公共危机管理与行政指导措施论文.doc

公共危机管理与行政指导措施论文 突发事件导致的公共危机考验着政府的危机应对工作和应急法制其间的许多经验教训值得重视也促使人们对一些新的行政现象进行更细致深入的追踪观察思考由此引起笔者对于公共危机管理中行政机关广泛采用的行政指导措施之特别关注 一、公共危机管理中的行政指导措施之实证考察 笔者在研究行政指导的过程中曾一直认为由于行政指导是一种柔软灵活的非权力强制性的行政方式行政相对人是否听从行政指导由其自主选择决定行政指导行为的效果是不确定的故行政指导措施比较适用于常规状态下的行政管理过程中；在出现重大突发事件的紧急情况下政府自当采用权力强制性的行政指令措施（特别是行政强制措施）来强力应对危机而不大适用行政指导措施但反思己然过去的防治“非典”疫情的政府应对举措（尽管今年也有较小反复却未构成重大危机但同时又出现了禽流感等新的公共危机考验）可以看到政府機关除采用大量的行政指令措施以外实际上也采用了不少的行政指导措施这出乎笔者的意料也引起笔者的思考 分析起来在“非典”夕危机管理中采用的行政指导措施可大致分为两类：一类是单纯采用的行政指导措施比较常见；另一类是与行政指令措施混合采用的行政指导措施亦非仅见这些行政指导措施中有的是抽象行为有的是具体行为试举教科文卫方面若干事例略加考察： 单纯型行政指导事例之一：针对因公众普遍缺乏“非典”常识而出现群体恐慌的现象国家卫生部曾于年4月29日发布公告公布了公众预防传染性“非典夕型肺炎指导原则以引导公众的行为选择帮助其科学地预防传染性非典型肺炎提高预防效果单纯型行政指导事例之二：针对澳大利亚驻华使馆官员的询问（问：“北京医疗水平较高一旦澳大利亚在华京外使馆人员、商务人员患了“非典”是可否转移到北京医治”在年4月29日于北京召开的防治“非典”知识介绍会上北京市卫生局副局长梁万年先生代表该局提出具体建议：如果京外驻华使馆人员在内的外籍人士（当然包括澳大利亚人士）患上“非典”还是就地治疗、就地隔离为宜单纯型行政指导事例之三：家住辽宁省的居民张健先生年4月下旬在北京确诊为“非典”患者后于5月2日从医院出走带着女友乘坐T11次列车又换乘出租车跑回辽阳灯塔市烨子镇矾盛村的家中当地政府和卫生行政机关在确认该病患身份并迅速采取防治“非典”的应急措施后为准确掌握密切接触者线索进一步做好隔离防治工作专门写给该患者一封满怀关切、情真意诚的行政指导函希望他积极配合政府找到一切和他接触过的人以便控制疫情扩散而没有采取强迫其开口的做法张某读到该建议信后被深深感动也深感懊悔愿意接受指导者的建议积极配合政府工作共同努力制止“非典”疫情在家乡进一步传播这一具体行政指导措施收到了预期效果在当地引起很大反响 二、公共危机管理中运用行政指导是行政理性的表现 防控“非典”疫情等公共危机的政府应急工作中有许多经验教训警示人们：必须全面加强我国公共应急系统即危机管理系统（包括公共卫生突发事件应急系统）的建设有效动员一切人、财、物、信息等资源来及时化解重大突发事件造成的公共危机这里所说的“公共危机”特指公共行政管理领域面临紧急状况而亚需作出重要决断、付出高额成本方能摆脱困境的情形通常是一种对公众生活造成巨大影响的严重困难关头也是广义上的紧急状态这里所说的“公共危机管理”也称为“突发事件管理”（EmergencyManagement）特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的政府应对机制它主要解决如下问题：如何制定预案并有效监控、防御危机；如何化解、缓解和减少危机；如何准备、动员和调配资源；如何在危机过程中回应民众愿望、满足社会需求、维护公私利益；如何在危机过后恢复管理秩序、重建服务体系；等等 综合上述三种情况来看都要求各级政府和行政机关在不违背宪法和法律的精神、原则和规则的前提下及时灵活地采取行政指导措施并谋求行政相对人同意或协力并与行政指令措施相配合以丰富、改善和加强经济与社会管理积极推动危机管理中预期行政目标的达成从而保障个体利益、增进公共利益这是行政民主化潮流下行政机关积极灵活地履行行政职责的表现显然是必要、合理和正当的符合现代市场经济和民主政治的要求同时也体现了在重视形式合法性的前提下对实质合法性的一种追求简言之在全面推进依法行政的背景下无论有无行政作用法上的具体规定行政机关根据行政管理包括危机管理的实际需求适当运用行政指导措施不仅不违背依法行政原则而恰恰是“行政法上的法治原则的含义随时代变迁而变化”的结果从这个角度而言防控“非典”、禽流感等危机管理中采用行政指导措施不仅具有有效性而且具有合法性是符合行政理性的一种行为选择反之以形而上学的态度来处理如此复杂的特殊情况难免会陷入行政非理性与行政高成本的泥淖显然突发公共卫生事件之外的其他公共危机的政府管理（例如突发自然灾害的行政应急管理）也可采用行政指导措施其与行政指令措施等其他行政管理方式方法相配合能够更有效地实现行政目标 三、公共危机管理中的行政指导措施体现行政应急性原则 由此可见在出现重大突发事件导致公共危机的情况下政府机关采取应对举措时可在符合立法精神和一般法律原则的前提下根据危机管理的实际需要采取行政应急措施而不必拘泥于常规措施也不必顾虑于该行政应急措施有无行政作用法上的具体规定以致捆住手脚无法应对危机笔者认为在公共危机管理中采用行政指导措施其中一部分是作为弱行为前置程序而采取的行政指导措施和没有行政作用法上具体规定的行政指导措施以积极回应紧急情况下的行政管理实际需求这与现代依法行政的要求并不矛盾其行政法理基础在于它也符合当代行政法的基本原则之一行政应急性原则 行政应急性原则是指行政机关为保障重大公共利益和公民根本利益维护经济与社会秩序保障社会稳定协调发展在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为也可包括一些没有具体法律依据甚至中断部分法律规范实施的行为；既可以对公民的某些宪法权利加以限制或剥夺也可以遵循较平常更为简易的紧急程序（当然都需要有相应的法定授权和法律救济机制作为保障）行政应急性原则改变了一般法律规范确定的国家机关与公民之间的权利义务关系将重心向国家机关倾斜授权政府在第一时间采取紧急处置手段有助于及时迅速有效地控制公共危机事态的发展它与法治原则二者并不冲突在性质上属于法治原则在应付突发事件领域的个别化这具体表现在行政应急性原则本身也为行政紧急权力的行使提出了现实性、科学性、专属性、程序性等方面的要求尤其是要求运用应急法律规范行政应急行为公共危机安全管理措施须在行政法治的约束下展开归根结底行政应急性原则是在坚持法治原则的基础上兼顾并侧重行政应急效率的实现是法治原则指导下的规范应急而并非突破法治原则的片面应急行政应急性原则与行政合法性原则、行政合理性原则等原则共同构成了我国行政法的基本原则体系 四、结语 综上所述处理公共危机是政府相关部门的重要工作内容考量着政府应急处理能力应该加强对公共危机管理工作的重视度制定好行政指导措施为了能够更好的完成公共危机管理工作就需要借鉴以往的公共危机管理事件处理方案提前做好预案和防范措施并通过大力实施行政指导来对各类措施进行规范达到防患于未然将各类公共危机扼杀在摇篮之中同时当突发公共危机时也可以及时的控制并解决 参考文献： 1.莫于川.公共