（政治学理论专业论文）基于委托代理理论的政府信用构建分析.pdf

内容摘要 社会契约理论认为 政府权力来源于公众的授予 政治过程存在着委托代理 关系 本文借助于经济学中的委托代理理论 探讨政治过程的委托代理关系 分 析政治委托代理关系中存在的问题及其导致政府信用危机的原因 提出建构政府 信用的路径选择 本文共分四部分 第一部分概述委托代理理论 在介绍委托代理理论的产生 发展 研究对象 等主要内容的基础上 探讨经济学中的委托代理理论在政治领域的应用 描述政 治过程委托代理问题导致政府信用缺失的主要表现 第二部分分析政治过程委托代理问题的形成机制 阐述了政治领域的经济人 本性 信息不对称和和集体行动的困境是政治委托代理问题产生的原因 通过经 济领域与政治过程中委托代理问题的差异表明政治过程的委托代理问题比经济 领域更为严重 第三部分论述政治委托代理问题与政府信用危机的关联性 政治过程的委托 代理问题导致了政府的信用危机 政府的信用危机会危害社会的发展 因此笔者 寻找有效的路径缓解政治委托代理问题 重建政府信用 第四部分提出治理政治过程委托代理问题与构建政府信用的策略 治理政治 过程的委托代理问题 建构信用政府必须建立竞争的政治代理人市场 纠正政府 职能错位 确立政治激励约束机制 促进政府信息公开 打破信息垄断和实施善 政 牢固树立政府信用观 关键词 委托代理问题 政府信用危机 政府信用构建 a b s t r a c t a c c o r d i n gt ot h et h e o r yo fs o c i a lc o n t r a c t p e o p l e sa u t h o r i z a t i o ni st h e r o o to f p u b l i cr i g h t t h e r ei sc l i e n t a g eb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dp e o p l e t h i sa r t i c l eb a s i n go n t h ep r i n c i p a l a g e n tt h e o r y d i s c u s s e st h ec l i e n t a g ei np o l i t i c a ld o m a i n a n a l y z et h e p r o b l e m s a n dc a u s a t i o n so f p r i n c i p a l a g e n ti np o l i t i c a ld o m a i n t h e n p u t s f o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rs e c t i o n s t h ef i r s ts e c t i o nm a k e sas u m m a r yo f p r i n c i p a l a g e n tt h e o r y t h i ss e c t i o n m a i n l ye x p a t i a t e st h ee m e r g e n c e d e v e l o p m e n ta n dr e s e a r c h f u lo b j e c to ft h e p r i n c i p a l a g e n tt h e o r y d i s c u s s e s i t s a p p l i c a t i o ni np o l i t i c a ld o m a i n t h ew r i t e r c o n s i d e r st h a tp r o b l e m so fp r i n c i p a l a g e n ti np o l i t i c a ld o m a i n a r o u s e st h ea b s e n to f g o v e r n m e n t a lc r e d i t t h es e c o n ds e c t i o na n a l y z et h ec a u s a t i o n st ot h e p r o b l e m so fp r i n c i p a l a g e n ti n p o l i t i c a ld o m a i n s u c ha s e s s e n c eo fh o m oe c o n o m i ci n p o l i t i c a la g e n t t h e i n s u f f i c i e n c ya n dd i s s y m m e t r yo ft h ep o l i t i c a li n f o r m a t i o n sa n d t h ep u z z l ei n c o l l e c t i v ea c t i o n t h e ni t e x p l a i n s t h em o r ep o n d e r a n c eo ft h e p r o b l e m so f p r i n c i p a l a g e n ti np o l i t i c a ld o m a i nt h r o u g hd e s c r i b i n gt h ed i f f e r e n c ei ne c o n o m i c s a n dp o l i t i c s t h et m r ds e c t i o ns e t sf o n ht h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h e p r o b l e m s o f p r i n c i p a l a g e n ti np o l i t i c a ld o m a i n a n dt h ec r e d i tc r i s i so fg o v e r n m e n t t h ec r e d i t c r i s i so fg o v e r n m e n tc a u s e sh a r m st oo u rs o c i e t y s ow em u s ts e e kt h e r e s o l v e n ta n d r e b u i l dt h eg o v e r n m e n t a lc r e d i t s e c t i o nf o u r b r i n g s f o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e s a g a i n s tt h ep r o b l e m s o f p r i n c i p a l a g e n ti np o l i t i c a ld o m a i n f o re x a m p l e e s t a b l i s ht h ec o m p e t i t i v em a r k e to f p o l i t i c a la g e n t c o r r e c tt h ee r r o ro fg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n e s t a b l i s ht h es y s t e mo f i n s p i r i t m e n ta n dr e s t r i c t i o n p u b l i s ht h ep o l i t i c a li n f o r m a t i o n sa n dp u tt h ef i n e r a d m i n i s t r a t i o ni np r a c t i c e k e yw o r d s p r o b l e m s o fp r i n c i p a l a g e n ti np o l i t i c a ld o m a i n c r e d i tc r i s i so f g o v e r n m e n t r e b u i l dg o v e r n m e n t a lc r e d i t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文 是本人在导师指导下独立完成的研究成 果 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果 均在 文中以明确方式标明 本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任 声明人 签名 末虫2 乙叩8 年珥月弓护日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留 使用学位论文的规定 厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅 有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版 保密 的学位论文在解密后适用本规定 本学位论文属于 1 保密 在年解密后适用本授权书 2 不保密 请在以上相应括号内打 作者签名 采奶z 导师签名 日期 2 d d g 年耳月孑d 日 日期 年月日 引言 引言 信用 c r e d i t 一词最早源于拉丁文 原义为信任 信誉 相信 不同的 词典对其有不同的界说 在经济学领域 从广义上看 信用是一种主观上的诚实 守信和客观上的偿付能力的统一 具体而言 指遵守诺言 实践成约 取信于人 这种伦理精神反映在经济中 是指经济主体之间 以谋求长期利益最大化为目的 建立在诚实守信基础上的心理承诺与约期实践相结合的意志和能力 以及由此形 成和发展起来的行为规范及交易规则 回信用是由个人信用 企业信用 政府信 用等组成 在这些信用中 政府信用是整个社会信用的基石 起着核心与支柱的作 用 所谓政府信用 就是政府在从事管理国家事务的活动中与广大社会公众之间 建立起来的诚实守信为基础的践约能力 也即政府是否得到社会公众信任的因素 及其履约能力在客观上能为社会公众所信任的程度 那么 政府为何要坚守信用 呢 其实政府必须对社会和民众守信是有其理论依据的 按照现代契约理论 无 论是政府还是具体官员 其掌握与运行的公共权力都不是他们自己本身所拥有 的 而是全体公众所拥有的 并在隐含的契约条件下 以委托代理的运行方式将 公共权力委托给政府负责实施和执行 政府是行使国家赋予职权 执行国家意志 代表国家处理政务的机关 政府利用手中的行政权力 履行行政职责 维护社会 和公民利益 对公民负责 对公民守信 委托一代理关系一经产生 公众与政府 的信任与信用的关系便随之而生 然而 由于公共生产的非市场性质 利润激励的缺乏和官僚机构的实际垄断 地位 导致搭便车 败德危害和代理人机会主义行为 政府官员腐败 以权谋私 行为时有发生 直接导致了政府信用形象的下降 政府的信用缺失 已是一个不 容回避的事实 当今学界为了克服政府信用缺失对社会政治经济运行产生的消极影响 从政 治学 公共管理学等多个方面做了很多的研究 笔者认为 源于经济学中的委托 代理理论是一个较为新的分析视角 委托代理理论兴起于2 0 世纪6 0 年代末 7 0 年代初 经过三十多年的发展 委托代理分析框架已经应用到经济学的很多 孙智英 信用问题的经济学分析 北京 中国城市出版社 2 0 0 2 第9 页 基于委托代理理论的政府信用构建分析 方面 如税收 就业 货币政策等 公共管理中本来就一直面对一个难题 选民如何对政府官僚实施有效的控 制 以保障贯彻民众意图和切实增进民众福利 而不是官僚利用职权 损公肥私 委托代理关系由私营部门运用到公共部门中 公共服务的委托人 选民 代理 人 政府官僚 他们之间就构成了委托代理关系 如何才能约束政府的行为 使其按照委托人的利益行动 并且提升政府的能力和信用 也即其有效性 使其 更好地为委托人服务 正是本文研究的目的所在 于是本文试以委托 代理模 式分析框架和研究方法对政治过程的委托代理问题的产生 表现以及成因作出剖 析 结合我国的实情 并据此提出重构政府信用的解决对策 从而使政府行为规 范化 希望对提高政府的效能 重塑政府形象有所助益 2 一 委托 代理理论及其向政治领域的拓展 一 委托 代理理论及其向政治领域的拓展 一 委托 代理理论的产生与发展 委托代理理论是在2 0 世纪7 0 年代由罗斯 r o s s 詹森 j e n s e n 与麦克 林 m e c k l i n g 等经济学家不满 企业黑箱 理论 深入研究企业内部信息不 对称和激励问题而发展起来 被视为过去3 0 多年里契约理论的最重要发展之一 该理论描述了一种信息不对称条件下的交易关系 委托人购买了代理人的服 务与管理才能 但由于代理人掌控着具体事务 掌握着比委托人更多的信息 从 而有条件凭借这个优势来获得更多的私人利益 由此造成委托人的损失 因此该 理论的中心任务就是研究在利益冲突和信息不对称的环境下 委托人如何选择代 理人并设计最优契约来约束和激励代理人 以最大限度地增加委托人效用 委托代理关系在经济领域中广泛存在 随着科学技术和市场经济的不断发 展 交易范围不断扩大 企业规模也随之增大 由资本所有者完全独立控制企业 的经营活动越来越受到所有者所具有的时间 精力 知识和管理能力的局限性的 限制 当企业所有者不能亲自经营企业或亲自经营企业的效益不能达到预期时 将企业转交给他人代为管理经营成为必然选择 企业所有权和经营权从而分离 由此便产生了企业所有者与经营者之间的委托代理关系 在市场经济和法治社会 当中 委托代理关系是以契约的形式固定化 委托代理关系也被定义为一种契约 关系 即一个人或更多的人 即委托人 聘用另一人 即代理人 代表他们来履 行某些服务 包括把若干决策权托付给代理人圆 在委托代理关系中 由于受到 某些条件的限制 委托人需要将某些权力授权给代理人 以实现自身效用最大化 而代理人也是效用最大化者 也追求自身效用最大化结果 因而便有滥用委托权 谋私利的可能 委托代理问题随之而出现 委托代理问题主要是逆向选择和道德 风险 逆向选择是指代理人的条件禀赋等信息不为委托人所完全知晓时 劣质人 员较优秀者更易取得代理人资格 主要是指代理人的隐蔽信息或隐蔽知识而给委 托人带来的损失 是 合同前的机会主义 道德风险是指代理人利用自己的信 刘有贵 蒋年云 委托代理理论述评 学术界 2 0 0 6 年l 期 陈郁编 所有权 控制权裕激励 代理经济学文选 上海人民出版社 1 9 9 8 第1 1 4 页 基于委托代理理论的政府信用构建分析 息优势 通过降低劳动努力或采取机会主义行为来达到自我效用最大满足的现 象 主要是指由代理人的隐蔽行为而给委托人带来的损失 是 和约后的机会主 义 委托代理问题的出现 主要是因为股东们一方面因为缺乏相关的知识和经 验 另一方面因为时间上和精力上的原因 没能很好地监控实际经营者 除此以 外 还有其他诸如委托人与代理人之间信息不对称 风险偏好不同 责任不对等 以及企业不完备等因素 诱使委托代理问题的发生 本文将在第二部分对委托代 理问题的成因作详细阐述 综上所述 委托代理制度的运用虽然有效地节约了交易费用给委托人代理了 收益 但是 任何事物都是 双刃剑 委托代理制度的正常运行是需要一定成 本的 即为代理成本 所谓 代理成本 它包括 一 向代理人支付的薪金 奖金等费用 二 代理人为追求非货币物品所导致的企业成本上升和利润减少 三 由代理人的决策与使委托人利润最大化的最佳决策之间存在的差异所导致 的企业效率的损失 加上在现实经济生活中 由于委托人与代理人之间存在如下 情况 委托人和代理人之间的目标与利益一致或不一致 双方信息不对称 契约 的不完全性 双方责任不对等 代理人的活动将可能影响到委托人的利益 并且 代理人的活动最后引起的责任 或损失 将有可能由委托人来承担 所以不仅委 托代理关系的积极作用与预期效果有相当大的距离 而且代理人侵犯委托人利益 的情况屡屡发生 对社会经济生活造成了一定程度的负面影响 如果制度设计不 合理 便会出现逆向选择与道德风险的委托代理问题 因而委托代理理论研究的 主要的问题是如何设计出一种监督与激励机制以解决逆向选择和道德风险等委 托代理问题 二 委托 代理理论的主要内容 1 假设前提 任何理论的建构都有自己的研究范式 都建立在一些基本的假设前提之上 委托代理理论以这三个基本假设为前提t 1 理性 经济人 假设 委托人追求其所拥有的资本获取最大的利润 陈敏 杜才明 委托代理理论述评 中国农业银行武汉培训学院学报 2 0 0 6 年第6 期 4 一 委托 代理理论及其向政治领域的拓展 代理人则关心通过代理能否使自己的利益如报酬 职位 地位和生活质量等得到 满足 因此 委托代理的双方都是追求自身利益的最大化 2 委托人与代理人之间利益相互冲突 在 经济人 假设之下 委托人 和代理人的目标都是实现自身效用的最大化 委托人的收益取决于代理人的成本 其付出的努力 代理人的收益却是委托人的成本 支付的报酬 由于利益的 不一致 甚至相冲突 代理人并不一定完全为委托人的利益服务 甚至不惜以牺 牲委托人的利益为代价谋取私利 3 委托人与代理人之间信息不对称 在委托代理关系中 委托人没有直 接从事具体事务的管理 也无法时时观察得到代理人完成代理事务的努力工作程 度 因此代理人就有机可乘 利用其掌握的信息优势谋求自身效果最大化 所以 委托人必须设计出一种机制或契约约束代理人 协调双方的利益冲突 以达到聘请代理人能给自己带来的最大效用的目的 2 分析逻辑 委托代理理论的分析逻辑是 在 经济人 假设前提下 由于委托人与代理 人的利益冲突和信息不对称 代理人可能将自身利益置于委托人利益之上 违背 了委托人的初衷 产生委托代理问题 因此必须建立有效的制衡机制来规范 约 束 激励代理人行为 同时 建立委托代理关系也必须具备 1 参与约束 即 代理人接受委托 参与到委托代理关系中 其基本条件应当是委托人支付给代理 人的报酬不低于其从事其他事物所获得的效用 市场机会成本 2 激励相容 约束 在信息不对称的情况下 委托人为得到有效执行其代理人所从事的事务以 获得最大利益 在无法直接观察和监督的情况下 也必须要考虑代理人的利益满 足 以激发其努力工作 综上 委托代理理论的基本分析逻辑是 在激励相容约束和参与约束条件下 委托人寻找 设计出最优机制 让代理人努力工作以符合委托人的利益 3 解决机制 委托代理理论是在研究经济领域中的委托代理问题而发展起来的理论 它的 解决机制是以设计一种最优的契约来安排委托人与代理人之间的关系 平衡二者 之间的利益 以实现各自利益的最大化 一般认为有三个主要途径 一是创立分 权型的组织形式 二是建立风险分担的激励机制 三是设计有效的信息系统 5 基于委托代理理论的政府信用构建分析 三 委托 代理理论向政治领域的扩展 1 政治领域中委托代理关系的产生 随着对委托代理理论研究的不断深化 人们认识到委托代理关系不仅存在于 所有权与经营权分离的企业 还存在于人类生活的其他领域 政治生活中同样也 存在着委托代理关系 有着政治委托人和政治代理人角色的存在 但是在奴隶社 会和封建社会 国家多被视为是统治者的私有财产 统治者既是国家的所有者又 是国家的实际经营者 不存在所有权与经营权的分离 即便有些国家是民主政体 但古代的民主多数是直接民主 由所有的公民直接参与政务的决定与管理 因而 并不存在政治意义上的委托代理关系 只有到了资本主义社会和社会主义社会 才确立了 人民主权 原则 政治领域的委托代理关系的产生才有成为现实的可 能 社会契约论认为 人民通过订立契约建立国家 人民便是国家权力的主人 最早比较全面地提出这种 主权在民 思想的是法国启蒙思想家卢梭 卢梭认 为 人们在从自然状态向政治社会过渡的过程中互相签订了转让权利的契约 为 了保持平等的自由 人们在签订契约时无一例外地把自己的一切自然权利全部转 让给了一个共同体 人民通过社会契约建立起来的政治国家是全体人民构成的共 同体 人民把自己的一切权利交给这个共同体 这样 服从共同体全体一致的 公意 就是服从公民自己 主权在民思想的确立 彻底推翻了君权神授 主权 在君的专制传统 使民主政治的发展成为可能 民主政治中 因受现实条件的 限制 全体人民不太可能亲自参与国家事务的管理 而是将管理权委托给一个机 构即政府 这样就出现了民主政治中的委托代理关系 即代议民主制 在代议民 主制中 政治委托代理是经由两道程序完成的 即先由公众将权力委托给国家即 政府 但国家和政府不过是观念上的象征物 其职能必须由相关部门和具体行政 官员来执行 因而第二道程序是由国家政府再将权力委托给行政官员 可见 公众与政府之间存在着一种以行政权为中心的委托代理关系 公众将 行政权委托给政府行使 政府承担维护和平与安全 保护产权 制定法律规范 提供公共设施和公共服务等义务 国家的政治权力 是每个人交给社会的他在自 回倪星 论民主政治中的委托 代理关系 武汉大学学报 社会科学版 2 0 0 2 年第5 期 6 一 委托 代理理论及其向政治领域的拓展 然状态下所有的权力 由社会交给它设置在自身上面的统治者 赋予明确的或默 许的委托 即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产 国家权利 的存在源于公众的委托授权 许多个人以他们自己的自主权利相互订立一种契 约以产生政府 这是政府有权利由此产生的惟一方式 也是政府有权利赖以存在 的惟一原则 一 从以上所述可知政府权力的存在必须基于民众的委托 委托代 理理论它意味着政府必须及时回应民众的利益要求并积极采取有效措施公平 高 效地加以满足 也意味着政府如未能完成对社会的服务责任 或者当政府行为偏 离了公共利益的整体方向时 必须承受来自道义 政治和法律的制裁后果 政治 委托人可以随时收回权利 撤换政治代理人 2 委托代理问题在政治领域的表现 政府信用缺失 既然民主政治中同样存在着委托代理关系 那么委托代理问题即逆向选择和 道德风险也会发生在政治领域 政府在行政管理活动中 由于不能很好地坚持诚 实守信的原则 未能科学地 合理 负责任地行使行政权力 履行自己应当承担 的义务 或者在行使行政权力过程中偏离公共利益 或是以权谋私 从而导致政 府信用的不断降低 丧失 逐渐失去公众的信任 从目前状况看 政府信用缺失 主要表现在以下一些方面 1 践踏国家法律 某些政府官员知法犯法 执法犯法 致使社会当中弥 漫着一种十分浓重的不信任法律倾向 虽然法律制定当中存在着前瞻性不足 操 作性不强 规范性不够等弊端 但是目前的立法机制还是比较健全 立法形式较 为完备 立法质量也在逐步提高 存在的最主要问题是执法基础相当脆弱 执法 人员对法律知之不详 甚至是 法盲一 自以为是地曲解法律 导致有法不依 执法不严 有令不行 有禁不止的后果 使得政府的法律信用大打折扣 司法公 正遭到质疑 2 扭曲公共政策 在公共政策的执行当中存在大量的 上有政策 下有 对策 的政策博弈现象 诸如 你有政策 我有对策 替换性执行 曲解 政策 为我所用 选择性执行 软拖硬抗 据不服从 象征性执行 搞土政策 附加性执行等 于是 在执行过程中 公共政策低信任度运 潘恩著 马清槐等译 潘思选集 商务印书馆 1 9 8 1 第1 4 5 页 o 陈振明 政策科学 北京 中国人民大学出版社 1 9 9 8 第2 9 8 2 9 9 页 7 基于委托代理理论的政府信用构建分析 行 就需要高昂的交易成本去维系 建立监督 再监督的多重体系 而执行责任 的不明确性和隐匿性 使得公共政策归于失效或失败 公众对于公共政策缺乏信 任度 3 政府职能的 越位刀与 缺位刀 在成熟的市场经济条件下 政府的 主要职能是培育市场体系 监督市场运行 维护公平竞争 创造良好的市场环境 让市场在资源的配置中处于主导作用 一些政府机构不恰当地介入经济活动 搞 不清哪些是政府部门该 有所为 的 哪些是政府部门不该 有所不为 的 该 管的没管 不该管的却在管 而在市场经济条件下 本应由政府这只 有形的手 进行管理的事务有一部分没有管或没管好 这种政府职能的 越位一与 缺 位 不仅造成市场经济秩序的混乱和投资环境的破坏 而且抑制了经济主体的 活力 从而损害了政府的信用 也必然阻碍经济的发展 4 政府官员以权谋私及腐败行为影响恶劣 公共选择理论认为 政府的建 立是为了提供公共物品 控制经济运行 保证社会的稳定和法律的施行 否认了 传统经济学中认为政府官员没有自身利益的观点 指出官员也是理性的经济人 其动机在于追求更多的报酬 权力和威望 当代理人拥有权力但其报酬却与之付 出不相符的时候 便可能利用权力来谋取私利而损害公共利益 在追求自身利益 时不惜损害委托人的利益 一些政府官员以权谋私等腐败现象逐步滋生蔓延开 来 代理人追求公共利益最大化的动力不足 转而追求自身利益 造成公共管理 的效率低下 现实中表现为办事拖拉 推诿责任 追求享受 贪污腐败等 如果 政府官员不能廉洁奉公 甚至发生以权谋私的行为 那么 腐败风气就很难消除 而当政府工作人员腐败堕落 又还在政府的各个岗位上代表政府行使各种职能 时 他们的一言一行怎能让人信服呢 腐败是导致政府信用缺失的重要原因 笔者认为 任何一种理论最终的价值归宿必然是反映在人类的客观活动当 中 为人类谋取福祉 促进人类社会的发展 在当今社会 国家 政府 成为最 具存在意义和最强势的社会组织 任何其他的社会组织和个人的活动都不可避免 地受其影响 研究国家 政府 的运行机制对社会 包含其组成的个体 的构成 及发展具有重大的现实意义 因此 以委托代理理论的视野来探讨政治过程的委 托代理问题 能够对政府信用缺失的成因 表现 本质有比较深入和清晰的认识 有理论的指引 在 知己知彼 的基础上来设计 构建 提升政府信用的措施 8 一 委托 代理理论及其向政治领域的拓展 机制 体制必然会有更好的效果和更强的生命力 四 政治过程委托代理关系的特殊性 在实现理论的跨领域运用时 不仅要积极 充分利用其共性 更要根据其个 性进行分析 研究 创新 这样才能符合理论的本质 研究领域的跨越也意味着 研究对象的不同 因此 我们必须要认识政治过程中委托代理关系与企业中的委 托代理相比较而言的特殊性 首先 政府拥有强制且垄断的权力 作为一种政治组织 政府是由具体人员 构成的政治机构 它以强制力为基础 对社会进行管理 权力是政府作为一个组 织拥有的最大的资源 由于政府是一个处于特殊地位的行为主体 它被赋予一定 的强制权力 这种权力是私人机构所没有的 强制性意味着政府可以通过行政命 令规定人们必须做什么或不得做什么 人们必须服从之 权力的本质就在于用最 小的代价尽可能的换得最大限度的服从 集中表现在可以用政府权力的铁腕来减 少民主制下的讨价还价 政治委托代理关系中 政府一直以来是统治 管理社会的唯一主体 这给了 政府的垄断行为提供了机会 垄断性意味着政府的行政权力没有竞争 从经济学 的意义上讲 处于垄断条件下的任何组织都有可能丧失追求成本最小化的能力 具有垄断性公共权力的政府也同样缺乏足够降低生产成本的行为激励 这一特点 排除了政府存在对生产成本能够自觉节约的现实基础 也是政府规模扩张 政府 成本上升 体制病 存在的根本原因 政府权力的高度垄断性使得政治委托人没 有什么选择的机会 不能像在经济市场上那样对不满意的产出行使 弃权 或 退出权 而只能行使呼吁权 企业委托代理关系中 而若代理人有失信行为 代理人可以随时撤消委托 失信者将因丧失合作伙伴而间接受惩罚 若政治失信 公众并无法拒绝与政府打交道 而且因罢免程序的限制难以及时地更换代理人 政府单边垄断着公共权力 使得政府代理具有强制性 没有退出机制选择 其守 信的动力自然大大减弱 降低了规避错误 提高效率的激励 对此 斯蒂格里茨 指出 在 没有任何选择的时候 呼吁是唯一的办法 但实际上 呼吁对官僚机 9 基于委托代理理论的政府信用构建分析 构的拖沓作风影响不大 垄断性行政机构使得政治领域内的委托代理关系呈 现出代理人主导型关系 当代理人成为主导时 道德风险的频繁发生更加不可避 免 其次 公众委托给政府管理权之后 没有与之相平行 共同存在 本质相同 的另一种权力 圆对其进行有效的制约 由于政府权力的高垄断性 政治领域中 委托人只能选择代理人组成唯一的政府 不能适用经济领域的共同代理 无法实 现多个代理人之间的相互竞争和监督 且在政治委托代理过程中 民众将绝大部 分的权力都委托给了政府 形成了 小社会 大政府刀的格局 两者的权力极其 不平衡 分散而弱小的社会权力无法对强大的公权形成有效的制约 再次 由于政治代理人的问题行为所产生负效用的显现往往需要较长的时 间 有时甚至会披上维护公共利益的外衣而永远不会被政治委托人发现 所以其 行为具有极强的隐蔽性 最后 政治代理人问题行为一般是以集体的名义作出的 所以 责任的承担 主体往往很难明确界定 有时虽能明确界定 但也往往因 法不责众 法不加 尊 的政治习惯以及其他各形各色的政制笔又使得本来的责任承担着免受制 裁 即便是有责任而言 政治代理人 由于其数目一般都是十分庞大的 因此 个体政治委托人承担被摊派的那份风险的代价往往小于他 她 独自活联合其他 政治委托人抗拒这种风险的行为成本一 o 正是由于政治委托代理的这些特殊性 决定了政治代理人即政府比一般的代 理人更易产生委托代理问题 后果也更为严重 正是由于种种不良因素的存在 以及作为分散个体的委托人的监督上的弱势处境 使得政治委托代理机制运转失 灵 政府提供的行政产品即公共服务无论在数量上还是在质量上 都难以达到预 期的代理效果 偏离社会福利最大化的目标 尤其是当代理人的报酬没有与其行 为后果挂钩时 代理人就会以追求最少的劳动和要素投入来获取相对高的代理报 酬 代理人一方面可以无限地扩大自己的权力范围 另一方面代理人可以用职权 干自己愿意的一切事情 包括偷懒 办事拖拉 推诿责任 追求享受和贪污腐败 等等的普遍渎职行为 公共权力因此而逐渐异化了 斯蒂格里茨 政府经济学 北京 春秋出版社 1 9 8 8 第1 8 9 页 倪星 论民主政治中的委托 代理关系 武汉大学学报 社会科学版 2 0 0 2 年第5 期 曼瑟尔 奥尔森著 陈郁等译 集体行动的逻辑 上海 上海三联书店 1 9 9 5 第2 1 4 页 1 0 二 政治过程委托代理问题的形成机制 二 政治过程委托代理问题的形成机制 如上所述 委托代理理论存在的价值集中在于解决委托代理问题之上 如果 欲解决委托代理问题首先必须清楚为什么会发生委托代理问题 才能对症下药寻 求解决方法 一 政治代理人的经济人本质 1 经济人假设筒述 加里 贝克尔曾经说过 经济学是研究人类行为最有说服力的工具之一 它 能对人类各种各样的行为做出一种统一的解释 经济分析的洞察力首先表现在经 济学对人性的概括上 这就是经济人假设理论 现代生物学证明 生物的本性是自利的 否则便无法在残酷的自然选择中生 存下来 因此 人的原始本性即其自然的生物性 必定是自利的 人总是为自己 着想 力图追求自己欲望的实现 建立在这一基础之上的 经济人 假设理论成 为了西方经济学大厦的理论基石 经济人假设是经济分析的出发点 它是这样一 种看法 人都是理性的自利主义者 这一理论认为 人类存在着尽可能增加自身 利益的意愿 经济人 就是指个人是以追求个人利益的最大化或以极大化的个 人的效用作为做事最基本动机的人 正如亚当 斯密所说的 每个人都在力图 应用他的资本 来使其生产品得到最大的价值 一般来说 他并不企图增进公共 福利 也不知道他所增进的公共福利是多少 他所追求的仅仅是个人的安乐 仅 仅是他个人的利益 在这样做时 有一只看不见的手引导他去促进一种目标 而 这种目标决不是他所追求的东西 一 经济人 假设理论主要包含了以下三个 方面的内涵 一是人的自利性 即每个人都要为自己打算 总是在追求自己认为 有价值的东西 这种价值物 只要是个人觉得值得追求的 既可以是物质利益 也可以是非物质利益 二是利益最大化原则 即人们总是寻求对自身利益的最大 程度满足 经济人能够通过成本 收益分析 权衡比较每种方案的利弊得失 采取对自己最有利的行动 从而实现自身利益的最大化 三是人的理性假定 即 转引自梁小民著 经济学是什么 北京 北京大学出版社 2 0 0 1 年 第1 6 页 i l 基于委托代理理论的政府信用构建分析 人具有必要的 理性的知识和计算能力 能够收集必要的信息 对备选方案进行 比较 进而做出能最好地满足自身偏好的选择 根据社会契约理论 政府是公众利益的代理人 公共效用的最大化就是政府 的效用目标 这种理想的代理模式是建立在理想的人性善假设之上 但人性善一 直都是现实政治中所短缺的一种根本性要素 对于政府和政府官员的自利性 马 克思主义政治学说和西方政治学说都有十分精辟的论述 恩格斯指出 以往国 家的特征是什么昵 随着时间的推移 这些机关 为首的是国家政权 为了追求自己的特殊利益 从社会的公仆变成了社会的主人 在经济人假设的适用范围上 公共选择学派将其进行了重大突破 把其应用 于政治领域 认为个人在政治活动和集体选择过程中 与在市场中一样追求的是 利益和效用的最大化 政治代理人 在经济市场和政治市场活动的是同一个人 没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的动机进行活动 同一个人在两种场 合受不同的动机支配并追求不同的目标 是不可理解的 一圆公职人员也是追求 自身利益最大化的理性经济人 所以存在着为获取私人利益而侵害公共利益的可 能性 人们奋斗所争取的一切都同他们的利益息息相关 作为理性的经济 人 其目标函数是多元的 至少包括以下几个方面 1 获得职位上的正当利益 2 名誉 安全 工作环境以及社会地位等因素 3 事业成就感 4 获取 私人或小集团的非正当收益 因此 按照公共选择理论 公职人员作为理性的经 济人 也是有自己的成本 收益考虑 公职人员受其经济人本性的驱动 通过 非正当途径为自己谋取私利 而其行为的后果或者成本却由社会来承担 因而投 机行为在所难免 因此政府官员并不像传统政治学理论中认为的那样是公共利益 的天然维护者 而是受自身利益驱动的 在国家治理中 并没有任何 看不见的 手来自动地促进个人行为服从公共的利益 再加上政治委托代理中存在着激 励不相容问题 政府官员的待遇是由国家相关的法律和政策事先规定的 并不能 按照一定比例直接分享政府管理创造的社会效益 而且高级政治阶梯上的职位总 是稀缺的 但竞争者众多 获得晋升的人毕竟是少数 剩余索取权的缺失和个人 恩格斯 法兰西内战导言 北京 人民出版社 1 9 6 4 第2 1 页 方福前 公共选择理论一政治的经济学 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 0 第2 页 圆 马克思恩格斯全集 第一卷 北京 人民出版社 1 9 5 6 年版 第8 2 页 程漱兰 李冬梅 转变政府职能 重构激励机制 以推进政治改革深化经济体制改革 1 9 9 7 年世 界发展报告 评介 管理世界 1 9 9 8 年第l 期 1 2 二 政治过程委托代理问题的形成机制 晋升的困难更会诱发政府官员滥用手中的权力为自己谋取私利 公共选择理论将 经济人 理论推广到政治领域 使我们可以很好的解释了 政治过程中为何也会出现委托代理问题现象 由于公共决策者的 经济人 特 性 决策过程中 追求自己利益最大化的动机驱使他们制定出利己的政策 或者 在执行既定的决策过程中偏离了委托人利益的方向 导致委托代理问题现象的产 生 二 政治信息不充分和不对称 1 政治代理人获取信息不充分 传统的经济学分析依靠 完全信息一的假设条件 该假设条件意味着市场可 以向每个经济主体提供他决策时所需要的全部信息 无可否认 政府掌握的信息 一定会比分散的独立决策的个人多 这是人们在信奉政府干预优于市场竞争的一 个重要的判断前提 然而在实际经济活动中 信息的不完全性是普遍存在的 正 如市场不是万能的 政府也不是万能的 根据西蒙的有限理性理论 政府由于环 境不确定性的约束和自身计划能力的限制 他不可能知道所有的备选方案 不 可能把所有的价值考虑统 n 单一的总和性效用函数当中 也无力精确计算出所 有的备选方案的实施后果一 信息的充分性对于政府做出正确的公共决策起着 决定性作用 而造成政府难以获取充分信息影响正确却侧的原因主要有三个方 面 首先 信息获取成本高 由于私人利益的广泛存在使得政府组织缺乏有效的 动力刺激和相应的约束 使政府获取完备信息的成本增大 以至于政府许多决策 都建立在信息非完备的基础上 从而导致决策失误 其次 政府政策的滞后性 由于决策环境始终处于不断发展变化之中 所要 解决的问题也在不断变化 而政府制定的方案又必须具有相对稳定性和连续性 因此政府不可能及时而准确地把握不断变化的经济生活 不可能对自己做出的决 策进行充分的分析和论证 决策制定必然面临时空的滞后性 最终导致公共政策 的针对性和功效性显著降低 甚至违背了政府的初衷 公众便会认为政府管理失 职 对政府的信任度也就随之而降低了 国刘世锦 经济体制效率分析导论 上海三联书店 上海人民出版社 1 9 9 4 第3 5 页 1 3 基于委托代理理论的政府信用构建分析 再次 信息质量难以适应决策要求 政府一般总是游离于微观经济活动之外 距离信息源较远 对微观经济运行结果没有切实的利益关系 同时政府还要考虑 决策成本 政策权威和社会经济稳定等多种制约决策的因素 以至于政府据以决 策的信息质量偏低 从而影响政府作出正确的公共决策 2 信息在政治委托人和代理人之间的不对称分布 传统经济学认为 自由竞争使市场资源自由配置 市场中交易双方拥有完全 相同的交易信息 这其实是一种假定的理想状态 现实中的市场情况是 市场中 交易双方掌握的交易信息并不相同 而且经常是一方掌握较多的交易信息 另一 方掌握较少的交易信息 这就是不对称信息市场 不对称信息 也称为 非对 称信息 它是在本世纪7 0 年代兴起的信息经济学中的一个核心概念 所谓信 息不对称 指信息在信息拥有者之间的不均匀分布 例如 银行不可能了解借 贷者未来收入的全部信息 拍卖人并不知道潜在客户所愿支付的全部信息 政府 在不太了解个人和企业纳税能力时制定税收政策等 这类现象称为外生信息不对 称 公司的所有者并不全部了解经营者资产营运信息 行政管理者也不了解下属 是否在认真扎实地履行职责等 这类现象称为内生信息不对称 从人是经济人的观点出发 如果我们承认人的行为是符合理性的话 那么 人们一旦拥有或掌握某种资源或优势 就会想方设法让它发挥最大的效益 在委 托代理关系中 代理人是信息优势者 他一方面可以利用信息优势 通过巧妙地 利用信息的时间与内容的价值对信息进行筛选和改变信息传递的流向 时间等手 段 再传递给信息的需求者 损害公共利益 以获取个人私利 另一方面可以利 用信息优势 避开自身利益风险 信息不对称的情况在政治领域的委托代理关系中同样存在 政治领域的信息 不对称是指信息在政治代理人 政府 与政治委托人 公众 之间的不均匀分布 信息不对称现象在政治领域委托代理中尤为突出 与官僚队我们的影响愈来愈 大相比 我们对他们的了解却越来越少 政府信息的来源主要是政府机关掌 握的为履行职责而产生 搜集 整理 储存 利用和传播的涵盖行政程序 决策 程序 会议活动及形成的文件资料 这使政府成为天然的信息优势者 由于政 彭和平 竹立家等编译 国外公共行政理论精选 中共中央党校出版社 1 9 9 7 第3 6 9 页 o 首都经济贸易大学 毛黎青硕士学位论文 我国政府信用的经济学思考 1 4 二 政治过程委托代理问题的形成机制 府运作的专业性和复杂性 作为政治代理人的政府拥有一些作为政治委托人的公 众所不知的内部信息 还拥有丰富的政府管理知识和经验 政府在信息上处于绝 对的信息优势 与之相比 公众往往很难掌握代理事务涉及的专业技术 代理人 所面临的客观情势等方面的真实信息 再加上一些政府官员往往凭借其拥有的专 业知识 专业技术和特殊地位 拒绝政务公开 不愿接受公众监督 刻意使公众 出于 无知 的状态 以便更好地谋取私利 只要政治代理人即政府是信息优 势者 拥有一些为政治委托人所不知的信息 而政治代理人的本性中又包含着自 私自利的成份 那么 理性的政治代理人就有可能利用其信息优势谋取私利 在极端的情况下 一个懂得如何最大限度利用其资源的领导人与其说是他人的 代理人 不如说他人是他的代理人一圆 出现罗伯特 达尔所说的 代理人主权 现象 即代理人利用自身的信息优势 颠倒与委托人之间的主仆关系 将委托人 沦为受操纵的对象 除此之外 公共权力的多层委托带来委托代理链条的增大及国家权力固有的 垄断性导致的信息闭塞 相应增加了沟通的难度 政府利用其信息优势实施追求 自身利益最大化的目标 而公众相对处于信息的弱势地位 难以作出表达其真实 意愿的选择和符合利益指向的监督 3 民主选举中的信息不对称 一个现代民主国家 如果其最强有力的决策者中多数是通过公平 诚实 定期的选举产生中 在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票 并且实际上每 个成年公民都有投票权 那么这个国家就有了民主政体 由此可见 政治代 理人的选择在代议制民主中占有多么重要的地位 民主选举是政治委托人遴 选政治代理人的过程 一个合格 称职 乃至优秀的代理人为民众所期待 然而 信息不对称在民主选举中同样无法避免 现实的选举中 随着候选人和选民的增 加 政治委托人即选民往往并不了解候选人的实际情况 候选人为了当选也会积 极地想方设法地隐藏自己不良的情况 对外尽量的迎合选民的口味宣称自己是最 佳的候选人 选民获取完备的候选人信息要么陷入集体行动的困境 要么有心而 力不足 因而政治委托人难以分辨真真假假以至于无法真实实现自己的真实偏 参见李春成 信息不对程下政治代理人的问题行为分析 学术界 2 0 0 0 年3 月第跎期 罗伯特 达尔 谁管理 转引自 政治学手册精选 商务印书馆 1 9 9 6 第4 0 7 页 同i 基于委托代理理论的政府信用构建分析 好 在这样信息不对称的情况下 再民主的选举也只是 被设计来产生共识 而 不是选举 程序民主 必将越来越远离 实质民主 由于信息不对称的普遍存在导致事实上政治委托人已经陷入了逆向选择的 泥潭中 更严重的情况是在代理人正式上任后 获得正当的名义 权力 权威之 下 信息不对称分布的情势只会愈演愈烈 政治委托人不得不再遭遇政治代理人 的道德风险 三 集体行动的困境 1 集体行动困境的基本理论 在我们的日常生活过程中 常常可以观察到这样的现象 我们未必会参与那 些对我们自己以及周围每个人都有益处的事情 一个和尚挑水吃 两个和尚抬 水吃 三个和尚没水吃 的谚语 可谓一语道破天机 如果我们再把视野扩展到 国家 社会阶层 利益集团等这样巨型集团的层面 不难发现亦随处存在着这样 个体理性导致集体非理性的情形 古希腊哲人亚里士多德 a r i s t o l e 曾经断言 凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受