（行政管理专业论文）我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略.pdf

我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略 摘要 公共政策过程中的公民参与是公民政治参与的重要内容和形式 是公共行政 的精神实质和公民权利的具体体现 它也是推进公共决策科学化 民主化和建设 社会主义政治文明的必然要求 当前 公共政策过程中的公民参与进入了崭新的 发展时期 但是我国的公共政策过程中的公民参与还面临许多的问题 如何有效 地突破现阶段我国公共政策过程中的公民参与所面对的限制因素 并切实取得参 与实效 就成为十分重要的课题 因此 本文通过对近年来公民参与公共政策过程的现实状况进行考查 拟从 主体 客体和途径的角度对公共政策过程中的公民参与现状及存在问题和对策等 几个方面加以论述 发现其在现实运行过程中的不足 并提出相应的改进措施 以启发对这一问题的重新思考和认识 本文所论述的公共政策过程中的公民参与 是作为一个系统 它包含了参与的主体 参与的客体和参与的途径 本文始终从 这样一个整体出发 分析我国公民参与在参与主体 参与途径和接纳公民参与机 制建设方面的现状 肯定了取得的进步 重点分析了存在的问题 参与主体的不 成熟 参与途径和机制建设的缺乏 而这些问题的存在则是由历史因素和现阶段 我国的发展状况所决定的 最后得出结论 要改变现状 就必须首先要优化政策 环境 接着从观念革新出发 建立治理的理念 同时培养公民参与公共政策的素 质和具有新管理技能的政策制定者 拓宽公民参与的途径 借鉴国外先进的公民 参与有效决策模型 只有这样 公共政策过程中的公民参与才能得到持续 健康 的发展 关键词 公民参与 公共政策 主体 客体 途径 限制 突破 n a b s t r a c t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h ew h o l eo fp u b l i cp o l i c yc o u 娼ei si m p o n a n tc o n t e n t a n df b 咖o fc i t i z e n p o l i t i c a lp a n i c i p a t i o n i ti s p a n i c u l a r i n c a m a t eo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i v ei n s p i r i tm a t t 盯a n da t t a i n d e r ni sa l s oan e c e s s a r yr c q u e s to fw h i c h p u s h e sp u b l i cp o l i c yo fs c i e m i f i c d e m o c r a t i z a t i o n 蚰db u i l d si np o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n o fs o c i a l i s m n o wc i t i z c np a r t i c i p a t i o ni nt h ew h o l eo fp u b l i c p o l i c yc o u r s ei 3 e n t e r i n gb r a n d n e wd e v e l o pt i m e b u tc i t i z e np a f t i c i p a t i o ni nc h i n ah a sm 锄y p r o b l e m s ni sa nv e r yi m p o n 锄tt a s ko f h o wt ob r e a l t h r o u g ht h el i m i t i n gf 如t o r sa n d o b t a i na c t u a lc f 话c t t h e r e f o f e t h i st e x tp 船s e st op u b l i cp a r t i c i p 锄to ft h em a l i s t i cc o n d i t i o ni n r e c e n ty e a r sw h i c hp r o c e e d st oi n v e s t i g a t e i m e n d i n gf r o mt h em a i nb o d y o b j e c t 印p r o a c h p r e s e n tc o n d i t i o n 孤de x i s tt h ep r o b l e mp a n i c i p a t el ot a k ei n t ot h et r e a t i s e w i t hc o u n t e r p l a ne t ci naf b w 鹤p e c t st ot h ep u b l i cp o l i c yi n 也ep r o c e s s d i s c o v e r i n g i t sc i f c u l a t et h es h o r t a g ei nt h ep f o c e s si nt h ea c t u a l i t y a n dp u tf o r w a f dt h e h o m o l o g o u si m p r o v e m e n tm e a s u r e t oi n s p i r et oc o n s i d e 硌w i t hk n o wa f f e s ht ot h i s p r o b l e m t h et e x ta n a l y z e st h er e a l i s t i cc o n d i t i o nf r o mp a n i c i p a t i v em a i nb o d y a p p r o a c h 觚ds y s t e mc o n s t m c t i ta f f i 珊sp r o g r e s sf i r s t 她dt h e n 柚a l y z e st h ep r o b l e m i ne m p h a s e s s u c ha st h ej u v e n i l i t yo fm a i nb o d y t h el a c ko fa p p r o a c ha n ds y s t e m c o n s t f i l c t i o n a n dl l l e 糟a s o no ft h e s ep r o b l e m si sh i s t o r i c a lf a c t o r s 觚dd e v e l o p i n g p h a s eo fc h i n ai nr e c e my e a r s i nt h ee n d i fi tw a n t st oc h 卸g et h ec o n d i t i o n f i r s ti t m u s to p t i m i z ec i r c u m s t 锄c eo fp o l i c y t i l e nr e f o mc o n c e p t 蚰ds e tu pt h ct h o u g h to f f 缸h e r b r i n gu pc i v i ld i a t h e s i s 扑dp o l i c yf r 锄e fo f 肿wm a n a g i n gs k i l l d e v e l o p 印p r o a c ho fc i z e np a n i c i p a t i o n u s ef o re 仃e c t i v ed e c i s i o n m a k i n gm o d e lo ff o r e i g n i n t h i sw a y c i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h ew h o l eo fp u b l i cp o l i c yc o u r s ew i l lg a i n p e r s i s t e ma n dh e a l t hd e v e l o p m e n t k e yw o r d s c i t i z e np a n i c i p a t i o n p u b l i cp o h c y m a i nb o d y o b j e c t a p p r o a c h r e s t r i c t b r e a i t h r o u g h 我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略 插图索引 图1 1 研究架构图 6 图2 1 公民参与理论的整合 图3 1 不同职业公民参与意识比较 图5 1 公民参与的有效决策模型 初始步骤 图5 2 公民参与的有效决策模型 一 1 9 2 4 4 3 z m 硕士学位论文 表2 1 各种正式的公民参与的途径 附表索引 表2 2 两种直接民主的比较 1 5 表2 3 参与民主理论的论证内容 1 5 表2 4 不同政治体制下的公民资格 1 6 表4 1 政治文化的类型 3 2 v i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行 研究所取得的研究成果 除了文中特别加以标注引用的内容外 本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标 明 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担 作者签名 汪 淳1 日期 z r 年 1 月 多日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规 定 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权湖南大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩 印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 l 保密口 在年解密后适用本授权书 2 不保密d 请在以上相应方框内打 日期 2 v 年 月哆日 日期 二 6 年j 月2 一日 幺哆俄惭 屋坼 名名签签 者师 作导 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 2 l 世纪是信息和科技的时代 科学技术高度发展 不断向社会的各个领域渗 透 公共政策问题也越来越与之紧密的联系在一起 例如三峡过程中的移民问题 南水北调问题 是否应该发展核能 是否应该谨慎对待基因工程的研究 怎样避 免战争 环境污染等等 这些问题既是科技问题又是社会政策问题 要处理好这 些问题 就需要科学技术研究 科学与社会研究 科学与公共政策研究和中国国 情研究结合起来 给公共政策带来了崭新的课题 科学技术革命也不断引起对人和大自然关系的讨论 人和大自然的相互关系 本质上就是社会过程 凡其结果会对广大公民产生影响的 公民都应参与决策和 实施 科学技术对政治和道德的影响是公民的事情 外行也应介入 然而 人们 在参与决策面前又时常感到力不从心 原因在于人们掌握政策参与应具备的科学 知识需要一个过程 而且终其一生所掌握的知识还是有限的 对于浩如烟海和不 断爆炸的知识信息来说 更是微不足道的 这样一方面科技政策越来越需要公民 广泛参与 而另一方面公民又渐渐的变得不能参与 这样 科学技术高度发展 带来了公民参与公共政策过程的两难困境 同时 我国政府行政体制改革也逐步深化 从1 9 8 2 年政府机构改革到2 0 0 2 年九届政府改革结束 行政体制改革取得了积极进展和显著成效 虽然当前还面 临许多问题尚未解决 有待于进一步深化 如政府职能转变尚未到位 行政审批 对企业行政干预仍然过多 中央与地方职责划分不科学 不规范 行政法制建设 滞后等等 但其价值取向和改革目标应始终放在建设民主政府和服务政府之上 实现从传统行政 以政府为中心 向服务行政 以顾客为中心 的转变 这说明 政府的服务和决策是面向公众而不是权力 政府对公众利益需求应具有敏锐的反 应力和及时的回应力 政府的一切活动包括公共政策的制定和执行都要以公众满 意为最终标准 服务行政的本质和内在要求决定了公民参与公共政策过程中是一 种必然的趋势 市场经济的发展和民主政治的日益完善 促进了公民利益意识的普遍觉醒 人民开始认识到追求合法利益的合理性 但市场经济也带来了大量存在的社会利 益不公现象 人们为维护自身应得利益 实现利益分配的公平性以及追求利益最 大化 必然要求参与到与自身利益密切相关的公共政策制定过程中来 以表达自 我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略 身利益要求和愿望 甚至就某些利益关系重大的问题向政府部门讨价还价 施加 压力 我国在建设有中国特色的社会主义市场经济的同时 也大力发展社会主义 民主政治 而参与式民主是我国民主建设的基本内容和重要保证 人民不再被动 的接受公共政策 开始要求参与到公共政策制定过程中来 发挥自己的影响力 行驶自己的权利 人民要求公共决策科学化和民主化的呼声不断高涨 而决策的 科学化和民主化也必须依靠公众积极主动的参与 从某种程度上讲 没有公民对 公共政策制定过程的参与 就没有公共决策的科学化和民主化 也就无所谓民主 决策 科学决策 最后 在全球范围内 随着非营利性的组织或非政府组织在世界各地的广泛 建立 公民有组织地参与公共政策正在如火如荼的进行之中 可以说 从北美洲 欧洲和亚洲的发达国家到非洲 拉丁美洲 各个政府行政组织都在积极的提供公 民参与的渠道 达到民主行政的目的 改变过去官僚组织只是被动 消极和保守 的印象 这一席卷全球的行政民主化的治理变革浪潮 既影响着民主政治又影响 着权威政府 既影响到发达国家也影响到发展中国家 从上述公共政策过程中的公民参与的背景分析中可以看出 无论是科技发展 的现实 还是行政体制的改革 市场经济和民主政治的发展 或者全球的趋势 公民参与政策制定是一种时代需求和现实的选择 但同时还应该看到我国的公民 参与公共政策还存在着许多的限制 因素 需要进一步的突破 1 1 2 研究的意义 从全球范围来看 公民参与运动已经成为不可阻挡的趋势 而我国也必然处 在这场运动之中 我国传统的政府行政理念存在着诸多的弊端 我国几次大的政 府改革也没有很好的解决政府 政策和公民的关系 出现中央与地方关系 一放 就乱 一乱就统 一统就死 的局面和政府机构 精简一膨胀一再精简一再膨胀 的恶性循环 而造成这种困境的重要原因就是没有认清楚政府与公民的关系 因 此研究公共政策过程中的公民参与的限制与突破具有重大的意义 1 指导现实的公民参与 通过研究我国公民参与公共政策的发展历程 建国初 公民高度积极的参与 公共政策的执行 文革时遭受破坏和践踏的公民参与到改革开放后 真正公民参 与在中国开始产生和发展 我们可以学习其成功的经验 吸取失败的教训 从而 为更好的实现我国现阶段的公民参与打下良好的基础 同时 研究我国公民参与公共政策过程的现状 了解其取得的进步和存在的 问题 对存在问题的限制因素进行分析 提出问题解决的方法 为现实的公民参 与提供指导 2 有利于公共政策的制定和执行 硕士学位论文 研究公民参与公共政策可以减少公共政策在制定中的阻力 减少政策上的流 弊与个人的私欲 进而确保一个更可行及公平的决策 通过群体参与而得出的成 果 基本上都是大多数人愿意接受 且群众基本上都对事件有了认识 了解到政 策的关键所在 加上个人对政策的亲切感 相信政策更易施行 有助于提醒政策 执行主体尊重政策相对人的人格 并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和 接受主动性 减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策 和法律的行为 还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一 视角 而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角 扩大政策研究和咨询的 领域 并使研究成果能直接为广大人民群众服务 1 2 国内外研究现状 公共政策过程中的公民参与的研究大大得益于政治科学的行为革命 这类的 分析性文献很多 相关理论和现实研究成果比较丰厚 主要体现在以下几点 第一 公民参与的理论研究比较丰富 公民参与 是现代民主理论的一个重 要概念 二十世纪七八十年代以来 随着代议制民主政治的危机 一些西方学者 提出了共同参与制民主思想 其指导原则是 凡生活受到某项决策影响的人 就 应该参与那些决策的制定过程 卢梭在 社会契约论 中对代议制提出怀疑 认 为其是人民腐化 国家败落的象征 他认为公意是国家全体成员基于共同利益 针对共同目标 谋求共同幸福的共同意志 具有不可转让和不能代表的特征 继 卢梭之后 林肯提出 民有 民治 民享 的政治思想 公民参与的思想渐趋明 朗化 而法国理论家托克维尔则在 论美国民主 中第一次真正论及参与民主理 论及其实践意义 二战后 参与民主理论再次复兴并成为当代西方民主理论的一 种重要派别 他们认为传统的议会制是在党派政治的基础上通过代议制原则在议 会规则内寻求不同利益的妥协 这样多数民众被排斥在议会活动之外 于是代议 制民主的局限性与公民要求普遍参与政治生活的矛盾暴露出来 托夫勒将代议制 比喻为 社会内部的一个黑洞 二十世纪5 0 年代末至6 0 年代 参与理论的 发展主要以帕特曼 马尔库塞和普兰查斯等的新左派运动为代表 帕特曼在 参 与和民主理论 一书中重新总结了古典民主理论家卢梭 密尔等对参与民主的看 法 强调了直接参与民主的价值和意义 认为参与型民主能强化政治效率感 有 助于培养积极参与政府政策的公民 7 0 年代 参与民主理论则以托夫勒和奈斯比 特为代表 托夫勒在 未来的冲击 一书中提出了 预期性民主 概念 认为应 该实行普通公民能参与确立未来社会目标的预期性民主制度 建立 未来代表大 会 取代 代议制 制度 应 让所有公民不断对未来进行表决 因为 在政 治领域 在工业部门 在教育界 没有那些受到决策影响的人的参与 所制定的 目标越来越难以执行 2 l 奈斯比特在1 9 8 2 年发表了 大趋势一改变我们生活 我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略 的十个新方向 一书 论述了共同参与民主论所依据的社会背景 提出了共同参 与民主制终究要取代代议制 认为共同参与制就是凡生活受到某些决策影响的人 就应该参与那些决策的制定过程p j 随着公民教育水平的提高 参政能力的增强 信息瞬间共享的事实 普通公民实行参与民主制的现实可能性越来越大 在实际 生活中 它己经渗入我们价值系统的核心 在政府和公司里将受到它最大冲击 国内在公民参与的理论研究方面也成绩斐然 我国著名的政治学教授俞可平 在 权利政治与公益政治 一书中 对治理和善治进行了介绍和讨论 他认为治 理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足 但治理也存在许多局限 从而提出善治 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程 善治的本质特征就 在于他它使政府于公民对公共生活的合作管理 是政治国家与市民社会的一种新 颖关系 是两者的最佳状态 4 第二 相关概念的研究文献比较丰厚 公民参与 公共政策过程 限制 与 突破 是公共政策过程中的公民参与的限制与突破这个命题的基本概念和关 键词语 公共政策是政策科学的核心概念 政策科学是第二次世界大战后首先在 美国兴起的一个跨学科综合性的新研究领域 曾被誉为 当代公共行政学的最重 要的发展 5 l 进入上个世纪7 0 年代以后 政策科学的发展以及它对各国政府 的政策制定和社会发展产生积极的影响 使得它成为各国学界和政界共同关注的 学科 成为当代社会科学中一个重要的 富有成果和充满活力的新研究领域 到 目前为止 理解公共政策过程最有影响力的概念性框架是阶段启发框架 即彼 得 德利翁教授所认为的公共政策的过程包括 界定问题 并提交给政府 有政 府寻求解决的途径 政府组织形成若干备选方案 并选择政策方案 方案得以实 施 评估和修正 们 公共政策制定过程的阶段可以简单概括为 政策规划即狭义 的政策分析过程 执行与评估三个阶段 而公民参与在国内 仅在 中国期刊全 文数据库 中 以 公民参与 为关键词进行搜索就有1 6 9 篇论文之多 其中不 仅对公民政治参与的概念进行的阐释 而且对公民参与的形式 类型和影响公民 参与的诸多限制因素以及突破策略也有所论述 例如国内研究者马赛 重点从政 治文化 国家体制和公民自身特点方面分析了公民参与的困境 指出了公民非制 度化的参与公共政策的负效应 并分析起原因 主要有两点 一是由于公民参与 愿望的急剧扩大而缺乏制度化表达方式 二是由于政治体系能力的缺陷 突破策 略方面 国内研究者吉林大学的林志鹏 s 认为针对社会转型时期我国公民政策参 与的现状和特点 推进与完善公民政策参与应当从以下几个方面入手 第一 大力 提高公民政策参与的物质基础 拓展公民政策参与的形式 第二 积极建立参与型 政治文化 增强公民在社会生活中的主体意识 第三 加强对公民政策参与的引导 逐步实现公民政策参与制度化 而朱德米和唐丽娟 9 l 则从法律 政策 执行 角度提出公民参与的框架 法律 规定了公民和政府的基本关系 确立公民权利 硕士学位论文 并规定了政策过程保持透明和开放 政策 对法律的实体内容进行细化 执行 由专门的机构和人员来促进法律和政策的实施并且要由专门的机构来监督其实 施 第三 公民参与的调查得到普遍重视 对公民参与的概念的理解和界定 与 其说是一个理论问题 不如说是一个实践问题 对公民参与的研究 最终要落实 到具体的调查 以及对调查结果的评估 乃至随后的政策建议 因此 各国都非 常重视对公民参与的研究和公民参与的调查 而通过对公民参与的测量和研究 不仅可以反映出该国或地区公民参与的状况和水平 而且也是制定科学技术和经 济社会发展战略和政策的基础 美国会计标准委员会就2 0 0 0 一2 0 0 1 年进行的有关公 民对州与地方政府绩效报告的看法的调查和2 0 0 2 年进行的有关州和地方政府绩效 评估实践的调查为基础 考察美国政府绩效评估中的公众意志表达问题 在国内 公民参与的调查也得到了充分的重视 例如中共广州市委党校 广州市行政学院 改革开放以来广州公民政治参与的变化及未来取向 课题组与广州社情民意研 究中心联合 于2 0 0 2 年5 月上旬在全市十区 按各区人口大致比例 以多层随机抽 样方式 通过问卷入户 访问了5 0 0 位年龄在1 8 6 5 岁的市民 显示当前广州公民 政治参与呈现引人关注的若干基本特点n 们 同时对中国农民参与的调查也比较的 多 例如杨明 四县农民参与研究 罗强强的 村民自治背景下的农民政治参与 分析 以单家集回族为例 江海霞 长阳龙舟坪农民参与研究 刘治旭 农 村政治参与的现状分析 对四川省两种村落的社会调查 等等 另外 随着政 府决策科学和民主化的发展 民意调查成为了各级政府和专门的调查部门的重要 活动 中国首次正规的民意调查是1 9 8 2 年6 月首都新闻学会等单位共同进行的 北 京市读者 听众 观众调查 这次调查带动了后来几次大规模的运用科学方法 的民意调查 如1 9 8 3 年浙江省 江苏省进行的读者 听众 观众调查 关于公民 参与状况的社会调查和政策规划中的民意调查 为新时期研究公民政治参与积累 了宝贵的资料和数据 综上所述 目前虽然有关公民参与的文献比较丰富 但大多数都停留在有关 目的 方式 意义和功能方面的研究 没有形成系统的理论 而且就研究本身也 只停留在表面的定性研究 结论也只是一般性的概括 因此对于公共政策过程中 的公民参与的研究还有待于进一步的深化和继续发展 1 3 研究内容及框架 研究拟从公共管理者与公民互动的视角出发 对影响公民参与公共政策的因 素进行分析 在借鉴国外相关理论模型的基础上为我国的公民参与提供一定的方 法指导 以期能加快我国的公民参与进程 本文的研究内容分为5 章 具体安排如下 我国公共政策过程中的公民参与的限制田素与突破策略 第l 章为绪论 简要阐述了本文的选题背景和选题意义 对于公民参与公共 政策过程的理论发展也作了简要的介绍 同时也回顾了公民参与的相关文献 第2 章是基础理论部分 分为公民参与的涵义 公共政策过程中的公民参与 作用和公民参与的理论基础三个部分 分别就公民参与的定义 主体 客体 特 点 途径 和作用进行阐述 接着介绍参与式民主理论 公民资格理论及黑堡宣 言的观点 共同构成公民参与公共政策的理论基础 第3 章分析了我国公共政策过程中公民参与的现状 肯定其取得的进步 分 析了现阶段存在的问题 第4 章分析了我国公共政策过程中的公民参与存在的问题的原因 对影响我 国公民参与的限制因素进行分析 首先分析了影响公民参与的公共政策环境限制 因素 文化 政治和经济因素 接着从公民个人 公共政策制定者和接纳公民 参与的机制三个角度出发 分析我国存在的限制因素 第5 章构建了我国公共政策过程中的公民参与的突破策略 首先要优化公共 政策环境 接着树立治理的理念 然后从公民角度出发 应培养公民参与公共政 策的素质 公共政策制定者应该具有新的管理技能 接着在参与途径方面应该拓 宽公民参与的途径 最后分析了国外公民参与有效决策模型和对我国公民参与的 借鉴意义 文章的最后 对于本文的研究结果进行总结 本文的研究框架可用图1 1 表示 图1 1 研究架构图 资料来源 白绘图表 硕士学位论文 第2 章公共政策过程中的公民参与的概述 2 1 公民参与的涵义 美国政治学家马克 彼特拉克认为 公民参与是民主的希望 许多关 于政治和政策的研究也多从公民参与的情形来观察和判断一个社会民主化的程 度 可见 公民参与在现代民主政治的发展上占有举足轻重的地位 因此 有必 要对公民参与的相关概念先行界定 再分析有关的各个方面 包括公民参与的主 体 范围 特征和公民参与的途径 2 1 1 公民参与的定义 公民参与有很多相类似的概念 例如 政治参与 公众参与 社区参与 基层参与 公众涉入 等 这些名词虽然名称不同 使用的学术领域和议 题不同 但是所指的参与行动与意义都大致类似 不过 本文着重论述的是公民 透过参与的行动所表现的公民的权利 义务和资格 所以采用 公民参与 比较 符合本文的内容 公民的概念来自古代的希腊 古希腊式城邦制的共和国 当时的希腊自由民 全部参与政治决策 享有政治自由 在议会中轮流执政 而参与从字意上来看 是指对于某种行动的分享 简单的说公民参与就是由 公民 共同分享决策的行 动 但是这样的定义尚不足以说明公民参与在民主政治中的深层意义 最早提出 公民参与 概念的是第二次世晃大战前后一些研究比较政治的西 方学者 例如著名的政治学者阿尔蒙德和维巴1 1 2 l 曾比较了美国 英国 联邦德国 意大利与墨西哥等五个不同文化背景及政治发展阶段的国家 从政治文化的角度 探讨不同国家问关于 公民意识 和 公民参与 的差异性 以及造成此差异的 内外在因素 将民主政治下的政治文化称为 参与式的政治文化 阿尔蒙德和维 巴更将具有高度参与的政治文化称为 公民文化 以突显民主政治中公民的地位 与角色 以及公民参与的重要性 国内外很多学者都对公民参与的定义做了相当丰富的研究 例如台湾学者吴 英明 1 3 认为 公民参与指人民或民间团体基于主权的认知及实践 对于政府的行 动及政策可得充分的资讯 同时也有健全的管道 人民可以从知的过程中掌握较 丰富的资讯 培养受尊重的认知 进而将感情 知识 意志及行动在所生活的社 会中做累计性的付出 g d g a r s o n 和j d 霄i l l i 鲫s 则认为公民参与是 更 多的政府回应和公民涉入公共事务的更直接方式的行动 尤其是在方案的执行和 管理 在此处的公民参与者包括一般的公民 社区成员 甚至是黑人或少数民族 我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略 综合上述各定义 本文从公共政策形成的过程角度定义公民参与 公民参与 是指对某项公共事务或政策具有利害关系的个人或团体 直接涉入政策过程中 以影响政策结果或了解 熟悉有关该政策信息的一种活动 这个定义包含了三个 基本的要素 其一是参与的主体 即 谁参与 其二是参与的客体 即 参与什 么 其三是参与的途径 即 怎样参与 本文将在下面作详细的论述 2 1 2 公民参与的主体 公民参与的主体是指一切非政府的公民个体或公民团体行为者 就主体为公 民个人而言 依法律的界定 所谓公民是指具有一个国家的国籍 并根据该国的 宪法和法律规定 享有权利和承担义务的人 我国宪法和法律对公民的规定 不 同于历史上和其他社会对公民的规定 我国宪法第3 3 条规定 凡是具有中华人民 共和国国籍的人都是中华人民共和国公民 对公民的规定的根本不同之处在于 国籍是取得公民资格的唯一条件 不同于法律意义上的公民 政治意义上的公民则比较复杂 政治意义上的公 民是和公民政治权利紧密联系在一起的 具有这项权利者不仅需符合法律上的条 件 还需要具备一定的能力条件 即要有参与政治活动的能力者才可以称为 公 民 而这种能力 最重要的就是必须要有自由行为的能力 它包括两方面 1 5 j 一方面公民对于个人事务的自主与自决 即对私人利益的独断与抉择 另一方面 公民能够参与对公共事务的决定 即对公共利益的判断与抉择 简言之 所谓的公民就是必须同时具有法律和政治意义 可以自由行动的人 当然 并不是所有人都会选择参与公共政策 这种不参与的公民因为没有尽到公 民的权利与义务 严格说来不能称为真正的公民 只是 可能的 公民 这些人 之所以选择不参与 一方面是因为参与能力不足 另一方面则是公民意识的薄弱 以及自觉参与行动可能的影响有限而不愿采取积极的行动 就公共政策过程中的公民参与而言 主体应该是来自于受到政府政策或方案 影响的一般公民或公民团体 这些公民或公民团体通常是非常庞大和复杂 而能 够参与到公共政策过程中来的公民主体必须具有足够的代表性 代表广大的群众 对切身相关的公共事务发表意见 在决策过程中产生影响力 参与到公共政策过程中的公民主体的代表性是十分重要的 如果参与主体不 具有代表性 则其所提出的要求或意见也就无法反映受政策影响者的需求 这样 代表性 可区分为以下四种t 1 6 l 1 描述的 现代社会要想使所有受政策影响的人都参与到政策过程中来是 不可能的 因此需要从中选出有能力的人来代表群体发言 而描述性的代表是指 从受影响人中进行抽样而选出若干人来代表受影响人 对受影响人的利益加以说 明 使该人群利益得到保证 硕士学位论文 2 象征的 即有点类似精神领袖 是指一个个体本身的态度以及所倡导的 利益受到某一群体的认同 而在精神层面上成为该群体利益的具体化身 3 授予的 是指某人具有特殊技能或知识 而被授予决策的责任 例如某 一群体雇佣规划咨询师来为其利益辩护 4 利益的代表 通常运作于制度性的决策过程 由代表一般民众的代表者 来执行特定的利益 2 1 3 公民参与的客体 公共政策是公共政策过程中的公民参与的客体 是公共权力机关经由政治过 程所选择和制定的为解决公共问题 达成公共目标 以实现公共利益的方案 1 7 1 它具有政治性 权威性和强制性 是公共性与偏好性的统一 应然与实然的统一 回应性与普遍性的统一 公共政策过程是广义上的包括整个公共政策的生命过程 由公共政策的制定 执行 评估与监控 终结四个阶段组成 其中公共政策的制 定包括了政策问题的发现 政策目标的确立 政策议程的建立 政策方案的设计 政策方案的抉择 政策方案的合法化以及政策方案的修正等一系列环节 从本质 来说 公共政策制定就是利益表达和综合的过程 让公民作为公共政策的相对方 参与到公共政策的过程中来 赋予他们在政策运作过程中监督 参与的权利 使 公共政策在法律上获得 自由 的同时 又处在公民的监督之下 因此公共政策 过程应是公民可以参与的过程 社会公众与政府共同参与 这样的政策才能既符 合社会公众的利益 也符合政府的利益 公共政策过程需要公民的参与 但并非所有的公共政策都需要公民的参与 因公共政策问题的不同 公民参与的收益和成本之间的权衡也不同 公民参与的 程度要求也会不同 因此首先要确定公民参与的程度 即究竟需不需要公民参与 如果需要 应该如何确定公民参与的广泛程度 应该与公民分享多少决策的权力 界定公民参与范围的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接 受性要求之问的相互限制 质量要求是指任何与最终决策本质相关的政策或管理 上的约束 例如技术约束 规章约束 预算约束等等 政策可接受性要求是指一 些公共政策问题对公民的可接受性有较大的需求 即更看重公民对政策的可接受 性或遵守程度 因此 对政策质量期望越高的公共问题 即需要维持决策的专业 化标准 立法命令 预算限制等要求的公共问题 对公民参与的需求程度就越小 另一方面 对政策接受性期望越高的公共问题 对吸纳公民参与的需求程度和分 享决策权力的需求程度就越大 让公民参与到这类政策过程中以增强公众对决策 的可接受性 尤其是当政策的执行过程特别依赖公民接受政策的情况下 吸收公 民参与这类政策过程中就显得非常重要了 如果政策质量要求和政策可接受性要 求都很重要时 就需要平衡公民参与的程度 我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略 根据上述的两个标准 即政策质量要求和政策可接受性要求 可将公共政策 分为 1 独裁或自主式政策 没有公民参与或公众的影响力 2 协商式政策 公众在其中发挥有限却十分重要的作用 3 公共决策 政策由管理者和公众共 同制定 公民对政策拥有广泛的影响力 l 引 依据公民参与及影响力的范围不同 上述分类中的两项可以进一步扩展为下面五种政策参与范围 1 自主式管理政策 管理者在没有公民参与情况下独自解决问题或制定政策 2 改良的自主管理政策 管理者从不同的公众群体中搜寻信息 然后独自决 策 公民群体的要求可能会也可能不会得到反映 3 分散式的公众协商 管理者分别与不同的公众团体探讨问题 听取其观点 和建议 然后制定反映这些团体要求的政策 4 整体式的公众协商 管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题 听取 其观点和建议 然后制定反映公民团体要求的政策 5 公共决策 管理者同整合起来的公众探讨问题 而且 管理者和公众试图 在问题解决方案上取得共识 2 1 4 公民参与的特征 作为政治参与的一种形式 公共政策过程中的公民参与是指对某项公共事务 或政策具有利害关系的个人或团体 直接涉入政策过程中 以影响政策结果或了 解 熟悉有关该政策信息的一种活动 它具有以下几个特点 1 公民参与属于广义的政治参与的范畴 与一般政治参与相比 公民参与所 讨论的内容更多地集中在公共政策领域 公民通过参与公共政策的制定与执行来 参与管理国家 社会 经济和文化事物等 比如 西方学者更多地将参与内容局 限于公共政策参与的角色 行为 功能 机制 效果等 而一般政治参与需要在 更广泛的范畴内进行讨论 比如发展中国家往往处在社会转型的背景之中 其政 治参与多涉及到政治权力争斗与体制变迁等 政治参与是公民对政治活动的介入 而公共政策过程中的公民参与则仅限于公民对公共政策的介入 范围相对狭窄 没能脱离政治参与的范畴 但公民参与也是现代社会的共生体 它根植于现代社 会的民主政治参与 并转而成为现代公共政策发展的一项表征 2 公民参与是一种自主性行为 公民参与大多建立在公民自愿的基础上 他 们出于积极主动的动机参与影响公共事务的行为 也就是说 在参与上公民具有 选择权利 可以选择参与 也可以选择不参与 公民参与必须是自主和自愿的 而不是被迫 非自愿或由他人以各种方式控制着的 在行政程序中 当事人是 否参与是其权利 应由其自主决定是否参与以及参与的程度 而不得强迫其参加 当事人不能作为强迫参与的受体而存在 i l9 因此 在许多情况下 被动地参与 并不能构成真正意义上的公民参与 硕士学位论文 3 公民参与是一种利益化行为 公民通过各种合法途径参与公共政策过程 并进而影响政策决定的做出 其主要目的是表达自己的利益愿望 并力图实现自 身的利益需求 或者也可能是出于维护公共利益的需要 2 2 公民参与的途径 公民参与的目的在于能够充分的表达意见 进而影响公共政策的决定 而公 民因为其能力 所付出的成本 公共议题的范围 以及可能发挥影响力等因素的 考虑下 会有不同参与途径的选择 公民参与的途径种类繁多 从公民投票 听 证会 公民咨询委员会 甚至是座谈会和民意调查都属于参与的途径 许多学者 和研究机构都对参与的途径进行了各种分类 下面主要介绍我国台湾研究公民参 与的著名学者江修明和r o w e f r e w e r 有关参与途径的分类 1 江修明关于公民参与途径的分类 江修明对于公民参与的实践 提出了五个落实的途径 2 0 第一 参与社区发展 结合政府部门与社区信息 新型社区意识 使政府重 新回到民众的直接控制之下 第二 倾听民众心声 政府部门主动聆听民众心声 进而主动整合和动员公 民直接参与公共服务 第三 基层行政组织 从与民众关系最密切的基层的行政组织开始 积极整 合民众的资源与需求 共同解决公共问题 第四 代表性行政组织 行政组织的组成应准确反映社会结构中的不同利益 与属性 进行政策规划与执行时才能具有代表性 公平性地反映整个社会的需求 才能获得民众的普遍接受与支持 2 r o w e f r e w e r 的分类 r o w e f r e r e r在 p u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e t h o d s af r a m e o r kf o r e v a l u a t i o n 一文中 列举了几种公民参与过程中最广为采用且正式的参与途径 并对这些途径的时间 特色及参与者的特质进行了详细介绍 这八种参与途径包 括 公民投票 听证 民意调查 协商规则制定 共识型会议 公民陪审团 公 民咨询委员会和焦点团体 详细内容入表2 1 2 表2 1 各种正式的公民参与的途径 参与的途径参与者的特质持续的时间特色 机制 公民投票 几乎包括国家或某选定一个时间点进 通常是针对二种方案选择其 一地区的所有成员行投票一的表决 所有参与者享有平等影响力 最后结果有约束力 我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略 听证 有兴趣民众可参与 可能持续数周或数是一个公开的论坛 代理机关 但视场地大小有人 月甚至是数年需要针对计划作报告 数限制 可能是周末或上班大众可以提出意见但是是否 真正参与者是专家时间举行作为参考建议则吴直接影响 或政治人物力 民意调查以抽样方式选出样单一事件 通常透过书面问卷或电话调 本来代表母体通常持续不过数分查 钟可能会涉及到各种问题 主要用于资讯的收集 协商规则制定利害相关团体所组时问不一定 委员会由利害相关人代表所 成的代表通常设有严格的时组成 间限制 可能数天 需要针对特定问题达成共识 数周或数月 共识型会议通常由1 0 1 6 个公准备实地教授或演对于关键问题的结论需做成 众代表所组成 这 讲让出席者熟悉主报告或举行记者招待会 些人是由指导委员题 然后再举行三 会选出来代表一般天的会议 大众 而且对所要 谈的主题并不了解 公民陪审团 一般而言约1 2 2 0没有明确的时间 对于关键问题的结论需做成 人组成 成员是由一般需要数天 报告或举行记者招待会 利害关系人选出的 公众代表 大抵可 代表当地民众 公民咨询委员由资助者所选出的通常会持续一段时团体由资助人所召集针对重 会一群人组成 代表间大议题进行检视 各种团体或社群的 参与者可与产业代表互动 观点 焦点团体由5 1 2 个大众所一次性会议 每次以录音或录影方式针对主体 选出的代表所组成约2 小时 进行自由讨论 而且会有辅助 的小团体 者傲一些投入或方向上的引 针对某计划 方案导 而组成小团体 主要是用来获取意见或得知 态度 1 2 硕士学位论文 从上述公民参与的各种途径来看 公民参与公共政策的方式与渠道并不限于 选举投票 有很多的途径可以充分发挥参与的机能 而这些途径的使用必须注意 公众是否具有双向的沟通 提供双向沟通的机会 这样的参与才有助于充分的发 挥公民参与公共政策的作用 2 3 公民参与公共政策的作用 公民参与的一个重要作用 是贯彻民主信念的落实 它可以发挥集体智慧去 解决社会问题 可以发动社区资源或公民来推动发展计划 也可以使更多公民通 过参与的过程认识政府政策的制定和执行 第一 公民参与可使政策制定所需要的智慧 知识以及信息得到相辅相成的 运用 智慧是解决问题的基本要素 在政策制定过程中首先需要求助于智慧 知 识不仅指那些书本的一般理论知识 还包括实际经验知识 信息带有随时变化的 倾向 搜集信息需要大量经费和时问 公民参与可以集中民众智慧 吸收不同领 域知识 并为决策者提供及时有效的信息 从而提高政策制定效率 2 2 1 第二 公民参与公共政策制定可以减少公共政策在制定中的阻力 减少政策 上的流弊与个人的私欲 进而确保一个更可行及公平的决策 基于个人对于政策 理解程度有限 思维的方法不同 公民参与公共政策制定对于决策的制定来说相 信是比较优越和可靠的 因为这是经过众人参与 互补长短的情况下得出来的 其次 通过不同意见的交流和不同观点的冲击 不但可以加强公众与政府之间的 交流 而且个人的私欲亦得到调适 并减少政策上的流弊 第三 公民参与可以促进政策相对入主体地位的确立 这有助于提醒政策执 行主体尊重政策相对人的人格 并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接 受主动性 减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和 法律的行为 还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视 角 而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角 扩大政策研究和咨询的领 域 并使研究成果能直接为广大人民群众服务 第四 公民参与可以确保政策的正当性和发展组织的凝聚力 政策目的要以 社会需求为前提 否则即便政策内容再好 若组织成员不承认其必要性 那这种 政策只能看作是失败的 所以在确立政策目标时 一定要让全体成员实质性地参 与 特别是在制定有关国计民生的重大政策时 需要保证全体成员有效参与政策 过程 这些都在一定程度上能够确保政策的正当性 一般来讲 让组织成员参与 讨论组织面临的问题 会激发他们的主人翁意识 进而提高组织的士气 同时 让组织成员参与讨论旨在解决问题的目标和具体方案 有利于他们对政策问题有 实质性的认识 这样容易得到组织成员的理解和支持 我国公共政策过程中的公民参与的限制因素与突破策略 2 4 公民参与公共政策的理论基础 要找到公民参与的理论基础 就必须从民主政治理论的源头去寻找 在民主 政治经历了几千年的历史过程中 发展出了几种不同的民主概念 包括代议制民 主 统一民主和参与式民主 其中 参与式民主或直接民主就是实践公民参与的 核心 在参与式和直接民主的理论中 最重要的一个主题就是参与的主体 公 民 代议民主政治以投票选举代表的这种狭义公民参与 几乎已经成为现代民主 政治发展的一项指标 也是现代公民必备的责任 而广义的公民参与 除了政治 上的参与之外还包括所有公共利益 公共政策的参与 但是这一定义的公民参与 却在传统的公共政策上经常产生冲突与