共电网补充 送电 。 我国现正组织欧盟专家和美国专 家在沿海城市进行试点 。 这样的能源综 合工程在灾区的一些县城可以应用 。 恢复重建 , 而是应该创新性地重建 , 要 为后人和全世界提供重建的新模式 。 如何发挥政府职能 , 提高重 建的效率 生活垃圾分类收集和源头处理 。 日本家家户户对垃圾都进行分类处理 , 有机垃圾放在专门处理器里 , 投放一周 之后就可经细菌分解转化为肥料 。 在重建的过程中 , 要有针对性地对 “ 市场失效 ” 领域实施管制 , 放松一般 性管制 , 充分发挥市场机制配置资源的 作用 。 这也是发达国家灾后重建成功的 原因之一 , 而发展中国家重建中更需要 掌握但缺乏这方面的经验 。 日本在这方 面做得比较好 。 , 市场失效之一自然垄断经营 图低冲击开发模式的雨水收集利用 图集装箱式的污水处理单元 图新建小区绿色能源综合工程 仇保兴借鉴日本经验求解四川灾后规划重建的若干难题 二 对那些独一无二的资源 , 如重建 中需要大量的石料 、 沙料和石灰石矿 等 , 要防止利益集团的垄断 。 灾后 重建建筑面积约亿而 , 相当于全国城 市一年的建筑量 , 比欧盟每年的总建筑 量还多 。 所以 , 当地政府应该尽快划定 砂石开采地段 、 价格 , 只要对地质 、 山 体 、 交通不影响 , 都可开放开采 。 应尽 快修复建材企业和生产运输道路 。 日本 在灾后重建过程中 , 一般会根据民众的 需要 , 在当地报纸 、 电视上刊登 “ 物价 和我们的生活 ” 专栏 , 登载诸如不同建 筑部件的修理费用标准 、 房租 、 建材和 劳务市场价格等信息以指导重建 。 防止个别地方通过 “ 私密结社 ” 垄断某些急需品以获暴利 。 日本的经 验 , 是对灾后生活必需品列出清单食 品种 、 日用品巧种 , 家庭必须要 有三天的贮藏量 , 市盯政府保三天 , 中 央 、 县政府备有三天以上的贮量 。 并且 要防止过度管制 。 如果要求灾区蔬菜 、 建材价格控制在 以前的水平 , 如 同我国控制煤的价格不能上涨一样并不 现实 , 反而会影响市场机制配置资源 、 缓解供求矛盾的作用 。 年日本在兵 库大地震之后 , 各级政府向民众设置了 咨询投诉电话 , 开设了 “ 奸商举报 ” 收到了良好的效果 。 防止某些业务上的特性形成垄 断 。 比如通讯 、 医疗 、 交通等行业在抗 震救灾过程中 , 都需要政府直接临时介 人 , 强化临时应急管制 , 合理分配资 源 。 尤为重要的是 , 要防止政府财政重 建资金挤占民间社会捐助资金的渠道 。 各类不同性质的重建资金应有不同程度 的优先使用原则认捐资金应让位于 认建资金后者包括人力 、 智力 、 责任 的投人 。 如认建一所学校 , 不仅投人 资金量大 , 而且还要投人精力和人力资 本 , 投资者 自己落实建筑施工队伍并承 担质量责任大型慈善组织资金要让 位于民间捐助资金 。 因为后者愿意以资 金换取社会名誉 , 不应以前者的资金堵 了后者的捐助渠道 财政资金包括 对口支援省份 、 城市的资金应让位于 社会捐助资金 。 现在一些灾区干部要求 对口支援城市建什么图书馆等能出 “ 形 象 ” 的工程项 目 。 实际上 , 这些属于产 权独立 、 形象明显的项目 , 企业 、 社会 都能捐助 , 对口支援城市不需要操这个 心 。 对于特殊党费的用途 , 中组部的一 位副部长曾表态中国共产党是世界上 唯一一个没有 自身利益的政党 , 不要求 “ 特殊党费 ” 援助的项目出形象 , 与民 间捐助抢项 目上级财政资金要让位 于下级财政资金 。 因为上级财政资金要 保证那些最看不见形象的公共项目 。 财 政资金主要用于社会募捐解决不了的住 房重建救助 、 地质灾害治理 、 地下管网 建设等难以由民间捐助的项目凡是 能企业化 、 产业化进行重建的 , 就不需 进行社会捐助和财政投人 , 捐助和财政 资金都必须要让位 。 将来谁还会来投资 市场失效之二外部性 外部性是一个经济学名词 , 灾区重 建主要是要防止负外部性 , 即某人或某 利益集团在追求自身利益的过程中损害 他人或者社会 的利益 。 比如污染物排 放 , 或者为了某房地产的利益 , 强行征 用农民承包土地或者强行拆除居民受损 的房产等等 。 现在居民捍卫自己的房产 权的意识非常强烈 。 政府说这个房子该 拆 , 在墙上写了 “ 拆 ” 字 , 居民马上写 个 “ 不 ” 拆 。 还有侵占国家风景名胜 区 、 历史文化 、 文物 、 公园绿地 、 公共 空间 、 交通干线两侧土地等等 。 负外部 性大量表现为 “ 政府不作为 ” 或者 “ 乱 作为 ”。 为了保证灾区重建顺利进行和 长期可持续的发展 , 灾区原有保障社会 和环境 、 基本产权和法律制度应尽快恢 复 。 由此可见 , 对都江堰市最初提出的 那个私人房产补偿政策 , 虽然有一定的 创造性 , 但这些措施只有利于眼前的公 平 , 但不利于民众的长远利益 。 灾区成 功重建和复兴繁荣的前提是基本的产权 应该受到妥善保护 , 不能因为灾害的 “不可抗力” 而重新进行私人财产分配 。 如盲目借灾均贫富 , 就等于这个地方对 外来投资者是一进去就 “ 关门打狗 ”, 市场失效之三 , 信息不对称 灾后 民众对前途命运的担忧 , 往往 体现在对原有财产主要是土地 和房 产和原有社会资本会不会丧失 。 笔者 在杭州任市长时 , 三峡移民到杭州来 , 我们把房子造好给他们 , 并把非常肥沃 的土地分给他们 , 每户 一 亩 , 仅土地 就值万元 。 但许多移民还是不愿 意 , 又回去了 , 为什么因为他们在这 里 , 对当地的风土人情不熟悉 , 没有亲 戚朋友 , 有一点事也找不到人帮忙 , 社 会资本全丧失 。 给了他们再好的物质资 本也不能替代社会资本 。 世界上有三种 人造资本 , 即物质资本 、 人力资本和社 会资本 , 人们往往只注意物质资本 , 而 后两种资本也是生产力 , 有时是更重要 的生产力要素 。 为什么四川省提出就 地 、 就近 、 分散重建的原则 , 某种意义 上说 , 就是为了减少对社会资本的浪 费 。 重建规划 、 城乡规划是对未来城乡 建设和发展的一种事先安排 , 并对可能 出现的问题做出预测和对策 。 所以 , 尽 快发布 “ 重建规划 ” 和修订后的 “城乡 规划 ” 是民众心理稳定的基础 。 当地的电视 、 广播 、 网站 、 报刊都 应该围绕政府的举措 、 重建方案进行宣 传 , 征求意见 , 尽可能接受民众的意 见 , 激发他们参与重建的积极性 , 减少 出现 “ 政府要我做什么 , 我就十什么 ” 的 “ 麻木依赖病 ”。 据我们组织 的调查 表明 , 愿意就地重建的占 。 但是 的群众认为政府叫我们搬哪里就搬 哪里 , 与沿海地区农民那种 “ 政府叫 我搬家 , 我就告政府 ” 的情形完全不 同 。 盲目依赖政府 , 这实际上是缺乏自 主创业能力的表现 。 要尽快创建川西地震后复兴的专业 电视频道 、 专业网站 、 专业报刊 , 扩大 对外宣传 , 消除灾区与外界的信息不对 称所带来的重建人才 、 技术 、 物资设备 等方面的供需失衡 。 应争取中央电视台 奥运频道在奥运后改成四川 灾后 重建频道 , 这是最便捷的向全世界宣传 年第期总第期撼南加到学刊 的途径 , 能动员全球力量来帮助重建 。 市场失效之四 , 公共产品提供 公共产品怎么提供 , 非常重要 。 公 共产品有必须性 、 非竞争性 、 非排他性 等特征 , 但是绝大多数城市的公共产品 “ 纯度 ” 不一根据经济学理论 , 公共 产品可分成三类 , “ 俱乐部类 ” 公共品 。 此类公共 品有一定的排他性 , 容易 “ 拥挤 ”。 如 游泳池 、 音乐厅 、 网吧 、 旅游景点 、 收 费公路和桥梁等等 , 可以由社会资本介 人投资并经营 可变使用的公共设施 , 是指个人 对其服务的使用量是可变的 , 有一定的 选择余地如博物馆 、 图书馆 、 文化中 心 、 体育馆 、 义务教育之外的学校等 这些公共设施的使用人数达到一定程度 之后 , 多增加消费者会使服务水平明显 下降对这一类公共品 , 可以采用 的模式 , 即政府建成以后 , 再转让给民 间来经营或者政府直接授权经营 、 外 包经营 。 如奥运场馆 , 政府建成后 , 外 包出去 , 维护管理费用就下降了 。 不可变使用的公共设施 。 个人对 其使用的选择自由度很少 , 如使用人数 多了 , 政府就需要扩张公共设施 。 如义 务教育学校 、 医院 、 环保 、 消防 、 防洪 防灾设施 、 街道 、 防灾绿地 、 公园 、 广 场 、 桥梁 、 公路等 。 对这类公共设施 , 政府部门要尽可能早规划 、 早安排 , 并 依照服务人口和范围的大小 , 尽快落实 相关社区或基层政府来组织提供 。 要按照以上三类和 可产业化的项 目 、 发展项目来分类编制灾后重建的项 目库 此外 , 一般性的住房重建属市场有 效发挥作用的范围 。 政府的作为在于 组