大学章程与高等教育法等概念辨析.doc

期刊文献均是精品，欢迎下载学习！大学章程与高等教育法等概念辨析*米俊魁（内蒙古师范大学高等教育研究所，内蒙古 呼和浩特 010000） 摘 要：在对大学章程的内涵及意义进行讨论的基础上，对大学章程与高等教育法、大学规章制度、大学发展规划、大学组织纪律四个相近的概念进行了辨析，以期深化对大学章程这一概念的认识，为当前大学制定章程提供理论指导。 关键词：大学章程；大学规章制度；高等教育法中图分类号： G649.20 文献标识码： AReflections on University Regulations and Higher Education LawMI Jun-kui（Inner Mongolia Normal University, Huhehot, Inner Mongolia 010000） Abstract: With a brief discussion of the significance of university regulations, reflections are offered on the concepts of university regulations within the framework of the higher education law, systems of university rules, university development planning, and university organization and discipline. The author hopes that such reflections will help deepen the understanding of university regulations and provide some theoretical guidance for the establishment of sound university regulations. Key words: university regulations; system of university rules; higher education law人们对学校章程的关注，基本上开始于1995年3月中华人民共和国教育法颁布之后。中华人民共和国教育法明确规定：设立学校及其他教育机构，必须具备“章程”等基本条件，学校则“按照章程自主管理”。1998年颁布的中华人民共和国高等教育法第27条明确规定，申请设立高等学校必须向审批机关提交“章程”等材料，第28条明确规定了高等学校章程应当规定的事项。教育部关于实施中华人民共和国高等教育法若干问题的意见中也指出：“根据中华人民共和国高等教育法第27条的规定，今后设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在高等教育法施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”2003年7月17日，教育部关于加强依法治校工作的若干意见也指出，“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，作为学校办学活动的重要依据”。可见，大学章程既是大学设立的基本要件，又是大学自主办学的重要依据。然而，令人遗憾的是，目前我国大部分公立大学还没有章程。可喜的是，近两年来，已经有一些大学开始重视并制定大学章程。但是，对于大学章程的内涵以及其与大学规章制度等概念之间的关系等问题，仍存在着不同的、甚至是错误的认识。本文探讨这些问题，目的在于深化人们对大学章程的认识，为大学章程的制定提供理论依据。一、大学章程的内涵及意义所谓章程，是指各个组织规定其内部事务（如性质、宗旨、任务、组织结构、成员条件等）的规范性文件。而所谓大学章程, 是指为保证大学自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的、基本的事项作出全面规定所形成的规范性文件。其本质是对大学内部及其有关的教育利益的调整和分配。大学的现象形态大学章程文本、大学的本体形态大学行为准则、大学的本质形态大学教育利益分配这三者是统一的，互相依存，缺一不可。章程对于任何一个法人组织都是必不可少的，大学也是如此。大学要具有法人资格，成为独立自主的民事主体，就必须有自己的章程。从法理上看，大学章程不仅是对大学自身面貌和行为能力的一个基本的定位以及对大学自身组织结构及其运转的基本规定，即一所大学的名称、性质、任务、功能、成员条件等是什么，大学的组织结构有哪些，它们是如何运转的等；更为重要的是，大学章程规定了大学以及与大学有关的教育关系主体的权利和义务，特别是大学与大学的举办者之间的权利义务关系，体现了举办者的意志和利益，为形成正常有序的大学教育秩序提供了制度保障。如果一所大学没有公开的章程，人们就不可能从法律的意义上了解这所大学的基本情况，也就不会与其进行可预期的交往，大学就不可能与环境保持动态的平衡，大学内部的运转就会出现无章可循的局面；大学举办者的利益也就不能得到很好的保护。正由于此，民法规定，法人的设立，必须提交章程等基本文件。教育法也规定，申请设立学校，必须提交学校章程等文件。我国目前高等教育管理和大学办学中出现的一些非理性的现象，都与大学没有章程有一定的关系。如，政府作为公立大学的举办者，其最重要的责任是提供必要的和稳定的办学经费。但政府对大学办学经费的提供却具有很大的随意性。再如，在大学办学中出现的贷款、圈地、扩校、升格和扩招等现象，由于举办者的缺位和监督不力，也具有一定的随意性和盲目性。可见，大学章程在大学办学活动中具有重要的意义。一方面，大学章程是大学自主管理、依法治校的法律基础。教育法明确规定，学校有“按照章程自主管理”的权利。也就是说，大学自主管理的直接依据是章程。那么，大学自主管理的领域是什么？自主管理的权利界限何在？这些问题虽然高等教育法有一些规定，但在大学章程中应规定得更为明确和具体。而章程所规定的大学的权利也就成为大学自主管理的法律基础。因为大学章程一旦通过教育行政部门的核准，就具有了法律效力。不仅对大学的办学行为有约束力，而且对大学管理者的管理行为、举办者的监督行为也有约束力。章程中规定的属于学校自主管理的领域，管理者和举办者就不能再加以干预。当然，大学自主管理的权利也必须以法律和章程为依据，超越或违背法律和章程的规定来行使权利，就会受到管理者和举办者的干预，甚至要受到司法部门的审查。另一方面，大学章程是大学举办者、管理者对学校进行监控、监督和管理的依据和手段。对于民办大学来讲，举办者一旦把自己的财产投入到学校，就不再有处置权，民办大学作为独立的法律主体，可以在法律规定的范围内自主地行使法人财产权。对此，民办教育促进法有明确规定。那么，学校的举办者通过什么途径来监控学校的办学者，以保证自己的利益不受损害呢？这个途径就是学校章程。举办者以学校章程为依据，监控办学者的办学行为，保障自己的合法权益。对于公立大学来讲，政府既是举办者又是管理者，但二者具有不同的法律地位和职责。“政府作为举办者对公立学校和公立学校办学者的规范、监控，是其作为出资人民事权利的要求，最好通过私法的途径来实现。”1这样，学校章程对于保护举办者的利益，就显得十分必要。无论是民办还是公立大学，政府都有管理、监督的权力和职责。特别是在知识经济初见端倪的现代社会，大学成为社会的“轴心机构”，任何国家都不会对大学的发展放任自流。国家对大学既有宏观的管理，也有微观的干预。在微观干预的诸多方式中，通过大学章程进行干预是最重要的方式之一。这主要表现在两个方面。一是通过立法来确定大学章程的法律地位及主要记载事项，通过行政手段审查大学章程的合法性、真实性。二是把大学章程规定的事项作为管理和监督的重要依据。二、大学章程与高等教育法大学章程与高等教育法的本质是不同的。大学是由举办者出资举办的，学校的各种内部事务是举办者的自涉性事务。大学作为组织体，是举办者实现其目的的手段。大学章程的主要功能在于确立举办者在大学设立中的权利义务关系以及大学的机构设置和运行机制等的内部关系。所以，大学章程是举办者在大学设立这一基本问题上一致的意思表示，是举办者意志的体现，可由举办者在不违背法律规定的情况下自主安排。高等教育法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证实施的、调整高等教育活动过程中所形成的各种社会关系的行为规范的总称。高等教育法的显著特点是强制性和普适性，其本质则是国家意志的体现。在现代社会，依法行政已成为行政管理的一条基本原则。因此，高等教育法是管理者对大学进行管理的主要依据。从调整的对象来看，高等教育法与大学章程是一般与特殊的关系。高等教育法是国家调整高等教育关系的基本规范，是每一所大学制定章程的主要法律依据，章程不得与之相违背。合法性是章程具有法律效力的前提。但是，高等教育法只能就国家高等教育发展中的基本的、重大的问题作出规定。即使是高等学校法，也只能就大学教育过程中的基本的、共同的问题作出规定，不可能顾及到每一所大学的特殊性。而每一所大学的举办者依据高等教育法制定的大学章程，则能够充分反映举办者的意志，自行设定有关主体的权利和义务，为学校提供切合实际的、具体可行的行为规范，也为学校办出特色提供了法律依据。在计划经济时期，政府集大学举办者、办学者、管理者于一身，所有大学都按照国家的高等教育政策和规章来运转。除了层次和学科类型有所不同之外，所有的大学都整齐划一，千校一面，不可能有个性和特色。市场经济条件下，国家不再是举办大学的唯一主体，办学主体将日益多元化。对于民办大学，举办者在不违背高等教育法的前提下，必然要通过大学章程把自己的意志体现在办学活动中。对于公立大学，随着举办者与管理者职能的分离和角色的分化，举办者也会把自己的意志通过大学章程渗透到办学活动中。目前我国的公立大学之所以没有办学特色，根本原因在于举办者与管理者的职能没有分离，举办者没有将自己的意志通过章程体现出来。这也是多数公立大学没有制定章程的原因所在。从效力范围来看，大学章程是一种国家法律以外的行为规范，由大学自己来实施，其效力仅及于特定大学的组成者和相关主体，不具有普遍的约束力。如果违反章程但没有同时违反高等教育法，就可由大学自行解决。而高等教育法则具有普遍的约束力。无论哪一所大学，都必须遵循高等教育法的基本要求。三、大学章程与大学规章制度大学规章制度是指大学为实现组织目标而制定的、要求师生员工共同遵守的行为准则和按一定程序办事的规程，是学校内部管理规范的总和。建立健全学校规章制度，对于建立和维护大学的正常秩序，提高学校管理效率，具有重要的意义。制定规章制度是大学办学者自主管理的职责和权利，其本质是大学办学者意志的体现。大学规章制度的内容丰富具体、可操作性强，按其调整的范围不同，大致可以分为职能部门工作制度、员工岗位责任制度、考核奖励制度、学校例行会议制度等。大学章程与大学规章制度是抽象与具体的关系，如同我国法律体系中宪法与民法的关系。大学章程是大学的“宪法”，大学规章制度的制定必须以此为依据，并且不能与之相矛盾。大学章程作为举办者意志的体现，是大学办学最根本的规范性文件，只能就大学的基本问题和重大事项作出规定，不可能涉及到办学活动的具体问题。而大学规章制度则是办学者在具体的办学过程中，以提高办事效率为目标，针对学校管理工作中的具体的、局部的问题作出的规定。在计划经济时期，大学办学的主要依据是高等教育政策和规章，大学规章制度只是政策和规章的具体化，体现的仍然是国家的意志。市场经济条件下，大学成了独立的法人实体，大学规章制度便具有了不同的内涵，它直接体现的不再是国家的意志，而是在不违背国家高等教育法（国家意志）和大学章程（举办者意志）的前提下，直接体现大学法人组织的意志。大学规章制度就是体现大学办学者意志的大学的“法律”。但体现大学办学者的意志的规章制度不能违背体现举办者的意志的大学章程。制定大学规章制度，直接的法律依据是大学章程，而不是高等教育法。四、大学章程与大学发展战略规划由于大学办学自主权的扩大，学校之间的竞争日趋激烈。在这种形势下，大学如何谋划自己的未来，实现跨越式发展，使学校在竞争中处于优势地位，成为学校工作的重大问题。大学发展战略规划是办学者根据学校自身的实际情况和对未来形势的科学预测，制定一定时期内学校发展的战略目标和战略重点，并以一定的措施保证战略目标得以实现的文件。其实质是制定一些优化的方案，来调适组织与环境之间的关系，进而达到提高学校综合实力和核心竞争力的目的。一个完整的战略规划所包含的主要内容有以下几个方面。战略指导思想：这是确定战略的目标、重点、措施和发展阶段的基本依据。战略目标：它是学校在一个较长时期内全局性的发展奋斗目标，是整个战略的核心；战略重点：它是实现战略目标的关键环节；战略措施：它是指同实现战略目标有直接关系的若干主要措施和政策；战略阶段：它是指一定战略时期内，由于条件和任务的变化所表现出来的阶段性。2大学章程与大学发展战略规划具有一些共同的特征，即都具有全局性和属于学校层面的文件；都必须根据学校的“校情”来制定；都具有规范性，等。但二者的差异是巨大的：大学发展战略规划是面向未来的，目标明确具体，且具有一定的时限性，如或五年或十年或更长时间。而大学章程虽然也规定了组织的宗旨和任务，但比较抽象；虽然也要根据学校发展进行修改，但没有明确的时限，具有较强的稳定性。大学发展战略规划的形成属于学校自主权范围，一般无须教育行政管理部门审批，只对学校内部有约束力。而大学章程必须经过教育行政管理部门审核批准，因而不仅对大学的举办者和办学者有约束力，而且对行政管理部门也有约束力，具有较强的法律效力。大学章程与大学发展战略规划之间还存在超越与适应的矛盾。大学章程必然要对学校的名称、办学规模、学科门类的设置、机构的设置等作出规定，而大学发展战略规划往往要在这些方面有所突破。学校升格了，名称要相应地变更。办学规模的扩大、学科门类的增加、学院（系）的增加及管理机构的调整等，都可能要突破章程的规定。大学章程是学校的“宪法”，要依法治校，实现学校管理的法治化，就不能随意地违背或超越学校章程的规定。但大学章程也不是一成不变的，也应随着社会环境和自身条件的变化而不断更新。因此，当大学章程的规定阻碍学校发展时，就必须修改或更新章程的内容，重要的是要按照章程的修改程序来进行。也就是说，当学校发展战略规划确实需要突破章程的规定时，也要先按照规定的程序修改章程，这样才能树立大学章程的权威性，实现依法治校。五、大学章程与大学组织纪律所谓组织纪律，“是各类社会组织设定的约束其内部成员的一种规则，是组织成员的一种行为准则”。3组织纪律的目的是在组织中形成和谐的秩序，以保证组织目标的实现。所以，它必须体现组织的性质与宗旨，服从于组织的目标和任务。同时，组织纪律“是通过划定其成员行为边界的方式来确认其在工作岗位上的责、权、利关系及虽不在工作岗位上，但对组织形象和组织目标有直